Konklusjon

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Haakon Blankenborg, Hallvard Bakke, Gro Harlem Brundtland, Kirsti Kolle Grøndahl, Brit Hoel og TomThoresen, fra Høyre, Kaci Kullmann Five, Jan Petersen og Anders Talleraas, og fra Fremskrittspartiet, Fridtjof Frank Gundersen, anbefaler Stortinget å samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen med Schengen-landene i samsvar med forslaget fra Regjeringen. Flertallet viser til at samarbeidsavtalen sikrer fortsettelse av den nordiske passunionen som har vært gjeldende i 40 år og at den utvider passunionen til å gjelde landene i Schengen-samarbeidet. Flertallet legger imidlertid størst vekt på at avtalen gir grunnlag for en styrking av det europeiske politisamarbeidet for å bekjempe narkotikaforbrytelser og annen internasjonal kriminalitet på en mer effektiv måte.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Marit Arnstad, John Dale og Anne Enger Lahnstein, fra Sosialistisk Venstreparti, Erik Solheim og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Magne Bondevik, viser til at en norsk assosiering til Schengen-avtalen på grunnlag av samarbeidsavtalen, kan være strid med Grunnloven. Disse medlemmer vil peke på at Schengen-avtalen allerede i juni i år kan bli helt eller delvis integrert i EU, og at norsk assosiering derigjennom kan komme i konflikt med det norske folks valg om å stå utenfor EU. En integrering av Schengen-samarbeidet i EU vil også kunne medføre at Norge må tre ut av samarbeidet med den følge at det nordiske passamarbeidet går tapt. Disse medlemmer ønsker å styrke internasjonalt politisamarbeid, ikke minst gjennom Interpol, og mener at Schengen-avtalens krav om fjerning av personkontroll ved de indre grenser kan svekke kampen mot narkotikasmugling og internasjonal kriminalitet. Disse medlemmer frykter at samarbeidsavtalen kan redusere Norges handlefrihet i asyl- og flyktningspolitikken på en måte som gir mennesker på flukt et dårligere vern. Disse medlemmer vil videre understreke at avtalen reiser bekymringsfulle spørsmål som angår den enkeltes personvern og rettssikkerhet. Disse medlemmer er av den oppfatning at Stortinget ikke har blitt forelagt tilstrekkelig beslutningsgrunnlag når det gjelder spørsmålet om tilslutning til Schengen-avtalen og mener at avgjørelsen må utsettes. Disse medlemmer viser til at Grunnlovsspørsmålene ikke er fyllestgjørende utredet i proposisjonen. Stortinget har ikke fått seg forelagt tilfredsstillende beregninger av kostnadene ved avtalen og det er ikke gitt noen full oversikt over hvilke tilleggsavtaler med EU tiltredelse til samarbeidsavtalen vil kreve. Disse medlemmer ser det som uheldig at Stortinget treffer sin beslutning i ratifikasjonsspørsmålet kun få dager før hele Schengen-avtalens grunnlag kan endres, i forbindelse med avslutningen av EUs regjeringskonferanse (IGC). Disse medlemmer finner ikke at det er godtgjort at foreliggende sak kvalifiserer til å fravike hovedregelen i norsk statsrett om at proposisjon om nødvendige lovendringer i traktatsaker skal behandles før spørsmålet om ratifisering. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn frarå at Stortinget gir samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«1.	Stortinget utsetter behandlingen av samarbeidsavtalen om Schengen inntil Stortinget har fått det nødvendige beslutningsgrunnlag for behandling av saken.

2.	Stortinget gir ikke samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser i samsvar med fremlagt forslag i St.prp. nr. 42 (1996-1997). »

Komiteens behandling

       Komiteen mottok 16. april 1997 brev fra Senterpartiets stortingsgruppe med anmodning til komiteen om å utsette behandlingen av St.prp. nr. 42 til neste stortingssesjon. Flertallet fant ikke å kunne tilrå en slik utsettelse. Brevet er gjengitt i vedlegg 1.

       Under behandlingen er det i alt oversendt 270 skriftlige spørsmål til justisministeren og ett til utenriksministeren. Spørsmålene og statsrådenes svar er gjengitt i vedlegg 2.

       Det ble avholdt åpne høringer 5. mai 1997 og 9. mai 1997. Det stenografiske referatet fra høringene er gjengitt i vedlegg 3.

Forholdet til Grunnloven

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, anser på samme måte som Regjeringen Schengen-avtalen for å være av en slik karakterer at den i likhet med andre avtaler « angaaende Sager av særlig Vigtighed » kan godkjennes av Stortinget med vanlig flertall i samsvar med Grunnlovens § 26, annet ledd.

       Flertallet er også enig med Regjeringen i at § 93 i Grunnloven med krav om tre fjerdedels flertall under ingen omstendighet ville kunne komme til anvendelse. § 93 gjelder overføring av myndighet til en « international Sammenslutning » Norge er medlem av eller slutter seg til. Samarbeidsavtalen med Schengen innebærer ikke medlemskap i noen internasjonal sammenslutning. § 93 gjelder for øvrig også bare dersom organisasjonens beslutninger får direkte virkning for personer i Norge. Det følger imidlertid klart av samarbeidsavtalen at vedtak i Schengens organer bare får virkning i Norge etter at vi « på uavhengig grunnlag » har besluttet om Norge skal godta dem (artikkel 3.1). Flertallet mener at samarbeidsavtalen er et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid uten overnasjonale trekk og at Norge derfor ikke avgir suverenitet i strid med Grunnlovens § 1 og viser i den forbindelse til den fremstilling Regjeringen har gitt på sidene 17 og 18 i proposisjonen. Dersom samarbeidsavtalen innebar avståelse av suverenitet i strid med Grunnlovens § 1, kunne den imidlertid ikke godkjennes ved bruk av Grunnlovens § 93. Alternativet til godkjennelse av avtalen etter § 26 ville være en endring i selve Grunnloven, med mindre myndighetsoverføringen ble ansett « lite inngripende ».

       Under komiteens høring den 5. mai 1997 argumenterte professor Ståle Eskeland ved Universitetet i Oslo for et slikt syn. Han mener Stortinget vil være folkerettslig forpliktet til å foreta de lovendringer som er en følge av vedtakene til Eksekutivkomiteen i Schengen og at dette innebærer at lovgivningsmyndighet dermed reelt overføres fra Stortinget til Eksekutivkomiteen. Han viste i den sammenheng til artikkel 103 i EØS-avtalen der det heter at Norge ikke blir folkerettslig bundet av vedtak i EØS-komiteen før Stortinget har vedtatt de nødvendige lovendringer (« de forfatningsmessige krav er oppfylt »), og at et slikt forbehold ikke er tatt inn i samarbeidsavtalen med Schengen.

       Flertallet mener Eskeland her tar feil. EØS-avtalen måtte godkjennes av Stortinget med tre fjerdedels flertall fordi deler av den innebar overføring av myndighet til en « internasjonal sammenslutning », dvs. ESA samt EFTA-domstolen. Beslutninger her får direkte virkning for norske borgere. Artikkel 103 i EØS-avtalen presiserte at denne overføring av myndighet ikke innebar overføring av den lovgivningsmyndighet som etter Grunnloven tilligger Stortinget. Samarbeidsavtalen med Schengen innebærer ikke noen slik overføring av myndighet. Dette fremgår bl.a. av artikkel 3.1 i samarbeidsavtalen der det heter: « Republikken Island og Kongeriket Norge, beslutter, på uavhengig grunnlag, om de skal godta: a) beslutninger og erklæringer av Eksekutivkomiteen eller på dens vegne, osv. »

       Professor Eskeland synes å mene at dersom Regjeringen skulle meddele at den slutter seg til et vedtak i Eksekutivkomiteen som krever lovendring i Norge, så binder en slik meddelelse Norge folkerettslig. Flertallet anser det utenkelig at noen regjering ville slutte seg til vedtak i Schengen uten å ta forbehold om nødvendige lovvedtak i Stortinget. Det ville i så fall skape en alvorlig konstitusjonell situasjon. I tillegg kommer at Regjeringen forutsettes å konsultere Stortingets organer før den møter i Eksekutivkomiteen, kfr. innstillingens kapittel om forholdet til Stortinget. Det er ikke nødvendig å ta et eget forbehold i samarbeidsavtalen om dette. Flertallet viser dessuten til Professor Frede Castberg som hevder at når det gjelder spørsmålet om en regjering kan binde staten folkerettslig i strid med landets forfatning « (taler visstnok) de beste grunner for å anse forfatningens bestemmelser avgjørende for legitimasjonsspørsmålet, i hvert fall for så vidt ikke statssjefens legitimasjon begrenses på en helt usedvanlig måte » (Castberg: Norges statsforfatning). Professor Eskeland legger for øvrig også selv et slikt synspunkt til grunn når det gjelder spørsmålet om ratifikasjon, kfr. senere kommentar til dette.

       Professor Eskeland hevder det « er positivt uriktig » at samarbeidsavtalen ikke innebærer overføring av myndighet med direkte virkning og viser til utenlandsk politis « adgang til hemmelig overvåking på norsk territorium og adgangen til å forfølge personer på norsk territorium og å arrestere dem. » Flertallet mener at professor Eskelands fremstilling av hva samarbeidsavtalen innebærer på disse områdene ikke er helt presis - det vises her til avtalen og departementets redegjørelse i proposisjonen - og flertallet er enig med Regjeringen i at dette er « et gjensidig samarbeid mellom likestilte stater om forhold med tilknytning til begge stater. » Norge har gjennom toll- og politisamarbeidet med Sverige i lang tid praktisert et slikt samarbeid og svenske tollmyndigheter har i visse sammenhenger vært bemyndiget til å håndheve norsk regelverk. Det er etter flertallets mening utvilsomt at et slikt samarbeid ikke er i strid med Grunnlovens § 1.

       I tillegg kommer at dette samarbeidet ikke kan sies å være særlig inngripende slik det er utformet i avtalen. Også av den grunn vil den begrensede rett svensk og finsk politi har til å forfølge forbrytere over grensen til Norge, og adgangen for politi fra Schengen-land under iakttagelse av meget strenge bestemmelser til å foreta « diskret overvåkning » på norsk territorium ikke kunne anses å være i strid med Grunnlovens § 1. Flertallet viser til at denne type samarbeid skjer også i dag. Forskjellen vil være at det nå vil bli regulert gjennom en avtale. Flertallet anser dette som en fordel.

