Brev fra høyesterettsdommer Jens Bugge til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 6. januar 1997.

Vedrørende Dok.nr.15 (1995-1996) - Lund-kommisjonens rapport.

       Jeg viser til mitt brev av 4. desember 1996 til komiteen og skal i det følgende redegjøre for enkelte forhold av betydning for mitt arbeid som formann i Kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten i fireårsperioden 1. mars 1984 - 1. mars 1988.

       Redegjørelsen vil som nevnt være knyttet til Lund-kommisjonens bemerkninger side 433-438 om Kontrollutvalgets generelle arbeide, kontrollen med overvåkingstjenestens registreringspraksis, samt bruken av telefonkontroll og hjemmelsgrunnlaget for denne.

I. Min oppnevnelse, utvalgets sammensetning

       Jeg påtok meg vervet som utvalgets formann etter oppfordring fra daværende justitiarius Rolv Ryssdal. Han hadde fått en henvendelse fra Justisdepartementet om å foreslå en annen dommer i Høyesterett til vervet, som følge av at høyesterettsdommer Jens Chr Mellbye ville fratre som formann ved aldersgrense 1. mars 1984. Min funksjonstid utløp 29. februar 1988, og jeg meddelte da Justisdepartementet at jeg ikke ønsket gjenoppnevnelse.

       De øvrige medlemmer i min funksjonstid var professor dr.juris Sjur Brækhus og telefullmektig Anne Lise Steinbach. Steinbach hadde tjenestegjort siden 1982 og Brækhus siden 1983. Da Brækhus i august 1987 fratrådte for aldersgrensen, ble høyesterettsadvokat Hans Stenberg-Nilsen oppnevnt som nytt medlem.

       I forbindelse med oppnevnelsen hadde jeg en samtale med Jens Chr Mellbye for å bli orientert om utvalgets arbeidsmåte. Som kjent hadde Mellbye ledet det utvalg som i 1966-67 utredet spørsmålene omkring organiseringen av og retningslinjene for overvåkings- og sikkerhetstjenesten (« Mellbye-utvalget »). Utvalgets innstilling ledet frem til St.meld. nr. 89 (1969-1970), som igjen lå til grunn for utarbeidelsen av den alminnelige instruks for politiets overvåkingstjeneste (Overvåkingsinstruksen) og opprettelsen av Kontrollutvalget. Mellbye hadde også ledet Kontrollutvalget helt siden det ble etablert i 1972. Det var naturlig å legge vekt på hans råd og veiledning.

       Jeg hadde også en samtale med departementsråd Leif Eldring før jeg tiltrådte om de praktiske sider av arbeidet.

       Kontrollutvalget hadde ikke noe fast sekretariat. Som møtesekretær fungerte i hele min tjenestetid daværende byråsjef Erik Møse i Justisdepartementets lovavdeling. Oppnevnelsen av Møse skjedde etter min anmodning, idet jeg foretrakk en møtesekretær som ikke hadde tilknytning til departementets politiavdeling. Erik Møse ble i 1986 advokat ved Regjeringsadvokatembetet, men fortsatte som sekretær for Kontrollutvalget.

       Jeg overtok personlig intet arkiv da jeg begynte arbeidet. Mellbye meddelte meg at han ikke satt inne med noe arkivmateriale. Selv hadde jeg små muligheter for å oppbevare graderte dokumenter på mitt kontor, og jeg etterlot meg intet arkivmateriale da jeg fratrådte i 1988. Dokumenter knyttet til Kontrollutvalgets virksomhet - såsom møtereferater, verserende og avsluttede klagesaker og andre arbeidsdokumenter - ble oppbevart i et særskilt sikkerhetsskap i Justisdepartementets politiavdeling, som bare utvalgets medlemmer og sekretæren skulle ha adgang til. Om dette også var ordningen etter at jeg fratrådte, kjenner jeg ikke til.

II. Generelt om kontrollutvalgets arbeide

       Grunnlaget for arbeidet var utvalgets egen instruks av 22. januar 1982, overvåkingsinstruksen og enkelte ikke graderte stortingsdokumenter, særlig St.meld. nr. 89 (1969-1970), St.meld. nr. 18 (1980-1981) og St.meld. nr. 65 (1983-1984). Sentral var selvsagt St.meld. nr. 18 (1980-1981), med kommentarene til utvalgets instruks side 19-23, og den påfølgende Innst.S.nr.199 (1980-1981).

       (Overvåkingsinstruksen og Kontrollutvalgets instruks følger som Vedlegg 1 og 2.)

       I henhold til instruksen for Kontrollutvalget falt arbeidet prinsipielt i to deler: Det løpende tilsyn med overvåkings- og sikkerhetstjenesten (§ 3), og behandlingen av innkomne klager fra enkeltpersoner eller organisasjoner (§ 4). Utvalget kunne også av eget tiltak ta opp saker og forhold som det fant riktig å behandle.

       Da Lund-kommisjonen såvidt jeg ser ikke har hatt spesielle bemerkninger til behandlingen av klager Kontrollutvalget mottok i min funksjonstid, lar jeg denne siden av arbeidet ligge.

       Det løpende tilsyn med tjenestene ble lagt opp etter samme mønster i min tid som i tidligere perioder. Om dette vises til St.meld. nr. 65 (1983-1984), særlig til Vedlegg 4 til meldingen, hvor Kontrollutvalget i årsberetningen for 1983 redegjør for hvorledes den løpende kontroll inntil da var blitt utført. Om kontrollen med overvåkingstjenesten heter det her:

« Med hensyn til den løpende kontroll, er det for overvåkingstjenestens vedkommende lagt hovedvekten på å gjennomgå alle nyåpnede overvåkingssaker på norske borgere. I praksis gjennomgår utvalget også de aller fleste nye overvåkingssaker på utenlandske borgere. Videre gjennomgås alle telefonavlyttingssaker, med særlig sikte på å kontrollere at det ikke skjer telefonavlytting som ikke er godkjent av forhørsretten i samsvar med gjeldende regler. Utvalget skaffer seg på denne måten kjennskap til så godt som alle saker hvor noen er gjenstand for aktive overvåkingstiltak. Utvalget vil dermed kunne gripe inn hvis man finner at overvåkingspolitiet går utenfor sin kompetanse og det vil også få et godt innblikk i tjenestens generelle prioriteringer.

Når det gjelder overvåkingspolitiets øvrige virksomhet baserer man seg på mer sporadisk kontroll, med stikkprøver eller i forbindelse med innkomne klager. »

       (Kontrollutvalgets årsberetning for 1983 følger som Vedlegg 3.)

       Rutinemessig ble det i min funksjonstid holdt inntil 4 dagsmøter årlig (i alt 14 i 4-årsperioden), hvor utvalget oppsøkte tjenestene, fordelt omtrent likt på overvåkingstjenesten (Overvåkingssentralen) og på Sikkerhetstjenesten. I møtene på Overvåkingssentralen deltok overvåkingssjef Erstad i den utstrekning utvalget fant behov for dette. I enkelte tilfelle, særlig ved behandling av klagesaker, ble også andre tjenestemenn ved sentralen innkalt. I møtene i sikkerhetstjenesten deltok på samme måte representanter for Sikkerhetsstaben ved Forsvarets Overkommando.

       Ved kontrollen med overvåkingstjenesten gjennomgikk utvalget alle nyåpnede overvåkingssaker mot norske borgere og også de fleste saker på utenlandske borgere. I forbindelse med dette gjennomgikk utvalget alle tilfelle hvor det var besluttet telefonavlytting, med særlig sikte på å påse at det ikke skjedde slik avlytting uten at det var hjemlet i beslutning av forhørsretten. Fra og med et utvalgsmøte i desember 1984 ble det besluttet at også politiets begjæringer om samtykke til telefonavlytting, samt også saker hvor forhørsretten ikke hadde samtykket i slik avlytting, sammen med de tilhørende saksdokumenter, skulle fremlegges for utvalget. Jeg kommer nærmere tilbake til dette senere i redegjørelsen.

