1.1 Bakgrunn

       Stortinget vedtok den 20. februar 1996 å be Regjeringen legge frem en melding om matkvalitet og forbrukersikkerhet i lys av økt internasjonal handel. Med denne meldingen ønsker Regjeringen å belyse de muligheter og utfordringer som knytter seg til internasjonal handel med mat i et bredt perspektiv.

       Norge har lange tradisjoner for internasjonal handel med matvarer. Eksport av fisk og fiskevarer har gjennom århundrer vært av avgjørende betydning både for økonomi og bosetning i store deler av landet. Import har gitt tilgang på en rekke matvarer som Norge ikke er selvforsynt med og som er viktige for vårt kosthold.

       Rammebetingelsene for handel med matvarer er for Norges del i hovedsak forankret i to internasjonale avtaler, EØS-avtalen og WTO-avtalen i samspill med Codex Alimentarius. Begge avtalene har som siktemål å sikre forutsigbare vilkår, og rydde av veien unødvendige hindringer for handel. Således åpner dette for en øket internasjonalisering av handel med mat. Import av nye matvaregrupper kan gi økt ernæringsmessig sikkerhet og bedre helse, men kan også medføre ny risiko for forbrukeren dersom det ikke settes i verk nødvendige kontrolltiltak, nasjonalt og internasjonalt.

       I meldingen presenterer Regjeringen et helhetlig opplegg for mål, strategier og virkemidler for å sikre forbrukerne trygge matvarer. Regjeringen presenterer videre sitt syn på en rekke viktige dagsaktuelle saker, særlig i relasjon til EØS-avtalen. Dette gjelder bestemmelser om tilsetningsstoffer i mat, genmodifiserte matvarer og merking, opprinnelsesmerking av storfekjøtt, barnemat, bestråling av matvarer og ulike reststoffer og andre fremmedstoffer.

       Regjeringen har som en grunnleggende forutsetning at all mat som omsettes i Norge skal være helsemessig trygg for forbrukerne. Den gunstige situasjonen vi har her i landet skal videreføres. Dette gjelder enten maten er produsert i Norge eller i utlandet.

1.2 Internasjonale rammevilkår

       De viktigste rammevilkårene for vår handel med mat ligger i to internasjonale avtaler: WTO-avtalen og EØS-avtalen. Begge avtalene har både handelspolitiske, tekniske og i tillegg enkelte miljørelaterte bestemmelser.

       For landbruket innebar WTO-avtalen endringer i selve systemet for internasjonal handel i og med at det tidligere importvernet for landbruksvarer i form av kvote- og lisensordninger ble erstattet av et tollbasert importvern. Selv om systemet for importvernet er lagt om, er det et siktemål at de norske produksjonsvolumene skal holdes på dagens nivå eller økes, jf. Stortingets behandling av St.prp. nr. 8 (1992-1993) Landbruk i utvikling.

       Utover generelle regler for internasjonal handel er hensynet til å verne om menneskers, dyrs eller planters liv eller helse regulert i WTO ved SPS-avtalen (« Sanitary and Phytosanitary Measures »). I tillegg har man TBT-avtalen (« Technical Barriers to Trade ») som gjelder tekniske handelshindringer som ikke dekkes av SPS, så som bestemmelser om merking, visse kvalitetsregler, forbrukervern m.m.

       EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Når det gjelder matvaretrygghet, innebærer avtalen først og fremst et sett av felles tekniske bestemmelser om helse, hygiene, kvalitet m.m. For Norges del er det hittil vedtatt ca 50 forskrifter på matvareområdet som en konsekvens av EØS-avtalen. Det innebærer at Norge på praktisk talt hele matvareområdet nå har samme regelverk som EU når det gjelder krav til helse og hygiene.

       Inntil grensekontrollen evt. bortfaller, omfatter disse bestemmelsene likevel ikke EUs regler for kontroll ved handel, herunder veterinær grensekontroll, og partene har derfor beholdt sine respektive grensekontrollregimer. Med veterinær grensekontroll forstås henholdsvis dokument-, identitet- og fysisk kontroll.

