Brev fra Finansdepartementet til Stortingets finanskomité, datert 14. mars 1997:

Vedrørende Dok.nr.8:35 om endring i skatteloven § 44 femte ledd - inntektsfradrag for gaver til frivillige organisasjoner

1

       Jeg viser til finanskomiteens brev av 12. februar 1997 med oversendelse av Dok.nr.8:35, om endring i skatteloven § 44 femte ledd. I dokumentet foreslås å be Regjeringen fremme forslag om at det skal kunne kreves inntektsfradrag for gaver til frivillige organisasjoner tilsvarende ordningen for gaver til forskningsinstitutter.

2

       Spørsmålet om gaver til frivillige organisasjoner bør være fradragsberettiget og eventuelt hvordan en slik ordning har som kjent vært vurdert tidligere. Stortinget ba i 1989 regjeringen innarbeide en ordning for fradrag i skatt (ikke i inntekten) for gaver til godkjente ideelle organisasjoner/institusjoner som driver kulturelt, humanitært, religiøst eller sosialt/helsepolitisk arbeid. Regjeringen Syse la fram sitt forslag i Ot.prp. nr. 1 (1990-1991) . Etter regjeringsskiftet i 1990 trakk regjeringen Harlem Brundtland forslaget fordi den var uenig i deler av lovforslaget.

       I NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner drøfter utvalget ledet av Lars Korvald om det skulle innføres regler om alminnelig inntektsfradragsrett for private bidragsytere. Mindretallet gikk inn for en slik fradragsrett begrenset oppad til kr  10.000. Begrunnelsen for mindretallets standpunkt er angitt i NOU 1988:17 på side 209-210:

« Det er av sentral betydning å sikre Norges allmennyttige organisasjoner alternative finansieringskilder som kan trygge deres uavhengighet. Den tredje sektor må ikke komme i et for sterkt økonomisk avhengighetsforhold til det offentlige eller bli for avhengige av forretningsmessig virksomhet. Også gjennom rammevilkårene for deres finansiering må organisasjonene stimuleres til å være henvendt til publikum, og til å prioritere de oppgavene som ligger nærmest deres egentlige formål.

Mindretallet vil peke på at sett i forhold til mange andre land står Norge i en særstilling ved ikke å gi fradrag i inntekten for bidrag til allmennyttige formål. Dermed klassifiserer man slik støtte på samme måte som personlig forbruk. Men i realiteten dreier slike bidrag seg om frivillig avståelse av eget konsum til fordel for andre. Terminologien « gaver » kan villede, fordi personlige gaver til familie og vennekrets står i en prinsipielt helt annen stilling enn slike overføringer til organisasjoner som representerer storsamfunnet utenfor egen nære krets. På et vis kan det kanskje ses som særlig prisverdig at man stimuleres til å yte slike bidrag i tillegg til den pliktige avståelse til fellesskapet som skjer gjennom beskatningen.

Å åpne for fradragsrett vil være et signal fra myndighetene om at det norske samfunns problemer ikke er løst alene gjennom beskatning, og at ingen kan gjøre opp sine forpliktelser til solidaritet alene gjennom skatteseddelen. Den tvungne beskatningen er et minstemål for avståelse. Men det trengs mer, og det er vårt alles ansvar å søke å bidra, også økonomisk, til løsningen av samfunnets felles problemer. I tiden som kommer, tyder alt på at skattemidlenes begrensninger vil bli enda tydeligere. Dermed må staten finne måter å signalisere det felles ansvar tydeligere. Fradragsrett for bidrag til allmennyttige formål vil være en slik institusjonalisering av denne forventning til samfunnsmedlemmene.

En fradragsrett innebærer etter mindretallets oppfatning en demokratisering og delegering av finansieringen fra byråkratiske og politiske organer til oss alle som engasjerte samfunnsborgere. Det stimulerer den enkelte til å følge med i organisasjonslivet og ta stilling til det. I dag klages det stadig fra mange organisasjoner over manglende interesse. En slik ordning kan ha en viss betydning i denne sammenheng. Samtidig kan en slik fradragsrett bidra til at organisasjonene ikke for ensidig blir avhengig av vurderinger av offentlige organer.