       Utvalget gjennomgikk rutinemessig også et antall observasjonssaker, på stikkprøvebasis. Formålet med dette var, slik jeg så det, dels at utvalget skulle holde seg orientert om hvorledes tjenesten innhentet og registrerte personopplysninger, dels å påse at den grunnleggende bestemmelse i overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd, ble overholdt. Også dette kommer jeg nærmere tilbake til. I tilknytning til dette sørget utvalget for å bli orientert om den etter hvert ganske omfattende sanering av observasjonssaker i overvåkingstjenestens registre som pågikk særlig i årene 1985-87. Om dette viser jeg til Kontrollutvalgets årsberetninger for disse årene.

       (Årsberetningene for 1984-1987 følger som Vedlegg 4-7.)

       Det er for så vidt riktig når det i kommisjonsrapporten side 435 spalte 2 heter at Kontrollutvalget prioriterte overvåkingssakene. At gjennomgangen av telefonavlyttingssakene særlig var rettet mot å kontrollere at avlyttingen hadde hjemmel i rettslige beslutninger, er fremhevet i utvalgets årsberetninger, både i redegjørelsen i beretningen for 1983 som jeg har gjengitt fra, og i beretningene fra 1984-1987. Regelverket reiste her spørsmål knyttet til Kontrollutvalgets egen kompetanse som jeg også vil komme tilbake til.

       I 1987 foretok Kontrollutvalget inspeksjon ved landsdelssentral Nord-Norge og overvåkingssentralene i Bodø, Tromsø og Kirkenes. Ved alle avdelingene ble et antall overvåkingssaker gjennomgått på tilsvarende måte.

       Når det gjelder kontrollen med sikkerhetstjenesten, gjennomgikk utvalget rutinemessig alle saker hvor klarering var blitt nektet eller tilrådd nektet. Utvalget gjennomgikk videre rutinemessig Sikkerhetsstabens øvrige avgjørelser i personkontrollsaker og drøftet de retningslinjer som ble fulgt i slike saker. Fra høsten 1985 fikk Kontrollutvalget også forelagt seg alle klareringsavgjørelser truffet av sivil klareringsmyndighet, som hadde fått eller kunne få økonomiske eller karrieremessige følger for den det gjaldt, unntatt når avgjørelsen bygget på kriminelle forhold. Dette skjedde etter initiativ av Kontrollutvalget og er nærmere omtalt i årsberetningen for 1985.

       Jeg går ellers ikke nærmere inn på kontrollen med personellsikkerhetstjenesten (Lund-rapporten 12.2.4), som ikke er nevnt som tema for Kontroll- og konstitusjonskomiteens høring.

       Rutinekontrollen skjedde ved gjennomgang av saksdokumentene i møtene på henholdsvis Overvåkingssentralens og Sikkerhetsstabens kontorer. Kopier av saksdokumenter (som normalt var gradert) ble ikke, bortsett fra i enkelte mer vanskelige klagesaker, tatt ut fra tjenestenes kontorer. Det ble i etterhånd satt opp kortfattede referater fra møtene. Disse ble oppbevart i Justisdepartementet.

       Det kan i ettertid fremstå som noe usikkert i hvilken utstrekning Kontrollutvalget er blitt orientert rutinemessig om korrespondanse m.v som ble, eller tidligere var blitt, utvekslet mellom tjenestene og andre statsorganer, herunder Justisdepartementet. Jeg gikk for min del ut fra at utvalget ville bli informert av overvåkingssjefen om slik korrespondanse etc dersom den kunne ha betydning for kontrollarbeidet. Jeg har likevel ingen erindring om at Kontrollutvalget i min funksjonstid var blitt kjent med Justisdepartementets brev av 3. august 1981 til overvåkingssjefen (Lund-rapporten side 116 og side 325). Derimot er det på det rene at Kontrollutvalget ble informert om Erstads brev av 23. januar 1987 til Justisdepartementet (rapporten side 121); dette ble lagt frem av Erstad i utvalgets møte 3. april 1987, med den opplysning at justisministeren hadde bedt Lovavdelingen se på saken. Jeg vil komme nærmere tilbake også til disse to brevene og enkelte andre dokumenter omtalt av Lund-kommisjonen.

III. Enkelte tolkningsspørsmål

       Etter § 2 i instruksen for Kontrollutvalget var utvalgets oppgave å føre tilsyn med at overvåkings- og sikkerhetstjenestens virksomhet « foregår innenfor rammen av lov og instrukser ». Det er derfor av den største betydning ved vurderingen av Kontrollutvalgets arbeide å fastslå hvor denne rettslige rammen lå, jf også bestemmelsen i instruksens § 2 om at utvalget skal ha « en rent kontrollerende funksjon ».

       Regelverket knyttet til Kontrollutvalgets virksomhet reiser her enkelte tolkningsspørsmål, som utvalget til dels ikke hadde samme syn på som det Lund-kommisjonen bygger på.

1. Overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd

       Som kjent fastslår denne bestemmelsen, som direkte gjelder overvåkingstjenestens innhenting og registrering av opplysninger, at

« Medlemskap i lovlig politisk organisasjon eller lovlig politisk virksomhet kan ikke i seg selv danne grunnlag for innhenting og registrering av opplysninger. »

       Bestemmelsen var for Kontrollutvalget en helt sentral premiss for kontrollarbeidet. Etter utvalgsinstruksens § 2 skulle utvalget « særlig ha den enkeltes rettssikkerhet for øye ». Utvalget var vel kjent med bakgrunnen for bestemmelsen som var trukket opp både i St.meld. nr. 89 (1969-1970) og i St.meld. nr. 18 (1980-1981) med Innst.S.nr.199 (1980-1981). Jeg oppfattet bestemmelsen som retningsgivende både for når registrering av personopplysninger kunne finne sted, og for når aktive overvåkingstiltak kunne iverksettes. Dette synes å være i tråd med departementets og Stortingets forutsetning i de nevnte dokumenter.

       Etter bestemmelsen er det medlemsskap i « lovlig » politisk organisasjon eller « lovlig » politisk virksomhet som ikke « i seg selv » kan gi grunnlag for innhenting og registrering av opplysninger. Noen nærmere presisering av hva det ligger i at organisasjonen eller virksomheten skal være « lovlig » er, så vidt jeg kan se, ikke foretatt i de stortingsdokumenter jeg refererer til. I St.meld. nr. 18 på side 5, første spalte, uttaler departementet i tilknytning til gjennomgangen av overvåkingsinstruksens § 2:

« ... Det er imidlertid grunn til å presisere at den virksomhet som kan gjøres til gjenstand for overvåking må være ulovlig eller ha et ulovlig siktepunkt. Lovlig virksomhet som har et legalt formål vil i seg selv således ikke kunne gjøres til gjenstand for overvåking. »

       På side 6 spalte 2 heter det videre i tilknytning til § 4 tredje ledd:

« Bestemmelsen i § 4 siste ledd gir garanti mot overvåking utelukkende på grunnlag av politisk medlemskap eller overbevisning. Men som fremhevet av Den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité gir bestemmelsen ingen beskyttelse mot at det iverksettes overvåking av personer, grupper eller organisasjoner som driver politisk virksomhet. Dette kan imidlertid ikke skje uten at det foreligger omstendigheter som gjør at vedkommende person, gruppe eller organisasjon kan mistenkes for å forberede eller foreta handlinger nevnt i overvåkingsinstruksens § 2. »

       For min del fant jeg det ut fra dette rimelig å forstå forutsetningen om at organisasjonen eller virksomheten måtte være « lovlig » slik at den viste tilbake til § 2 i overvåkingsinstruksen: « Lovlig » var virksomheten så fremt den ikke innebar en overtredelse av noen av de straffebestemmelser som er oppregnet der - dvs nærmere oppregnede kapitler i straffeloven, loven om forsvarshemmeligheter og enkelte andre. Overvåkingsinstruksens § 2 viser bl.a straffeloven kapittel 9, hvor vi i § 104a har følgende bestemmelse:

« Den som danner eller deltar i privat organisasjon av militær karakter eller som støtter slik organisasjon, straffes med fengsel inntil 2 år. Råder organisasjonen eller dens medlemmer over forråd av våpen eller sprengstoff eller foreligger andre særlige skjerpende omstendigheter, er straffen fengsel inntil 6 år.