       Professor Eskeland mener også at Grunnloven er til hinder for at Regjeringen kan ratifisere samarbeidsavtalen før Stortinget har gjort alle lovendringer samarbeidsavtalen forutsetter. Han mener dette « er en sikker tolkning av Grunnloven ». Ifølge professor Frede Castberg har man « i praksis ikke sjelden nøyet seg med å innhente Stortingets samtykke i plenum, før man har ratifisert traktater, som etter sitt innhold skulle nødvendiggjøre en lov » (Castberg: Norges statsforfatning). Denne praksis innebærer ifølge Castberg at Stortingets samtykke i plenum vil være tilstrekkelig til at staten blir bundet av en ratifikasjon. I tillegg kommer at ordlyden i § 26, annet ledd, bare nevner innhenting av Stortingets samtykke, ikke vedtakelsen av de nødvendige lover, som betingelse for gyldigheten av traktaten. Flertallet anser det derfor utvilsomt at Grunnloven ikke er til hinder for at Regjeringen kan ratifisere traktaten før alle lovvedtak er truffet, når Stortinget har gitt sin godkjennelse, og Regjeringen mener det er gode grunner for en tidligere ratifisering.

       Flertallet har ingen merknader til at Regjeringen ønsker å ratifisere samarbeidsavtalen før Stortinget har foretatt de nødvendige lovvedtak og mener det er gode grunner for dette.

       Dersom Stortinget skulle utsette å gi samtykke til ratifikasjon til alle nødvendige lovendringer er foretatt, ville dette utsette ratifiseringsprosessen i lang tid. For at Norge skal ha størst mulig innflytelse i den videre utvikling av Schengen-samarbeidet før samarbeidsavtalen trer i kraft, f.eks. når det gjelder utviklingen av tilfredsstillende kontrollordninger som flertallet kommer nærmere inn på senere i innstillingen, er det neppe tvil om at det vil være en fordel at Norge allerede har ratifisert samarbeidsavtalen.

       De lovendringer eller nye lover samarbeidsavtalen nødvendiggjør vil ikke tre i kraft før i løpet av 1999 da samarbeidsavtalen tidligst kan tre i kraft. I mellomtiden vil det også kunne bli aktuelt å foreta andre endringer i disse lovene, f.eks. som følge av Skaugeutvalgets innstilling eller stortingsmeldingen om offentlighet. Det vil være lite praktisk å foreta lovendringer som skal tre i kraft etter at andre og mer omfattende lovendringer kan bli nødvendige. Konkrete tiltak for å forberede Norges deltakelse i Schengen-samarbeidet og særlig de som trenger bevilgninger kan vanskelig iverksettes dersom ikke Stortinget har gitt sitt samtykke til ratifikasjon. Hvis den kommende regjeringskonferansen i EU resulterer i at Norge må forhandle med EU om en ny avtale, vil det også være en fordel at Stortinget har gitt sin tilslutning til den foreliggende avtale. Det er i proposisjonen redegjort for hvilke lovendringer og nye lover departementet mener vil bli nødvendig og for innholdet av disse, slik at de er kjent for Stortinget når det tar standpunkt til rafikasjon.

       Flertallet vil også vise til at i Sverige, der man har samme praksis som hos oss, at forslag til lovendringer normalt legges fram før Riksdagen godkjenner internasjonale avtaler, vil man for Schengen-konvensjonens vedkommende fravike denne praksis.

       Flertallet viser også til utenriksministerens brev til komiteen av 20. mai 1997, gjengitt i vedlegg 2.

       Enkelte har nevnt at det skjer en reell myndighets- og lovgivningsoverføring gjennom samarbeidsavtalen, selv om en slik overføring ikke skjer formelt, fordi de mener Norge langt på vei vil være tvunget til å gjennomføre Eksekutivkomiteens vedtak. Dette er begrunnet med at Norge i praksis neppe vil kunne si opp avtalen, slik et nei til et vedtak i Eksekutivkomiteen innebærer. De hevder derfor at avtalen på dette grunnlag er i strid med Grunnloven § 1.

       Flertallet vil vise til at Norge gjennom samarbeidsavtalen deltar i alle Schengens organer inklusive Eksekutivkomiteen på lik linje med medlemslandene, med unntak av at vi ikke har stemmerett. Dette gir en betydelig mulighet til å påvirke beslutningene. Dersom den forutgående behandling viser at Norge ikke kan godta et forslag til vedtak skal dette spesielt drøftes i Eksekutivkomiteen før vedtaket eventuelt fattes. Alle vedtak der må være enstemmige og må følgelig ha tilslutning fra våre tre nordiske naboland som vil være medlem av Schengen.

       Flertallet anser det lite sannsynlig at det vil bli truffet vedtak som bl.a. Sverige, Finland og Danmark ikke har noen innvendinger mot, men som for Norge vil være uakseptabelt, og at et slikt vedtak vil bli truffet også når Schengen-landene vet at det kan innebære at Norge trer ut av samarbeidet og at de dermed må etablere sin yttergrensekontroll langs grensen mot Norge. Skulle det likevel skje, kan ikke flertallet se at det ville innebære vesentlige problemer for Norge at samarbeidsavtalen dermed bortfaller. Situasjonen for Norge ville i all hovedsak være den samme som om vi ikke hadde inngått noen samarbeidsavtale i første omgang. Den nordiske passfriheten ville kunne opphøre, men det vil da være fordi alle de tre nordiske landene som er medlem i Schengen ikke har ansett det mer vesentlig å beholde passfriheten i Norden enn å slutte seg til Eksekutivkomiteens vedtak. Det vil ikke sette Norge i noen tvangssituasjon. Selv om man skulle legge en slik utvidet fortolkning av Grunnloven til grunn, finner derfor flertallet at tilslutning til samarbeidsavtalen kan skje på basis av Grunnlovens § 26 annet ledd.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at Regjeringen drøfter forholdet til Grunnloven over vel en side i proposisjonen og mener at de mange konstitusjonelle spørsmål saken reiser, ikke er tilstrekkelig belyst og drøftet. Disse medlemmer vil derfor sette fram forslag om å innhente en uavhengig juridisk utredning av disse spørsmålene. Disse medlemmer viser også til at alle som ble hørt om spørsmålene under komiteens åpne høringer påpekte at de konstitusjonelle sidene ved avtalen var utilstrekkelig drøftet. Høringene viste videre at det er uenighet mellom universitetsjurister om Grunnloven § 26 kan legges til grunn, eller om det kreves en grunnlovsendring. Disse medlemmer har videre merket seg at det kan være tvilsomt om Grunnloven § 93 kan legges til grunn, fordi kravet om tilslutning neppe er oppfylt gjennom den form for assosiering samarbeidsavtalen tilviser. Dersom hverken §§ 26 eller 93 kan legges til grunn, kan vedtak om samtykke til ratifikasjon ikke treffes uten grunnlovsendring. Disse spørsmålene bør utredes nærmere.

       Disse medlemmer legger til grunn at Norge får en folkerettslig plikt til å gjennomføre vedtak i Schengens organer når Norges representant etter artikkel 3 i samarbeidsavtalen har godtatt disse, når det ikke er tatt eksplisitt forbehold om Stortingets samtykke. Disse medlemmer ser det som uheldig at samarbeidsavtalen ikke uttrykkelig avklarer mulige problemer knyttet til om Norges representants legitimasjon kan gå ut over den rett representanten har i forhold til Stortinget etter Grunnloven. Eksempler på direkte hjemler i andre avtaler er EØS-avtalens art. 103, og, for Schengen-medlemslandenes del, Schengen-konvensjonens art. 132 nr. 3. Dersom Norge ikke godtar ett vedtak, vil samarbeidsavtalen opphøre å gjelde og Norge vil ikke lenger være assosiert med Schengen-samarbeidet, jf. artikkel 10.

       Når det gjelder grensene for § 26, peker disse medlemmer på at de ikke er klare i forhold til foreliggende sak. Det er ikke tvilsomt at § 26 første ledd ikke kommer til anvendelse, dvs. at Regjeringen ikke på egen hånd kan ratifisere traktaten. Stortinget må etter andre ledd gi sitt samtykke, men også her er Stortingets myndighet avgrenset av suverenitetskravet i § 1. Disse medlemmer reserverer seg mot en tolkning av suverenitetsavståelsesbegrepet i Grunnlovens forstand som er ensidig orientert mot kriteriene avståelse av traktatmyndighet og myndighet til å treffe « direkte bindende vedtak » for norske borgere og foretak. Disse medlemmer viser for det første til det professor Torkel Opsahl i St.dok.nr.10 (1966-1967) sa om en mulig assosieringsløsning med EF:

« En slik folkerettslig plikt overfor en organisasjon Norge ikke er med i, ville være noe nytt. Den kunne etter min mening heller ikke stiftes ved vanlig traktat etter Grunnloven § 26, med mindre plikten var av uvesentlig betydning. »

       Disse medlemmer vil framheve at det vanskelig kan hevdes at samarbeidsavtalens plikter er av uvesentlig betydning. Det vises til proposisjonens innhold.

       For det andre er det spørsmål om den reelle suverenitetsavståelsen som ligger i Norges manglende likeverdighet etter samarbeidsavtalens artikkel 3, jf. artikkel 10, går utover myndigheten etter § 26. Professor Torstein Eckhoff drøftet dette i forhold til eventuell avståelse av lovgivningsmyndighet som følge av EØS-avtalen i Notat 8/90 fra Landbrukets utredningskontor. Eckhoff skriver:

« På den annen side må det vel være grenser for hvor meget myndighet som kan gis et internasjonalt organ uten bruk av § 93, selv om det bare dreier seg om folkerettslig myndighet til å forplikte den norske stat. Vi kan åpenbart ikke binde oss ved en vanlig traktat til en ordning som går ut på at all norsk lovgivning for fremtiden må rette seg etter detaljerte direktiver fra et internasjonalt organ. Og selv om det ikke dreier seg om all lovgivning, men om vesentlige deler av den, må vel det samme gjelde. Hvor grensen skal settes for hva som kan godtas, blir et skjønnsspørsmål. Både bindingens omfang, graden av detaljstyring og hvorvidt Norge har vetorett i organisasjonen, kan bli relevante momenter i skjønnet. »

       Regjeringen unnlater fullstendig å gå inn i et slikt skjønn i proposisjonen. Samarbeidsavtalen binder Norge på et omfattende område som angår politisamarbeid, visumregler, asylregler, regler om utlendingers innreise og opphold, grensespørsmål, rettslig samarbeid, våpenregler, utlevering og personregistrering. Graden av detaljstyring er stor og overlater lite til nasjonale myndigheter, bl.a. vedtar Schengens organer felles håndbøker for praktisk grensekontroll og politiarbeid. Mange vedtak gjort i EUs organer, herunder vedtak fattet under den overnasjonale del av EU-samarbeidet (søyle I), gjøres sogar gjeldende for alle Schengen-tilsluttede land. Norge har ingen stemme- eller vetorett i samarbeidet. Det eneste avtalen sikrer Norge i så henseende, er en rett til å trekke seg fra samarbeidet når man ikke kan godta et vedtak, noe som vanligvis følger av internasjonale avtaler. Dersom Norge skulle trekke seg ut, vil konsekvensen i følge proposisjonen være « at det da vil bli innført yttergrensekontroll fra Schengen-landenes side overfor vedkommende land ». I klartekst må dette bety at passamarbeidet i Norden i en slik situasjon ville opphøre. Ulempen ved å oppgi det nordiske passamarbeidet vil etter disse medlemmers mening gjøre at Norge ikke står fritt til å velge om vi vil godta et Schengen-vedtak eller ikke.

