5.1 Nytt økonomisk styringssystem for Statens vegvesen

5.1.1 Sammendrag

       Gjennom Stortingets behandling av St.meld. nr. 41 (1993-1994) Nytt overordnet styringssystem for Statens vegvesen, jf. Innst.S.nr.184(1993-1994) er det overordnede styringssystem for Statens vegvesen og planprosessen endret i forhold til inneværende planperiode (NVVP 1994-97). Jf. ellers sammendrag i kap. 1.1.

       Den overordnete styringen av vegpolitikken gjennom Norsk veg- og vegtrafikkplan knyttes til vurdering av alternative strategier.

       Samferdselsdepartementet har ved utformingen av den anbefalte strategien i stor grad fokusert på virkninger som oppnås framfor på prosjekter og tiltak.

       Etter Stortingets behandling, vil Vegdirektoratet utarbeide mer konkrete handlingsprogram for strekningsvise investeringer på stamvegnettet, mens vegkontorene utarbeider handlingsprogram for den øvrige virksomheten i sitt fylke, inklusive strekningsvise investeringer på det øvrige riksvegnettet og særskilte miljø- og trafikksikkerhetstiltak m.m. på hele riksvegnettet. Handlingsprogrammene vil bli sendt kommunene til gjennomgang og fylkeskommunene til behandling. De vil være utgangspunkt for de årlige budsjettene for Statens vegvesen.

       Departementet er opptatt av at planprosessen ikke må bli for komplisert og uoversiktelig gjennom utredning og vurdering av et for stort antall strategier eller unødig detaljerte virkningsberegninger.

       Departementet vil i det videre arbeidet med å utvikle og operasjonalisere styringen av vegpolitikken og vegetaten vurdere om en fortsatt utvikling av denne måte å foreta overordnet planlegging på er hensiktsmessig. Bl.a. på bakgrunn av erfaringene fra arbeidet med og behandlingen av denne vegplanen, vil departementet foreta en evaluering av styringssystem og planprosess.

5.1.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at hovedhensikten med det nye styringssystemet for Statens vegvesen er å legge til rette for mer mål- og rammestyring av vegpolitikken. Samtidig bidrar dette til økt effektivitet ved at Statens vegvesen får større fleksibilitet i gjennomføringa av politikken.

       Flertallet vil peke på at foreliggende NVVP er den første som er basert på vurdering av strategien, og med en planhorisont på ti år. Flertallet mener det nye opplegget representerer en klar metodeforbedring, og tar til etterretning at departementet vil foreta en evaluering av styringssystem og planprosess i nær framtid.

       Flertallet viser til flertallets merknader i Innst.S.nr.184(1993-1994) der det ble understreket at den sentrale styringen av bl.a. ressursbruken ikke måtte bli så omfattende og detaljert at det blir til hinder for et fleksibelt og effektivt driftsopplegg.

       Flertallet mener det fortsatt er behov for forenklinger i dagens styringsmodeller og oppfølgingssystemer. Slike forenklinger vil fortsatt ivareta de overordnede effekter som er viktig innen sektoren og for å kunne ivareta intensjonene om større fleksibilitet og tilpasningsevne.

       Flertallet vil be om at dette blir vurdert i forbindelse med evalueringen av styringssystemet, med utgangspunkt i vegkontorenes myndighet og Vegdirektoratets rolle av mer overordnet karakter.

       Komiteens medlemmer fra Høyre hadde et annet syn enn flertallet knyttet til organiseringen av Statens vegvesen. Disse medlemmer kan ikke se at den nye organiseringen har gitt synbare forbedringer. Disse medlemmer vil peke på at utgiftene knyttet til vegadministrasjonen har den høyeste oppfyllingsgrad i regnskapet, det til tross for en meget lav oppfyllingsgrad innen sektoren vegbygging. Disse medlemmer vil peke på denne uheldige ressursbruken som ytterligere forsterkes av manglende dokumentasjon på konkurranseevne hos produksjonsavdelingene.

       Disse medlemmer vil av den grunn peke på behovet for å nytte anbud og private aktører ved bygging av prosjekter . Disse medlemmer mener dette, i tillegg til å dokumentere konkurranseevne, ville tilføre norsk entreprenørnæring kompetanse og viktige referanseprosjekt. Dette kan styrke norsk næringslivs konkurranseevne ved eventuelle byggeprosjekter utenfor landet.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til forslag om omorganisering av samferdselssektoren (kap. 1.2) som vil bety vesentlige endringer i styring og samordning av ressursbruk.