På samme måte straffes den som danner, deltar i eller støtter forening eller sammenslutning som har til formål ved sabotasje, maktanvendelse eller andre ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender. »

       § 104a kom inn i straffeloven ved lovendring av 15. desember 1950, i sammenheng med at beredskapslovgivningen ble skjerpet på andre punkter. Bestemmelsen i annet ledd gjør det straffbart å delta i eller støtte forening eller sammenslutning - og det må omfatte politisk organisasjon eller parti - som « har til formål » ved sabotasje, maktanvendelse eller andre ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender. Det er altså formålet i seg selv som er avgjørende for straffbarheten. Ordlyden er klar, og forarbeidene til § 104a - Ot.prp. nr. 79 (1950) og Innst.O.nr.XVI (1950) - gir ikke holdepunkt for noen begrensning av rekkevidden.

       Jeg vedlegger i kopi de relevante sider av disse dokumenter (Vedlegg 8 og 9). Vedrørende tilføyelsen av annet ledd i § 104a viser jeg til proposisjonen side 49 (vedlegg 8). Det ser ikke ut til at Justiskomiteen har hatt særskilte bemerkninger til § 104a (vedlegg 9).

       Lund-kommisjonen gjør likevel gjeldende en annen forståelse av § 104a annet ledd og skriver (side 82):

« Etter ordlyden er formålet i seg selv avgjørende, men her må etter kommisjonens oppfatning bestemmelsen tolkes innskrenkende. Så lenge organisasjonen nøyer seg med å hevde sine meninger og ikke har tatt skritt for ved ulovlige midler å realisere formålet, kan straff ikke anvendes på personer med tilknytning til organisasjonen. Hensynet til ytringsfrihet, jf Grunnlovens § 100, og demokratihensynet taler med styrke for en slik tolking. »

       I brevet av 10 juli 1996 til Stortinget har Stenberg-Nilsen og jeg fremholdt at en slik innskrenkende tolkning ikke har støtte i lovens ordlyd, forarbeider eller noen annen påviselig rettskilde. Jeg fastholder dette. Kontrollutvalget kunne ikke, i strid med en klar lovtekst, basere seg på en slik restriktiv regelforståelse som Lund-kommisjonen ut fra tankegangen i dag mener tilsies av « hensynet til ytringsfriheten og demokratihensynet ». Heller ikke kan det være avgjørende for lovtolkningen, som Ketil Lund skriver i sitt brev av 3 juli 1996 til Stortinget, hvorvidt noen faktisk er blitt straffet for å ha deltatt i eller støttet en organisasjon med et formål som angitt i § 104a annet ledd. Dette er i tilfelle et påtalemessig forhold, som Kontrollutvalget vanskelig kunne ha tillagt avgjørende vekt og heller ikke hadde nærmere kjennskap til. Utvalget hadde plikt til å innrette sin kontroll etter hva som etter gjeldende lovgivning er lovlig eller ulovlig politisk virksomhet i Norge og måtte forholde seg til straffebestemmelsen slik som den er utformet av de lovgivende myndigheter.

       Jeg mener således at det savner rettslig grunnlag når Lund-kommisjonen synes å ha bygget på at det i seg selv lå utenfor rammen av § 4, tredje ledd i overvåkingsinstruksen å foreta registrering av personopplysninger eller iverksette overvåkingstiltak mot personer som var medlemmer av eller støttet et parti når dette hadde formål som rammes av § 104a annet ledd. Og dette må være tilfellet når formålet går ut på å forstyrre samfunnsordenen ved revolusjon eller våpenbruk.

       Noe annet er at det etter regelverket ikke har vært tilstrekkelig for å iverksette overvåkingstiltak eller registrering at en person var medlem av eller støttet et politisk parti med et slikt formål. Etter overvåkingsinstruksen er både innhenting og registrering av opplysninger (§ 4 første og annet ledd) og aktiv overvåking (§ 2) betinget av at virksomheten kan medføre fare for rikets sikkerhet. Dette ble - selvsagt - også lagt til grunn av Kontrollutvalget. Her ble imidlertid utvalget stillet overfor spørsmål om grensen for sin egen kompetanse, som jeg skal behandle senere.

2. Hjemmelsgrunnlaget for telefonkontroll

       Lund-kommisjonen bygger på at telefonavlytting etter loven av 24. juni 1915 og telefonkontrollforskriften av 19. august 1960 er et straffeprosessuelt tvangsmiddel. Dette innebærer etter kommisjonens oppfatning at telefonavlytting bare kan iverksettes overfor personer, ikke organisasjoner eller partier, og bare ved mistanke om straffbare forhold som allerede er begått, ikke i forebyggende øyemed. Kommisjonens syn på regelverket på dette punkt fremkommer særlig side 125-127 og side 300-301.

       I Stenberg-Nilsens og mine brev til Stortinget har vi reist spørsmål om det er holdbart med en så restriktiv forståelse. Vi har imidlertid også pekt på at uenigheten på dette punkt antagelig ikke vil ha betydning for den videre behandling av Lund-kommisjonens rapport, etter at Ketil Lund i sitt brev av 3. juli 1996 til Stortinget har gjort det klart at den generelle forståelse av regelverket som kommisjonen bygger på, faktisk har vært lagt til grunn av forhørsrettene i alle de saker om telefonkontroll som kommisjonen har gjennomgått. Spørsmålet om hva som her er riktig regelforståelse kan for så vidt sies å være blitt uinteressant.

       For min del har jeg ikke i dag - 9 år og mer etterpå - noen klar erindring om hvorvidt forhørsrettene også i de telefonavlyttingssaker som ble gjennomgått av Kontrollutvalget i årene 1984-1988, i alle tilfelle hadde begrunnet sin beslutning med mistanke om allerede begåtte forbrytelser mot de straffebestemmelser som er nevnt i loven av 1915 og forskriften og for så vidt har fulgt Lund-kommisjonens lovforståelse. Det jeg kan si, er at jeg selv ikke la en så restriktiv regelforståelse til grunn. Jeg vil derfor kort oppsummere hvorledes jeg den gang så - og i dag ser - på spørsmålet:

       Jeg er ikke uenig med Lund-kommisjonen i at så langt en beslutning om telefonkontroll bygges bare på loven av 1915 og forskriften av 1960, er det - utenfor krigstid - et vilkår at vedkommende som skal avlyttes, er under mistanke for overtredelse av en av de straffebestemmelser som loven og forskriften oppregner. Det følger av ordlyden. Det er også i St.meld. nr. 18 (1980-1981) gitt uttrykk for at overvåkingstjenestens telefonavlytting skjedde på dette grunnlag (side 34 spalte 1).

       Det er etter bestemmelsene tilstrekkelig at vedkommende « med grunn » kan mistenkes for det straffbare forhold, mens det straffeprosessuelle krav ellers er at noen « med skjellig grunn » mistenkes.

       Både loven av 1915 og telefonkontrollforskriften viser til kapittel 9 i straffeloven, altså også bestemmelsen i § 104a annet ledd. Legger man til grunn den forståelse av denne bestemmelsen som jeg mener at Kontrollutvalget hadde og som jeg har redegjort for, lå det ikke utenfor bestemmelsenes ramme å beslutte telefonavlytting av personer som var mistenkt for å delta i eller støtte et politisk parti med ulovlig formål som nevnt, dersom avlyttingen ble ansett påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet.