       Disse medlemmer viser også til at professor Per Stavangs legger til grunn liknende synsmåter som Eckhoff. Stavang skriver i en kronikk i Bergens Tidende 22. mai 1997:

« Men dette (EØS-vedtaket i 1992) er ein lite viktig presedens. Den gongen var dette berre eit akademisk spørsmål, for di andre sider av avtalen hadde eit slikt innhald at ein likevel måtte gå vegen om Grunnlova § 93. »

       Han skriver videre:

« I samband med Schengen-avtalen er situasjonen ein heilt annan. Her verkar det som om det er det framtidige lovgjevingsarbeidet som kjem til å bli mest inngripande i høve til norsk sjølvråderett. Og spørsmålet om bruk - eller ikkje bruk - av Grunnlova § 93, vil truleg stå og falle med korleis ein ser nett på dette spørsmålet. No bør vi få det konstitusjonelle ordskiftet som vi ikkje fekk i 1992. »

       For det tredje påpeker disse medlemmer at samarbeidsavtalen med underliggende regelverk også pålegger Norge å tillate utenlandske politimyndigheter å utøve handlinger med direkte virkning for norske borgere, etter Schengen-konvensjonens artikler 40 og 41. I det svenske promemoriaet om Schengen (Ds 1997:38) omtales dette som politimyndighet (s. 74):

« De rättigheter och skyldigheter som de polismän som utövar övervakning och forföljande här i landet har enligt artikel 40 och 41 till stor del är sådana att deras verksamhet bör betraktas som myndighetsutövning här. »

       Denne tolkingen har medført at regjeringene i Sverige og Finland høsten 1997 vil fremme Schengen-avtalen i parlamentene med forslag om krav til kvalifisert flertall.

       Disse medlemmer finner ikke at noen av de ovennevnte problemstillinger er tilstrekkelig belyst i proposisjonen eller at fyllestgjørende tilleggsinformasjon er gitt av justisministeren i forbindelse med direkte spørsmål fra komiteen, og mener på denne bakgrunn at Stortingets behandling av et eventuelt samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen, må utsettes til problemstillingene er grundigere utredet.

       Disse medlemmer viser til at det er allment akseptert at også nødvendige lovvedtak som hovedregel må være på plass før traktaten blir ratifisert når en traktat krever lovendring. Dette er lagt til grunn i juridisk teori og av Transformasjonskomiteen (NOU 1972:16). Transformasjonskomiteen viser til Stortingets prinsipielle praksis og den saklige grunn at Stortinget bare på denne måten kan få fullgodt oversyn over konsekvenser av ratifikasjonen. At det har vært gjort unntak fra dette prinsippet etter 1972 endrer ikke hovedregelen, som Stortinget fraviker bare i helt spesielle tilfeller.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet har merket seg at enkelte jurister har hevdet at norsk statsrett ikke tillater ratifikasjon av en internasjonal avtale før alle de nødvendige lovendringer er vedtatt av Stortinget. Dette medlem er enig i at det er naturlig først å bringe lovverket i overensstemmelse med avtalens krav, og at dette derfor har gitt seg utslag i den praksis som tidligere har vært fulgt. Dermed er det imidlertid ikke klart at en slik praksis har dannet konstitusjonell sedvanerett, slik at det vil være grunnlovsstridig å fravike den. Dette medlem ser ingen gode reelle grunner for å anta at en slik tidligere praksis skal redusere stortingsflertallets handlefrihet. Når det gjelder Schengen-avtalen, er det redegjort i proposisjonen for hvilke lovendringer som vil være nødvendige, og det er god tid til å gjennomføre dem før avtalen trer i kraft. Stortinget er således fullstendig på det rene med de lovmessige konsekvenser av en ratifikasjon, slik at vedtagelse av de nødvendige lovendringer blir mer teknikk enn realiteter.

       Utviklingen har ført til et økende behov for internasjonalt samarbeide for å løse problemer som angår flere land. Slike avtaler krever ofte tallrike lovendringer. Dette medlem kan ikke se at praksis som måtte ha dannet seg i en tid med mindre omfattende internasjonalt samarbeide skal kunne danne en grunnlovsmessig sperre for at Stortinget gir sitt samtykke til ratifikasjon før de nødvendige lovendringer er vedtatt.

       Dette medlem har merket seg at enkelte jurister har hevdet at Schengen-avtalen ikke kan tiltres av Norge uten at man først endrer Grunnloven. En slik oppfatning vil innebære at mens Norge altså har sluttet seg til f.eks. NATO, FN, EØS og kunne ha blitt medlem av EU uten å endre Grunnloven, vil det være grunnlovsstridig å slutte Norge til Schengen, som i hovedsak dreier seg om politisamarbeide. Et slikt standpunkt bærer etter dette medlems oppfatning preg av oppkonstruert juridisk formalisme som er lite tilpasset reelle nasjonale behov for handlefrihet.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre er enige i dette resonnementet og viser for øvrig til flertallets merknader foran.

Forholdet til EU

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, anser det sannsynlig at hele det samarbeidet Schengen-konvensjonen omfatter på et eller annet tidspunkt vil inngå i EU. Det må skje gjennom endringer i unionsavtalen som må ratifiseres av samtlige medlemsland. Norge må i så fall forhandle frem en ny avtale med EU som i sin tur må fremlegges Stortinget for godkjennelse. Det er derfor på forhånd umulig å si om EU og Norge vil lykkes i å komme frem til en slik ny avtale. Flertallet ser det på denne bakgrunn ikke formålstjenlig å spekulere i når samarbeidsavtalen kan tenkes å opphøre og om innholdet i en eventuell ny avtale med EU. Dersom regjeringskonferansen i EU og den etterfølgende behandling i medlemslandene skulle føre til at hele Schengen-samarbeidet blir innlemmet i EU før 1999, vil den foreliggende samarbeidsavtalen ikke tre i kraft.

       Det er ulike syn i EU på om Schengen-samarbeidet bør integreres i den såkalte søyle 1, som har flertallsbeslutninger, eller i søyle 3 som er et mellomstatlig samarbeid der beslutninger må treffes med enstemmighet. Flertallet mener Regjeringen må gå inn i eventuelle forhandlinger om videreføring av Schengen-samarbeidet så snart dette måtte bli nødvendig. I en slik situasjon vil det være en fordel at Stortinget har gitt sin tilslutning til den foreliggende avtalen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at både EU og Schengen har tatt en prinsipiell beslutning om at Schengens regler skal flyttes inn under EUs traktatverk, og dermed bli en del av det ordinære samarbeid innen Den Europeiske Union. EUs regjeringskonferanse, heretter kalt IGC, avsluttes etter planen med toppmøtet 16.-17. juni i Amsterdam. IGC vil etter all sannsynlighet gjøre formelle vedtak om å flytte deler av eller hele Schengen-avtalen inn under EUs traktatverk. Disse medlemmer viser til at det nederlandske formannskapet i flere konkrete forslag har foreslått løsninger for hvordan Schengen skal overføres til EU. Formannskapet foreslår at deler av samarbeidet gjøres overstatlig, dvs. legges inn under søyle I.

       Disse medlemmer viser til at det er bred enighet om den ferdigforhandlede avtale mellom Norge og Schengen vil falle bort dersom Schengen flyttes inn under EU.

       Disse medlemmer viser til det danske Justisdepartements vurderinger i notat av 13. mai 1997, offentliggjort gjennom avisen Information 20. mai 1997, der det går fram at utviklingen på IGC kan føre til « at Danmark må trække seg ud af såvel Schengen-samarbeidet som den nordiske pasunion ». Disse medlemmer mener dette forhold stiller Regjeringens ønske om å knytte Norge til Schengen for å kunne videreføre den nordiske passunionen i et nytt lys.

       Disse medlemmer mener på denne bakgrunn at Stortingets behandling av en eventuell norsk tilknytning til Schengen må utsettes til resultatet av IGC foreligger.

Grensespørsmål

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at Schengen-samarbeidet vil videreføre passunionen mellom de nordiske landene som har vart siden 1957. Dette vil bli utvidet til å gjelde de andre landene som deltar i Schengen-samarbeidet.

       Flertallet mener passfriheten i Norden har vært en god ordning og mener det er en fordel at den videreføres. Flertallet mener også at det er positivt at denne ordningen kan omfatte flere land.

       Flertallet vil understreke at siden Norge ikke er medlem av EU, omfattes vi ikke av EUs tollunion. Dette innebærer at norske tollmyndigheter kan kontrollere om reisende har med seg ulovlige varer akkurat som før, eller strengere om vi vil, og slik det gjøres mellom de nordiske land under det nordiske passamarbeidet. Tollmyndighetenes mulighet til kontroll av reisende for å avsløre for eks. smugling av narkotika blir derfor ikke svekket om selve passkontrollen bortfaller. Samtidig vil det utvidede politisamarbeidet Schengen-avtalen innebærer styrke kampen mot narkotikaforbrytelser og organisert internasjonal kriminalitet.

       Flertallet viser til at siden grensene innad i området som omfattes av Schengen-avtalen kan passeres uten personkontroll, vil Norge ved innreise til Norge fra område utenfor Schengen-samarbeidet foreta såkalt « yttergrensekontroll » for hele området, mens andre vil utøve den samme kontroll i forhold til innreise til Norge over deres yttergrenser. Dette innebærer at Norge må kontrollere om noen av landene har nedlagt innreiseforbud ved å innmelde personer i det såkalte SIS-systemet. Det er strenge regler for hvem som kan innmeldes i dette systemet.

       Selv om andre land har nedlagt innreiseforbud kan Norge likevel innvilge innreise ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser, kfr. Schengen-konvensjonen artikkel 5.2. Flertallet finner dette tilfredsstillende. Flertallet vil vise til at også i dag har hvert land register over personer som er uønsket ved innreise. SIS innebærer derfor ikke noe prinsipielt nytt. Alle land har også en legitim rett til å beskytte seg mot ulovlig innvandring.