       Ved bortfall av grensekontrollen vil det bli etablert andre rutiner for å overvåke og kontrollere folke- og dyrehelsa knyttet til handel. En revidert EØS-avtale må derfor sees i sammenheng med en vesentlig styrket offentlig overvåking og kontroll. En egen proposisjon planlegges fremmet for Stortinget etter at den reviderte avtalen er behandlet i EUs organer og i EØS-komiteen.

1.3 Endringer i forbrukeratferd, produksjon og handel

       Internasjonal påvirkning har betydd mye for publikums og forbrukernes adferd. Stor reisevirksomhet og et markert flerkulturelt innslag i vårt samfunn har medført store endringer i vårt kosthold og våre matvaner. Sammen med en generelt større interesse for mat har også forbrukerne blitt mere kritiske til både sammensetning, uønskede bestanddeler, og opprinnelse.

       Norsk kosthold har utviklet seg positivt, sett fra en ernæringsmessig synsvinkel. Kosten er blitt magrere, samtidig som den tilfører tilstrekkelig av praktisk talt alle næringsstoffer. Helseproblemer knyttet til mat har i første rekke sammenheng med kostholdets sammensetning. Det er fortsatt mye å hente i form av bedret folkehelse ved ytterligere forandringer i norsk kosthold. I hovedsak vil dette dreie seg om å redusere fettinntaket og øke forbruket av frukt, grønnsaker og kornvarer.

       Norge er i dag i en gunstig situasjon mht. smittestoffer i mat og drikkevann. For de fleste av fremmedstoffene ligger gjennomsnittsinntaket i befolkningen under fastsatte normer. Det vil være viktig å overvåke befolkningens inntak for å identifisere eventuelle risikogrupper og avklare tiltak.

       Næringsmiddelsektoren i Norge er i de senere år endret. Rasjonalisering, konsentrasjon, internasjonalisering, produktutvikling og økt konkurranse med sikte på å redusere produksjonskostnadene har vært viktige utviklingstrekk. Utviklingen omfatter råvareproduksjon, næringsmiddelindustri, frembud og sortiment, samt endring i forbruksmønstre. Eksport av fisk og fiskevarer er sterkt stigende, mens importen av landbruksprodukter er stabil.

       Knappe matvareressurser i global målestokk og skjerpede forbrukerkrav både på kvalitet og pris, gjør at industrien utvikler ny produksjons- og foredlingsteknologi.

1.4 Mål og strategier for norsk mat- og ernæringspolitikk

       Hovedmålsettingene i norsk mat- og ernæringspolitikk er å sikre befolkningen et riktig kosthold og på den måten redusere omfanget av kostholdsrelaterte helseskader i befolkningen. Dette innebærer også at matvarene må være trygge, dvs. fri for smittestoffer og fremmedstoffer i mengder som kan fremføre helserisiko.

       Disse overordnede målene skal nås gjennom internasjonalt forpliktende samarbeid, vektlegging av kvalitet langs hele matvarekjeden og åpenhet overfor og medvirkning fra forbrukerne basert på den best tilgjengelige kunnskap.

       I det videre arbeidet med å sikre og videreutvikle matvaretryggheten for norske forbrukere vil Regjeringen legge til grunn at internasjonalt omforente løsninger vil være i Norges interesse, både i forhold til selve matvaretryggheten og i forhold til våre egne næringsinteresser. Økt satsing og deltakelse i internasjonalt samarbeid på dette feltet vil derfor bli gitt prioritet fra Regjeringens side.

       Kvaliteten på den maten som kommer på forbrukerens bord blir ikke bedre enn det svakeste ledd i kjeden. En helsemessig trygg mat er derfor avhengig av tilfredsstillende regelverk og tilsyn samt kvalitetssikring i alle ledd « fra jord og fjord til bord ». Det gjelder både når matvarekjeden starter i Norge og i utlandet.

       Kunnskap vil være en avgjørende faktor både når det gjelder å sikre god helsemessig kvalitet på matvarene og når det dreier seg om å skape tillit hos forbrukerne. For å hindre ubegrunnet frykt omkring enkelte matvarer, er det vesentlig å ha kunnskap om forekomst av mulige helseskadelige elementer i maten og pålitelige data om « årsak og virkning ».

       Forbrukerens synspunkter stemmer ikke alltid overens med ekspertenes vurdering når det gjelder risiko, og forbrukerne kan legge mer i risikobegrepet enn hva ekspertenes definisjoner dekker. I forhold til forbrukere og matvaretrygghet vil Regjeringen legge vekt på en strategi basert på åpenhet som grunnlag for å skape tillit.

