1. Sammendrag

1.1 Bakgrunn

       Stortinget behandlet Innst.S.nr.279 (1995-1996) vedrørende Dok.nr.8:58 (1995-1996) om den såkalte bankkrisen den 21. juni 1996. Et forslag fra bl.a. Høyre og Venstre om å be Regjeringen nedsette et uavhengig granskingsutvalg for å vurdere en rekke forhold i forbindelse med den såkalte bankkrisen ble da nedstemt.

       I debatten begrunnet daværende finansminister Sigbjørn Johnsen Regjeringens syn bl.a. ved å vise til den såkalte Munthe-rapporten ( NOU 1992:30 ) og hevdet at man i den kunne se hva som var de faktiske forhold bak den såkalte bankkrisen. Nå har imidlertid lederen for Munthe-utvalget, professor Preben Munthe, gjort det klart at finansministeren ikke ga Stortinget et fullstendig bilde av hva hans utvalg egentlig hadde undersøkt, jf. reportasje i Aftenposten 10. oktober 1996.

       Det er i dokumentet sitert fra denne reportasjen. Senere er også boken « Banken som ble ranet forskriftsmessig » av tidligere banksjef Axel Damman, som spesielt behandler den statlige overtakelse av Den norske Bank, kommet. Tidligere statsminister Kåre Willoch har også uttalt seg svært kritisk til den såkalte redningsoperasjon og støttet tanken om en fullstendig ny granskning. Administrerende direktør i Bankforeningen Trond R Reinertsen fremkommer med en lengre artikkel om historieskrivningen om bankkrisen i Økonomisk Revy for oktober 1996 som også er meget kritisk til myndighetenes håndtering før, under og etter bankkrisen.

       Professor Tore Jørgen Hanisch har utgitt en bok med artikkelsamling hvor to av bidragene var ment som kapitler i en bok om Finansdepartementet, hvor det hevdes at det var myndighetene og ikke bankene som hadde hovedansvaret for den såkalte bankkrisen. Arbeidet med boken, som etter oppdrag fra Finansdepartementet skulle inneholde departementets historie, ble stoppet av departementet.

       Resultatet av den såkalte bankkrisen er at 190.000 aksjonærer ble fratatt sine aksjer gjennom den såkalte redningsoperasjon for forretningsbankene. Ikke minst av hensyn til de mange småsparerne som mistet sine sparepenger, bør Stortinget nå nedsette en granskingskommisjon til å gjennomgå påstandene om vesentlige mangler, feil, ulovligheter og misbruk ved myndighetenes utøvelse av lovgivningsmyndighet, forskriftsgivning, kontrollfunksjon og rolledeling forut for, under og etter den såkalte bankkrise og den påfølgende redningsoperasjon. Lund-kommisjonens granskning av påstander om ulovlig overvåking er en naturlig modell for en slik granskning. Særlig viktig er dette på et område som Stortinget er gitt et hovedansvar gjennom Grunnlovens § 75 bokstav c hvor det heter: « Det tilkommer Storthinget at føre Opsyn over Rigets Pengevæsen ».

1.2 Erstatning for aksjonærer?

       Hvis summen av statens virksomhet medfører at staten overtar enkeltmenneskers direkte eller indirekte eiendom uten at det ytes noen erstatning, rammes dette av Grunnlovens § 105 som krever at det skal ytes full erstatning. Det er også grunn til å stille spørsmål om Grunnlovens § 97 om at ingen lover må gis tilbakevirkende kraft, kan anses for å være overtrådt når en ny lov til de grader får en reell konfiskerende virkning slik loven om å nulle ut aksjonærenes eiendom medførte. Den lovgivning som lå til grunn for aksjonærene i bankene inneholdt klare bestemmelser om hva som skulle skje hvis bankens egenkapital sank under et visst nivå, nemlig at banken ble satt under offentlig administrasjon, som må anses for en bestemmelse tilsvarende det normale konkursinstitutt. Det at en bedrift eller person tas under konkursbehandling betyr ikke at vedkommende reelt sett er konkurs, men at et bostyre overtar styringsretten med oppgave å klarlegge om eiendelenes verdi i markedet er mindre eller større enn gjeldsforpliktelsene. For forretningsbankene gjaldt også det særegne at banken skulle settes under offentlig administrasjon før egenkapitalen var tapt, men når egenkapitalen sank under lovens minimum for egenkapital som dog også var en positiv egenkapital. Aksjonærene kunne derfor påregne at også bankenes goodwill ville være en del av bankens eiendeler i en konkurslignende situasjon. Når den nye lovgivning ga staten rett til å overta bankene uten at det var en slik tilnærmet bostyrebehandling, ble disse goodwilleiendelene eliminert, og det skjedde ingen reell måling og vurdering av eiendeler opp imot gjeld. Derved fikk loven en reell tilbakevirkende kraft.