       Flertallet viser til at Schengen-konvensjonen dreier seg om personkontroll og regulerer således ikke adgangen til å drive fiske eller til å gjennomføre kontroll i forbindelse med ressursforvaltning. Fiskefartøyer som driver kystfiske og daglig eller nesten daglig vender tilbake til registreringshavn uten å ankre opp i tredjestats territorium skal som hovedregel ikke kontrolleres, kfr. departementets svar til komiteen av 25. april 1997. Departementet skriver her at norske myndigheter mener at gjennomføringen av Schengen-konvensjonens bestemmelser ikke berører utvidelsen av fisket.

       Flertallet vil i tillegg vise til at det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere eventuelle behov for nærmere gjennomføringsbestemmelser for fiskefartøy. Det er en klar forutsetning fra norsk side at det ved anvendelse av personkontrollreglene ikke legges hindringer i veien for utøvelse av vanlig næringsaktivitet.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at Schengen-samarbeidet er forskjellig fra det nordiske passamarbeidet. I det nordiske samarbeidet beholdes personkontrollen på grensene, det er ikke opprettet felles personregistreringssystemer og det er ikke opprettet egne organer uten innsynsregler og parlamentarisk kontroll. Disse medlemmer viser til at regjeringene i de nordiske EU-land ikke har bestemt at de vil gå inn i Schengen-samarbeidet dersom Norge ikke gjør det.

       Tvert imot vises til det daværende statsråd Grete Faremo sa i Stortinget 9. november 1995 i samband med spørsmålet om yttergrensekontroll mellom Sverige og Norge (for den situasjon at Sverige skulle være med i Schengen-samarbeidet uten Norge):

« Så den helt nye situasjonen for oss ville faktisk være en Schengen-yttergrense langs Kjølen, en så dramatisk endret situasjon at jeg faktisk tillater meg å referere at svensk politi, etter å ha utredet hvilke tiltak som kunne være aktuelle mot norskegrensen, konkluderte med - etter en svært tung prislapp - at denne grensen egentlig er umulig å kontrollere. »

       Den danske statsminister Poul Nyrup Rasmussen uttalte under Nordisk Råd-møtet i november 1995 at Danmark bare går inn i Schengen-samarbeidet « når det er garanti for en løsning som sikrer at den nordiske passunionen kan bevares og som de fem nordiske land kan akseptere ». Statsministrene i Sverige og Finland ordla seg likedan.

       I en situasjon med økt grensekryssende kriminalitet mener disse medlemmer at nedbygging av indre grensekontroll er uheldig. Disse medlemmer vil likevel understreke viktigheten av at Norge - siden vårt land ikke er medlem av EU - fortsatt kan beholde og styrke tollkontrollen, både for varer og håndbagasje.

       Disse medlemmer uttrykker bekymring over den usikkerhet som hersker om konsekvensene for fiskeriene langs kysten gjennom Eksekutivkomiteens vedtaksmyndighet etter Schengen-konvensjonens artikkel 3 nr. 1:

« Passering av de ytre grenser kan i prinsippet bare skje ved grenseovergangsstedene og til de fastsatte åpningstider. Nærmere bestemmelser om dette, samt unntak og vilkår for grensehandel og regler for særlige former for sjøfart som f.eks. lystseilas og kystfiske, fastsettes av Eksekutivkomiteen. »

       Disse medlemmer har merket seg at Justisdepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe med sikte på å bringe større klarhet om hvilke regler som vil gjelde. En eventuell plikt til å passere territorialgrensen på faste steder og til faste tider vil skape en vanskelig situasjon for fiskeriene, og spesielt for kystfiskefartøy, som må krysse grensen flere ganger daglig. Disse medlemmer ser det som utilfredsstillende at det regelverk som skal gjelde for fiskeriene på nåværende tidspunkt ikke er tilstrekkelig klarlagt. Det er videre utilfredsstillende at Eksekutivkomiteen, der Norge ikke har stemmerett, skal fastsette det fremtidige regelverket på dette feltet.

Visum

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at Norge som følge av samarbeidsavtalen vil måtte innføre visumplikt overfor 18 land der vi dag har visumfrihet. Landene er gjengitt på s. 25 i proposisjonen. Norge vil også i fremtiden måtte ha visumplikt for de samme landene som Schengen-landene. Dette kan sees som en ulempe ved avtalen. Til gjengjeld vil visum nå normalt utstedes til hele Schengen-området under ett, slik at de som skal besøke flere land slipper med en visumsøknad. Dette vil være en fordel for tredjelands borgere som skal besøke Schengen-området.

       Dersom en tredjelandsborger ikke oppfyller vilkårene for standardvisum til hele Schengen-området, kan Norge likevel utstede nasjonalt visum av humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser. De øvrige landene i samarbeidet skal underrettes om slike nasjonale visumutstedelser. Flertallet finner dette tilfredsstillende.

       Komiteen viser til at Norge i dag har avtale om visumgebyrfrihet med flere land, blant dem Russland. Regjeringen opplyser i proposisjonen at Norge vil måtte si opp disse avtalene dersom Norge blir med i Schengen-samarbeidet. Det opplyses også at gebyret for et standardvisum vil bli noe høyere enn det gebyret som i dag ellers kreves for å få visum til Norge 150 kroner. Komiteen antar at dette kan komme til å virke svært hemmende på besøksutvekslingen for befolkningen på hver side av grensen mellom Norge og Russland. Komiteen vil derfor be Regjeringen arbeide for at det her fortsatt kan utstedes nasjonalt visum på grensen for korte opphold og at disse fortsatt blir gebyrfrie. Komiteen vil i denne sammenheng også vise til Barentssamarbeidet.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti ser det som et tilbakeskritt at Norge som følge av samarbeidsavtalen må innføre visumplikt overfor 18 land der vi i dag har visumfrihet. Norge vil også i fremtiden måtte ha visumplikt for de samme landene. Den økte visumplikten kommer i tillegg til regjeringens vedtak i juni 1996 om å innføre visumplikt for 13 av landene på Schengens visumliste. Disse medlemmer anser det videre som uheldig at Norge må innføre transittvisumplikt overfor en rekke land. Disse medlemmer vurderer det som uheldig at innreisevilkårene, herunder vilkårene for å få innvilget visum, må strammes til gjennom endringer i utlendingslovens § 27, se Schengen-konvensjonen artikkel 5. Endringene skal bl.a. gjennomføre forbud mot innreise for person som er registrert i SIS. Artikkel 16 gir en stat rett til å innvilge visum bare til sitt territorium i helt spesielle tilfeller. Disse medlemmer har merket seg at denne retten likevel ikke gir stort spillerom. I dokument SCH/Eks.kom (95) erkl. 4 heter det at

« (Eksekutivkomiteen) benytter denne anledning til å minne om at VTL (territorielt avgrensede visa) skal benyttes rent unntaksvis. »

       På UNHCRs årskonferanse høsten 1996 var bruken av visumpolitikken som asylpolitisk virkemiddel oppe som et hovedproblem med dagens holdning overfor flyktninger i de europeiske land. Disse medlemmer frykter at Norge med Schengen-assosiering i større grad blir bundet av en politikk som UNHCR kritiserer.

Asyl- og flyktningepolitikken

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, vil understreke at Norge også i fremtiden vil kunne ta i mot så mange flyktninger og asylsøkere som vi ønsker. Norge bør føre en human asyl- og flyktningepolitikk som sikrer at alle som har behov for beskyttelse får det. Flertallet ser Schengen-samarbeidet som positivt i denne sammenheng, bl.a. fordi det sikrer at alle asylsøkere får sin søknad behandlet i et land og hindrer derved det som kan skje i dag ved at en asylsøker blir sendt fra land til land uten at noen av disse påtar seg ansvaret for å behandle søknaden.

       Flertallet viser til at Europarådets parlamentarikerforsamling har påpekt at mangel på harmonisering av asylpolitikken i Europa har resultert i ulik « byrdefordeling » landene imellom og at ansvaret stadig er blitt forsøkt flyttet østover. Parlamentarikerforsamlingen har bedt regjeringene om å intensivere samarbeidet når det gjelder asylpolitikken og ta initiativ til å få etablert en bindende avtale mellom medlemslandene som fastsetter minimumsstandarder for asylprosedyrene og som bygger på de minimumsgarantier for asylprosedyrer som ble vedtatt av Europaparlamentet 14. november 1996. Flertallet ber Regjeringen følge opp dette.

       Flertallet viser også til at Europarådets parlamentarikerforsamling enstemmig har bedt regjeringene på det kommende toppmøtet i Europarådet i oktober 1997 treffe et prinsippvedtak om å lage en europeisk konvensjon for beskyttelse av og om rettighetene til flyktninger og asylsøkere. Flertallet ber Regjeringen følge dette opp på toppmøtet.

       Under komiteens åpne høring 9. mai 1997 ble det fra Flyktningerådets representant pekt på at Norge innenfor Schengen-samarbeidet bør arbeide for at Den europeiske menneskerettighetskonvensjon inkorporeres. Dette vil ha betydning for det såkalte « non-refoulement prinsippet » - som sikrer at en flyktning ikke må returneres til et område hvor liv eller sikkerhet kan være i fare - fordi denne konvensjonen også omfatter andre beskyttelsestrengende enn dem som er omfattet av Flyktningkonvensjonen av 1951 som Schengen-konvensjonen viser til. Videre mente Flyktningerådet at Norge bør arbeide for å sikre at ingen returneres til noe tredjeland med mindre dette landet har sagt seg villig til å påta seg ansvaret for å behandle asylsøknaden. Det ble også foreslått at en asylsøker bør utstyres med et dokument som viser at hans sak ikke har vært realitetsbehandlet, og at det må sørges for at det gis reell appellmulighet, inklusiv oppsettende virkning, slik at personen kan bli i landet inntil saken er ferdigprøvd, i de tilfellene det er snakk om å returnere til et tredjeland, med mindre dette landet sier seg villig til å ta imot og gi adgang til asylprosedyren der. Dessuten bør det arbeides for at bøteleggelse av transportselskaper ikke gjøres i de tilfeller hvor de personer saken dreier seg om er beskyttelsestrengende.

       Flertallet ber Regjeringen vurdere alle disse punktene og arbeide for at de kan gjennomføres.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener at Norge må føre en human asyl- og flyktningepolitikk, og er av den oppfatning at Regjeringen de siste årene har valgt en for restriktiv linje i disse spørsmålene. Asylretten praktiseres nå så snevert at bare 6 av vel 2.000 asylsøkere i 1996 fikk innvilget asyl i Norge. Dette forhold er også tatt opp av FNs høykommissær for flyktninger. Disse medlemmer mener også at de krav og økonomiske sanksjoner som rettes mot de transportselskaper som asylsøkere benytter ved innreise ikke må være slik at de i praksis gjør det vanskelig for asylsøkere å nå våre grenser og få lagt fram sin sak.