       Det som er spørsmålet er om ikke også overvåkingsinstruksen kan gi en selvstendig hjemmel for å iverksette telefonkontroll i den utstrekning dette finnes påkrevet for å forebygge og motvirke slike handlinger som oppregnes i instruksens § 2, og som medfører fare for rikets sikkerhet.

       Jeg viser her først til at det i utvalgsinnstillingen som lå til grunn for bl.a endringen av loven av 1915 til å omfatte telefonkontroll, er anført følgende (gjengitt i Vedlegg til Ot.prp. nr. 78 (1950)):

« Loven av 24. juni 1915 nevner ikke kontroll med telefonsamtaler. Iverksettelse av slik kontroll vil kunne være påkrevd i samme utstrekning som kontroll med post- og telegrafforsendelser, men det må anses noe tvilsomt om det er adgang til det uten uttrykkelig lovhjemmel. Utvalget mener derfor at lovens § 1 bør utvides til å omfatte også telefonkontroll. »

       Departementet nøyde seg i proposisjonen (side 9 spalte 2) til å vise til utvalgsinnstillingen.

       Uttalelsen kan tyde på at man ved lovendringen i 1950 ikke anså uttrykkelig lovhjemmel som ubetinget nødvendig for å kunne iverksette telefonkontroll.

       I Stenberg-Nilsens og mitt brev av 13 juni 1996 har vi pekt på enkelte reelle hensyn som kan tale for at Lund-kommisjonens regelforståelse er for restriktiv. Vi har vist bl.a til uttalelsen i St.meld. nr. 89 (1969-1970) om nødvendigheten av å ha adgang til telefonavlytting « som ledd i en effektiv overvåkingstjeneste ». Vi har videre pekt på at loven av 1915 og 1960-forskriften ikke skiller mellom avlytting av norske borgere og avlytting av utlendinger, og at praksis når det gjelder telefonavlytting av utenlandske borgere og institusjoner i Norge ikke synes å ha bygget på at avlytting bare kan skje ved mistanke om allerede begåtte straffbare handlinger.

       Det er her viktig å være oppmerksom på at overvåkingstjenestens oppgave er å forebygge og motvirke ikke bare slike overtredelser av straffeloven m.v som uttrykkelig regnes opp i overvåkingsinstruksens § 2 og i telefonkontrollforskriften, men også etter § 2

« annen virksomhet som går ut på etterretningsvirksomhet, infiltrasjon, sabotasje og attentater m.v. som kan medføre fare for rikets sikkerhet ».

       Slik « annen virksomhet » er ikke angitt i telefonkontrollforskriften som grunnlag for å iverksette telefonavlytting. Det reiser seg da etter mitt skjønn følgende spørsmål: Var det ut fra norske sikkerhetsinteresser slik disse har fremstått under de skiftende politiske forhold i og utenfor Norge gjennom etterkrigstiden, en forsvarlig regelforståelse å basere seg på at slik virksomhet - uansett hvor alvorlig den måtte være, og uansett hvilken fare den måtte medføre for rikets sikkerhet - under ingen omstendighet kunne gi grunnlag for telefonavlytting i forebyggende øyemed i fredstid, med mindre virksomheten også kunne henføres under en av de straffebestemmelser som forskriften regner opp ? Og aldri i forebyggende øyemed, men bare ved mistanke om at den straffbare handling allerede var begått ?

       Lund-kommisjonen legger altså en slik regelforståelse til grunn. Professor C.A Fleischer har i et notat datert 29. oktober 1996, som skal være sendt til Stortinget, betegnet dette som « straffeprosessuell formalisme ». Det er mulig at Lund-kommisjonens regelforståelse er forsvarlig ut fra dagens sikkerhetspolitiske forhold. Men i den periode jeg deltok i Kontrollutvalget, vurderte jeg det ikke slik.

       I sitt brev 3. juli 1996 til Stortinget fremholder Ketil Lund at bruken av telefonavlytting reiser spørsmål av meget stor rettssikkerhetsmessig betydning, og at « formåls- og effektivitetsbetraktninger etter alminnelige tolkingsprinsipper vanskelig kan begrunne sterkt integritetskrenkende virkemidler utenfor de rammer som er trukket opp i en klar lovtekst ... ». Jeg var og er selvsagt ikke uenig i at rettssikkerhetshensyn veier tungt i denne sammenheng; Kontrollutvalgets oppgave var nettopp å ha den enkeltes rettssikkerhet for øye. Men hensynet til den enkeltes rettssikkerhet må til enhver tid avveies mot hensynet til å vareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Hele organisasjonen og kontrollapparatet rundt de hemmelige tjenester er basert på en slik avveining. Denne avveining av ulike interesser kan være både vanskelig og ømtålelig. Kontrollutvalget kunne ikke basere seg på at det ene hensyn skulle ha ubetinget prioritet. Varetagelsen av nasjonale sikkerhetsinteresser er ikke nødvendigvis det samme som « formåls- og effektivitetsbetraktninger », som Ketil Lund taler om.

IV. Nærmere om Lund-kommisjonens vurdering av kontrollutvalgets virksomhet

       Kommisjonen gir uttrykk for (side 434 spalte 1) at Kontrollutvalgets kompetanse etter instruksen av 1982 er uklar når det gjelder hvor langt kontrollen gikk. Deretter anføres det:

« Generelt er å si: Utvalgets kontroll omfatter i utgangspunktet den forståelse av regelverket som legges til grunn av tjenestene. De regler som styrer virksomheten er imidlertid gjennomgående svært skjønnspregete. Forståelsen av regelverket kommer først og fremst til uttrykk i tjenestenes praksis, dvs i den konkrete regelanvendelse. Kontrollutvalget kan neppe etter instruksen forutsettes å skulle overprøve tjenestens praksis så lenge denne ligger innenfor rammen av en forsvarlig regelforståelse. Tjenestens skjønnsmessige vurderinger av faktiske forhold, f.eks om en viss virksomhet gir grunnlag for mistanke om forberedelse av straffbare handlinger som nevnt i overvåkingsinstruksen, kan bare prøves såfremt de er klart uforsvarlige. »

       Denne uttalelsen kan være riktig nok, så langt den rekker. Men Kommisjonen tar ikke opp to problemstillinger knyttet til Kontrollutvalgets formelle og reelle kompetanse etter regelverket, som etter min oppfatning må være grunnleggende ved vurderingen av utvalgets virksomhet: Det gjelder, for det første, Kontrollutvalgets stilling i spørsmål som gjaldt rikets sikkerhet, og for det annet, utvalgets stilling når overvåkingstiltaket bygget på rettslig beslutning, dvs forhørsrettens beslutning om å tillate telefonkontroll.

       Jeg så for min del slik på disse to spørsmålene:

a) « Rikets sikkerhet »

       Lund-kommisjonen drøfter dette begrepet på side 74 og - i forhold til telefonkontrolloven - på side 83-84. Denne drøftelsen har jeg langt på vei ikke innvendinger mot. Men jeg reserverer meg mot uttalelsen på side 84 spalte 1 øverst om at det « normalt » må være « på det rene » at en organisasjons formål ikke i seg selv kan begrunne telefonkontroll av hensyn til rikets sikkerhet. Uttalelsen har trolig sammenheng med Kommisjonens forståelse av overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd sammenholdt med straffeloven § 104a annet ledd, som jeg allerede har redegjort for og som jeg mener Kontrollutvalget ikke kunne bygge på.

       Etter overvåkingsinstruksen er både aktive overvåkingstiltak (§ 2) og innhenting og registrering av personopplysninger (§ 4) betinget av at de handlinger eller den virksomhet det gjelder kan medføre fare for rikets sikkerhet. Det samme gjelder etter telefonkontrolloven og etter straffeloven kapittel 8.