Organisasjoner med stor publikumsappell har i dag en viss mulighet for å motta bidrag fra næringslivet i former som medfører fradragsrett for yteren som utgift til inntekts ervervelse. Det er lite ønskelig med for stor forskjellsbehandling mellom organisasjoner som kan appellere til forretningsmessige markedsføringsinteresser, og de som ikke kan det. F.eks innenfor etermediene er det liten tvil om at de nærradioer som mottar reklamemidler, vil vokse betydelig sterkere i sitt økonomiske fundament og potensiale enn andre. Slike reklameoverføringer skjer med full fradragsrett for annonsøren. Fradragsrett også for ensidige mer idealistisk baserte bidrag vil ikke snu om på denne utviklingen. Men det må være et berettiget spørsmål om en slik skjevhet i skattelovgivningen ikke bør avdempes så langt det er mulig. I hvert fall gir dagens skattesystem på dette punkt så stor belønning for mer kommersielt orienterte organisasjoner, at nytenkning er nødvendig dersom man vil skape økonomisk grunnlag for de kulturelle verdier som tradisjonelt er ivaretatt av de frivillige organisasjoner.

Andre land har gjennomført slik fradragsrett for bidrag uten store administrative problemer. Land som USA, Storbritannia, og Danmark, har nylig tatt vare på slike ordninger også når skattesystemet som helhet gjennomgår omfattende restruktureringer, bl.a i forenklingsøyemed.

Det er etter mindretallets mening ikke grunnlag i internasjonal forskning for å hevde at en slik ordning som foreslått her vil favorisere særlig de « velståendes » organisasjoner eller lignende. Med norske inntektsforhold og organisasjonsmønster er det svært lite grunnlag for en slik antagelse.

Finansdepartementet har ved flere års budsjettbehandling, bl  a høsten 1982, opplyst at det « utreder spørsmålet om fradragsrett for gaver » (St.prp. nr. 1 (1982-1983) Finans- og tolldepartementet, Skatter og avgifter til statskassen, s 56). Imidlertid har det ikke vært forelagt tallmateriale som kunne gi grunnlag for mulige provenytap. Utvalget er ikke gjort kjent med selv enkle statistiske overslag fra land det ville være naturlig å sammenligne oss med. Mindretallet kjenner ikke materiale som gir grunnlag for å tro at slik fradragsrett vil bli benyttet av et stort flertall av de 2,4  mill norske skattyterne.

Mindretallet tror ikke en fradragsrett vil oppveie at organisasjonene er blitt mer avhengige av det offentlige. Men det kan representere et visst marginalt alternativ, som i noen tilfelle vil være viktig nok. Det kan skape en viss « åpenhet » i finansieringssystemet som et mulig korrektiv til de mer « tunge » og kanskje konserverende offentlige bevilgningssystemer. Og selv for skattytere med maksimal progresjon vil en slik fradragsrett med f  eks fordelingen mellom brutto- og nettoskatt i 1988, aldri innebære at det offentlige belastes for en større del av bidraget enn den private. Det vil alltid være minst 52  pst som bæres av det private, gjennomsnittlig langt mer. En ordning med fradragsrett innebærer dermed en mulighet for å effektivisere det offentliges bidrag til denne sektor. »

       Utvalgets flertall gikk i mot en slik rett til inntektsfradrag og la vekt på følgende forhold, side  210:

« Flertallet vil peke på at i det skattereformarbeidet som nå pågår er man opptatt av å redusere, og ikke øke, antallet fradragsposter ved skatteligningen. Skattekommisjonen går i NOU 1984:22 inn for å fjerne en rekke fradragsposter og advarer sterkt mot å innføre nye. En forenkling er uomgjengelig nødvendig for å få et mer effektivt og oversiktlig skattesystem, og som lar seg administrere forsvarlig. Innføring av inntektsfradrag for bidrag til frivillige allmennyttige organisasjoner er et skritt i motsatt retning.

En forenkling og reduksjon i antallet fradragsposter er etter flertallets oppfatning også nødvendig for å muliggjøre en dempning av marginalbeskatningen og eventuelt gi rom for generell skattelette. Et system med mange og betydelige fradragsposter er således både et resultat av og en pådriver for høye skattesatser.

Det er åpenbart at inntektsfradrag for gaver vil føre til betydelige inntektsreduksjoner for det offentlige. Dersom det innføres slik fradragsrett for private bidragsytere, mener flertallet at de direkte overføringene til organisasjonene vil måtte reduseres. Som en illustrasjon kan det settes opp eksempler. Det er ca 2.4  millioner skatteytere. Hvis halvparten av disse hver ga halvparten av det maksimale fradragsberettigede gavebeløp (dvs. kr  5.000) og inntektstapet for det offentlige settes til 30  pst av gavebeløpet, vil provenytapet for det offentlige bli 1.8  milliarder. Dette tilsvarer de totale statlige overføringene til organisasjonene i dag. I tillegg kommer merarbeidet for ligningsetaten. Hvis gaveelementet bare blir 1.000  kroner pr. skattyter og inntektstapet for det offentlige settes til ca 40  %, vil provenytapet bli ca 1  milliard kroner. Enkelte organisasjoner mottar allerede i dag gaver som ikke er fradragsberettiget. Hvor stort beløp dette tilsammen er, har utvalget ikke oversikt over. Det er imidlertid klart at nye ressurser til organisasjonene blir mindre enn det beløpet provenytapet må beregnes av.