       Det er således mulig at en grundig vurdering i ettertid av myndighetenes maktutøvelse på vegne av staten kan gi et nytt grunnlag for å vurdere erstatning eller mulig tilbakeføring av en eller flere av de overtatte banker til de tidligere aksjonærer. Det er et område som må vurderes for å prøve påstandene om myndighetenes mulige ansvar for den såkalte bankkrisen og konsekvensene av dette for aksjonærene.

1.3 Penge- og kredittpolitikkens innflytelse på krisen

       Statens har hele tiden hatt ansvaret for utformingen og gjennomføringen av penge- og kredittpolitikken i Norge. Da må også denne vurderes og gjennomgås for å klarlegge om myndighetenes opptreden som fastlegger og forvalter av denne medførte et ansvar for krisen. En hovedårsak til den såkalte bankkrisen var at myndighetene bestemte at renten skulle holdes lav, hevder mange. Dette skjedde samtidig som myndighetene tilførte forretningsbankene nok penger til å innvilge også lån uten særlig grad av sikkerhet. Dette er utdypet nærmere i dokumentet.

       Høsten 1985 ble det varslet i Nasjonalbudsjettet at det skulle føres en stram kredittpolitikk, men i praksis ble det motsatte gjort bare noen måneder senere.

       Virkningen av omlegningen stikk i strid med de kredittpolitiske retningslinjer er klart beskrevet av daværende sentralbanksjef Hermod Skånland i et intervju i boken « Mennesker og begivenheter Norges Bank 175 år, Hermod Skånland ser fremover », av Per Bang og Jon Petter Holter. Utdrag fra denne boken er sitert i dokumentet.

       En lang rekke av andre økonomer har også uttalt at en annen penge- og kredittpolitikk i 1985/86 ville ha hindret bankkrisen fra å oppstå og derved muligens hindret overtakelsen av aksjene fra de 190.000 småsparere. I så fall bør forholdet til en mulig erstatning vurderes.

       Påstanden om at myndighetenes penge- og kredittpolitikk hadde et hovedansvar for og var en hovedårsak til den såkalte bankkrisen, bør derfor granskes av en parlamentarisk granskingskommisjon.

1.4 Lovbrudd ved endring av penge- og kredittpolitikken 1985/86

       I ettertid er det også hevdet at den betydelige feil som skjedde i 1985/86 ved at renten ikke ble økt for å begrense utlånene og at den manglende renteregulering, samt Norges Banks eksplosive tildeling av likviditetslån til forretningsbankene, i realiteten var lovstridig. Det at disse feil er en hovedårsak til den såkalte bankkrisen er påpekt i punktet over. Det er imidlertid også et klart like viktig spørsmål om det i denne situasjon skjedde lovbrudd fra Norges Bank og regjeringens side. Et eventuelt krav om erstatning for aksjonærer eller tilbakeføring av eierskapet kan bli berørt av om det er skjedd lovstridige handlinger.

       Advokat Sven Iver Steen har i Aftenposten 17. oktober 1996 hevdet at Norges Banks voldsomme utlånsøkning 1. halvår 1986 innebar lovbrudd både fra nasjonalbankens side og fra regjeringens side. Det er i dokumentet redegjort nærmere for dette, og det anføres at Norges Bank førte en aktiv politikk med det mål å øke lånevolumene, og den lyktes fullt ut med dette. Det var dette som må være ulovlig.

       Det andre lovbruddet knytter seg til at Norges Bank gjennom disse likviditetslån fravek de økonomisk-politiske retningslinjer som var fastlagt av statsmyndighetene, og som Norges Bank, etter loven om Norges Bank § 2 først ledd, er forpliktet til å følge. Når det gjelder disse retningslinjer, vil dette bli gjennomgått senere.