       Disse medlemmer viser til at Schengen-samarbeidet vil begrense norsk handlefrihet i asyl- og flyktningepolitikken og innebærer forpliktelser som kan begrense forfulgte menneskers adgang til å søke asyl.

       Cécil Kpenou, stedlig representant for FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) til EU og Benelux har i en vurdering (foredrag under et kollokvium om Schengen og EU ved European Institute of Public Administration, Maastricht 1.-2. februar 1996) påpekt at:

« Neither the asylum chapter of the Schengen agreement, nor the Dublin Convention, guarantee the substantive examination of an asylum claim ». Og « The Schengen partners and the wider group of EU Member States justify strict border controls, stringent visa policies, carrier sanctions and the screening out of the majority of asylum applications as necessary measures to respond effectively to the sharp increase in asylum applications in Western Europe. »

       UNHCR-representanten konkluderer slik når det gjelder flyktningers adgang til asylprosedyre:

« These measures have rather seriously affected access to asylum procedures for those in need of protection. »

       Schengen-samarbeidet er uttrykk for et uferdig kompromiss ved at det innebærer at de enkelte lands myndigheters avgjørelser i visum- og asylsøknader normalt får virkning for hele Schengen-området, samtidig som avtalen ikke fastsetter en felles asylpolitikk. Forfulgte mennesker som søker asyl kan risikere å bli avvist i ett land, mens de ville fått asyl om de først hadde kommet til et annet Schengen-land. Justisdepartementet bekrefter dette i proposisjonens omtale av Schengen-konvensjonens kap. 7, artikkel 29:

« Dette innebærer blant annet at asylsøkeren i prinsippet ikke gis anledning til å få sin sak prøvet på nytt i et annet Schengen-land etter å ha fått sitt endelige avslag i det første. »

       Det må (ifølge konvensjonens artikkel 29, punkt 4) « særlige grunner » til for at et land skal behandle og innvilge asylsøknader fra personer som alt har fått avslag av andre Schengen-land. Under komiteens høring 9. mai 1997 kom det fram at ingen av de tilstedeværende eksperter hadde kjennskap til at noe slikt i praksis hadde forekommet til nå innen Schengen-samarbeidet.

       I proposisjonen påpekes at den norske utlendingslovens § 27 om innreisevilkår må endres hvis Norge ratifiserer samarbeidsavtalen med Schengen. Paragrafen må blant annet gis en tilføyelse for å innarbeide « regelen om at tredjelandsborgeren ikke må være innmeldt i SIS med henblikk på ikke å tillate innreise. »

       Disse medlemmer vil videre vise til at når Schengen-avtalen hjemler avvisning av asylsøkere uten realitetsprøving (jf. kap. 7), kan det også medføre fare for brudd på det fundamentale prinsipp om « non-refoulement », som er en hjørnestein i internasjonal flyktningrett. Disse medlemmer viser til at også dette er blitt kraftig kritisert av UNHCRs regionale representant, (foredrag ved European Institute of Public Administration, jf. s. 25) Cécil Kpenou:

« One of the original aims of the Schengen agreement was to put an end to « refugee-in-orbit » situations by determining the appropriate country which should examine the asylum claim. However, it has turned out that many asylum-seekers now have to seek protection from outside the Schengen or EU territory, in countries which often do not provide effective protection. This can lead to chain deportations and, ultimately, to a violation of the fundamental principle of « non-refoulement », the cornerstone of international refugee law. »

       Disse medlemmer vil vise til at også EU-parlamentets utvalg for rettslige spørsmål i en betenkning kritiserer samme forhold, og påpeker at Schengen-avtalens « anvendelse af begrepet « sikkert tredjeland » og « udelukkende transitt », kan føre til samlebåndsudvisninger og sågar krænkelse af retten til « non-refoulement ».

       Disse medlemmer viser til at dette problemet også ble framhevet av ekspertene under komiteens høring fredag 9. mai 1997.

       Schengen-avtalen inneholder i dag ikke regler om en felles asylpolitikk, men disse medlemmer anser at Schengen-samarbeidets regler om felles yttergrensekontroll, hvert lands rett til å utstede visum for hele Schengen-området og fjerning av grensekontroll mellom Schengen-landene vil skape problemer som etter hvert vil tvinge fram en samordning av asylpolitikken.

       Dersom Norge ratifiserer samarbeidsavtalen med Schengen-landene, blir Norge umiddelbart forpliktet på Schengen-konvensjonens « felleserklæring om de enkelte staters asylpolitikk », hvor det heter at « hver enkelt konvensjonspart skal utarbeide en oversikt over sin asylpolitikk med henblikk på harmonisering ». På det tidspunkt hvor det måtte etableres en felles asylpolitikk, vil myndigheten til å utforme denne sannsynligvis bli lagt til EUs styrende organer, slik det allerede er tilfelle i visumpolitikken.

       Disse medlemmer viser til at dersom Norge tiltrer Schengen-avtalen, blir Norge liksom de øvrige Schengen-landene forpliktet til å følge de visumlister som EU og Schengens eksekutivkomité fastsetter. Norge innførte allerede i 1996 visumplikt for 13 av disse landene og må i tillegg kreve visum fra besøkende fra 18 nye land på grunn av samarbeidsavtalen.

       Disse medlemmer vil videre vise til at EU-parlamentets « Utvalg om borgerlige frihetsrettigheter og indre anliggende-rettslige spørsmål » i en betenkning har kritisert flere sider ved Schengen-avtalen. Utvalget

« er foruroliget over, at de forskellige fortolkninger i Schengen-landene med hensyn til definitionen af « flygtning », den statusbestemmende procedure og rettighederne for de asylsøgere, der venter på en afgørelse fra den stat, der har ansvaret for behandlingen av deres ansøgning - trods fælles standpunkter og beslutninger inden for rammerne af unionstraktaten - kan føre til uligheder og usikkerhed på det retslige område. »

       Disse medlemmer vil advare mot en harmonisering av asylpolitikken som kan gjøre vernet for flyktninger og asylsøkere svakere enn det er i dag. Det er for eksempel urovekkende at EU-landene i en felles holdning i Ministerrådet 23. november 1995 la til grunn en innsnevrende fortolkning av FNs flyktningekonvensjon. Denne fortolkning utelater fra flyktningbegrepet personer som har rømt fra sitt hjemland fordi myndighetene ikke klarer å verne dem fra forfølgelse fra tredjepart, det vil si en organisasjon eller gruppe i landet som statsmaktene ikke har kontroll over.

       Schengen-samarbeidet kan svekke forfulgte menneskers mulighet til å søke asyl i medlemslandene, herunder også Norge, på grunn av at Schengen-avtalen innebærer en forpliktelse til å pålegge transportselskapene ansvar for å kontrollere reisedokumentene til passasjerene, et kontrollansvar som egentlig tilligger politiet. Dagens norske utlendingslov gir en hjemmel til å pålegge fører av skip eller luftfartøy å kontrollere at reisende har gyldig reisedokument. Et slikt pålegg er gitt i utlendingsforskriftens § 93, men bestemmelsen har ikke trådt i kraft. Ratifiseres Schengen-avtalen, må norsk utlendingslov endres slik at denne plikten skal gjelde både skips-, fly- og busselskaper.

       Hvis transportselskapene tar med personer som blir avvist ved Schengen-landenes yttergrensekontroll, kan selskapene dessuten bøtelegges, i tillegg til at de kan pålegges å dekke kostnadene ved tilbakesendelse av personene. Slik bøtelegging er til nå ikke praktisert i Norge. Slike økonomiske sanksjoner mot reiseselskapene kan, sammen med en restriktiv visumpolitikk, gjøre det vanskelig for forfulgte personer å komme så langt at de overhodet får lagt fram noen søknad om beskyttelse i Schengen-landene. Dette problem bekymrer mange som arbeider med flyktningespørsmål i Schengen-landene. Også det nevnte utvalg i EU-parlamentet påpeker dette og

« opfordrer Schengen-landene til kun at gennemføre sanktioner mod transportvirksomheder på en måde, der stemmer overens med principperne om beskyttelse af flygtninge, og ledsaget af passende garantier for, at personer, der har brug for beskyttelse, ikke hindres i adgangen til statusbestæmmende procedurer. »

       Disse medlemmer er på grunn av de nevnte forhold bekymret for at norsk tilslutning til Schengen-samarbeidet ikke bare vil svekke norsk handlefrihet i asyl- og visumpolitikken, men også vil innebære forpliktelser som kan begrense forfulgte menneskers adgang til å søke asyl.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet, Gundersen, har merket seg at professor Mathiesen mener at et viktig formål med Schengen-avtalen er å redusere innvandringen fra den tredje verden til Europa.

       Dette medlem har videre merket seg at « Ungdomskampanjen mot Schengen », som består av « Ungdom mot EU », « SOS rasisme » og « Ungdom mot narkotika » og dessuten støttes av « Rød ungdom », « Senterungdommen » og « KrF-ungdommen » hevder at « Schengen-avtalen bygger en mur rundt det hvite, rike Europa. En mur som stenger ute folk på flukt. » Dette medlem er enig i at Schengen-avtalen er egnet til å forhindre ulovlig innvandring til Europa fra den tredje verden og anser dette som nødvendig. Dette særlig på bakgrunn av at den vestlige verdens andel av jordens befolkning i år 1900 var ca 40 %, mens den i dag er på knappe l2 %, og denne andel forsetter å synke. Dette medlem viser også til at mens fødselsraten i Europa er ca 1,6, er den 4,6 i Nord-Afrika, 6 i Iran og 6,6 i Vest-Afrika. Dette viser at de europeiske land har en beskyttelsesverdig interesse av å opprette systemer som gjør det lettere å stanse ulovlig innvandring og menneskesmugling fra en stadig mer overbefolket omverden. Et slikt kontrollsystem vil også være i Norges interesse, ikke minst fordi vi har et felles arbeidsmarked med Schengen-landene gjennom EØS-avtalen. Norge vil dessuten være interessert i et politisamarbeid som kan forhindre at f.eks. internasjonale terrorister kan komme seg inn i Norge på falske pass og bli boende her i årevis uten å bli oppdaget.

       Dette medlem ser det som vesentlig at innvandring fra fjernkulturelle land ikke fører til raske forandringer i det helhetspreg som den norske befolkning har. Dette medlem anser det som viktig å forsvare norsk kultur og våre tradisjonelle, nasjonale verdier. Dette er en vesentlig årsak til at Fremskrittspartiet går inn for at Norge knytter seg til Schengen. Dette medlem anser det også for viktig at Schengen-samarbeidet vil gjøre det lettere å bekjempe internasjonal terrorisme og kriminalitet.

