9. Konsekvenser og tiltak
9.1 Innledning
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser til kap. 1 til kap. 8 i innstillingen, hvor flertallet på bakgrunn av granskingskommisjonens funn og vurderinger, konkluderer med at det i løpet av granskingsperioden har skjedd ulovlig og irregulær overvåking og registrering. Flertallet vil under kap. 9.2-9.5 vurdere de forslag som er fremmet på bakgrunn av granskingen, samt ellers redegjøre for ulike tiltak som flertallet mener kan bedre rettssikkerheten på dette området.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet mener det har skjedd irregulær virksomhet, men ikke av en særlig alvorlig karakter vurdert etter den sikkerhetspolitiske virkningen og trusselbildet, særlig i de første tiår etter krigen.
9.1.1 Rettslige konsekvenser
Granskingskommisjonen ble nedsatt for å granske påstander om ulovlig overvåking. Komiteen presiserer imidlertid at kommisjonen etter mandatet ikke skulle ta stilling til om det foreligger konkrete, straffbare forhold innenfor tjenestene. Dette har kommisjonen forstått slik at den ved omtale av enkeltsaker ikke skulle ta stilling til om spørsmålet om subjektiv skyld. Komiteen finner dette naturlig, og det av flere grunner. Det kan i ettertid være svært vanskelig å ta stilling til den subjektive motivasjon bak handlinger som objektivt fremstår som ulovlige. En slik begrensning av granskingen har formentlig også medført at det har vært lettere å få frem sannheten om historiske forhold, og det er dessuten klart at det må være påtalemyndighetens oppgave å ta stilling til om det foreligger saker som bør straffeforfølges. Mandatets begrensning på dette punktet illustrerer at siktemålet med granskingen har vært å få kartlagt en viktig og omstridt del av vår etterkrigshistorie. Det viktigste har vært å få endelig klarlagt hva som har skjedd på dette området.
Komiteen viser imidlertid til at det står personer bak enhver handling, og komiteen vil dessuten presisere at det i forbindelse med granskingen ikke har vært gitt noen form for immunitet for personer som måtte ha begått straffbare handlinger som ledd i tjenesten. Etter en slik omfattende gransking, er det dessuten naturlig at ansvarsspørsmålet blir reist, ikke minst av dem som føler seg berørt av de handlinger som er gjenstand for kritikk fra granskingskommisjonen.
Komiteen viser dessuten til Justisdepartementets generelle regler for granskingskommisjoner, jf. rundskriv 4. mars 1975 - Regler for granskingskommisjoner, hvor det heter:
| « Kommisjonen bør likevel ikke føle seg avskåret fra å vurdere om det objektive gjerningsinnhold i bestemte straffebud er oppfylt, eller om et bestemt forhold ut fra alminnelige betraktninger må regnes som uheldig eller uforsvarlig. » |
Komiteen finner det gjennom granskingen godtgjort at det har forekommet rettsstridige forhold innenfor de hemmelige tjenester. Komiteen viser til at dette er spørsmål som har vært drøftet av påtalemyndigheten og komiteen har ved brev 1. juli 1996 fra Justisdepartementet blitt orientert om Riksadvokatens vurdering av de påtalemessige spørsmål. Komiteen viser her til at Riksadvokatens brev til Overvåkingstjenesten av 26. juni 1996, hvor det fremgår at Riksadvokaten av eget tiltak har vurdert om granskingen gir grunn til å beordre etterforskning mot embets- og tjenestemenn i overvåkingspolitiet. I Riksadvokatens brev heter det bl.a.:
| « ... |
| Etterforsking skal iverksettes når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheter er rimelig grunn til å undersøke om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten, jf. straffeprosessloven § 224 og påtaleinstruksen § 34-4. |
| Etter omfattende undersøkelser har Lund-kommisjonen konkludert med bl.a. følgende regelbrudd i overvåkingspolitiets virksomhet: |
| - | ulovlig romavlytting, |
| - | telefonkontroll i strid med lovgrunnlaget, |
| - | instruksstridig registrering av overskuddsinformasjon fra telefonkontroller, |
| - | manglende varsel til siktede om ransaking, beslag og utleveringspålegg, |
| - | industristridig registreringspraksis, |
| - | opplysninger til bl.a. bedrifter om ml-tilhørighet ut over taushetspliktens rammer, |
| - | utveksling av opplysninger mellom en tjenestemann ved Overvåkingssentralen og kretser i Arbeiderpartiet i strid med tjenestens taushetsplikt. |
| For ordens skyld understrekes at kommisjonen, etter sitt mandat ikke har tatt stilling til om det foreligger straffbare forhold innenfor tjenesten. |
| Med unntak av bemerkningene knyttet til telefonkontrollvirksomheten og den instruksstridige registreringspraksis, er kommisjonens konklusjoner knyttet til handlinger som ligger tilbake i tid. Så vidt riksadvokaten kan se, er eventuelt straffansvar i denne forbindelse foreldet. Rett nok kan tap av offentlig stilling etter straffeloven § 66 annet ledd idømmes selv om annet straffansvar er foreldet, men de påpekte forhold er så vidt gamle at dette i praksis er en uaktuell problemstilling. |
| ... |
| Det fremgår av foranstående at riksadvokaten i dag ikke finner grunn til å iverksette etterforsking på bakgrunn av Lund-kommisjonens rapport. Dessuten vil en etterforsking kunne virke forstyrrende på den politiske oppfølging av rapporten. Riksadvokaten har merket seg at Kontroll- og konstitusjonskomiteen i Stortinget har meddelt offentligheten at det vil bli åpne høringer i anledning rapporten, og det kan her fremkomme opplysninger som medfører en fornyet vurdering av påtalemyndigheten. |
| En gjenpart av dette brev sendes Justisdepartementets politiavdeling som må avgjøre om det skal videresendes til Stortinget. » |
Komiteen tar dette til etterretning.