       Det er i dokumentet redegjort nærmer for dette og det henvises til penge- og kredittlovens § 2 annet ledd hvor det heter:

       Bestemmelsen innebærer at retningslinjene i Nasjonalbudsjettet er rettslig bindende. Det holder ikke å vise til at enkelte opposisjonspolitikere i den offentlige debatt eventuelt skal ha tatt til orde for en annen økonomisk politikk enn de retningslinjer regjeringen hadde lagt opp til i Nasjonalbudsjettet. Det må kreves et formelt plenarvedtak i Stortinget for at regjeringen skal være tvunget eller ha hjemmel til å føre en annen politikk. I denne forbindelse kan det vises til blant annet Carsten Smith, « Bankrett og statsstyre » 1980 side 470.

       Retningslinjene i Nasjonalbudsjettet 1986, fremlagt av regjeringen Willoch, var således rettslig bindende for regjeringen, og det innebar et lovbrudd fra regjeringens side når den endret disse retningslinjene på vesentlige punkter, uten å melde fra om dette til Stortinget på forhånd slik loven krevde. Det kan i denne forbindelse legges til at da penge- og kredittloven av 1965 ble vedtatt, var Finansdepartementet imot at en slik regel ble inntatt i loven med den begrunnelse at systemet ville bli tungrodd og svekke lovens effektivitet. I 1965 var imidlertid Stortinget av en annen oppfatning og derfor burde regjeringen være ekstra aktpågivende når den ville foreta en radikal endring.

       Denne sak dreier seg således om maktbalanse mellom Storting og regjering. På dette punkt ble maktbalansen klarlagt i penge- og kredittloven § 2 og Stortinget ble gitt en avgjørende innflytelse og rolle. Når vi så i ettertid ser hva den massive långivningen fra Norges Bank 1. halvår 1986 har betydd for norsk økonomi i de påfølgende år (se uttalelser fra Skånland over), ser vi samtidig at den ordning som lovens § 2 bygger på, er et fornuftig og balansert system. Dersom Stortinget ikke reagerer i denne sak ved å sørge for en uavhengig granskning, har Stortinget samtidig undergravet en viktig side av sin oppgave som også er uttrykt i Grunnloven § 75 bokstav c), som sier at det « tilkommer Storthinget at føre Opsyn over Rigets Pengevæsen ». Stortinget vil ved en slik unnlatelse da ha gitt regjeringen « carte blanche » til å endre retningslinjer og fratatt seg muligheten til å debattere regjeringens eventuelle endrede retningslinjer. Stortinget vil også ved en unnlatelse av å sørge for en granskning ha unnlatt å utføre sin konstitusjonelle kontrollerende oppgave.

       De økonomisk-politiske retningslinjer som var bindende for regjeringen, var naturligvis også bindende for Norges Bank, slik at også i denne relasjon fremstår lånene fra Norges Bank som ulovlige. Det vises her til sentralbankloven § 2.

       Anførslene fra Kåre Willoch om at regjeringen var tvunget til å føre en annen politikk enn den som var fastlagt i Nasjonalbudsjettet er imidlertid ikke bare rettslig uriktig. Det er heller ikke faktisk belegg for denne anvarsfraskrivende påstanden.

       I en debatt om disse spørsmål i Dagsnytt den 18. oktober 1996 uttalte Kåre Willoch blant annet at:

       Denne holdning og dette synspunkt er det ikke dekning for i den faktiske situasjon høsten 1985/vinteren 1986. F.eks. viser en gjennomgang av finansdebatten fra 1985 at det var meget bred enighet i Stortinget om at utlånsveksten fra bankene måtte begrenses. I debattens avslutning oppsummerer daværende statsminister Willoch selv situasjonen blant annet slik (Stortingsforhandlinger (1985-1986) side 450):

       Når det ellers gjelder hva som er økonomisk-politiske retningslinjer i penge- og kredittlovens forstand, foreligger en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling av 6. november 1986. Denne uttalelse gjelder en annen side ved Nasjonalbudsjettet for 1986, hvor regjeringen endret de bindende retningslinjer uten å melde fra til Stortinget på forhånd.

       Justisdepartementets lovavdeling kom i denne uttalelse til at den omstendighet at regjeringen besluttet å sette renten på primærreservekravene til 0 %, dvs, at de ble uforrentede plasseringer mot at de tidligere hadde vært rentebærende, var et relativt vesentlig avvik fra tidligere ordninger. Justisdepartementets lovavdeling kom til at en slik omlegging, som altså var svært beskjeden i forhold til det vår sak gjelder, måtte forelegges Stortinget etter penge- og kredittloven § 2 før den kunne iverksettes, fordi den innebar en endring av de politisk-økonomiske retningslinjer som gjaldt for 1986.