       Det følger av overvåkingsinstruksens § 1 at overvåkingen av rikets indre sikkerhet er politiets oppgave. Det tilligger dermed politiets overvåkingstjeneste, i samråd med de ansvarlige politiske myndigheter, å vurdere hva for virksomhet som kan medføre fare for rikets sikkerhet, og hva for tiltak som til enhver tid er nødvendige for å motvirke eller forebygge slik virksomhet. Dette var ikke, og kunne ikke være, en oppgave for Kontrollutvalget. Utvalget var heller ikke sammensatt med sikte på å skulle foreta selvstendige sikkerhetspolitiske vurderinger eller prioriteringer.

       Det som her lå i den « rent kontrollerende funksjon » som Kontrollutvalget hadde, var, slik jeg så det, at utvalget ved gjennomgåelsen av den enkelte overvåkings- eller observasjonssak måtte påse at tiltaket var begrunnet i hensynet til å beskytte rikets sikkerhet, og at saken forelå forsvarlig opplyst. Utvalget kunne reise spørsmål om sikkerhetspolitiske forhold og vurderinger i den enkelte sak eller generelt og gjorde også dette. Men Kontrollutvalget kunne ikke, etter mitt syn, overprøve overvåkingstjenestens vurdering av hva hensynet til rikets sikkerhet tilsa, med mindre det skulle ha fremstått som åpenbart at vurderingen ikke bygget på et forsvarlig skjønn. Det skulle i så fall ganske mye til. En direkte overprøving av overvåkingstjenestens sikkerhetspolitiske vurdering ville være et ansvar som Kontrollutvalget umulig kunne påta seg.

       Det er mulig at det er dette Lund-kommisjonen sikter til når den sier (side 434 spalte 1) at Kontrollutvalget « kan neppe ... forutsettes å skulle overprøve tjenestens praksis så lenge denne ligger innenfor en forsvarlig regelforståelse ». Etter mitt syn burde Kommisjonens vurdering av Kontrollutvalgets formelle og reelle kompetanse ha kommet klarere frem på dette punkt.

b) Forholdet til forhørsrettenes beslutninger

       Ved telefonkontrollforskriften av 19. august 1960 etablerte man den ordning at myndigheten til å treffe beslutning om post-, telegram- og telefonkontroll ble lagt til domstolene, i første omgang til forhørsrettene. Dette mente man var den nødvendige, og den beste, rettssikkerhetsgaranti. I Mellbye-utvalgets innstilling heter det om dette (gjengitt i St.meld. nr. 89 (1969-1970) side 5):

« Etter utvalgets mening er det nødvendig å ha adgang til å føre hemmelig kontroll med post, telegram og telefon i overvåkingsøyemed. Utvalget har uttalt at det ikke finner grunn til å foreslå endret den ordning som er etablert ved kongelig resolusjon av 19. august 1960 med hjemmel i lov av 24. juni 1915 nr. 5 om kontroll med post- og telegrafforsendelser og med telefonsamtaler. Ved ordningen er det vanlige kontrollorgan - domstolene - trukket inn i bildet, og selv om man av hensyn til forholdets hemmelige karakter har måttet gi avkall på det kontradiktoriske prinsipp, er det vanskelig å se hvordan man skulle kunne etablere en mer betryggende ordning.

Utvalget har sammenfattet sin uttalelse slik:

« « Som ledd i en effektiv overvåkingstjeneste er det nødvendig å ha adgang til hemmelig kontroll av post, telefon og telegrammer. Etter kgl.res. av 19. august 1960 kan slik kontroll bare gjennomføres med domstolenes samtykke, og det antas å være den mest betryggende ordning som kan etableres på dette område. » »

       Man måtte forstå dette slik, mener jeg, at kompetansen til å vurdere om de materielle vilkår var oppfylt for å iverksette telefonavlytting etter forskriften av 1960 hørte under domstolene, og bare under dem. Dette følger jo også av Lund-kommisjonens eget syn på bruken av telefonkontroll: Den er et etterforskningstiltak, et straffeprosessuelt tvangsmiddel, som må besluttes i straffeprosessens former - det vil si: i henhold til en rettslig beslutning. For meg stod det som klart at Kontrollutvalget, som et regjeringsoppnevnt kontrollorgan, ikke ved etterfølgende gjennomgang kunne overprøve forhørsrettenes beslutninger om å gi adgang til telefonavlytting. Ordningen måtte i tilfelle ha vært at Kontrollutvalget ble gitt adgang til å påkjære forhørsrettens beslutning til høyere rett. Noen slik kompetanse var det, meg bekjent, ikke på tale å legge til Kontrollutvalget i den aktuelle periode, slik som i dag for det stortingsvalgte kontrollorgan (Lov 3. februar 1995 § 7).

       Jeg tilføyer at Kontrollutvalgets instruks og St.meld. nr. 89 (1969-1970), såvidt jeg kan se, er tause om det kompetansespørsmål som her forelå. På bakgrunn av den kritikk Lund-kommisjonen reiser mot Kontrollutvalget for ikke i større utstrekning å ha grepet inn overfor bruken av telefonkontroll, ville jeg ha funnet rimelig om Kommisjonen hadde innlatt seg på en nærmere vurdering av spørsmålet. Kommisjonen nøyer seg med (side 434 spalte 1 nederst) å si at

« Særlige spørsmål oppstår i forbindelse med overvåkingstiltak som krever beslutning av retten. Spørsmålet er blant annet om utvalgets kontroll her går lenger enn til å påse at rettens beslutning foreligger. Utvalgets instruks berører ikke disse spørsmålene. »

       I NOU 1994:4 Kontrollen med « de hemmelige tjenester », er derimot dette kompetansespørsmålet nærmere omtalt. Det heter her (side 28 spalte 2):

« I praksis synes det som om kontrollutvalget har vært forsiktig med å utøve materiell kontroll, men at tilbakeholdenheten har variert fra område til område. Et særproblem i denne forbindelse er straffeprosessuelle inngrep som er hjemlet i domstolsavgjørelser, slik som telefonavlytting. Maktfordelingsprinsippet gjør det umulig for et utvalg å overprøve domstolsavgjørelser. Det meste man kan tenke seg av materiell kontroll, er at utvalget bedømmer om politiet har gitt domstolen et fullstendig og riktig bilde av sakens faktiske forhold. Ut over det kan utvalget bare drive en formell kontroll med at den avlytting som foretas til enhver tid er hjemlet i rettslige avgjørelser. Imidlertid er en kjennelse om telefonavlytting intet pålegg til politiet; den tillater bare at avlytting foretas. Utvalget kan derfor velge den form at det tilrår politiet ikke å benytte seg av kjennelsen. En slik framgangsmåte vil ikke tilsidesette kjennelsen formelt sett, men konstruksjonen er uheldig. »

       Det som her sies, faller i det vesentlige sammen med det syn jeg selv hadde. Uttalelsen nevnes ikke av Lund-kommisjonen. Dette ville jeg ha funnet naturlig, særlig i betraktning av at det kompetansespørsmål som her forelå, gir bakgrunnen for den særskilte kjæremålsadgang som er tillagt det stortingsvalgte kontrollutvalg. Om dette viser jeg til NOU 1994:4 side 31, Ot.prp. nr. 83 (1993-1994) side 16-18 og Innst.O.nr.11 (1994-1995) side 5-6, som ligger til grunn for den nye kontrollovens regel på dette punkt.

       Den kontroll Kontrollutvalget foretok i telefonavlyttingssakene bestod altså først og fremst i å påse at avlyttingen var hjemlet i rettens beslutning. Slik hadde det vært gjort i mine forgjengeres tid, jf det jeg har gjengitt foran fra utvalgets årsberetning for 1983, og slik ble det gjort i min funksjonstid. At kontrollen først og fremst gikk ut på dette, har konsekvent vært påpekt også i utvalgets senere årsberetninger som har vært fremlagt for Stortinget. (Vedlegg 4-7).