9.2 Komiteens vurdering av innsynsspørsmålet
9.2.1 Innledning
Komiteen viser til at komiteen parallelt med behandlingen av Dok.nr.15 (1995-1996) har behandlet to konkrete forslag oversendt fra Stortinget vedrørende innsynsspørsmål
| - | Dok.nr.8:93 (1995-1996) - forslag fra stortingsrepresentant Erling Folkvord om at de som har blitt registrert i Overvåkingspolitiets arkiver skal få innsyn i de opplysningene som er samlet om dem, og om at de skal få være vitne til at materialet blir makulert og at de skal få en skriftlig stadfestelse på at overvåkingspolitiet ikke lenger har opplysninger om vedkommende. |
| - | Dok.nr.8:68 (1996-1997) - forslag fra stortingsrepresentant Erling Folkvord om at Peder Martin Lysestøl gis innsyn i premisser og beslutninger som lå til grunn for at hans private telefon ble avlyttet, slik det ble avdekket høsten 1979, og at dokumentene nedgraderes og frigis på en slik måte at det blir tatt hensyn til personvernet for de involverte. |
Komiteen viser til at Dok.nr.8:93 (1995-1996) og Dok.nr.8:68 (1996-1997) vil bli behandlet i en egen innstilling, jf. Innst.S.nr.239 (1996-1997), men da forslagenes innhold henger sammen med de generelle innsynsspørsmål som komiteen mener uansett naturlig bør vurderes i forlengelsen av granskingen, vil realiteten i disse forslagene - på generelt grunnlag - bli behandlet i denne innstillingen. I det følgende gis en oppsummering av de to forslagene og premissene for forslagene.
9.2.2 Dok.nr.8:93 (1995-1996)
Dette forslaget er fremmet på bakgrunn av det forslagsstilleren mener har vært overvåking i strid med lovgrunnlaget. Forslagsstilleren viser til at det fremgår av granskningsrapporten at det fremdeles er registrert over 8000 saker på personer med tilknytning til ml-bevegelsen, og det blir vist til at ca 85 % av disse sakene kun inneholder opplysninger om ordinær politisk tilknytning eller tilhørighet. Forslagsstilleren mener at det er umulig å få til en troverdig opprydding uten at hver enkelt får innsyn i sin sak.
Forslaget om innsyn går ut på at hver enkelt som er registrert hos overvåkningspolitiet må gis innsyn i egen sak, uten hensyn til hvilken politisk gruppe vedkommende tilhører. Innsynsretten kan gjennomføres ved at hver enkelt får en lov- eller instruksfestet rett til
| - | en skriftlig melding om at han eller hun er eller har vært registrert, |
| - | innsyn om alt som finnes om vedkommende i arkivene til overvåkningspolitiet, |
| - | å få være vitne til at alt dette materialet blir makulert dersom vedkommende ikke ønsker det utlevert, |
| - | å få en skriftlig stadfestelse på at vedkommende har vært registrert/overvåket og at alle opplysninger som har vært samlet inn på denne måten nå er slettet fra statlige arkiver. |
Forslaget innebærer at forhørsretten kan gjøre unntak for innsynsretten dersom det er skjellig grunn til mistanke mot en person for brudd på straffeprosessloven kap. 8 eller 9 eller for politisk motivert sabotasje eller vold (terrorisme). Unntak skal bare kunne gjøres for seks måneder av gangen.
Innsynsretten skal etter forslaget være en tidsbegrenset engangsoperasjon knyttet til granskingen av de hemmelige tjenester, og tar sikte på å skape tillit til at det skjer en troverdig opprydding i de hemmelige tjenester.
9.2.3 Dok.nr.8:68 (1996-1997)
Dette forslaget har sin bakgrunn i den såkalte Lysestøl-saken, som er behørig omtalt også i granskingskommisjonens rapport.
Forslagsstilleren viser innledningsvis til at tidligere justisminister Andreas Cappelen i en åpen høring med kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte at en trondheimslektor var blitt utsatt for telefonavlytting, og at saken var blitt diskutert med daværende overvåkingssjef.
Vedkommende lektor ble etter dette identifisert som Peder Martin Lysestøl, som høsten 1979 fikk påvist avlytting av sin telefon. I en periode på 9 år forsøkte Lysestøl å få en avklaring av grunnlaget for avlyttingen bl.a. ble saken brakt inn for Kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten, for norske domstoler og for Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg.
Det heter i forslaget at Lysestøl fikk aldri vite hva som var grunnlaget for eller årsaken til at han var blitt utsatt for telefonavlytting og han fikk dermed aldri mulighet til å få avklart om avlyttingen var ulovlig. Han fikk da heller aldri mulighet til å renvaske seg for den beskyldning som ligger i det faktum at avlytting iverksettes, nemlig knyttet til det vilkår at han blir mistenkt for forhold som utgjør en fare for rikets sikkerhet.
Forslagsstilleren viser til at de forhold som er avdekket av granskingskommisjonen viser at Lysestøls krav om innsyn var høyst berettiget. Forslagsstilleren mener at hadde avlyttingen overfor Lysestøl frambragt noe som kunne bekrefte en mistanke om slike straffbare handlinger, ville det nødvendigvis også blitt reist straffesak.
Forslagsstilleren nevner spesielt at det under den rettslige behandlingen av Lysestøl-saken ble det fra statens side fremhevet at AKP(ml) er et lovlig parti, og det ikke ville bli anført at partiet driver ulovlig politisk virksomhet. Det heter i forslaget at denne uttalelsen klart må forstås som en erkjennelse fra statens side av at Lysestøl og andre medlemmer av AKP ble ansett å drive lovlig, politisk virksomhet og at staten ikke hadde mistanke om det motsatte. Videre fremheves at staten bestred at det var nødvendig med vitneførsel når det gjaldt Lysestøls politiske virksomhet, fordi det ikke var omstridt at han drev med lovlig politisk virksomhet.