Politisamarbeid

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, ser det utvidede politisamarbeidet Schengen-avtalen åpner for som den viktigste fordel med samarbeidsavtalen. Organisert internasjonal kriminalitet har økt kraftig på nittitallet, og Norge har dessverre også vært rammet av dette. Denne utviklingen gjør et slikt utvidet politisamarbeid ekstra nødvendig. Flertallet mener at avtalen i tillegg til samarbeidet i Interpol og det øvrige politisamarbeid som foregår i dag, ikke minst mellom de nordiske landene, vil styrke mulighetene til å bekjempe organisert internasjonal kriminalitet.

       Avtalen åpner for at polititjenestemenn kan forfølge forbrytere som blir tatt på fersk gjerning over grensen til eller fra våre naboland. Polititjenestemenn fra andre land innenfor samarbeidet kan også få anledning til å drive såkalt « diskret overvåkning » i Norge, og norske tjenestemenn tilsvarende i disse landene. Begge disse mulighetene er rammet inn av et meget strengt regelverk. Denne formen for samarbeid skjer også i dag uten at det er nedfelt i noen formell avtale. Flertallet har derfor ingen merknader til et slikt samarbeid og ser det som en fordel at det nå vil skje innenfor rammen av en avtale.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil arbeide for løsninger som fører til et effektivt og godt internasjonalt politisamarbeid. Disse medlemmer anser det som uheldig at vi med Schengen-avtalen svekker grensekontrollen, og setter inn kompenserende tiltak som vanskelig kan oppveie tapet. Disse medlemmer er bekymra for at resultatet ikke blir et like godt vern mot grensekryssende kriminalitet, og viser til det Tom Brunsell, KRIPOS, sa på komiteens åpne høring 9. mai 1997:

« Jeg synes det er et veldig vanskelig spørsmål å svare på - å skulle gi noen garanti for at nå blir kriminalitetssituasjonen like trygg som den var. Jeg synes spørsmålet er veldig stort, og det er veldig vanskelig for meg å gi et absolutt svar på det. »

       Disse medlemmer ser samarbeidet gjennom Interpol og det etablerte nordiske politi- og tollsamarbeidet som viktige byggesteiner for en videre utvikling av politisamarbeidet. Schengen-samarbeidet, med sin innretning mot kontroll av utlendinger og personer som kan true offentlig orden og sikkerhet, er forskjellig fra disse. Interpol kan etter sine statutter, artikkel 3, ikke brukes til registrering på politisk eller rasemessig grunnlag. Interpol omfatter 176 medlemsland, derav 45 europeiske stater, i motsetning til Schengens 10. Både fra Interpol og politifolk i Danmark og Norge har spørsmålet vært reist om eksistensen av flere ulike overlappende systemer kan dublere hverandre og skape ineffektivitet i det internasjonale politisamarbeidet.

       Avtalen åpner for at polititjenestemenn kan forfølge mistenkte som blir tatt på fersk gjerning over grensen til eller fra våre naboland. Polititjenestemenn fra alle land innenfor samarbeidet kan også få anledning til å drive såkalt « diskret overvåkning » i Norge, og norske tjenestemenn tilsvarende i disse landene. Disse medlemmer har merket seg at svenske og finske myndigheter slår fast at dette er myndighetsavståelse i forhold til dagens regelverk og at det betinger kvalifisert flertall ved beslutning i begge lands riksdag. Disse medlemmer vil advare mot muligheten for ansvarspulverisering ved økt bruk av grensekryssende politioperasjoner, og er spesielt urolige for utenlandsk politis mulighet til å bære tjenestevåpen ved operasjoner på norsk jord. For norsk politi gjelder meget strenge regler for retten til å bære våpen, og disse medlemmer vil advare mot en utvikling mot økt bruk av våpentillatelser hos politiet.

Schengen-informasjonssystemet (SIS)

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at SIS er et system av elektroniske dataregistre som er opprettet for at myndighetene i Schengen-landene enkelt og effektivt skal kunne utveksle opplysninger om personer og gjenstander i henhold til Schengen-konvensjonen.

       Når det gjelder personopplysninger vil registeret dels inneholde navn på personer som ettersøkes med henblikk på pågripelse og utlevering (jf. artikkel 95 i Schengen-konvensjonen) og dels navn på tredjelandsborgere som ikke skal gis innreisetillatelse til Schengen-området (artikkel 96). Videre kan det registreres opplysninger om personer som er forsvunnet (artikkel 97) eller personer som myndighetene ønsker å komme i kontakt med i forbindelse med straffesaker (artikkel 98). Flertallet vil vise til at de opplysningene som kan registreres i SIS er meget restriktive og omfatter navn, fysiske kjennetegn som er objektive og uforanderlige, fødselsdato og fødested, kjønn, statsborgerskap, om vedkommende er bevæpnet, om vedkommende anses å være voldelig, begrunnelsen for registreringen og hvilke tiltak som begjæres gjennomført. Og av disse opplysningene skal bare de registreres som er nødvendige for å oppnå formålet med registreringen.

       Det understrekes i artikkel 94 at ingen andre personopplysninger kan registreres, og det påpekes at dette særlig gjelder slike opplysninger som er nevnt i artikkel 6 i Europarådskonvenvensjonen om personvern i forbindelse med elektronisk behandling av personopplysninger. Dette gjelder opplysninger om rasemessig tilhørighet, religiøs og politisk oppfatning, eller seksuell legning.

       Flertallet vil understreke at ethvert register over personopplysninger kan utgjøre en trussel mot personvernet og at det derfor er viktig med et meget strengt regelverk og tilfredsstillende kontroll med at regelverket blir fulgt. Flertallet har registrert at også de som er skeptisk til Schengen-konvensjonen har gitt uttrykk for at regelverket rundt SIS er meget restriktivt, og at de ser overholdelse av regelverket samt informasjonsutvekslingen utenfor SIS gjennom SIRENE som det bekymringsfulle.

       Flertallet vil understreke at det er norske myndigheter som bestemmer hvem som skal innføres i SIS og at dette er regulert av det norske lovverket. I praksis vil bare norske borgere som er ettersøkt for alvorligere forbrytelser være aktuelle for innføring i registeret, foruten de som er forsvunnet eller ønsket i forbindelse med straffesaker, med ett unntak som flertallet kommer tilbake til. For folk flest vil derfor ikke eventuell misbruk av SIS-registeret representere noen trussel mot personvernet. En slik risiko er langt større i forbindelse med de registre som føres av banker, forsikringsselskaper, ligningsmyndighetene eller helsevesenet.

       Flertallet er enig med Regjeringen i at opprettelse og bruk av den nasjonale delen av SIS bør reguleres ved lov.

       I Norge vil det være Datatilsynet som skal ha ansvaret for kontrollen med SIS. Datatilsynet vil også representere Norge i det felles uavhengige kontrollorgan som fører kontroll med informasjonssystemets sentrale del i Strasbourg. Under høringen i komiteen 5. mai 1997 kom direktøren i Datatilsynet Georg Apenes med kritikk av hvordan dette kontrollorganet fungerer. Også Europaparlamentet har etterlyst en bedre kontroll. Flertallet vil be departementet være oppmerksom på dette og i samarbeid med øvrige nordiske land arbeide for at det sentrale kontrollorganet fungerer tilfredsstillende. Flertallet vil understreke at Datatilsynet må sikres tilstrekkelige ressurser til å kunne utføre nødvendig kontroll av SIS.

       Det har vært pekt på at selv om vi har kontroll med hvilke opplysninger om norske borgere som blir innført i SIS, har vi ingen kontroll med hvordan andre land bruker disse opplysningene. Flertallet vil her vise til at alle land i Schengen-samarbeidet er bundet av det strenge regelverket i SIS. De må i så fall bryte dette regelverket. Flertallet viser også til at de andre landene er bundet av Europarådskonvensjonen om personvern og av EUs personverndirektiv, som på enkelte punkter er strengere enn norsk personvernlovgivning. De må derfor også bryte disse bestemmelsene. Flertallet antar at man også i andre land er opptatt av personvernspørsmål og viser i den sammenheng til behandling både i Europarådet, Europaparlamentet og de enkelte lands nasjonale parlamenter. Dersom et land bryter regelverket i Schengen, kan det klages inn for det sentrale kontrollorganet. Dette organet har imidlertid ingen sanksjonsmuligheter utover det å rapportere om uheldige forhold.

       Det er også vist til at andre land kan registrere opplysninger om norske borgere som oppholder seg på deres territorium. Det er riktig, men det kan også skje i dag, og vil være uavhengig av om Norge tiltrer samarbeidsavtalen eller ikke. Også i slike tilfeller gjelder det restriktive regelverket i Schengen.

       Professor Thomas Mathiesen ved Universitetet i Oslo har i komiteens høring 5. mai 1997 og i andre sammenhenger vist til Schengen-konvensjonens artikkel 46.1, der det heter at i « særlige tilfeller » kan et land uoppfordret oversende et annet land opplysninger som kan ha betydning som « bistand i forbindelse med forfølging av fremtidige lovovertredelser og forebygging av straffbare handlinger eller handlinger som utgjør en trussel mot offentlig orden og sikkerhet ». Professor Mathiesen har uttrykt frykt for at dette kan åpne for en registrering på politisk grunnlag, idet hva som utgjør en trussel mot den offentlige orden og sikkerhet er utpreget skjønnsmessig, og at ordet « eller » viser at det her også dreier seg om personer som man ikke har mistenkt for å ville gjøre noe kriminelt.

       Flertallet vil vise til at etter den norske politiloven av 1995 er en av politiets oppgaver å « forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet ». (§ 2 nr 2). Denne bestemmelsen er i sitt innhold identisk med bestemmelsen i artikkel 46.1 i Schengen-konvensjonen. Artikkel 46.1 vil derfor dreie seg om å yte assistanse over landegrensene for at politiet kan ivareta en av sine normale oppgaver. Det er også grunn til å merke seg at slike opplysninger bare skal gis i « særlige » tilfeller. Flertallet har heller ingen informasjon om at denne bestemmelsen skal være misbrukt på den måten professor Mathiesen frykter i de to årene Schengen-konvensjonen har vært i kraft.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til merknader under kapitlet om personvern.

SIRENE-kontor

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at Schengen-konvensjonen i artikkel 108 forutsetter at hvert land utpeker en nasjonal enhet som skal være hovedansvarlig for Schengen-informasjonssystemet. Disse enhetene har fått betegnelsen SIRENE-kontorer. I Norge vil dette kontoret bli plassert ved Kriminalpolitisentralen i Oslo.