5.2 Rammer for planarbeidet

5.2.1 Sammendrag

       Departementets forslag til anbefalt strategi for perioden 1998-2007 er basert på grunnlagsmateriale fra Vegdirektoratet og Vegdirektoratets anbefalte strategi. Dette materialet bygger igjen på vegkontorenes planforslag, samt lokal behandling og sentrale og lokale høringsuttalelser.

Økonomiske rammer

       Basisrammen i NVVP 1994-97 var på 42,6 mrd. 1997-kroner, medregent midler til spesielle kollektivtiltak i de fire største byområdene (tidligere kap. 1331). En videreføring av denne rammen ville gitt en ramme på 106,5 mrd. kroner i perioden 1998-2007. En slik ramme har beregningsteknisk ligget til grunn for fylkenes behandling av strategiene, sammen med alternativer på pluss og minus 15 mrd. kroner.

       I meldingen er det lagt til grunn en økonomisk ramme på 38,6 mrd. kroner de første fire år og 96,5 mrd. kroner for hele planperioden. Regjeringen vil i opplegget av de årlige budsjettene legge vekt på at satsingen på ulike områder gjennomføres innenfor en forsvarlig realøkonomisk ramme.

Minimumsnivå og bindinger

       Departementet har definert minimumsnivåer som skal oppnås i alle strategiene, dvs. uavhengig av strategivalg.

       Videre er det i planarbeidet også holdt en del andre forhold utenfor strategivurderingene, jf. kap. 5.2.2 i meldingen.

       I tillegg er store ressurser bundet til en rekke konkrete investeringer ved inngangen til planperioden. Dette gjelder fullføring av prosjekter som er igangsatt innen utgangen av 1996, eller vedtatt startet i 1997. De bundne investeringsprosjektene (inkl. refusjoner) utgjør til sammen 9,8 mrd. kroner. I tråd med det nye budsjettsystemet inkluderer dette tallet administrasjonskostnader som er direkte relatert til de bundne prosjektene.

       Til sammen utgjør minimumsnivå for drift og vedlikehold og ferjedrift, bundne investeringsprosjekter og andre forhold som ikke inngår i strategivurderingene 32,6 mrd. kroner den første fireårsperioden og 67,2 mrd. kroner i tiårsperioden. De bundne investeringsprosjektene legger betydelige begrensninger på handlefriheten de fire første årene.

       I tabell 5.1 i meldingen er kostnader knyttet til bindinger, minimumsnivåer og andre formål som er holdt utenfor strategivurderingene i fire- og tiårsperioden, fordelt på budsjettposter.

       Om lag 120 prosjekter være under arbeid ved inngangen til planperioden 1998-2007. 6 prosjekter bidrar samlet med om lag en tredel av bindingere.

Andre rammer for planarbeidet

       Strategiene er utarbeidet i samsvar med gjeldende lover, forskrifter og rikspolitiske retningslinjer. Alle strategiene bygger på virkemidler som Statens vegvesen rår over, samt forutsetninger om virkemiddelbruk innen områder som arealdisponering, kollektivtilbud, parkeringspolitikk m.m. i planperioden. Prognosene er bl.a. basert på en videreføring av dagens avgiftspolitikk.

       I strategiarbeidet er det likevel tatt hensyn til følgende forslag til tiltak eller andre endringer.

-	Automatisk trafikkontroll (ATK) videreføres i tiårsperioden.

-	Piggfriandelen er forutsatt å bli 80 % i de fire største byområdene.

-	Senking av promillegrensen til 0,2.

       I arbeidet med strategiene er det lagt grunn til en trafikkvekst på landsbasis lik 12,6 % for tiårsperioden 1998-2007. Dette er fordelt over planperioden med 1,3 % årlig vekst for de første fire årene, og 1,1 % vekst i de siste seks årene.