Forslagsstilleren hevder på denne bakgrunn at det er uholdbart at Lysestøl fortsatt nektes innsyn i de premisser som ble anført for å gjennomføre telefonavlytting, og at hensynet til rikets sikkerhet ikke tilsier hemmelighold - snart 18 år etter at avlyttingen ble oppdaget - og det slett ikke etter forklaringen fra daværende justisminister Cappelen. Det vises også til Cappelens uttalelse i brev av 28. januar 1997 til Stortinget v/ stortingspresidenten:
| « I denne anledning tillater jeg meg å anmode Stortinget om at det treffer et vedtak om at « mappen » som Overvåkningspolitiet måtte ha på Lysestøl blir fullstendig nedgradert slik at den blir tilgjengelig for allmennheten. » |
Det heter i forslaget at den omfattende behandlingen Lysestøl-saken har fått både i rettsapparatet, i kontrollutvalget og overfor Menneskerettighetskommisjonen, tilsier at denne saken står i en særstilling.
Forslagsstilleren er derfor av den oppfatning at det ut fra dette er rimelig at Stortinget nå gir et klart signal om at dokumentene i denne spesielle saken skal frigis.
9.2.4 Sakkyndig utredning av spørsmålet om innsyn i Overvåkingspolitiets arkiver
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, har i forbindelse med komiteens behandling av spørsmål om innsyn valgt å innhente sakkyndig bistand om de juridiske spørsmål som et eventuelt innsyn i arkiver reiser, herunder en redegjørelse for gjeldende rett, de hensyn som ligger til grunn for gjeldende regler og mulige konsekvenser av en adgang til innsyn. Flertallet henvendte seg derfor til professor dr. juris Hans Petter Graver ved Juridisk fakultet, Universitet i Oslo, som den 23. mai 1997 har avgitt en juridisk betenkning om innsynsproblematikken. Betenkningen følger som trykt vedlegg til innstillingen, jf vedlegg nr. 1.
Komiteen viser til at Graver gjør rede for de ulike rettsregler som i dag regulerer innsynsretten. Overvåkingsinstruksen § 5 oppstiller et forbud mot at de opplysninger som innhentes av overvåkingstjenesten skal være tilgjengelige for andre enn tjenestens egne embets- og tjenestemenn, hvilket også innebærer et instruksfestet forbud mot at opplysningene gis til de personer som opplysningene refererer seg til. Graver redegjør imidlertid for at denne instruksen må vike for bestemmelser om innsynsrett av høyere rang - dvs. bestemmelser i lov og plenumsvedtak i Stortinget.
Innsynsretten er videre vurdert i forhold til straffeprosessloven, påtaleinstruksen og strafferegisterloven. Graver uttaler at i henhold til gjeldende lovgivning har ingen krav på innsyn i politiets registre, som både har etterforskningsmessige og forvaltningsmessige formål. Overvåkingsinstruksen setter i så måte skranke for dette, jf. § 5, og samtykke fra den det angår kan ikke oppheve taushetsplikten.
Graver drøfter videre hvorvidt forvaltningslovens regler om innsyn kommer til anvendelse, og konkluderer med at lovens innsynsregler neppe kommer til anvendelse på disse sakene. Når det gjelder klareringssaker, uttaler Graver for øvrig at et vedtak om nektelse av sikkerhetsklarering ikke er å anse som et forvaltningsvedtak (her er det imidlertid gitt egne klageregler).
Offentlighetslovens regler om unntak for interne arbeidsdokumenter antas å komme til anvendelse på arbeidsregistre, antakelig også observasjonssakene, og unntaksbestemmelsen i § 6 nr. 1 om hensynet til rikets sikkerhet er også av betydning for disse sakene - hvilket i så fall må vurderes konkret. Graver uttaler deretter:
| « Dermed kan vi si at med mindre det konkret kan skade rikets sikkerhet at en opplysning om en registrert blir meddelt den registrerte, har overvåkningspolitiet i henhold til offentlighetslovens § 1.3 plikt til å vurdere meroffentlighet ved forespørsel fra en person om innsyn i det som er registrert om ham. Ut fra dette kan det sies at tjenestemenn er satt i en vanskelig situasjon, idet det er en klar konflikt mellom den kategoriske formuleringen i overvåkningsinstruksen § 5 og plikten til å vurdere meroffentlighet i offl. § 2 tredje ledd. Prinsipielt rettslig går instruksen i offentlighetsloven foran overvåkningsinstruksen. I praksis er det neppe slik. » |
Graver drøfter deretter om innsynsrett kan være forankret i ulovfestede innsynsregler. Det blir her vist til den såkalte sykejournaldommen, jf. Rt-1977-1035 (hvor innsyn i journal ble gitt ut fra alminnelige rettsgrunnsetninger). Det som kan tale for innsyn etter en analogi fra denne dommen er at innsyn kan være nødvendig av hensyn til muligheten for å vurdere om det er handlet på en erstatningsbetingende måte, jf. utredningen:
| « Ut fra slike betraktninger mener jeg mye taler for at personer som mener seg å ha vært gjenstand for ulovlig overvåkning fra myndighetenes side, og som pretenderer å ha et erstatningskrav mot det offentlige som følge av dette, har et innsynskrav å gjøre gjeldende overfor overvåkningspolitiet på grunnlag av gjeldende rett. » |
På den annen side kommer bevisforbudsregelen i tvistemålsloven § 204 inn; denne bestemmelsen er til hinder for at retten kan motta bevis om noe som skal holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet. Man vil her kunne prøve om en eksemplifisering av overvåkingspolitiets metoder og overvåkingsobjekter vil røpe hemmeligheter som er av betydning for rikets sikkerhet. Graver uttaler at i en slik vurdering vil Lysestøl-saken være av betydning, da det fremgår av denne kjennelsen at det er arten av de forhold som bevisførselen skal dreie seg om som er avgjørende, ikke en innholdsmessig vurdering av de eventuelle opplysningene som vil bli gitt. På denne bakgrunn oppsummerer Graver (betenkningen s. 12):