       Disse kontorene skal også utveksle supplerende opplysninger i tillegg til opplysningene i SIS. Disse supplerende opplysningene kan imidlertid ikke legges inn i SIS. Det har vært uttalt frykt for at man her åpner for en utveksling av opplysninger som kan være en trussel mot personvernet.

       Flertallet viser til at ethvert politisamarbeid nødvendiggjør utveksling av opplysninger. Det skjer også i dag gjennom det politisamarbeidet Norge har med andre land. Flertallet kan ikke se at den informasjonsutveksling som vil skje mellom SIRENE-kontorene er prinsipielt forskjellig fra det som foregår i dag. Forskjellen vil være at nå blir dette samarbeidet regulert gjennom en avtale, mens det tidligere i stor grad er skjedd uten å ha en slik forankring. Flertallet ser dette som en fordel. Også SIRENE-kontorene vil være underlagt lovbestemmelsene om personvern.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til merknader under kapitlet om personvern.

Personvern

       På bakgrunn av det som er redegjort for ovenfor er komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, enig med Regjeringen i at Schengen-konvensjonen inneholder bestemmelser som innebærer et høyt nivå når det gjelder personvern, og at det ikke foreligger betenkeligheter av personmessig art i forbindelse med samarbeidsavtalen, utover de betenkeligheter rent generelt som elektroniske dataregistre innebærer. En forutsetning for dette er at faktisk etterlevelse av reglene i konvensjon og i nasjonal lovgivning blir sikret gjennom tilfredsstillende kontroll. Flertallet har foran bedt Regjeringen være spesielt oppmerksom på om kontrollorganene fungerer på en fullt ut tilfredsstillende måte.

       Flertallet vil når det gjelder de hemmelige tjenester vise til at disse alltid har utvekslet informasjon over landegrensene. I Innst.S.nr.14 (1992-1993) uttalte flertallet i justiskomiteen:

« Samarbeid med andre lands etterretningsorganisasjoner er helt nødvendig for at norsk overvåkningspoliti skal ha best mulig grunnlag for sitt arbeid. »

       Et slikt samarbeid vil også i fremtiden foregå utenfor rammene for Schengen-samarbeidet. I sitt svar av 25. april 1997 til komiteen skriver justisministeren:

« Schengen-samarbeidet vil ikke ha noen betydning for informasjonsutvekslingen mellom de hemmelige tjenester. »

       Etter artikkel 99.3 kan « de instanser som har ansvaret for statens sikkerhet » be om assistanse via Schengen-informasjonssystemet SIS « når det foreligger konkrete holdepunkter for å anta at opplysningene omhandlet i nr. 4 er nødvendige for å forebygge en alvorlig trussel fra vedkommende persons side eller andre alvorlige trusler mot statens indre eller ytre sikkerhet ». Dette er prinsipielt det samme som gjelder for andre typer forbrytelser, med unntak av at det her kreves at « den innmeldende konvensjonspart skal rådspørre de øvrige konvensjonspartene på forhånd ». De landene som blir bedt om assistanse kan avslå dette. Flertallet kan ikke se noen betenkeligheter ved dette, innenfor de meget stramme rammer som gjelder for SIS.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at bortfallet av personkontroll på grensene øker faren for grenseoverskridende kriminalitet. For å kompensere for bortfallet av personkontrollen på grenser forutsetter Schengen-avtalen at det iverksettes såkalte kompenserende tiltak. Et av de såkalte kompenserende tiltak er oppbyggingen av Schengen Information System, et datanettverk for utveksling av personopplysninger og andre opplysninger.

       Det er flere artikler i Schengen-konvensjonen som bestemmer hvem og hva som skal registreres i SIS. Artikkel 95 gjelder personopplysninger om personer som ettersøkes med henblikk på pågripelse og utlevering, artikkel 96 gjelder personer som skal nektes innreise til Schengen-området, artikkel 97 gjelder personer som er forsvunnet, artikkel 98 gjelder personer som myndighetene ønsker kontakt med i forbindelse med straffesaker og artikkel 99 gjelder personer som en ønsker skal underkastes observasjon eller målrettet kontroll. Artikkel 94 nr. 3 angir de grunnopplysninger som kan registreres om personer i SIS. Personer skal registreres med navn, fysiske kjennetegn som er objektive og uforanderlige, fødselsdato, fødested, kjønn, statsborgerskap, om vedkommende er bevæpnet, om vedkommende anses å være voldelig, begrunnelsen for registreringen og hvilke tiltak som begjæres gjennomført. Disse grunnopplysningene er en kombinasjon mellom objektive og vurderende informasjoner, og mange av opplysningene må karakteriseres som meget vidtrekkende. I tillegg bygger en del av registreringen på skjønn eller de gjelder vanskelige avgrensbare forhold som « offentlig orden » eller « nasjonal sikkerhet ».

       Disse medlemmer vil påpeke at SIS i dag er Europas største datanettverk for utveksling av personopplysninger. På tross av at Schengen bare har vært i full funksjon i noe over ett år er antallet registreringer i SIS formidabelt. I SIS er det pr. i dag gjort over 4,6 millioner registreringer hvorav 550.000 dreier seg om personer. Disse medlemmer vil spesielt påpeke at nesten 90 % av personregistreringene er gjort etter artikkel 96, som gjelder personer som er uønsket i Schengen. Disse medlemmer vil i denne forbindelse vise til EU-parlamentets uttalelse om Schengen (A4-0014/97) der en bl.a. sier:

« Europaparlamentet er foruroliget over at SIS hovedsakelig brukes som database for opplysninger om « uønskede utlendinger », herunder ikke tidligere straffede utledninger eller utlendinger, som ikke har mulighet til å fremme en innsigelse. »

       Disse medlemmer deler den bekymring som går på at SIS brukes til å holde utledninger utenfor Schengen-området, i stedet for å være et reelt verktøy til kriminalitetsbekjempelse.

       Disse medlemmer finner grunn til å påpeke at Schengen-konvensjonen stiller opp regler for hvem som skal føres inn i regelverket og hvordan opplysningene som ligger inne skal kunne benyttes. Men disse reglene er generelt lite konkrete, og det vil i hovedsak være hvert enkelt lands personvernlovgivning som bestemmer bruken av opplysningene i SIS i de enkelte land. Disse medlemmer vil understreke at Justisdepartementet ikke kan legge frem en liste over hvilke organer i de forskjellige medlemsland som kan ta ut og bruke opplysningene som ligger i SIS. Det er heller ikke avklart hvor mange personer i Norge som vil få tilgang til de opplysningene som ligger i SIS. Disse medlemmer mener at mangelen på oversikt over hvilke personer og hvilke organer som skal kunne ta ut og bruke opplysningene som ligger i SIS reiser alvorlige problemer når det gjelder personvernet, og at dette burde vært avklart før Stortinget godkjenner avtalen mellom Norge og Schengen.

       Disse medlemmer viser til at det er opprettet et sentralt organ (JSA - Joint Supervisory Authority) som skal føre kontroll med SIS. Norge vil i JSA være representert ved Datatilsynet, som er det norske kontrollorganet for SIS. Under høringen med Datatilsynets direktør Georg Apenes, kom han med til dels kraftig kritikk av kontrollorganet. Apenes rettet også kritikk mot systemet som sådant ettersom det er uavklart hva de såkalte kompenserende tiltak innebærer. I høringen uttalte Apenes følgende:

« Men vi vet heller ikke hva som ligger i dette konturfattige begrepet kompenserende tiltak. Hva ligger i det ? »

       Disse medlemmer mener det er urovekkende at lederen for det organ som skal kontrollere et av de såkalte kompenserende tiltak uttrykker usikkerhet om hva som egentlig ligger i begrepet « kompenserende tiltak ».

       Disse medlemmer viser også til den kritikk Apenes kom med når det gjelder mangelen på sanksjonsmuligheter for både det nasjonale og det sentrale kontrollorgan for SIS. Under høringen sa Apenes blant annet:

« Men det finnes altså ikke noe datatilsyn i Schengen, det finnes ikke noen selvstendig institusjon som har maktmidler, sanksjonsmidler, adgang til å gripe inn, men vi har dette som vi omtalte i sted, dette tilsynsorganet, som da har en slags moralsk autoritet, men det er også alt. »

       Apenes illustrerte problemene ved å vise til en episode der kontrollorganet hadde hatt store problemer med å få fysisk tilgang til de objekter som skulle kontrolleres. Disse medlemmer mener kontrollorganets manglende sanksjonsmuligheter er urovekkende når en ser dette i sammenheng med den store utveksling av sensitive personopplysninger som skjer gjennom SIS. Disse medlemmer mener derfor at etablering av sanksjonsmuligheter må prioriteres dersom Norge tiltrer Schengen.

       Disse medlemmer viser til at det under komiteens åpne høringer kom fram at personopplysninger registrert i SIS blir spredd rundt til flere medlemslands utenriksstasjoner på CD-ROM. Dette er et medium som, på tross av at det er lagt opp til visse sikkerhetskrav i distribusjonen, øker risikoen for at opplysningene kan komme på avveier under produksjon, forsendelse, etter bruk e.l. Disse medlemmer vil sterkt advare mot en slik omgang med ømfintlige personopplysninger, og vil be Regjeringen legge stor vekt på å forhindre at den blir ført videre.

       Disse medlemmer mener det er uavklart i hvilken grad Schengen-avtalen vil åpne for et nærmere samarbeid mellom medlemslandenes hemmelige tjenester. I Schengen-konvensjonen artikkel 99.3 heter det:

« Melding kan også foretas med hjemmel i nasjonal rett på anmodning fra de instanser som har ansvaret for statens sikkerhet, når det foreligger konkrete holdepunkter for å anta at opplysningene omhandlet i nr. 4 er nødvendige for å forebygge en alvorlig trussel fra vedkommende persons side eller andre alvorlige trusler mot statens indre eller ytre sikkerhet. Den innmeldende konvensjonspart skal rådspørre de øvrige konvensjonspartene på forhånd. »

       Sirenehåndboken, punkt 4.1.2 beskriver framgangsmåten for slik registrering. Det går fram at overvåkningstjenestene skal bruke « forbindelser » som er « adskilt fra forbindelsene mellom Sirenekontorene ». Dette er grunnlaget for bekymringen for at de hemmelige tjenester muligens kan involveres i Schengen-samarbeidet på en måte som ligger utenfor politisk styring og kontroll. Disse medlemmer mener at de hemmelige tjenesters involvering i Schengen-samarbeidet er uavklart og at dette burde avklares nærmere før Stortinget godkjenner Norges tilknytning til Schengen.