Flertallet vil understreke at fordelingseffekten av slike fradragsordninger er uoversiktlige. Det er også en fare for at inntektskilder som medlemskontingenter m.v. etter hvert omdefineres til gaver med rett til skattefradrag. Dersom en slik ordning medfører at organisasjonene legger mindre vekt enn tidligere på egeninntektene, vil den økonomiske gevinsten heller tilflyte skatteyterne enn organisasjonene. »

3

       De ligningsadministrative/ligningstekniske konsekvensene en generell fradragsrett kan innebære for systemet med forenklet selvangivelse, og for framtidens administrativt forhåndsutfylte selvangivelser, ble ikke vurdert av utvalget. Departementet har derfor bedt Skattedirektoratet vurdere sidene av en eventuell inntektsfradragsrett, og direktoratet uttaler:

« Som det fremgår av innledningen til Dok.nr.8:35 kan det bli vanskelig med en avgrensning med hensyn til hvilke organisasjoner som vil falle inn under ordningen. For at ordningen eventuelt skal bli praktikabel og fungere etter intensjonene, er klare avgrensninger av største viktighet. Dersom forslaget gjennomføres må det uten tvil forventes et stort antall nye oppgavegivere som har liten erfaring med innberetning av data. Det er derfor stor fare for at oppgavene blir innlevert på papir som manuelt må registreres i Skattedirektoratet, samt at oppgavenes innholdsmessige kvalitet sannsynligvis vil ha et lavt nivå på grunn av stadige utskiftninger i tillitsvervene i organisasjonene. (Manglende adresser, fødselsnummer, beløp og feil bruk av innsendingsprosedyrer osv.)

Eksisterende ordning med fradragsrett for tilskudd til institutt som under medvirkning av staten forestår forskning, jf. skatteloven § 44 femte ledd, praktiseres slik at fylkesskattekontoret (Oslo likningskontor) i det fylket der instituttet er hjemmehørende foretar en forhåndsgodkjenning av den aktuelle innretningen. Potensialet for antall organisasjoner og lag mv. som vil falle inn under den foreslåtte ordningen vil imidlertid være så stort at det av ressursmessige årsaker ikke vil være forsvarlig å pålegge fylkesskattekontorene å administrere en tilsvarende ordning for frivillige organisasjoner. Det kan således ikke påregnes noen kontroll av hvorvidt hver enkelt organisasjon tilfredsstiller de fastsatte kriterier for at fradragsrett skal foreligge. En eventuell kontroll vil måtte foretas under ligningsbehandlingen av den enkelte bidragsyter.

Skattedirektoratet finner grunn til å framheve at en ordning med fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner vil komplisere grunnlagsdataordningen kraftig fordi det må påregnes et stort antall oppgavegivere og bidragsytere med relativt små fradragsberettigede beløp, samt generelt lav kvalitet på oppgavene.

På bakgrunn av ovenstående finner Skattedirektoratet grunn til å fraråde forslaget. Dersom det likevel skal gjennomføres ser Skattedirektoratet det som helt nødvendig at følgende momenter hensyntas:

-	Det vurderes adekvate måter for å begrense antall organisasjoner som skal falle inn under ordningen, f.eks. ved at det stilles minimumskrav til medlemstallet eller krav til geografisk spredning eller lignende.

-

Det settes en nedre grense for fradragsberettiget beløp, f.eks. kr 200 (evt. kr  100). Dette for å « sile ut » ubetydelige beløp for håndtering i EDB-systemene. Det er for øvrig ønskelig å kunne endre gjeldende bestemmelser i tråd med dette, slik at det vil kunne få betydning for den nåværende ordning.

-	de frivillige organisasjonene må være registrert Enhetsregistret med tildelt organisasjonsnummer

-	de frivillige organisasjonene plikter å innberette bidragsyters fødselsnummer (11 siffer) eller organisasjonsnummer

-	i den grad det er mulig må all innberetning skje på maskinlesbart medium (kan dette f.eks. knyttes opp til de frivillige organisasjonenes forbund?)