| « Gjeldende regler gir i liten utstrekning rett for den som er registrert hos overvåkningspolitiet rett til innsyn i egen sak. For saker som er eller har vært under etterforskning, gjelder straffeprosesslovens regler om mistenktes rett til innsyn i saksdokumentene, så langt hensynet til etterforskningen eller til rikets sikkerhet ikke er til hinder for det. Har det vært foretatt rettergangsskritt etter kontrolloven av 1915, skal dette dog holdes hemmelig overfor mistenkte. Den mistenkte har dessuten etter straffeprosessloven ikke noen rett til å få vite at det er opprettet sak om ham. |
| For øvrig gjelder ingen lovbestemt rett til innsyn, men heller ingen lovbestemt plikt for overvåkningstjenesten til å bevare taushet overfor den som er registrert. Overvåkningstjenesten har en instruksfestet taushetsplikt også overfor dem som det er registrert opplysninger om. På den annen side gjelder en instruksfestet adgang til å gi opplysninger om bakgrunnen for avgjørelsen der sikkerhetsklarering blir avslått, og offentlighetsloven pålegger overvåkningspolitiet å vurdere meroffentlighet ved begjæringer om innsyn der ikke rikets sikkerhet blir konkret skadelidende ved at opplysningene gjøres kjent for den registrerte. Overvåkningspolitiets instruks stenger imidlertid for en slik meroffentlighet. |
| Antakelig kan de som kan ha vært gjenstand for instruksstridig registrering eller ulovlige overvåkningsmetoder under den perioden som har vært gransket av Lund-kommisjonen påberope seg en rett til innsyn etter alminnelige rettsgrunnsetninger. Det er imidlertid uklart hvor langt en slik ulovfestet rett til innsyn går, og hvordan den kan gjennomføres for domstolene. » |
Komiteen viser til at Graver deretter drøfter hensyn som taler for og imot innføring av en generell innsynsrett, deretter de ulike hensyn som gjør seg gjeldende i forhold til de konkrete forslag som er fremsatt i Stortinget. Dette er vurderinger komiteen vil ta med i sin avveining av om innsynsrett skal gis.
9.2.5 Komiteens henvendelse til Justisdepartementet om innsynsrett
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, har også bedt om Justisdepartementets vurdering av de spørsmål som en eventuell rett til innsyn reiser. Flertallet viser til Justisdepartementets brev av 20. mai 1997, hvor det bl.a. heter:
| ... |
| « Gjeldende regelverk antas i dag ikke å gi rett til innsyn i overvåkingstjenestens registre/arkiv. En eventuell fremtidig innsynsrett reiser flere prinsipielle spørsmål og bør utredes grundig før iverksettelse. Departementet har således ikke vurdert nærmere hvordan en utredning burde skje eller i hvilken form en innsynsrett vil kunne etableres. » ... |
9.2.6 Håndtering av innsynsspørsmålene i Sveits og Nederland
Komiteen viser videre til at komiteen fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste har fått oversendt en redegjørelse utarbeidet ved Overvåkingssentralen vedrørende innsyn i de hemmelige tjenesters arkiver i henholdsvis Sveits og Nederland. Det sveitsiske Bundespolizei (BUPO), som tilsvarer POT, var i slutten av 1980-tallet gjenstand for gransking av en parlamentarisk undersøkelseskommisjon. Granskingen dreide seg i vesentlig grad om hvorvidt og evt. i hvilken grad BUPO hadde overvåket og registrert individer og grupper på politisk grunnlag. Det ble deretter gjennomført en omfattende innsynsordning, som det er redegjort for i vedlegg til innstillingen, jf. notat utarbeidet ved Overvåkingssentralen. I et annet notat er det redegjort for hvordan innsynsspørsmålene er løst i Nederland.
9.2.7 Komiteens vurdering av innsynsspørsmålet
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at granskningskommisjonen slår fast at det har foregått instruksstridig overvåkning i Norge gjennom hele granskningsperioden. Et sentralt spørsmål i den offentlige debatt etter at granskningskommisjonen la frem sine konklusjoner har vært hvorvidt det skal gis adgang til innsyn i overvåkningspolitiets ulike arkiver, og om de mennesker som har lidd urett på grunn av urettmessig overvåkning skal ha krav på for en form for økonomisk oppreisning eller erstatning. Flertallet vil i denne forbindelse vise til at mange mennesker og organisasjoner har henvendt seg til komiteen med krav om at det blir gitt adgang til innsyn i overvåkningspolitiets registre. Flertallet viser videre til Erling Folkvords Dok.nr.8:93 (1995-1996) om innsyn, samt justisministerens svar til kontroll- og konstitusjonskomiteen av 20. mai 1997 om dette og professor Gravers utredning om innsynsspørsmålet.
Flertallet vil i denne sammenheng peke på at en innsynsrett reiser flere prinsipielle spørsmål. Flertallet understreker imidlertid at innsynsspørsmålet må løses ut fra en skjønnsom og forsvarlig avveining av hensynet til personvern og den enkeltes rettssikkerhet på den ene side, og hensynet til fellesskapets interesser og rikets sikkerhet på den annen side. Flertallet legger i denne sammenheng særlig vekt på de som det måtte ha blitt begått en urett mot. Flertallet mener derfor det må gis en begrenset innsynsrett.
Flertallet vil peke på at dagens regelverk ikke gir rett til innsyn. Regelverket må derfor gjennomgås med sikte på å åpne for en begrenset rett til innsyn under tilfredsstillende vilkår. Videre er et begrenset innsyn nødvendig for den enkeltes vurdering av om det finnes grunnlag for å søke om økonomisk kompensasjon for eventuelle belastninger ved registreringen. Videre vil flertallet understreke at den enkelte kan ha behov for å få innsyn i opplysninger som en mener er innsamlet ved ulovlig tiltak, eller nedtegnet i strid med overvåkingsinstruksen.