       På et tidlig stadium etter at jeg tiltrådte (Kontrollutvalgets møte 18 desember 1984) ble det, som jeg har vært inne på, besluttet at også politiets begjæringer om telefonkontroll og de underliggende saksdokumenter skulle fremlegges rutinemessig for utvalget sammen med forhørsrettenes beslutninger. Formålet med dette var at utvalget skulle forvisse seg om at vilkårene for avlytting hadde vært vurdert av retten - dvs at det forelå grunn til mistanke om et forhold som etter 1960-forskriften og overvåkingsinstruksen kunne begrunne telefonavlytting, og at avlyttingen var funnet påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet. Men, som sagt, rettens vurdering av dette anså ikke Kontrollutvalget seg berettiget til å overprøve.

2. Kommisjonens vurdering av Kontrollutvalgets kontroll med overvåkingstjenestens registreringspraksis

       Som jeg har nevnt, begrenset utvalgets rutinekontroll seg her til å gå igjennom et antall stikkprøver blant observasjonssakene. Såvidt jeg nå husker, ble stikkprøvene tatt fortrinnsvis blant nyopprettede saker.

       Lund-kommisjonens kritikk av kontrollarbeidet på dette punkt går i hovedsak ut på følgende (side 435 spalte 1 - 437 spalte 1):

-

Kontrollutvalget har ikke hatt innvendinger mot den omfattende registrering av opplysninger om politisk tilhørighet og politisk virksomhet som fant sted fra 1980 og utover til annen halvpart av 1980-årene. Etter kommisjonens oppfatning var denne registrering i strid med forbudet i overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd. At den fortsatte, skal ha sitt grunnlag i Justisdepartementets brev av 3. august 1981 til overvåkingssjefen (jf side 325). Det antydes også (side 436 spalte 2) at Kontrollutvalgets holdning på dette punkt hadde sammenheng med at utvalget hadde engasjert seg for et bestemt standpunkt forut for fremleggelsen av St.meld. nr. 18 (1980-1981).

-

Kontrollutvalget unnlot å ta stilling til rekkevidden av forbudet i overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd og til om dette var overtrådt gjennom de retningslinjer overvåkingstjenesten la til grunn for registreringen av politiske opplysninger. Kommisjonen viser her til tjenestens notater av 1982 og 1984 (gjengitt side 117 flg), hvor retningslinjene for registrering av tilknytning til NKP og ml-bevegelsen er nedfelt. Også Rundskriv 3/88 (gjengitt side 122-124) nevnes i denne forbindelse.

       Til dette bemerker jeg:

       For min del la jeg til grunn - og jeg går ut fra at hele Kontrollutvalget gjorde det i min funksjonstid - de forutsetninger for registrering på politisk grunnlag som fulgte av overvåkingsinstruksens § 4 og St.meld. nr. 18 (1980-1981) med Innst.S.nr.199 (1980-1981). Det fulgte av § 4 første ledd at innhenting og registrering av personopplysninger bare kunne skje når personer, grupper eller organisasjoner kunne mistenkes for å foreta eller forberede handlinger eller virksomhet som var omfattet av instruksens § 2 - dvs som kunne medføre fare for rikets sikkerhet. Min forståelse var - som Lund-kommisjonens (side 116) - at dette måtte gjelde også forhåndsregistrering etter § 4 annet ledd.

       Når det gjelder rekkevidden av forbudet i § 4 tredje ledd mot å registrere « lovlig » politisk organisasjon eller virksomhet la imidlertid Kontrollutvalget til grunn en annen rettsoppfatning enn Kommisjonen, som følge av at (iallfall) jeg selv bygget på en annen forståelse av straffeloven § 104a annet ledd enn Kommisjonen gjør. Dette har jeg allerede redegjort for. Etter min vurdering var ikke § 4 tredje ledd til hinder for innhenting og registrering av opplysninger om deltagelse i politisk virksomhet som hadde et ikke lovlig - for eksempel revolusjonært - formål, så fremt vilkårene etter § 4 første ledd jf § 2 ellers var oppfylt: Det vil si så fremt virksomheten ble ansett for å kunne medføre en fare for rikets sikkerhet.

       Om det ut fra den regelforståelse som Kontrollutvalget la til grunn, er grunnlag for å si, som Kommisjonen gjør, at det fant sted en « omfattende » instruksstridig registrering av opplysninger om politisk tilhørighet i årene fra 1980, må jeg la stå åpent. Jeg har verken grunnlag for å bekrefte det eller bestride det. Det jeg kan si, er at den stikkprøvekontroll Kontrollutvalget foretok blant observasjonssakene i min funksjonstid, ikke gav grunnlag for å anta at tjenesten fulgte en annen registreringspraksis enn den Kontrollutvalget selv mente var i samsvar med regelverket og som jeg har redegjort for.

       Kommisjonen fastslår for øvrig flere steder (side 206 jf side 320) at registreringen av opplysninger om tilhørighet til ml-bevegelsen ble trappet ned frem mot midten av 1980-årene. Jeg forstår fremstillingen slik at den i det vesentlige var avviklet i løpet av de to første årene av min funksjonstid (1984-85). Den siste mer sporadiske observasjonssaken på AKP (m-l) oppgis å være opprettet i 1987.

       Kontrollutvalget ble ikke gjort kjent med Overvåkingssentralens notater av 18. august 1982 og 20. desember 1984 som Lund-kommisjonen gjengir side 117 flg. Dette understreket jeg da jeg selv ble avhørt for Kommisjonen i desember 1995; jeg ble da for første gang vist disse notatene. På denne bakgrunn er det egnet til å forbause at Kommisjonen refererer nettopp til disse to notatene når Kontrollutvalget kritiseres for ikke å ha vurdert de retningslinjer overvåkingstjenesten fulgte for registrering av politiske opplysninger. På side 117 spalte 2 nevnes det for øvrig at også overvåkingssjef Erstad har opplyst at han var ukjent med notatene av 1982 og 1984, jf også side 328.

       Rundskriv 3/88 (side 122) ble utsendt 18. april 1988, etter at jeg var sluttet i Kontrollutvalget.

       Som jeg allerede har nevnt, har jeg i dag heller ingen erindring om at Kontrollutvalget i min tid som formann var kjent med Justisdepartementets brev av 3. august 1981 til overvåkingssjefen - om at Stortinget skulle ha gitt sin tilslutning til at overvåkingspolitiet kunne fortsette virksomheten i samsvar med den forståelse av instruksen « som har vært lagt til grunn hittil » (gjengitt side 116 jf side 325). Men om utvalget hadde vært kjent med dette brevet, tror jeg neppe det kunne ha medført noen reaksjon fra utvalgets side. Kontrollutvalget var nemlig i min tid heller ikke kjent med at praksis med hensyn til registrering av personopplysninger inntil 1981 hadde vært en annen enn den som var lagt til grunn i St.meld. nr. 18 (1980-1981), og som etter min vurdering fulgte av overvåkingsinstruksens § 4. Jeg har således ingen forestilling om at Kontrollutvalget var kjent med Rundskriv 2/70, som gjengis i Lund-rapporten side 114. Enn mindre var vi kjent med at Kontrollutvalget selv, forut for St.meld. nr. 18, skulle ha engasjert seg til støtte for en spesiell forståelse av overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd. Den fremstilling som gis i Lund-rapporten side 426 spalte 1 jf side 295 spalte 2 om utvalgets rolle i denne forbindelse er ny for meg, og jeg kan derfor ikke kommentere den. Kommisjonen sier for øvrig at den « har ikke grunnlag for å anta at medlemmer av Kontrollutvalget, som kom til utover på 1980-tallet, gjennom stikkprøveundersøkelser er blitt oppmerksomme på registreringer som har gitt utvalget foranledning til nærmere undersøkelser av praksis i forhold til regelverket ».