-	reglene for fradrag til forskningsformål og til frivillige organisasjoner er like

-

reglene må gjelde først for inntektsåret 1998. Det kan ikke påregnes at bidragsyterne kan levere forenklet selvangivelse før inntektsåret 1999, da det pga kvalitetshensyn ikke er forsvarlig å ta i bruk nye grunnlagsdatatyper i produksjonssystemene det første året grunnlagsdatatypen eksisterer. Innberetning fra oppgavegiverne må likevel skje f.o.m. inntektsåret 1998! »

       Jeg finner på bakgrunn av de nevnte momentene ikke å kunne tilrå at det fremmes lovforslag om alminnelig inntektsfradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner tilsvarende ordningen for gaver til bestemte forskningsinstitutt.

4

       Et inntektsfradrag i dag ville for alle med nettoinntekt over standardfradragene gi en skattevirkning på 28  %. Dersom 1 million skatteytere gir i gjennomsnitt kr 4.000 hver med fradragsrett, blir skattelettelsen for den enkelte kr 1.120 og provenytapet kr 1.120 millioner. Minstepensjonister og andre med skattebegrensning vil ha liten eller ingen effekt av fradragsordningen.

       Administrativt måtte en slik fradragsordning baseres på årlige innberetninger fra de mottakende foreninger, slik at en slapp å måtte saksbehandle nye opplysninger fra de enkelte skatteytere. Innberetningen måtte i størst mulig grad skje maskinelt, med betryggende identifikasjoner. Større foreninger med en profesjonell, lønnet administrasjon ville lettere kunne tilpasse seg innberetningskravene enn mindre og administrativt svakere foreninger. Innberetningene måtte kunne kontrolleres, dvs. at foreningene måtte pålegges en viss regnskapsplikt og åpnes for innsyn fra skattemyndighetene. Dersom det skulle stilles vilkår om foreningenes nærmere virksomhet, eller om gavemidlenes anvendelse, måtte også dette kunne kontrolleres gjennom innsyn. Slikt innsyn ville både være ressurskrevende og bringe staten i mer nærgående kontakt med foreningene. Både skatteetaten og mer lukkede typer foreninger kunne oppleve deler av dette som ubehagelig.

       Det ville by på store utfordringer å gi en nærmere definering av hvilke foreninger som skulle kvalifisere for gave med inntekts- eller skattefradrag for giveren. Tar en begrepet frivillige organisasjoner på ordet og velger en vid definisjon, i retning av begrepet skattefrie institusjoner i skatteloven § 26 k, vil fradragsordningen også omfatte en lang rekke enheter som neppe omfattes av intensjonen med den. En kan nevne politiske partier, næringsorganisasjoner, fagforeninger, andre interesseorganisasjoner (herunder enkelte med svært kontroversielle formål, f.eks. mot innvandring), hobby- og fritidsforeninger av det mer eller mindre eksklusive og diskriminerende slaget, osv. En måtte operere med minstekrav til organisering og struktur, evt. medlemsskap, noe som også ville medføre uheldige kontrollproblemer. en måtte også få trukket en grense mellom fradragsberettiget gave og ikke fradragsberettiget medlemskontingent.

       Sterke hensyn taler derfor for en strammere avgrensning, der aktuelle foreninger defineres og forhåndsgodkjennes før de kan markedsføre seg med fradragsrett overfor potensielle givere. Dette krever at først lovgiveren og deretter de håndhevende myndigheter påtar seg oppgaven å skille mellom de verdige og ikke verdige foreninger i fradragssammenheng. Jeg har ikke oversikt over de prinsipielle og praktiske problemer dette ville reise, men antar at de kan bli betydelige. Det er ingen oppgave for staten å drive formåls- eller kvalitetssensur overfor frivillige organisasjoner, men resultatet kan lett bli noe lignende dersom større avgrensninger innen organisasjonslivet skal gjøres.

       Det er mulig at en ordning med fradrag i skatt (skattefradrag) istedenfor inntektsfradrag ville være noe enklere å administrere. Dessuten kunne da fradragsprosenten utformes etter den skattevirkning en ønsket, f.eks. 10 eller 15 %. Problemene knyttet til en effektiv maskinell innberetning vil imidlertid i hovedsak være de samme. Det samme gjelder problemene knyttet til avgrensningen av hvilke organisasjoner som skal omfattes av ordningen. En måtte i tilfelle også operere med særlige regler om avgrensning av fradragsretten mot formueskatt, bruttoskatter, tilleggsskatt m.v.