Flertallet vil understreke at vilkårene for innsyn må gå ut på at det ikke gis innsyn i saker eller saksområder som kan skade rikets sikkerhet. Innsynet skal begrenses slik at kildeopplysninger og metodebruk skjermes, og at personvernhensyn ivaretas. Flertallet mener et begrenset innsyn under disse forutsetningen vil være i samsvar med sikkerhetsinstruksen og beskyttelsesinstruksen.
Flertallet mener det er rimelig om enkeltpersoner føler utrygghet med tanke på hvilke opplysninger som kan være arkivert om dem med henvisning til det granskningskommisjonen legger frem i sin rapport. Flertallet viser imidlertid til at granskningskommisjonens rapport dekker et avgrenset tidsrom og finner således at retten til innsyn bør begrenses til opplysninger nedtegnet innenfor tidsrommet for granskingen. Flertallet understreker at dette ikke skal være en permanent ordning, men begrenset til saker opprettet i perioden 1945 - 8. mai 1996 og ulovlig nedtegnede opplysninger gjennom denne perioden.
Flertallet finner videre at innsyn kun kan være aktuelt der den enkelte selv aktivt tar skritt for å få innsyn. Flertallet mener imidlertid at det i ekstraordinære tilfeller bør være åpning for at nære familiemedlemmer får en form for innsyn, hva enten den det dreier seg om er død eller umyndiggjort. Flertallet finner ikke grunnlag for å vurdere en slik innsynsordning i forhold til om partier eller organisasjoner skal gis en rett til innsyn i saker/opplysninger registrert om organisasjonen som sådan eller om medlemmer av organisasjonen.
Flertallet mener innsynsrett bør være en tidsbegrenset ordning, f.eks. slik at en begjæring om innsyn må fremmes innen tre år etter at det er åpnet adgang for dette.
Flertallet mener at en begjæring om innsyn bør fremmes overfor overvåkingspolitiet, med klagerett ved evt. avslag. Flertallet mener klagerett på avslag om innsyn bør gis til et organ utenfor Justisdepartementet. Flertallet mener det i denne sammenheng bør vurderes hvorvidt EOS-utvalget skal tillegges en slik oppgave eller om en egen klagenemnd opprettes for formålet.
Flertallet understreker videre at begrenset innsyn som regel skal gis i de typer saker som en mener bør være omfattet av innsynsordningen. Innsyn skal vurderes konkret, på bakgrunn av de hensyn som foran er nevnt, jf. også relevante mothensyn - særlig hensynet til rikets sikkerhet
Sletting/makulering av opplysninger skal ikke kunne kreves hvis tjenesten ikke selv finner at dette skal gjøres, men i motsatt fall kan sletting besluttes av EOS-utvalget. Flertallet forutsetter at den innførte makuleringsstopp opprettholdes inntil den tidsbegrensede innsynsordningen opphører. Makulering og sanering av registre settes i verk etter innsynsperioden, dog med hensyntagen til historiske forskningsformål. Regler om dette må gis av departementet. Det må likevel gis mulighet til å makulere overflødige kopier.
Flertallet mener at innsynsretten må reguleres i en egen lov gitt for dette formålet. På denne bakgrunn gis Regjeringen i oppdrag å forberede et lovforslag, herunder foreslå nærmere retningslinjer for innsynsretten etter loven, og fremmer forslag i tråd med dette.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at et sentralt spørsmål etter at granskingskommisjonen la frem sin rapport, har vært hvorvidt det skal gis adgang til innsyn i overvåkingspolitiets ulike arkiver - « innsyn i mapper ». Disse medlemmer viser også til at en rekke privatpersoner, samt også politiske organisasjoner, har henvendt seg til komiteen med krav om at det må bli gitt adgang til innsyn i overvåkingspolitiets registre.
Disse medlemmer har under sin behandling av kommisjonsrapporten lagt til grunn at dette er spørsmål som naturlig må vurderes, dette ikke minst på bakgrunn av granskningens resultater. Disse medlemmer finner det ikke urimelig om enkeltpersoner føler utrygghet med tanke på hvilke opplysninger som kan være arkivert om dem.
Disse medlemmer viser imidlertid til at formålet med nedsettelsen av Stortingets granskingskommisjon var å avdekke irregulær overvåking og registrering i de hemmelige tjenester, og eventuell samrøre med partier, organisasjoner og institutter utenfor de hemmelige tjenester. Kommisjonens funn, og den etterfølgende politiske behandling utgjør derved etter disse medlemmer oppfatning den viktigste forsikring til norske borgere om at urettmessige innhentede og registrerte opplysninger ikke vil bli brukt på en instruksstridig måte i fremtiden. Disse medlemmer mener at påviste behov for oppreisning for enkeltmennesker de facto imøtekommes gjennom behandlingen av granskingskommisjonens innstilling, og at slike behov ikke fordrer omfattende innsynsrett i overvåkingspolitiets mapper.
Disse medlemmer vil peke på at det er avgjørende betydning å gjenskape tilliten til de hemmelige tjenester, og sikre at systematiske regelbrudd ikke skal forekomme i fremtiden.
Disse medlemmer understreker at innsynsspørsmålet - som så mange andre saker som vedrører overvåkingstjenestens virksomhet - må løses ut fra en skjønnsom og forsvarlig avveining av hensynet til personvern og den enkeltes rettssikkerhet på den ene side, og hensynet til fellesskapets interesser og rikets sikkerhet på den annen side.
Disse medlemmer mener at årsaken til at innsynsretten i det hele tatt er blitt aktualisert er de funn som er gjort gjennom denne granskingen. Disse medlemmer mener dette spørsmålet tør være aktuelt enten en vurderer det ut fra overvåkingstjenestens perspektiv eller det vurderes i forhold til enkeltpersoners interesser.
