1. Sammendrag

   Stortingsrepresentanten Carl I Hagen har 18. mars 1997 fremsatt følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen oppnevne en bredt sammensatt skattekommisjon til å utrede og vurdere ulike systemer for og konsekvenser av en lik og flat inntektsskatt for lønnsmottagere og næringsdrivende. »

       I begrunnelsen for forslaget understrekes det at innføringer av en flat skatt på all inntekt med kun en sats og et høyt såkalt « bunnfradrag », altså et likt fradrag for alle før skatt beregnes, vil medføre en enorm forenkling og frigjøre en stor samfunnsressurs som i dag er bortkastet på kontorer i næringslivet og i skattevesenet, i tillegg til advokater og domstolsapparatet.

       På den annen side vil innføring av flat skatt medføre betydelige fordelingskonsekvenser avhengig av hvilken sats som ble fastlagt og størrelsen på bunnfradraget. Det vil også kunne medføre andre fordelingspolitiske virkninger for spesielle yrkesgrupper og f.eks. pendlere. Muligheten for å benytte skattesystemet i fordelingspolitisk sammenheng ville bli nesten eliminert og måtte derfor erstattes av andre fordelingspolitiske virkemidler. Kun beregning av virkningene på de forskjellige inntekts- og familiegrupper basert på ulike satser og bunnfradrag vil kunne illustrere virkningene og også klarlegge de forskjellige provenyvirkninger.

       Det fremmes derfor forslag om å oppnevne en bredt sammensatt flat skatt-kommisjon for å foreta en grundig utredning av forskjellige systemer med flat skatt basert på ulike satser og bunnfradrag.

2. Komiteens merknader

      Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erik Dalheim, Kjell Engebretsen, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen og Signe Øye, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Arne Alsåker Spilde, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A Meland, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Venstre, Lars Sponheim, fra Rød Valgallianse, Erling Folkvord, og representanten Stephen Bråthen, viser til at dokumentet i brev av 10. april 1997 ble forelagt finansministeren til uttalelse. Finansministerens svarbrev av 30. mai 1997 følger som vedlegg til innstillingen.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til at det i den senere tid er fremsatt en rekke forslag om endringer i skattesystemet i retning av en flatere beskatning av alle typer inntekter. Forslagene er dels begrunnet i ønsker om forenkling bl.a. gjennom fjerning av ulikhetene i skattesatser på arbeidsinntekter og kapitalinntekter, dels i ønsker om lettelser i skattetrykket, og dels som en del av en omlegging i retning av sterkere skattlegging av miljøskadelig forbruk og adferd.

       Flertallet viser videre til at det gjennom den forrige store skattereformen fra 1992 ble gjennomført betydelige omlegginger i retning av et utvidet skattegrunnlag og lavere marginalskattesatser. Gjennom skattereformen ble betydningen av en rekke fradrag redusert, men fortsatt er det adgang til å trekke fra ulike spesifiserte utgifter til inntekts ervervelse samt gjeldsrenter.

       Flertallet viser til finansministerens brev til Stortingets finanskomite datert 30. mai 1997. Departementet trekker fram både fordeler og motforestillinger ved en eventuell omlegging av skattesystemet. Flertallet tar til etterretning finansministerens anførsler, men ser ikke at departementets innvendinger er av en slik art at de berørte temaer ikke bør utredes nærmere.

       Flertallet vil be om at Regjeringen legger fram en mer omfattende utredning av ulike fordeler og ulemper ved omlegging til et mer proporsjonalt skattesystem, herunder både en mer rendyrket flat skattemodell med faste bunnfradrag og et system med ulike fradragsordninger kombinert med en flatere satsstruktur. Flertallet legger til grunn at en slik analyse må drøfte forholdet til næringsbeskatning, delingsmodellen, mulighetene for betydelige forenklinger for lønnstakeres skatteregler, grensedragningene mellom skattepliktige og skattefrie inntekter, samt forholdet til fordelingspolitikken.