       For strekningsvise investeringsprosjekter skal det som hovedregel foreligge godkjent plan som fastlegger trasi og vegstandard for de prosjekter som er aktuelle for utbygging i de fire første årene av planperioden. Usikkerheten i kostnadsoverslaget for slike planer skal som hovedregel være mindre enn ± 25 %. I det videre planarbeidet skal denne usikkerheten reduseres. Som hovedregel skal det foreligge godkjent reguleringsplan før et prosjekt tas opp til bevilgning. For slike planer skal usikkerheten i kostnadsanslaget være ± 10 %. Departementet vil understreke at vegmyndighetenes kostnadsanslag skal holde seg innenfor disse ordinære usikkerhetsmarginene. Departementet vil ikke fremme utbyggingsprosjekter for bevilgning uten at disse har vært underlagt miljømessig kvalitetssikring og om nødvendig revisjon.

Fire strategier

       I samsvar med departementets retningslinjer har Vegdirektoratet utredet fire strategier. Strategiene viser hva som kan oppnås dersom innsatsen av midler som ikke er bundet eller holdt utenfor strategivurderingene blir rettet spesielt mot hhv. framkommelighet, miljø, trafikksikkerhet eller regional fordeling.

       For nærmere beskrivelse av strategiene kan det vises til kap. 5.2.5 i meldingen. Den strategi Samferdselsdepartementet legger fram, og de valg Stortinget i neste omgang gjør, vil kunne kombinere elementer fra alle strategiene.

Sammenlikning av strategiene

       Selv om bindingene utgjør en relativt stor andel av rammen for tiårsperioden, viser strategiene likevel til dels store forskjeller i virkninger på sentrale vegpolitiske måleparametre. Strategiene bidrar således med en viktig del av grunnlaget for politiske avveininger mellom ulike hensyn i vegpolitikken. I tabell 5.2 i meldingen er de sentrale virkningene samlet for hele landet i de fire strategiene oppsummert.

       Forskjellen i virkninger mellom strategiene avspeiler ulik vekt på hovedhensynene i veg- og vegtrafikkpolitikken. Strategiene viser både handlingsrommet for politikken og kostnadene forbundet med en sterk fokusering på ett av hensynene.

       Ved utformingen av strategiene er de prosjekter og tiltak som er mest kostnadseffektive i forhold til de sentrale målene i de ulike strategiene, prioritert.

       Forskjellene i virkninger i de ulike strategiene tyder på at motsetningene er sterkest mellom hensynet til framkommelighet i distriktene på den ene siden, og trafikksikkerhet og miljøhensyn på den andre. I dette bildet framstår framkommelighetsstrategien som mer balansert enn de øvrige strategiene.

5.2.2 Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, konstaterer at Regjeringen legger til grunn en økonomisk ramme på 38,6 mrd. kroner for perioden 1998-2001. Dette er 92 % av basisrammen i NVVP 1994-97 målt i 1997-priser. En konsekvens av redusert ramme er at en rekke viktige prosjekter må forskyves i tid. Dette illustreres ytterligere ved at 9,8 mrd. kroner av rammen for 1998-2001 er bundet til å fullføre igangsatte og vedtatte prosjekter, samt refusjoner. Når rammen for riksveginvesteringer totalt for perioden 1998-2001 er foreslått til i størrelsesorden 11 mrd. kroner, betyr det at ca 90 % av midlene til investeringer i utgangspunktet er bundet. Flertallet vil bemerke at de foreslåtte kraftige kutt i rammene får særlig uheldige virkninger når så store beløp er bundet i allerede klarerte prosjekter.

       Komiteen har merket seg at nivået til drift og vedlikehold også i perioden 1998-2007 er for lavt til å opprettholde vegkapitalen. Komiteen viser til meldingen der det sies at innsatsen ikke er høy nok til å kompensere for trafikkvekst og økt vegareal i løpet av perioden. Komiteen vil peke på at det av meldingen går fram at virkningen av et vedlikeholdsnivå som ikke ivaretar vegkapitalen i dette tilfellet er en beregnet økning i samfunnets transportkostnader på 1,8 mrd. kroner.

       Komiteen har imidlertid merket seg at det skal legges opp til en økt innsats på drifts- og vedlikeholdsfeltet i de siste seks årene av planperioden. Komiteen vil understreke målet om at vegkapitalen skal opprettholdes.