5

       Den gjeldende ordning med fradragsrett for gaver til vitenskapelig forskning i foreningsregi etter skatteloven § 44 femte ledd (forskningsgaver) gir liten grunn til påberopelse av parallelle ordninger for andre foreningsgaver.

       Næringsdrivende har etter hovedregelen i skatteloven § 44 første ledd fradragsrett for bidrag til forskning som kan tjene næringsdriften på kort eller lang sikt. Det er synsvinkelen « utgifter til inntektens ervervelse, sikrelse og vedlikeholdelse » som bærer fradragsretten i næring. Imidlertid er det problematisk å bestemme og avgrense om den enkelte næringsdrivendes virksomhet egentlig er tjent med en bestemt type forskning som innehaveren vil yte bidrag til. Selv om utgangspunktet ville være en romslig ramme for fradrag, ville det oppstå mange avgrensningsproblemer basert på hovedregelen alene. For å avhjelpe dette avgrensningsproblem, og for å gi også lønnstakere m.v. anledning til skattelempning for forskningsgaver, er fradragsretten for forskningsgaver alminneliggjort på visse vilkår. Fordi formålet er begrenset til forskning, har en funnet at de praktiske problemer ved en slik alminneliggjøring er overkommelige.

       Ved en vesentlig utvidelse av området for fradragsrett vil de ovennevnte hensyn ikke lengre bli bærende, og mothensynene blir viktigere. Strengt tatt er det et motargument mot fradragsordningen for forskningsgaver at ordningen gir anledning til å påberope seg ytterligere fradragsordninger (smitteeffekten).

       Det kan nevnes at det ikke er korrekt å oppfatte skattemyndighetenes lister over godkjente forskningsinstitusjoner etter § 44 femte ledd som uttømmende. Nye institusjoner kan kreve en vurdering og avgjørelse av om også de faller innenfor ordningen. Formålet med listen og ajourholdet av den er å holde oversikt over praksis og å gi etablerte foreninger en referanse i sin markedsføring overfor potensielle givere. Det er ikke formålet med listen å gjøre en rettslig avgrensning for framtiden.

6

       Ved den mer prinsipielle vurdering må det etter mitt syn legges stor vekt på at inntektsskattesystemets naturlig fradragsområder er knyttet til inntektsopptjening og fordelingshensynet. Skattesystemet bør ikke brukes til å stimulere bidrag fra privatpersoner til ulike gode formål, herunder foreningsliv. Det er gjennom bruk av skatteprovenyet at staten kan bidra til de gode formål, og i stor grad gjør det i forhold til en rekke frivillige organisasjoner. Frivillige, private gaver bør gis av beskattet inntekt eller formue, og ikke gi lettelser i inntektsskatten.

       Folk vil trolig tilpasse seg nokså forskjellig til en ny fradragsordning. I hovedsak kan en gjøre en inndeling i 4 grupper, nemlig

-	gamle givere med uendret atferd, dvs. som gir de samme gaver som før og dermed beholder skattebesparelsen selv,

-	gamle givere som øker sine gaver med et beløp som mer eller mindre tilsvarer skattebesparelsen,

-	gamle givere som øker sine gaver vesentlig mer enn skattebesparelsen (fordi de lettere betaler kr 1.000 med 28  % fradragsrett enn f.eks. kr 500 uten fradragsrett),

-	nye givere, som ikke ville ha blitt givere uten skattebesparelsen.

       Jeg har vanskelig for å se at økonomien til frivillige organisasjoner bør baseres på slike former for mer eller mindre skattetilpassede giverviljer. Den statlige støtte i form av skattelempningen blir da lite synlig.

       Det er Regjeringens målsetting å stimulere aktiviteten i frivillige organisasjoner. Regjeringen vil om kort tid fremme en stortingsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner. Videre utreder Regjeringen nå skatte- og avgiftsreglene for allmennyttige organisasjoner med sikte på å fremme forslag til endringer senere i år. Målet er å skape bedre vilkår for inntektsskapning og lønnet arbeid i frivillige organisasjoner. Regjeringen mener at et utvidet skatte- og avgiftsfritak for frivillige organisasjoner vil gi disse større muligheter til å drive sin virksomhet. Regjeringen legger videre opp til at deler av overskuddet fra FLAX de neste årene skal tilfalle barn og unge på lokalt plan. På denne bakgrunn bør det ikke treffes en isolert beslutning nå om en gavefradragsordning.

7

       Etter en samlet vurdering av de materielle og administrative sider ved en generell gavefradragsordning kan jeg ikke anbefale det foreliggende forslag. Det bør i stedet satses på andre tiltak som gir en bedre styring av den statlige innsatsen overfor frivillige organisasjoner.