       Flertallet forutsetter at en slik departementsutredning også inneholder analyser av ulike konsekvenser for næringsdrivende og lønnstagere, samt provenyvirkninger for staten.

       Flertallet vil be om at forholdet til lønnsdannelse og lønnsstruktur ved alternative typer skattereformer også inngår som et ledd i vurderingen.

       Flertallet vil be om at Regjeringens vurderinger legges fram som egen sak våren 1998.

       Flertallet fremmer følgende forslag:

       Stortinget ber Regjeringen legge fram for Stortinget som egen sak våren 1998 en utredning i samsvar med flertallets merknader i denne innstillingen.

       Dok.nr.8:66 (1996-1997) - forslag fra stortingsrepresentant Carl I Hagen om å oppnevne en bredt sammensatt skattekommisjon til å utrede og vurdere ulike systemer for og konsekvensene av en lik og flat inntektsskatt for lønnsmottagere og næringsdrivende (Flat skatt-kommisjon) - vedlegges protokollen. »

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener at en eventuell flatere satsstruktur må skje ved høyere kapitalinntektsbeskatning og lavere marginalskatt på inntekt.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse mener at ønsket om en flatere beskatning bryter med skattesystemets helt grunnleggende prinsipp om skatt etter økonomisk evne. Disse medlemmer mener at hovedproblemene med dagens skattesystem først og fremst er følgende:

       Disse medlemmer viser til at forskjellene i det norske samfunnet er økende, ikke minst på grunn av at skattesystemet har innebygd en rekke urettferdigheter, og ikke i tilstrekkelig grad ivaretar behovet for omfordeling. Det vises til statistikk fra Statistisk sentralbyrå. (Kilder: Ukens statistikk 22/96, og svar på spørsmål til Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe fra Planleggings- og samordningsdepartementet 2. mai 1997 vedrørende Langtidsprogrammet) som dokumenterer at:

       Disse medlemmer mener at skattesystemets manglende evne til å virke effektivt omfordelende har bidratt til denne utviklingen. Innføring av flat skatt vil etter disse medlemmers vurdering bidra til å øke fordelingsproblemene. Et system bygd på flat skatt, vil bety at de som har mye gjeld vil miste fradrag for renter. Mange av de som har dårligst råd er i en slik situasjon.

       Disse medlemmer mener skattesystemet bør brukes aktivt til å utjamne økonomiske forskjeller i inntekt og formue. Dette kan oppnås ved å øke progresjonen for høyere inntektsklasser i skattesystemet, samtidig som det gis lettelser for midlere og lavere inntekter gjennom bl.a. økte minstefradrag - og ved at skattesatsene på arbeidsinntekter og kapitalinntekter utjamnes.

       Disse medlemmer viser til at en flatere beskatning strider mot disse intensjonene.

       Disse medlemmer vil på denne bakgrunn be om at Regjeringen nedsetter et utvalg som kan foreta en mer omfattende drøftelse av svakhetene i dagens skattesystem knyttet til skattesystemets manglende evne til omfordeling. Disse medlemmer vil spesielt peke på behovet for at utvalget foreslår tiltak som kan bidra til at skattesystemet i større grad enn i dag oppfyller prinsippet om skatt etter økonomisk evne.

       Disse medlemmene vil komme tilbake til forslag for å bedre skattesystemets incentiver i forhold til å vri den økonomiske aktiviteten i en mer bærekraftig retning i forbindelse med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       Stortinget ber Regjeringen nedsette et utvalg som foretar en gjennomgang av skattesystemet med sikte på å:

       Dok.nr.8:66 (1996-1997) - forslag fra stortingsrepresentant Carl I Hagen om å oppnevne en bredt sammensatt skattekommisjon til å utrede og vurdere ulike systemer for og konsekvensene av en lik og flat inntektsskatt for lønnsmottagere og næringsdrivende (Flat skatt-kommisjon) - avvises. »

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse:

       Stortinget ber Regjeringen nedsette et utvalg som foretar en gjennomgang av skattesystemet med sikte på å:

       Dok.nr.8:66 (1996-1997) - forslag fra stortingsrepresentant Carl I Hagen om å oppnevne en bredt sammensatt skattekommisjon til å utrede og vurdere ulike systemer for og konsekvensene av en lik og flat inntektsskatt for lønnsmottagere og næringsdrivende (Flat skatt-kommisjon) - avvises.