       Komiteen vil peke på at konsekvensene av ulik vektlegging av fremkommelighet, miljø, sikkerhet og regional fordeling i en viss grad synliggjøres gjennom bruken av de fire strategiene. Imidlertid viser resultatene i tabell 5.2 i meldingen og tabellene i vedleggene i meldingen, at det kan være behov for nyansering. Det går fram her at f.eks. bruk av fremkommelighetsstrategien for stamvegnettet gir de beste resultatene også for miljø og trafikksikkerhet. En fornuftig fremtidig bruk av strategiene tilsier derfor at man kontinuerlig evaluerer arbeidet med sikte på justeringer og forbedringer av dette verktøyet.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til følgende merknader fra Innst.S.nr.227(1996-1997):

« Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at det er et stort behov for å satse på vegvedlikehold og at den samfunnsøkonomiske avkastningen av økte investeringer på dette området i dagens situasjon er meget stor. Dette skyldes både for lav prioritering av vegvedlikehold tidligere og det forhold at stadig større kapital nå er bundet opp i norske veger. Hvis ikke vegene vedlikeholdes forringes vegkapitalen. Dette påfører næringslivet og bilistene unødige kostnader i form av økte tidskostnader og økt slitasje på kjøretøy. For næringslivet svekker dette konkurranseevnen.

Disse medlemmer viser til at det for de 4 første årene i planperiode fram til 2001 er satt av i alt 38,1 mrd. kroner til vegformål, mens det for hele planperioden 1998-2007 er lagt til grunn en økonomisk ramme på 96,5 mrd. kroner.

Disse medlemmer viser videre til at 60 % av investeringsrammen for vegformål de 4 første årene allerede er bundet opp i igangsatte prosjekter. Dette representerer 9,8 mrd. kroner som allerede er bundet til 120 vegprosjekter som er i gang. Når vi i tillegg også tar hensyn til behovet for økt satsing på vedlikehold blir dermed rommet for nye vegprosjekter mindre.

Disse medlemmer viser imidlertid til at bindingene på investeringssiden for tiårsperioden som helhet vil være mindre og dermed handlingsrommet større. For å skape rom for å vri innsatsen fra investeringer til drift og vedlikehold, vil det bli lagt til grunn lavere veginvesteringer mot slutten av planperioden.

Disse medlemmer viser også til at miljø- og trafikksikkerhetshensyn i økende grad vil stille krav til utformingen av vegpolitikken. For å møte disse utfordringene vil det være behov for en betydelig ressursinnsats til investeringer, drift og vedlikehold av vegnettet også i årene framover. »

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil vise til følgende merknad fra Innst.S.nr.227(1996-1997):

« Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti ser det som viktig at drift og vedlikehold av infrastrukturen holdes på en høy standard for å sikre ønsket framkommelighet og samtidig ivareta trafikksikkerheten og miljøhensyn. Disse medlemmer mener en bør utvikle ulike modeller for vedlikehold og ber Regjeringen utarbeide slike modeller med sikte på å legge ut deler av stamvegnettet, bruer og tunneler til privat strekningsvis/rute vedlikehold. »

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ser Regjeringens økonomiske ramme som et realistisk nivå. Men med de bindinger som eksisterer gjennom en rekke prosjekt som Sosialistisk Venstreparti har vært imot, er det innenfor denne ramme vanskelig å finne handlingsrom til nødvendige prosjekt som tar hensyn til miljø, trafikksikkerhet, standardheving, flaskehalsløsninger, rassikring osv.

       Dette medlem vil peke på at bindingene økte ved at noen av de omstridte prosjekt ble oppstartet omtrent samtidig som NVVP 1998-2007 ble framlagt, bl.a. Oslofjordforbindelsen og Trekantsambandet. Dette medlem viser videre til at Sosialistisk Venstreparti også har gått mot prosjekter som Folgefonntunnelen, ny E18 i Vestfold og foreslått en redusert standard på E18 i Østfold og en annen, rimeligere og bedre utgave av Drammenspakka, Rv159 Knatten-Vigernes og E18 Ranneklev-Temse.

       Dette medlem vil således peke på at uten disse bindinger ville det latt seg gjøre å prioritere innafor planramma ut fra Sosialistisk Venstrepartis målsettinger om standardheving av vegnettet for å styrke næringsliv og bosetting i distriktene, mens det satses på kollektive løsninger bl.a. omfattende jernbaneinvesteringer i sentrale strøk. Dette ville også bidratt til et bedre miljøpolitisk resultat.

       Dette medlem ser det derfor som riktig å stanse enkelte prosjekter som er nettopp oppstartet eller vedtatt og ennå ikke oppstartet, men som bør utgå eller avventes av hensyn til andre vegformål. Dette medlem vil således foreslå betydelige omprioriteringer innenfor Regjeringens forslag.