Disse medlemmer vil understreke at hensyn til offentlighet er viktig for å ivareta borgerens rettssikkerhet, og mener at det fordrer kontinuerlig nedgradering av dokumenter i det offentlige. Dette bør etter disse medlemmers mening kunne skje på en bedre og mer omfattende måte enn hittil, også innenfor overvåkingspolitiets område. Disse medlemmer legger imidlertid til grunn at overvåkingspolitiet på bakgrunn av granskingen - så langt det er mulig - vil ajourføre sine registre, slik at upålitelige eller uriktige opplysninger kan slettes.
Disse medlemmer kan også se at enkelte kan ha behov for å få innsyn i opplysninger som en mener er innsamlet ved ulovlige tiltak, eller nedtegnet i strid med overvåkingsinstruksen. Disse medlemmer minner imidlertid om klageretten til Stortingets kontrollutvalg, som har som oppgave å påse at overvåkingstjenestens virksomhet drives innenfor lov og instruks. Disse medlemmer legger til grunn at kontrollutvalget vil påse at ulovlig innhentede opplysninger blir slettet.
Disse medlemmer vil videre understreke at innsynsproblematikken må vurderes særlig i forhold til rikets sikkerhet. Disse medlemmer understreker at det kan være svært vanskelig på forhånd å overskue rekkevidden av dette hensynet, ikke minst fordi det i nåtid kan være vanskelig å vurdere hvilke personopplysninger som i en annen/fremtidig situasjon kan være av betydning å ha nedtegnet. Disse medlemmer viser til at hensynet til rikets sikkerhet ligger til grunn for den innskrenking som på dette område er gjort i personvernet og innsynsretten, og slik må det nødvendigvis være fordi det er behov for en sterk og lovlydig overvåkingstjeneste. Disse medlemmer finner det på denne bakgrunn vanskelig å se konsekvensen av en innsynsrett i overvåkingspolitiets arkiver, og finner således at hensynet til overvåkingstjenestens fremtidige virksomhet, hensynet til kildevern og hensynet til beskyttelse av overvåkingspolitiets metoder tilsier at forslag om innsynsrett blir avvist.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, kan når det gjelder Lysestøl-saken, jf. Dok.nr.8:68 (1996-1997), se at det her gjør seg gjeldende særlige hensyn, og flertallet finner at det ikke kan være tvil om at Lysestøl har blitt avlyttet. Ikke minst på bakgrunn av begrenset innsikt i bakgrunnen for saken, finner flertallet det vanskelig uten videre å tilrå at innsyn i sakens premisser skal gis, men legger til grunn at regjeringen på nytt kan vurdere dette innenfor gjeldende regelverk, herunder om det kan fattes et vedtak som åpner for at det blir tillatt å føre bevis for om telefonkontrollen var lovlig eller ikke. Flertallet viser til kap. 9.4.2, der flertallet vurderer de generelle spørsmål som saken reiser. Flertallet legger til grunn at denne saken kan vurderes i lys av dette.
Flertallet viser dessuten til sine merknader under kap. 9.2.7.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet ønsker ikke å uttrykke noe mening om noen enkeltsak, men ønsker den behandlet etter gjeldende lovgivning.
9.3 Komiteens vurdering av spørsmål om erstatning og oppreisning
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at det fra mange hold er tatt til orde for økonomisk kompensasjon, oppreisning og eventuelt erstatning for påført tap overfor de som har lidd urett som følge av instruksstridig og ulovlig overvåkning. Et sentralt spørsmål i en slik sammenheng er avgrensning av hvem som har lidd urett og hva slags type urett som skal gi krav på erstatning/oppreisning. Flertallet mener det er åpenbart at ikke alle som har vært overvåket eller registrert i strid med gjeldende lovverk eller instrukser skal ha krav på økonomisk erstatning /oppreisning.
Flertallet understreker at økonomisk kompensasjon ikke automatisk blir en følge av at man har vært registrert eller at man er nektet sikkerhetsklarering så lenge registreringen eller klareringsnektelsen var basert på en forsvarlig skjønn innenfor datidens regelverk. Når det gjelder erstatningsspørsmål vil disse medlemmer peke på at resultatet av innsyn vil være bestemmende for om den det gjelder vil søke om erstatning.
Flertallet vil konkludere med at de som har lidd grov urett som følge av ulovlig eller instruksstridig registrering og overvåkning skal ha krav på en form for erstatning eller oppreisning. Flertallet vil be Regjeringen vurdere hvordan dette i praksis skal gjøres og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med det lovforslag som skal fremmes om begrenset innsyn i overvåkningspolitiets registre, jf. flertallsmerknader under 9.2.7 og senere vedtak. Flertallet forutsetter at saken fremmes av Regjeringen i løpet av første Storting i kommende stortingsperiode, og fremmer forslag i tråd med dette.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at økonomisk kompensasjon i visse tilfeller kan være aktuelt hvor enkeltpersoner har lidd økonomisk tap som følge av urettmessig overvåking eller registrering. Dette følger av alminnelige erstatningsrettslige prinsipper. For personer som har lidd overlast, men hvor det ikke er mulig å påvise et økonomisk tap, kan erstatning søkes etter den nåværende ordning for billighetserstatning.