4. Komiteens tilrådning

   Komiteen viser til dokumentet og det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

       Stortinget ber Regjeringen legge fram for Stortinget som egen sak våren 1998 en utredning i samsvar med flertallets merknader i Innst.S.nr.257 (1996-1997).

       Dok.nr.8:66 (1996-1997) - forslag fra stortingsrepresentant Carl I Hagen om å oppnevne en bredt sammensatt skattekommisjon til å utrede og vurdere ulike systemer for og konsekvensene av en lik og flat inntektsskatt for lønnsmottagere og næringsdrivende (Flat skatt-kommisjon) - vedlegges protokollen.

Vedlegg

Brev fra finansministeren til Stortingets finanskomite datert 30. mai 1997.

       Jeg viser til finanskomiteens brev av 10. april 1997. I brevet bes det om en vurdering av stortingsrepresentant Carl I Hagens forslag om å be Regjeringen oppnevne en bredt sammensatt skattekommisjon for å utrede flat skatt, jf. Dok.nr.8:66 (1996-1997).

       Som det er redegjort for i forslaget, kan et mer proporsjonalt skattesystem gi forenklinger både for ligningsmyndighetene og skattyterne. De vesentligste delene av inntektsfastsettelsen i skattesystemet vil imidlertid være lite påvirket av om skattesatsene er flate eller progressive. Det gjelder f.eks. grensedragningen mellom skattepliktige og skattefrie inntekter og fradragsretten for næringsutgifter. Derfor er det neppe dekkende å tale om en « enorm » forenkling.

       Forslaget kan videre innebære større grad av formell likbehandling av arbeids- og kapitalinntekter, noe som bl.a. reduserer dagens « spenninger » i delingsmodellen. I tillegg kan det bedre incentivene til å arbeide ved at marginalskatten på lønnsinntekter reduseres for store grupper lønnstakere.

       På den annen side vil et mer proporsjonalt skattesystem innebære nye grensedragninger og ha enkelte åpenbare svakheter sammenlignet med dagens system, selv om disse virkningene generelt sett vil avhenge av systemets nærmere utforming.

       Etter min vurdering er et vesentlig problem at innføring av flat skatt vil svekke muligheten til å benytte skattesystemet i fordelingspolitikken. Hvis skattegrunnlaget ikke endres, vil et gjennomgående trekk ved en flatere satsstruktur være at skatten for høytlønte vil bli redusert. Det kan samtidig være vanskelig å unngå skatteøkning for en del personer med lave og midlere inntekter. Hvis en derimot tenker seg endringer i skattegrunnlagene, f.eks. fjerning av ulike fradragsordninger, kan imidlertid fordelingsprofilen bli annerledes. Det er trolig spesielt rentefradraget og hvordan et eventuelt bunnfradrag utformes som kan ha betydning i denne sammenhengen.

       Utgangspunktet for at en har fradragsrett for bl.a. renteutgifter er at det er nettoavkastningen av kapitalen som bidrar til skatteevnen, og som derfor bør beskattes. De fleste husholdningene vil reelt sett ha en positiv nettoformue, slik at gjeldsrenter i prinsippet burde ha sitt motstykke i minst tilsvarende målbare eller beregnede kapitalinntekter. Skattemessig har likevel mange husholdninger i praksis høyere gjeldsrenter enn skattepliktige kapitalinntekter, bl.a. som følge av at inntektsbeskatningen av egen bolig er lav.