       Derimot ble Kontrollutvalget, som jeg har nevnt, i møte 3. april 1987 orientert om overvåkingssjef Erstads brev av 23. januar 1987 til Justisdepartementet. I dette brevet opplyser Erstad ifølge Lund-rapporten side 121 at

« registrering først skjer når man etter en samlet vurdering av tidligere innhentet materiale finner grunnlag for mistanke om forberedelse av kriminelle handlinger som nevnt i § 2. Han presiserer at Overvåkingstjenesten ikke foretar innsamling av opplysninger og registrering av personer alene med henblikk på en fremtidig personkontroll og angir at slik hadde praksis vært siden 1977. »

       Dette var, mener jeg, i samsvar med den forståelse Kontrollutvalget på dette tidspunkt selv hadde dannet seg av retningslinjene som ble fulgt og gav da ikke utvalget noen foranledning til nærmere undersøkelser.

       I Erstads brev slik det videre refereres av Kommisjonen side 135 omtales også oppbevaring og systematisering av opplysninger i overvåkingstjenestens såkalte arbeidsregistre. Jeg har i dag ingen erindring om at Kontrollutvalget hadde hørt om slike registre før gjennom brevet av 23. januar 1987. Brevet var stilet som en orientering til Justisdepartementet, og til Kontrollutvalget ble det som nevnt opplyst at « justisministeren hadde bedt Lovavdelingen se på saken ». For Kontrollutvalget var det naturlig å avvente departementets reaksjon. Om hva som videre skjedde viser jeg til Lund-kommisjonen side 136-137. Erstads brev førte ikke til noen innvending fra departementets side. Brevet ble fulgt opp med overvåkingstjenestens rundskriv 3/88 av 18. april 1988. Da hadde jeg sluttet i Kontrollutvalget.

       Det Kontrollutvalget for øvrig var opptatt av når det gjaldt observasjonssakene, var at det ble gjort fortgang med den løpende sanering av registrene. Dette er omtalt i utvalgets årsberetninger for 1985, 1986 og 1987, jf også Lund-rapporten side 143-144. Med hensyn til nyregistrering av norske borgere, må Kontrollutvalget ha vært orientert om at antallet økte noe i årene 1983-1985, jf Lund-rapporten side 144-145. Fra 1986 av ble imidlertid antallet nye observasjonssaker igjen vesentlig redusert, uten at jeg i dag tør si noe sikkert om hvorvidt Kontrollutvalget har påvirket dette.

3. Kommisjonens vurdering av kontrollen med bruken av telefonavlytting

       Kommisjonens kritikk går her i hovedsak ut på følgende (side 437-438):

-

Kontrollutvalget har unnlatt å reise spørsmål ved den uriktige regelforståelse som etter Kommisjonens mening ble lagt til grunn av forhørsrettene og av overvåkingstjenesten. Denne uriktige regelforståelse har bestått først og fremst i at man har ansett telefonkontroll som et forebyggende tiltak, et overvåkingstiltak, og ikke som et rent straffeprosessuelt tvangsmiddel rettet mot bestemte personer på grunnlag av mistanke om konkrete straffbare forhold.

-	Kontrollutvalget har godtatt at avlytting pågikk i årevis uten at det var fremkommet noe som var egnet til å styrke mistanken om straffbare forhold som kunne true rikets sikkerhet.

-	Kontrollutvalget har begrenset seg til å påse at forhørsrettens beslutning forelå og ser ikke ut til å ha festet oppmerksomhet ved det materielle innhold i telefonkontrollforskriften.

-	Kontrollutvalget har heller ikke hatt innvendinger mot overvåkingstjenestens omfattende registrering av overskuddsinformasjon fra telefonavlyttingen, jf Kommisjonens fremstilling side 358-359.

       Jeg anser denne kritikken langt på vei imøtegått ved den redegjørelse jeg allerede har gitt om Kontrollutvalgets - og mitt eget - syn på de tolknings- og kompetansespørsmål som regelverket reiste. Jeg skal ikke gjenta dette, men vil minne om at

a)

Kontrollutvalget bygget på en annen forståelse av straffebudet i straffeloven § 104a annet ledd enn Kommisjonen gjør, og dermed også på en annen forståelse av rekkevidden av forbudet i overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd. Den forståelse som Kontrollutvalget la til grunn, har sin forankring i lovtekst og forarbeider. Det er ikke dekning for å betegne denne regelforståelse som « uriktig », fordi om Lund-kommisjonen i ettertid har ment å finne grunnlag for en mer restriktiv lovforståelse (side 82).

b)

Lund-kommisjonen har den oppfatning av hjemmelsgrunnlaget for telefonkontroll at det bare er å finne i loven av 1915 og forskriften av 1960, og at dette betyr at telefonavlytting som ledd i overvåkingstjenestens arbeide utelukkende kan benyttes som et etterforskningstiltak på grunnlag av allerede begåtte strafferettslige lovbrudd rettet mot rikets sikkerhet. Ketil Lund betegner i sitt brev av 3. juli 1996 endog denne regelforståelse som «utvilsom».

Stenberg-Nilsen og jeg har reist spørsmål om det er tilstrekkelig grunn til et så restriktivt syn på hjemmelsgrunnlaget. Vi har vist til overvåkingsinstruksens § 2, til reelle behov, og til praksis, herunder praksis mht avlytting av utenlandske borgere. Også andre har i den offentlige debatt reist tvil om Kommisjonens restriktive regelforståelse på dette punkt. Jeg innser ikke at den fremstår som så utvilsom at enhver annen forståelse med rette kan betegnes som uriktig eller uholdbar.

Men jeg har pekt på at dette tolkningsspørsmålet synes å ha mindre betydning for det videre arbeide med Lund-rapporten, fordi Lund selv i brevet av 3. juli 1996 til Stortinget har bekreftet at beslutningene om telefonkontroll så langt Kommisjonen har beskjeftiget seg med dem, ikke har bygget på noen annen regelforståelse på dette punkt enn Kommisjonen gjør.

Det fremstår etter dette ikke som klart for meg hvilket rettslig grunnlag Lund-kommisjonen bygger på når Kontrollutvalget kritiseres for ikke å ha reist spørsmål ved « den uriktige regelforståelse som er lagt til grunn av forhørsrettene og av overvåkingstjenesten » (side 437 spalte 2 øverst).

c)

Det er misvisende når Kommisjonen side 437 spalte 2 øverst uttaler at Kontrollutvalget «ikke ser ut til å ha festet oppmerksomheten på innholdet i de materielle bestemmelsene i telefonkontrollforskriftene». Selvsagt har Kontrollutvalget festet oppmerksomheten ved det materielle innhold i forskriftene. Men jeg har pekt på at utvalget her ble stillet overfor kompetanseproblemer, knyttet både til at gjenstanden for kontroll var rettslige beslutninger, og til at kontrollen involverte spørsmål om hva som var påkrevd ut fra hensynet til nasjonale sikkerhetsbehov. Jeg har sett det slik at dette langt på vei måtte avskjære Kontrollutvalget fra å foreta en selvstendig materiell prøvelse av vilkårene for telefonkontroll. Lund-kommisjonen synes ikke å ha ofret disse problemer noen nærmere vurdering.