       I tillegg til SIS opprettes under Schengen-avtalen også SIRENE (Supplementary Information Required at the National Entry). Det er et system for formidling av tilleggsinformasjon om personer og gjenstander utover det som tillates innlagt i SIS. SIRENE er ikke nevnt i Schengen-konvensjonen. SIRENE-dataene formidles mellom medlemslandenes SIRENE-kontorer ved hjelp av datakommunikasjon eller annen kommunikasjon, for eventuell spredning til andre brukere av SIS. I Norge vil kontoret bli plassert ved Kriminalpolitisentralen i Oslo. Det er bekymringsfullt at det konkrete regelverket for SIRENE-kontorene, SIRENE-håndboken, må holdes hemmelig og dermed utenfor offentlig debatt.

       Disse medlemmer har merket seg at mange av spørsmålene knyttet til personvern og rettssikkerhet har dreiet seg om vern av SIRENE-utvekslede opplysninger, og finner det urovekkende at prosedyrene ikke er konkret hjemlet i konvensjonen. Disse medlemmer viser til at det felles kontrollorganet for SIS har uttrykt behov for å forsyne SIRENE-kontorene med en « tilfredsstillende rettslig basis », jf. dokument 18b i Schengen-regelverket. Disse medlemmer har merket seg at SIRENE derimot er hjemlet i utkastet til konvensjon om EIS, datasystemet som skal knyttes til Europol.

       Disse medlemmer viser til at ethvert politisamarbeid nødvendiggjør utveksling av opplysninger. Schengen-avtalens opplegg for informasjonsutveksling der tilleggsinformasjon kan skaffes via SIRENE ved ethvert treff ved søk i SIS, betyr likevel at det åpnes for utveksling i et helt annet omfang enn det som er tilfelle i eksisterende politisamarbeid.

Åpenhet

       Komiteen mener det må være en målsetting for Norge å praktisere mest mulig åpenhet i forbindelse med den videre utvikling av Schengen-samarbeidet dersom Norge skal delta. Ikke minst fordi samarbeidet gjelder spørsmål som dreier seg om borgernes rettssikkerhet. Åpenhet er også viktig for Stortinget som lovgivende myndighet, slik at utviklingen av samarbeidet kan skje innenfor en betryggende demokratisk ramme. Siden det ikke er egne regler om innsyn i Schengen vil det være opp til nasjonale myndigheter, innenfor rammen av samarbeidet, å utvise åpenhet.

       Komiteen vil vise til offentlighetslovens § 6 hvor det er listet opp hvilke dokumenter som kan unntas offentlighet med begrunnelse i dokumentets innhold. Unntak nr. 1 lyder:

« Dokument som inneholder opplysninger som om de ble kjent, ville kunne skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner. »

       Komiteen mener at praktiseringen av offentlighetsloven § 6, nr. 1, i forbindelse med dokumentinnsyn, bør være slik at det foretas en konkret vurdering av hvilken skade offentliggjøring av et dokument kan ha for samarbeidet, før det eventuelt unntas offentlighet. Dokumenter som blir offentliggjort i andre land, eller som utvilsomt er åpent tilgjengelig, bør vurderes offentliggjort også i Norge, selv om dokumentet på et tidligere tidspunkt har vært unntatt offentlighet.

       Komiteen er kjent med at Regjeringen har varslet en egen melding om offentlighet og at en videre drøfting av offentlighetsproblematikken også i forbindelse med Schengen-samarbeidet naturlig hører hjemme under behandlingen av denne meldingen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at regler om innsyn i politiske prosesser er en forutsetning for politiske vedtaks demokratiske legitimitet. Disse medlemmer viser videre til Schengen-samarbeidets åpenbare mangler i så henseende, noe som er illevarslende særlig fordi samarbeidet gjelder spørsmål som dreier seg om borgernes rettssikkerhet. Universitetsstipendiat Frederik Sejersted sa det slik i komiteens åpne høringer 5. mai 1997:

« Temaet « Innsynsreglene i Schengen » kan tolkes snevert eller vidt. Det kan tolkes snevert, som de innsynsreglene som er i Schengen-regelverket. Og det kan meget kort fortelles - det fins ingen slike innsynsregler. »

       Dette forhold stiller ekstra høye krav til en åpenhetspolitikk på nasjonalt nivå. Dette synspunkt støttes av EU-parlamentets « Udvalg for borgerlige frihetsrettigheter og indre anliggender », som 21. januar 1997 i en betenkning « kritiserer Schengen-konventionens manglende gennemsigtighed og demokratiske kontrol; understreger, at overvågningen af dens gennemførelse og retslige beskyttelse af befolkningen er ufyldestgørende », og uttaler at « både Europa-parlamentet og de nasjonale parlamenter bør have mulighed for at føre tilsyn med virkningen af konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen ».

       Disse medlemmer har merket seg at Dagens Næringslivs undersøkelse av Justisdepartementets åpenhet om Schengen-dokumenter, presentert 3. mars 1997, viste at det bare ble gitt innsyn i 26 av 104 dokumenter. Disse medlemmer har videre merket seg departementets motvilje mot overlevering av Schengen-dokumenter til Stortinget etter at det ble klart at Regjeringen ville forhandle om en assosieringsavtale. Disse eksemplene viser at praktiseringen av offentlighetsloven og reglene om Regjeringens informasjonsplikt har vært kritikkverdig i forbindelse med Schengen-samarbeidet så langt.

Forholdet til Stortinget

       Dersom Schengen-avtalen vedtas mener komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, at Regjeringen, før møter i Eksekutivkomiteen eller andre organer i Schengen der viktige spørsmål skal behandles, bør konsultere Stortinget på forhånd. Flertallet mener dette bør gjøres i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomiti. Justiskomiteens medlemmer innkalles til disse møtene. Stortingets forretningsorden bør utvides med en paragraf for denne konsultasjonsordningen mellom Regjeringen og Stortinget i forbindelse med Schengen-samarbeidet.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet mener de nåværende bestemmelser i forretningsorden er dekkende når det gjelder behovet for de nødvendige konsultasjoner som det eventuelt skulle bli behov for mellom regjering og den utvidete utenrikskomité og kan ikke slutte seg til behov for nye ekstraordinære konsultasjonsbestemmelser.

       Det utarbeides hvert år en rapport om samarbeidet i Schengen. Komiteen forutsetter at denne rapporten sendes over til Stortinget som vedlegg til en årlig melding om Schengen-samarbeidet, som gir Stortinget anledning til å drøfte alle spørsmål i tilknytning til samarbeidet.

       Komiteen ber også Regjeringen vurdere hvordan Stortinget og offentligheten ellers mest hensiktsmessig kan holdes løpende orientert om samarbeidet i Schengen.

Kostnader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at Regjeringen i proposisjonen opplyser at det er regnet med totale iverksettingskostnader på ca 60-65 mill. kroner og ca 40 mill. kroner i årlig drift. De nøyaktige kostnadene skal utredes nærmere. Justisministeren har imidlertid opplyst på spørsmål at de endelige kostnader vil ligge i denne størrelsesorden.

       Flertallet anser et slikt kostnadsnivå akseptabelt.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti finner Regjeringens manglende utredning av de økonomiske sidene ved assosieringen utilfredsstillende. Kravene til bevilgninger over statsbudsjettet vil bli på flere hundre millioner kroner over de første år etter ikrafttredelse av avtalen, og Stortinget bør få bedre oversikt over de endelige kostnadene før det avgjør spørsmålet om samtykke til ratifisering av avtalen, og dermed forpliktelse til senere å bevilge midler.

(* Uttalelse fra justiskomiteen *)

       Komiteens utkast til innstilling har vært forelagt justiskomiteen som i brev av 29. mai 1997 uttaler:

« Komiteen viser til brev fra utenrikskomiteen av 23. mai d.å. med anmodning om en uttalelse til utenrikskomiteens utkast til innstilling til St.prp. nr. 42 (1996-1997) Om samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengen-avtalen og Schengen-konvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles grenser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet viser til de respektive partifraksjoners merknader i utenrikskomiteens utkast til innstilling, og har ikke ytterligere merknader til saken.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at « passfriheten » ved reise i Schengen-landene skal kompenseres med intensiverte identitetskontroller i alle Schengen-land som følge av bortfallet av kontrollene på de indre grensene. I denne forbindelse vises til departementets svar til utenrikskomiteen av 25. april 1997 der det heter at « for personer som reiser fra et land til et annet innen Schengen-området vil det være naturlig å medbringe nasjonalt identitetskort, eventuelt pass (dersom man er borger av et land som ikke har noen ordning med nasjonale identitetskort). »

Disse medlemmer viser videre til merknaden fra utenrikskomiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti der det fremholdes at i en situasjon med økt grensekryssende kriminalitet er nedbygging av indre grensekontroll uheldig.

Disse medlemmer vil understreke at personkontrollen er ikke uvesentlig for kontrollen med smugling av f.eks. narkotika. Disse medlemmer viser til Schengen-samarbeidets første årsberetning (SCH/C (96) 17, 3. Rev.) der det heter at « det må imidlertid understrekes at, generelt sett, er det en økt fare for import av narkotika i Schengen-området via de sentral- og østeuropeiske land. » Videre heter det: « Når det gjelder de indre grensene, er problemet med « narkotikaturisme » fortsatt urovekkende. En ser en klar tendens til at brukere og småselgere, som før Schengen-konvensjonen trådte i kraft skaffet seg narkotika på hjemstedet fra profesjonelle narkotikalangere, nå selv reiser til utlandet for å kjøpe seg stoff. I denne yrende handelen, kan det konstateres en økning ikke bare i antall anholdelser og beslag, men også beslag i større kvantum i de enkelte tilfellene. »

Disse medlemmer viser videre til at Frankrike, selv om landet er medlem av EU og således ikke kan praktisere tollkontroll på grensene, opprettholder personkontrollen mot Benelux-landene med den begrunnelse at det er et middel mot narkotikasmugling fra Nederland, som fører en langt mer liberal narkotikapolitikk.

Det fremholdes av utenrikskomiteen at det må være en målsetting for Norge å praktisere mest mulig åpenhet i forbindelse med den videre utviklingen av Schengen-samarbeidet dersom Norge skal delta. Disse medlemmer ber Regjeringen praktisere offentlighetsloven og informasjonsplikten overfor Stortinget i henhold til intensjonen i regelverkene, og gjør spesielt oppmerksom på at spørsmålet om meroffentlighet alltid skal vurderes. Disse medlemmer imøteser behandling av offentlighet og informasjon omkring Schengen-avtalen i forbindelse med den bebudede stortingsmeldingen om offentlighet i forvaltningen.

Dersom samarbeidsavtalen med partene i Schengen-avtalen vedtas, mener disse medlemmer at Stortinget fra Regjeringen må motta løpende skriftlig informasjon om utviklingen i samarbeidet, i tillegg til den konsultasjonsordning mellom Regjeringen og Stortinget som foreslås av utenrikskomiteens flertall. »