       Dersom rentefradraget fjernes, vil det oppstå problemer med å skille mellom rentekostnader pådratt til inntekts ervervelse, som fortsatt vil være fradragsberettiget i henhold til den generelle hovedbestemmelse om dette i skatteloven § 42 første ledd, og andre, « private » rentekostnader (bl.a. fradrag for renter på boliglån). Dette gjør det påkrevd med en ny « delingsmodell » for å skille mellom renter pådratt til inntekts ervervelse og andre rentekostnader.

       Det grunnleggende problemet er at det vil være vanskelig å henføre visse deler av gjeldsrentene til bestemte aktiva på en økonomisk meningsfull måte. En kan dermed ende opp med enten sjablonregler som kan vri investeringstilpasningen og forskjellsbehandle skattytere, jf. bl.a. erfaringene med den delingsmodellen som gjaldt før 1992, eller regler som er lette å omgå, spesielt for næringsdrivende og kapitaleiere. I tillegg vil det oppstå avgrensningsproblemer knyttet til personlig næringsdrivende, ved at det kan bli lønnsomt å omdanne virksomheten til aksjeselskap mv. der det antakelig skal være full fradragsrett for rentekostnader.

       Det er heller ikke opplagt at delingsmodellen kan oppheves ved omlegging til flat skatt. Det avhenger bl.a. av om trygdeavgiften skal opprettholdes etter gjeldende regler. Trygdeavgiften inngår i praksis i dag som en integrert del av det samlede skattesystemet. Kapitalinntekter i og utenfor næring er fritatt for denne skatteformen, men gir heller ikke opptjening av pensjonsrettigheter. Det er delingsmodellen som deler næringsinntekten i arbeidsinntekt og kapitalinntekt for næringsdrivende og aktive eiere. Hvis trygdeavgiften skal opprettholdes som en særskilt skatt på arbeidsinntekt, vil det fremdeles være behov for delingsmodellen for å sikre likebehandling av personlige skattytere.

       Ytterligere et problem ved et mer proporsjonalt skattesystem er at skattesatsen på kapitalinntekter trolig må økes betydelig fra dagens nivå på 28 % dersom en skal opprettholde dagens skatteproveny. En slik økning i kapitalinntektsbeskatningen kan svekke motivene til å investere og spare i Norge.

       Det kan også være uheldig å endre skattesystemet så kort tid etter reformen i 1992. Det er en fordel om skattesystemet er noenlunde stabilt over tid. Trolig er det særlig viktig med noenlunde stabile rammebetingelser for å sikre langsiktige investeringer i Norge.

       I Dok.nr.8-forslaget legges det opp til at kommisjonen bør utrede og vurdere mulighetene for iverksettelse av endringer i lønnsstrukturen som en del av pakkeløsningen for å innføre flat skatt. I denne sammenheng vil jeg påpeke at det er partene i arbeidslivet som har et hovedansvar med å fastsette lønningene, og at dette er regulert gjennom et omfattende avtaleverk. Mange har dessuten en vesentlig del av sin inntekt fra kilder som ikke er gjenstand for kollektive forhandlinger. Det gjelder bl.a. mange personlige næringsdrivende og en god del ledere i privat sektor. Spørsmål om lønnsstrukturen er det etter min vurdering uansett ikke naturlig å vurdere i en skattekommisjon.

       Etter min mening har et mer proporsjonalt skattesystem totalt sett en rekke svakheter sammenlignet med gjeldende regler. Spesielt vil dette svekke mulighetene til å benytte skattesystemet som et fordelingspolitisk virkemiddel. Flat skatt vil reise nye avgrensningsproblemer som kan åpne for uheldige tilpasninger. Jeg ser på denne bakgrunn som lite hensiktsmessig å oppnevne en bredt sammensatt skattekommisjon for å utrede flat skatt.