9.4 Forslag til bedring av rettssikkerheten
9.4.1 Endringer i telefonkontrolloven
Komiteen viser til at komiteen under kap. 4 har vurdert praksis for bruk av telefonkontroll i saker vedrørende rikets sikkerhet. Komiteen har på bakgrunn av den innsikt i praksis som er gitt ved granskingen, funnet å kunne konkludere med at terskelen for iverksettelse av telefonkontroll kan heves noe, og mener derfor at en bør vurdere endringer i samsvar med det et enstemmig Metode-utvalg i 1997 har foreslått på dette området, jf. NOU 1997:15 . Komiteen viser til at forslaget fra utvalget også innebærer at hjemmelen for brev-, telegram- og telefonkontroll flyttes fra en egen lov (telefonkontrolloven) til straffeprosessloven, og at dette etterforskingsskrittet når det gjelder vilkår kan harmoniseres med de øvrige straffeprosessuelle tvangsmidler (jf, også Sikkerhetsutvalgets forslag), jf. Metode-utvalgets uttalelse:
| « ... også dette utvalget foreslår at 1915-loven oppheves og at adgangen til å anvende telefonkontroll i saker vedrørende rikets sikkerhet overføres til straffeprosessloven. Ved en slik overføring finner utvalget at det materielle krav om skjellig grunn til mistanke bør gjelde også i disse sakene. 1915-loven benytter uttrykket « med grunn », som er en lavere terskel. Det fremgår av utvalgets beskrivelse av gjeldende rett at begrepet er noe uklart, og utvalget foreslår at det bør kreves « skjellig grunn » før man kan benytte telefonkontroll også i denne type saker. Det vil innebære en viss innstramming i forhold til gjeldende rett. » |
Komiteen viser videre til at Metode-utvalget drøfter hvilke lovbrudd som bør kunne etterforskes ved bruk av telefonkontroll, jf. oppsummeringen på s. 13-14 i innstillingen, hvor utvalget konkluderer:
| « Utvalget har videre vurdert hvilke av de bestemmelser som nå gir hjemmel for telefonkontroll etter 1915-loven som bør overføres til straffeprosessloven (mao videreføres). Utvalget finner det utvilsomt at det fortsatt må være behov for å kunne anvende telefonkontroll i saker som vedrører overtredelse av straffeloven kapittel 8 som omhandler « Forbrytelser mot statens selvstendighet og Sikkerhed » og kapittel 9 som omhandler « Forbrytelser mot Norges Statsforfatning og Statsoverhoved »... Utvalget finner ikke grunn til å videreføre den adgang som 1915-loven i dag gir til å anvende telefonkontroll ved etterforskning av overtredelser av andre straffbare handlinger som ikke kan medføre fengsel i mer enn 6 år. Dette innebærer en ikke ubetydelig innstramming i forhold til de gjeldende regler. |
Komiteen slutter seg til utvalgets konklusjoner om at telefonkontrollovgivningen bør vurderes endret på foran nevnte punkter.
Komiteen viser videre til tidligere i innstillingen, jf. også granskingskommisjonens rapport s. 304, hvor det i tilknytning til drøftelsen av telefonkontroll blir redegjort for at det følger av telefonkontrollforskriften § 3 at opplysninger som er uten betydning for etterforskningen straks skal tilintetgjøres. Granskingskommisjonen uttaler at det kan synes mest nærliggende å forstå dette slik at det her dreier seg om den etterforskning som ligger til grunn for telefonkontrollen, altså slik at overvåkingstjenesten ikke kan registrere opplysninger som kan være av betydning for etterforskning av annen kriminalitet enn den som er rettet mot rikets sikkerhet. Kommisjonen uttaler deretter at « spørsmålet er tvilsomt ».
Komiteen finner også at det kan være tvilsomt hvor langt forbudet mot oppbevaring av overskuddsinformasjon rekker, jf. også bestemmelsen om telefonkontroll i narkotikasaker, hvor det i straffeprosessloven § 216 heter at overskuddsinformasjon skal tilintetgjøres i den utstrekning den er uten betydning for etterforskning av straffbare forhold. Dette må forstås slik at informasjon fra telefonkontroll i narkotikasak kan nedtegnes og oppbevares når den er av betydning for annen kriminalitet enn den som har begrunnet avlyttingen.
Komiteen legger til grunn at det blir presisert hvordan reglene om telefonkontroll skal forstås på dette punktet.
9.4.2 Innsyn i telefonkontrollsaker
Komiteen viser til at det under komiteens åpne høring den 8. januar 1997 med tidligere leder av Kontrollutvalget, Hans Stenberg-Nilsen, ble vist til et tidligere forslag fra Advokatforeningens rettssikkerhetsutvalg fra 1990, hvori inngikk anbefalinger i saker innenfor overvåkingspolitiets område. Det heter i premissene for anbefalingen:
| « Særlige personvernspørsmål reiser seg i forhold til den hemmelige overvåking som er hjemlet til vern om riket sikkerhet. Høyesterett har i en konkret sak ... (Lysestøl-saken), fastslått at en etterfølgende domstolskontroll er utelukket fordi det materialet som kan danne grunnlag for en selvstendig domstolsprøvelse er hemmelig og unndratt domstolene. Det er derfor heller ikke adgang til å få bekreftet eller avkreftet om telefonavlyttingen faktisk har funnet sted. |
| Selv om særlige hensyn knyttet til rikets sikkerhet gir grunnlag for hemmelighold i mange saker, er en slik avskjæring av adgang til rettslig overprøving uakseptabel. Av rettssikkerhetsgrunner bør det åpnes adgang til domstolsprøving i nærmere angitte tilfelle. » |
Komiteen viser til at Advokatforeningen på denne bakgrunn foreslår at hvis tiltak som brevkontroll eller telefonkontroll er gjennomført uten resultat, bør mistenkte etterpå gis melding om tiltaket og utfallet, hvis ikke hensynet til fortsatt etterforskning tilsier noe annet.