1.5 Virkemidler

       Den nye internasjonale handelsavtalen gir forutsigbare krav og vilkår av interesse både for forbrukerne og næringsdrivende. Avtaleverket er forpliktende, og tar sikte på å hindre bruk av ulovlige tekniske handelshindringer. For forvaltningen betyr dette at bruken av virkemidler i noen grad må justeres.

Gjennomføring av EØS- og WTO-avtalen

       Gjennomføringen av EØS-avtalen og WTO-avtalen har gjort det nødvendig å endre det norske regelverket i betydelig grad. De nye avtalene gir norske myndigheter en langt bedre kontakt med og dermed informasjon om de markeder som Norge naturlig handler med. I dette ligger at godkjenningsrutiner, rapporteringsrutiner m.v. er lagt om i forhold til tidligere.

       Norske myndigheter vil fortløpende vurdere om det er behov for nasjonale tiltak der regelverket ikke dekker våre behov. Nasjonale overvåkings- og kontrollprogrammer er eksempler på slike tiltak som ut fra vårt syn skal bøte på svakheter i EØS-regelverket.

Lovgivning

       Omleggingen av de generelle vilkårene for internasjonal handel har allerede medført en del lovendringer, mens hoveddeler av endringene på regelverksiden ligger på forskriftsnivå. Det er fortsatt et betydelig behov for en gjennomgang av lovverket med sikte på en klarere plassering av ansvar og oppgaver. Denne prosessen er allerede i gang gjennom arbeidet med NOU 1996:10 « Effektiv matsikkerhet ». I og med at en vil vurdere disse forholdene for hele matvarekjeden, vil arbeidet nødvendigvis ta noe tid. Regjeringen vil komme tilbake med lovgivningen som egen sak.

Tilpasning av tilsynet

       Internasjonalisering, ny teknologi og endret infrastruktur i produksjon og distribusjon krever en omlegging av kontroll- og tilsynsvirksomheten. Produktstandarder overlates etter hvert i større grad til markedets aktører.

       Regjeringen går inn for å forbedre dagens norske importkontroll fra EØS-området ved et nytt system for tilsyn med næringsmidler som importeres. Systemet bygger på internkontrollen hos importøren og et forsterket offentlig revisjonstilsyn av importvirksomhetene.

Kartleggings-, overvåkings- og kontrollprogrammer

       Overvåkings- og kontrollprogrammer må brukes aktivt langs hele matvarekjeden. Økt matvarespekter vil kreve en overvåking av befolkningens kosthold koblet opp mot utviklingen av kostholdsrelaterte helseproblemer. Et eventuelt bortfall av grensekontrollen og innføring av internasjonalt harmonisert regelverk, vil særlig øke behovet for nye overvåkings- og kontrollprogrammer rettet mot fremmed- og smittestoffer som kan skape sykdom hos mennesker og dyr.

Risikoanalyse

       Risikoanalyser er et viktig redskap for å fremme matvaretrygghet og opparbeide nødvendig tillit til matvarene. Norge har vært aktivt med i det arbeidet som nå skjer internasjonalt med å utvikle metoder og prinsipper for risikoanalyser, men det vil være behov for å øke engasjementet ytterligere.

Forskning

       Forskning og utviklingsarbeid er en av forvaltningens viktigste virkemidler for å nå de oppsatte mål knyttet til matvaretrygghet, kvalitet og helse. I tillegg til den kunnskap en får gjennom overvåkning og risikoanalyser, må det i tiden framover satses på en bredere og bedre koordinert forskning. Dette gjelder for den forskning som gir støtte til forvaltningen, og ikke minst i den forbrukerorienterte forskningen.

Kommunikasjon

       Kommunikasjon vil være et virkemiddel som vil få stadig større betydning for tillitsforholdet mellom myndigheter og forbrukere i tiden framover.

       Regjeringen vil, i samarbeid med organisasjoner og forbrukergrupper, legge større vekt på informasjon til befolkningen om et helsefremmende og sykdomsforebyggende kosthold, samt styrke undervisningen i matvarekunnskap, kosthold og ernæring.