Jeg har for øvrig nevnt at Kontrollutvalget fra desember 1984 - for å styrke grunnlaget for den rettssikkerhetskontroll utvalget hadde mulighet for å foreta - sørget for at også politiets begjæringer om telefonkontroll og de underliggende saksdokumenter ble fremlagt for utvalget.

d)

Det er riktig at kontrollen med telefonavlyttingssakene som følge av de nevnte kompetansehindre, slik jeg så dem, først og fremst begrenset seg til å påse at det formelle grunnlag for avlytting - rettslig beslutning - forelå. Men dette var i samsvar med Kontrollutvalgets praksis helt fra det ble etablert i 1972, og dette var det klart redegjort for i årsberetningen for 1983 og i senere årsberetninger fra utvalget. Kontrollutvalgets gjentatte presiseringer av dette har, såvidt jeg kjenner til, ikke noensinne ført til bemerkninger eller tilbakemeldinger til utvalget fra departementets eller Stortingets side.

e)	Lund-kommisjonen retter bl.a oppmerksomheten mot avlyttingen av AKP (m-l)'s kontortelefon på 1980-tallet og finner det kritikkverdig at avlyttingen kunne pågå i årevis uten at noe konkret fremkom som kunne bestyrke mistanken om straffbare forhold (side 332-333 jf side 357).

Det er sannsynlig at forhørsrettens beslutninger om denne avlyttingen har vært fremlagt for Kontrollutvalget også i min funksjonstid, siden tillatelsen til avlytting normalt ble begrenset til 6 måneders varighet. Jeg har ikke materiale til å bekrefte eller avkrefte dette. Ifølge kommisjonsrapporten side 220 var den første beslutningen av 10. desember 1982 begrunnet bl.a under henvisning til straffeloven § 104a. Dette var før min tid i Kontrollutvalget. Men ut fra det syn jeg selv hadde på forståelsen av § 104a annet ledd, lå det ikke utenfor regelverkets ramme å foreta telefonavlytting av personer som benyttet AKP (m-l)'s kontortelefon, så lenge partiet opprettholdt et revolusjonært formål, og virksomheten av den ansvarlige politimyndighet ble vurdert som en sikkerhetsrisiko. Jeg må gå ut fra at også de senere forhørsrettsbeslutninger om avlytting av denne telefonen har vist til bl.a straffeloven § 104a annet ledd.

Det kan selvfølgelig spørres om Kontrollutvalget likevel kunne ha foretatt seg noe mere for å få bragt klarhet i om slik kontinuerlig avlytting utover i 1980-årene virkelig var påkrevd for å vareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Dette er det vanskelig for meg å gi noe svar på i dag, uten tilgang til de rettslige beslutninger det gjelder. Jeg anser det imidlertid sannsynlig at Kontrollutvalget i sine møter i Overvåkingssentralen i min funksjonstid har reist dette spørsmål overfor tjenestens representanter. Lund-kommisjonen refererer (side 437 sp 1 nederst) at det overfor overvåkingssjef Erstad, etter hva han selv har forklart til Kommisjonen, ble « signalisert » fra utvalgets side en gang på 1980-tallet at behovet for fortsatt avlytting av AKP (m-l)'s kontortelefon burde vurderes. Dette førte ifølge Erstad til at avlyttingen ble avviklet. Dette var i august 1987, jf rapporten side 220-221 og side 332.

f)

«Overskuddsinformasjon»: Kontrollutvalget var - selvsagt - oppmerksom på bestemmelsen i telefonkontrollforskriften § 3 tredje ledd om at opptak fra avlyttede samtaler som er uten betydning for etterforskningen, «straks» skal tilintetgjøres. Jeg er derfor noe i villrede om hva Kommisjonen sikter til når den anfører (side 438 spalte 2) at utvalget «ikke har vært oppmerksom på problemstillingen», og ikke «synes å ha vært på det rene med» rekkevidden av forskriftens bestemmelse, jf også hva Kommisjonen uttaler side 359 spalte 1.

For min del har jeg i dag ingen erindring om at Kontrollutvalget var seg bevisst at det fant sted en regelstridig registrering av overskuddsinformasjon. Jeg er ganske sikker på at overvåkingssjef Erstad ikke overfor Kontrollutvalget i min tid har gitt uttrykk for en slik oppfatning av reglene som den som Kommisjonen gjengir side 359 spalte 2 nederst. Jeg er også rimelig sikker på at utvalget ikke kunne ha sagt seg innforstått med overvåkingstjenestens behandling av overskuddsinformasjon, om den har vært slik Kommisjonen beskriver. Skulle Kontrollutvalget på annen måte ha kunnet gjøre seg kjent med dette, måtte det - såvidt skjønnes - skje ved at man mer systematisk gikk inn i personregistrene ved Overvåkingssentralen. Kontrollutvalgets rutinekontroll i min tjenestetid omfattet ikke noen slik gjennomgang. Den stikkprøvekontroll som ble foretatt, avdekket ikke noen slik overskuddsregistrering som den Lund-kommisjonen beskriver.

g)

Kommisjonen tar ellers opp (side 354 spalte 2) at saksbehandlingen spesielt ved Oslo forhørsrett var lite betryggende rettssikkerhetsmessig. Det nevnes at beslutningene om telefonkontroll ble truffet av dommeren i Overvåkingssentralens lokaler, og at rettens beslutninger har hatt form av standardformularer, som regulært var utskrevet på forhånd av overvåkingspolitiet.

       Til dette kan jeg si at Kontrollutvalget i min tid nok var kjent med at dommeren ved Oslo forhørsrett traff beslutningen mens han oppholdt seg i et kontor ved Overvåkingssentralen. Dette anså jeg for min del som et rent hensiktsmessighetsspørsmål, siden dokumentene og annet bevismateriale som dommeren måtte gjennomgå, befant seg der og normalt var gradert. Det må her ikke tapes av syne at behandlingen av avlyttingssaker ved forhørsrettene også hadde et sikkerhetsmessig aspekt. Det kan ha vært ansett som lite betryggende at høyt graderte dokumenter skulle fraktes til et lokale som ikke var innrettet med henblikk på oppbevaring av slikt materiale, og at rettens beslutning i denne typen saker skulle skrives ut av domstolens eget personale.

       At Oslo forhørsretts beslutninger skal ha foreligget ferdig skrevet fra politiets side, har jeg for min del vært ukjent med. Dette kunne heller ikke Kontrollutvalget bli oppmerksom på ut fra sakens dokumenter. Man kan for øvrig ikke ut fra beslutningenes ytre form trekke den slutning at grunnlaget for å tillate telefonkontroll ikke har vært forsvarlig vurdert av de respektive forhørsdommere. Beslutningene hvilte ofte på gjennomgåelse av et ganske omfattende dokumentmateriale, som kunne være opparbeidet gjennom lengre tid. All den stund det var på det rene at forhørsdommerens beslutning ikke ville bli gjenstand for noen rettslig overprøvelse (kjæremål), hadde dommeren kanskje ofte ikke foranledning til å gi noen omfattende begrunnelse.

       Jeg nevner til slutt at Lund-kommisjonen i sine generelle bemerkninger til Kontrollutvalgets virksomhet, skriver følgende (side 435, overgangen spalte 1 - spalte 2):

« Effektiv kontroll forutsetter at det ikke er for stor nærhet mellom det kontrollerende og det kontrollerte organ. Dette er en alminnelig erfaring. Den nærhet som etableres gjennom møter med det kontrollerte organs sjefer i det kontrollerte organs lokaler, etablerer gjerne et miljø eller - om man vil - en personlig stemning eller fortrolighet som ikke er velegnet for kritiske holdninger. I kontrollvirksomheten ligger en risiko for at det oppstår en samstemthet som etter hvert kan innebære at det kontrollerende organ identifiserer seg med det kontrollerte. »

       Uttalelsen synes å antyde at Kontrollutvalget kan ha latt sin kontrollerende virksomhet påvirke av en form for interessefellesskap med de tjenester som var gjenstand for kontrollen. Det er intet grunnlag for en slik antydning. Jeg synes at de personer som, med et minimum av ressurser i ryggen, påtok seg den ganske byrdefulle og lite takknemlige oppgave å tjenestegjøre i Kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten, burde ha vært spart for den.