Komiteen viser til at Stenberg-Nilsen under komiteens høring opprettholdt sin tilslutning til et slikt forslag, og komiteen viser også til at dette lenge har vært ordningen i Danmark. Komiteen viser videre til Gravers betenkning for komiteen, der det redegjøres for tilsvarende ordning for den andre type sak hvor telefonkontroll er tillatt - i narkotikasaker, jf. Graver s. 18:
| « Jeg viser i den forbindelse til reglene om bruk av telefonkontroll i narkotikasaker, hvor strprl. § 216 j gir enhver rett til å få underretning om hvorvidt han eller hun har vært undergitt telefonkontroll. Underretning gis på begjæring, og kan tidligst gis ett år etter at telefonkontrollen er avsluttet. Underretning skal ikke gis dersom det er tatt ut tiltale som ikke er frafalt. Forhørsretten kan bestemme at underretning ikke skal gis dersom det kan skade etterforskningen eller andre forhold taler for at underretning unnlates. Med det siste siktes først og fremst til tidligere domfelte narkotikaforbrytere som man antar fremdeles er aktive i miljøet. » |
Komiteen finner at Advokatforeningen påpeker vesentlige rettssikkerhetsspørsmål i sin utredning av 1990. Komiteen ser at bruk av telefonkontroll er en såvidt inngripende etterforskningsmetode at det er betenkelig ut fra et rettssikkerhetssynspunkt at en slik kontroll i det hele tatt ikke kan være gjenstand for domstolsprøving. Komiteen ber derfor regjeringen vurdere en lovendring som kan ivareta Advokatforeningens forslag, slik at underretning om avsluttede telefonkontroller kan gis, hvor ikke særlige hensyn er til hinder for at slik underretning gis.
9.5 Andre tiltak
Komiteen finner at den omfattende gjennomgang av de hemmelige tjenester som er foretatt i og med denne granskingen, gir verdifull innsikt i tjenestenes virkemåte som for fremtiden vil være av stor betydning både for tjenestene selv og de politiske myndigheter når det gjelder fremtidige tiltak, samt kontroll med tjenestenes virksomhet. Komiteen viser til at i kjølvannet av granskingen har regjeringen etter samråd med partiene på Stortinget nedsatt et utvalg som skal gjennomgå overvåkingstjenestens organisering m.v. Komiteen viser videre til at regjeringen har foreslått å lovregulere sikkerhetstjenestens og etterretningstjenestens virksomhet, noe som i seg selv medfører en klarere rettstilstand på dette området. Komiteen viser til at disse tiltakene samtidig reduserer komiteens behov for i detalj å vurdere de tiltak som bør gjennomføres innenfor tjenestenes virkeområde.
9.5.1 Overvåkingspolitiets påtalekompetanse m.v.
Komiteen viser til at overvåkingstjenestens oppgaver er relatert til overvåkingstiltak, bistand i personellsikkerhetstjenesten, samt også etterforskning i saker vedrørende forbrytelser mot rikets sikkerhet. I tillegg til etterforskningsoppgavene har tjenesten også påtalekompetanse. Komiteen viser til at granskingskommisjonen i forbindelse med sin gjennomgang av telefonkontrollsakene har uttalt at når så mange begjæringer om telefonkontroll etter granskingskommisjonens mening har vært fremsatt uten tilstrekkelig grunn, kan dette ha sammenheng med flere forhold, hvorav ett forhold etter kommisjonens oppfatning kan ha sammenheng med tjenestens påtalemessige oppgaver. Kommisjonen viser videre til Mellbye-utvalget, som i forbindelse med sin gjennomgang av Lygren-saken ga uttrykk for at vektige grunner taler mot at overvåkingstjenesten driver etterforskning og har påtalemyndighet i straffesaker, jf. Mellbye-utvalget:
| « En tjenestemann som har til hovedoppgave å arbeide med overvåkingsoppgaver, står i fare for å få en annen innstilling til bevismaterialet enn en embets- eller tjenestemann som daglig arbeider med å fremskaffe stoff som skal forelegges domstolene som bevis. Denne siste vet at bevismaterialet skal være objektivt, være kontrollert og samtidig overbevisende, og han er øvet i å se på forhånd hva som vil svikte. Overvåkingsmannen arbeider mer på hypoteseplanet, hans trening består i å analysere og kombinere informasjonsstoff av varierende art som skriver seg fra høyst forskjellige kilder og kanskje innhentes med års mellomrom. han vil ofte være mer innstilt på å eliminiere faremuligheter enn på å medvirke til å få gjort ansvar gjeldende. På den måten kan rene arbeidshypoteser lett komme til å fremstille seg for ham som sikre fakta. » |
Komiteen viser til at granskingskommisjonen om dette uttaler (rapporten s. 358):
| « Det utvalget her gir uttrykk for har nok fremdeles gyldighet. » |
Komiteen har i denne sammenheng ikke forutsetninger for å vurdere alle praktiske og prinsipielle sider ved at overvåkingstjenesten har både etterforsknings- og påtalekompetanse i saker vedrørende rikets sikkerhet, herunder en eventuell utskilling av de påtalemessige oppgavene. Komiteen legger til grunn at dette er spørsmål som kan og vil bli vurdert av det regjeringsoppnevnte utvalget (Danielsen-utvalget) som skal gjennomgå overvåkingstjenestens organisering m.v.
9.5.2 Åremålstilsetting i de hemmelige tjenester
Komiteen viser til at et spørsmål som også tidligere har vært fremme i forbindelse med de hemmelige tjenester, har vært om det i større grad bør tilstrebes åremålstilsettinger i tjenestene. Komiteen vier til at også granskingskommisjonen har vært inne på dette spørsmålet, jf. kommisjonen s. 590, hvor det heter:
| « En større personellgjennomtrekk ville være gunstig for utviklingen av den tjenestlige dømmekraft. Dette ville heller ikke virke negativt for utøvelse av styringsfunksjonen, etter kommisjonens oppfatning en achilleshæl i de hemmelige tjenestene. Fostervoll-utvalget foreslo da også åremålstilsetting i overvåkingstjenesten, maksimalt for to seksårsperioder. Dette gikk Justisdepartementet imot av hensyn til tjenestens behov for erfaringskontinuitet; 20-30 år i tjenesten er i dag ikke uvanlig. Behovet for fornyelse ville departementet imøtekomme ved midlertidig tjenestegjøring annet sted, ved kurser mv. Under enhver omstendighet tar det tid før endringer virker. » |
Komiteen viser til at dette er spørsmål som fortsatt bør vurderes, og komiteen legger til grunn at også dette vil bli nærmere vurdert av Danielsen-utvalget, som ut fra sitt mandat vurderer ulike sider ved de hemmelige tjenester.