1.6 Dagsaktuelle temaer - vurdering og oppføring

       Debatten om matkvalitet og forbrukertrygghet har den siste tiden fokusert mye på en del ulike temaer:

Genmodifisert mat

       Genteknologien åpner for nye muligheter innen arbeidet med å sikre en bærekraftig matproduksjon i en verden med stadig økende befolkning. Regjeringen legger stor vekt på å gi forskning og industri rammevilkår som stimulerer til en slik utvikling. En helt nødvendig del av dette rammeverket er tiltak for å hindre helse- og miljøskader, og sikre at fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer er samfunnsnyttig, etisk forsvarlig og bidrar til en bærekraftig utvikling.

Tilsetningsstoffer

       Innen EU er regelverket for tilsetningsstoffer harmonisert og direktivene som er vedtatt for dette formål er EØS-relevante.

       Regjeringen ser positivt på at det utvikles felles internasjonale bestemmelser for tilsetningsstoffer. Globalt vil det bidra til økt forbrukertrygghet og ensartede konkurransevilkår for næringslivet. Ulike land har imidlertid ulike tradisjoner og forbrukermønstre. For å ivareta ulike lands behov, vil internasjonale bestemmelser i mange tilfeller innebære en økning både med hensyn til antall stoffer og til de mengder som er tillatt. Det er imidlertid en forutsetning at hensynet til befolkningens helse i de ulike landene skal ivaretas.

Barnemat

       EU vedtok i februar 1996 et direktiv om barnemat som gir bestemmelser om merking og sammensetning, inkludert krav til næringsinnhold. Direktivet åpner for beriking av barnemat (spesielt vitaminer, mineraler og aminosyrer) i større grad enn det som hittil har vært praksis i Norge.

       I Norge er det liten tradisjon for spesialprodukter for friske barn over ett år. Statens ernæringsråd har på oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet utarbeidet en rapport om mulige helsemessige konsekvenser av gjennomføring av EU-direktivet om barnemat i Norge.

Vekstfremmende midler

       Bruk av vekstfremmende midler for å bedre produksjonsøkonomien og utbyttet er forbudt både i Norge og i EU i henhold til felles regelverk under EØS-avtalen.

       Fra både EU og Norge gjøres gjeldende « føre-var »-lignende betraktninger, hvor det pekes på at usikkerheten omkring ulovlig bruk, kontrollproblemer etc. gjør hormoner av denne type betenkelig.

Bestråling av mat

       I Norge tillates bestråling av krydder og tørre smaksgivere. I EU har medlemslandene svært ulik praksis for bruk av bestråling som konserveringsmetode.

Merking

       Korrekt og tilstrekkelig merking er en avgjørende forutsetning for forbrukernes valg. Ideelt sett er det ønskelig at merkingen skal gi mest mulig informasjon om innholdet i matvarene.

       Regjeringen vil prioritere arbeidet med merking, både nasjonalt og internasjonalt, for å videreutvikle regler og retningslinjer slik at forbrukerne får de opplysninger de ønsker på en lettfattelig måte.

Opprinnelsesmerking av storfekjøtt

       Regjeringen vil legge opp til ordninger om opprinnelsesmerking av storfekjøtt innenfor rammen av en nylig vedtatt EU-forordning.

       Registrering og merking av levende storfe vil bli obligatorisk allerede fra 1. juli 1997, eller så snart som mulig etter denne dato.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

       De vurderinger som er gjort i meldingen innebærer at det er behov for styrking av administrasjon, tilsyn og kunnskapsoppbygging på matområdet i de nærmeste årene. Det vil være behov for en del styrking av næringsmiddelkontrollen og administrative ressurser ved Statens næringsmiddeltilsyn. De økonomiske og administrative konsekvenser som følger av oppfølgingen av meldingen forutsettes innpasset innenfor de budsjettrammer som blir fastsatt for de berørte departementer.

1.8 Framlegg om å forby produksjon, import og omsetning av genmanipulerte produkter

       Representanten Eirik Solheim satte 7. mai 1997 fram dette framlegget på vegne av Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

       « Stortinget ber Regjeringen om å forby produksjon, import og omsetning av alle genmanipulerte produkter som inneholder gener som koder for antibiotikaresistens, og å arbeide for internasjonale forbud på dette området. »