       Det kan legges til at lånene det dreier seg om i denne sak, var av en slik viktighet for landet at det eventuelt tilkom regjeringen alene å treffe en slik viktig beslutning, jf. Grunnloven § 28, hvor det er bestemt at saker av viktighet skal avgjøres av Kongen i statsråd. En uavhengig granskingskommisjon bør derfor klarlegge av hvem, når og hvorledes det ble besluttet å gjøre det motsatte av det retningslinjene i Nasjonalbudsjettet 1986 fastla som penge- og kredittpolitiske retningslinjer, og om de konkrete lovbestemmelser ble fulgt av Norges Bank og regjeringen.

1.5 Ansvarsforhold mellom Norges Bank, Regjering og Storting

       Det er av tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland hevdet at sentralbanken måtte følge « et politisk bestemt rentenivå » og Norges Bank derfor er uten ansvar for bankkrisen. Det bør undersøkes og vurderes om det er dekning i realitetene for en slik delvis anvarsfraskrivende påstand.

       Det er i dokumentet redegjort nærmere for dette.

       I tillegg til daværende sentralbanksjef Hermod Skånland var det regjeringen Willoch som hadde et hovedansvar for den såkalte bankkrisen ved å tillate og støtte den eksplosive utlånsvirksomhet uten sikkerhet og til lav rente fra Norges Bank til forretningsbankene. Når det fra Hermod Skånlands side som begrunnelse for unnlatelse av å heve utlånsrenten til forretningsbankene samt unnlate å forlange vanlig sikkerhet for disse lån vises til holdninger i det « politiske miljø », er ikke daværende statsminister Kåre Willoch noe bedre. Til Aftenposten den 17. oktober 1996 sier Willoch:

       I en kronikk i Aftenposten 26. oktober 1996 skriver også Kåre Willoch:

       I sin bok « Krisetid » skriver Kåre Willoch på side 79:

       Dette viser også en total ansvarsfraskrivelse. Selvsagt er det slik at dersom Hermod Skånland hadde motsatt seg å gi forretningsbankene billige usikrede likviditetslån uten en konkret instruksjon i form av kongelig resolusjon, slik loven om Norges Bank og regjeringens retningslinjer for kredittpolitikken tilsa at han burde, ville kreditt- og rentepolitikken fått en helt annen oppmerksomhet i den offentlige debatt. En slik handling ville ha plassert ansvaret utvetydig hos regjeringen som derved ville ha tenkt seg grundig om, nettopp slik loven om Norges Bank forutsatte. Dersom statsministeren på sin side hadde sørget for at hans egen regjering fremmet forslag til Stortinget om å oppheve det politisk fastsatte lave rentenivået og unnlate å gi bankene billige lån, ville også statsminister Kåre Willoch kunne gå fri for kritikk. Hans henvisning til hvilke konsekvenser en fast linje fra ham som stasminister og fra hans regjering ville få kan være riktig, men det er helt uansvarlig og en ansvarsfraskrivelse å skylde på en opposisjons holdninger til et forslag som han ikke engang fremmet for Stortinget. Et forslag til Stortinget om å la Norges Bank selv bestemme vilkårene for sine likviditetslån, herunder rentenivået, basert på utvetydige råd fra Norges Bank og sterkt støttet av regjeringen, ville blitt vedtatt av Stortinget. Fremskrittspartiet hadde selv foreslått en fri rentedannelse uten politisk inngripen, og sammen med regjeringspartiene var det da flertall for en slik linje.

       Det daværende statsminister Kåre Willoch gjør med sine uttalelser i Aftenposten, tidligere artikler, kronikken lørdag 26. oktober 1996 og i sin bok « Krisetid », er å legge skylden på andre fordi han selv ikke satte noe vesentlig inn på å få gjennomført den politikk hans egen regjering hadde gått inn for i Nasjonalbudsjettet 1986 og som han selv, også som sosialøkonom, visste var av en enorm betydning for landets økonomiske utvikling. Hadde Kåre Willoch handlet høsten 1985 slik han, da skaden hadde skjedd, gjorde våren 1986, ville bankkrisen vært unngått og 190.000 småaksjonærers sparepenger ville vært reddet. I tillegg ville da vært vellykket og regjeringsskiftet ville vært hindret? Både Kåre Willoch og Hermod Skånland har i ettertid klart gitt uttrykk for at en renteøkning høsten 1985/vinteren 1986 ville ha hindret bankkrisen. Når det gjelder Skånland, vises det til sitat over, mens når det gjelder Willoch kan det vises til følgende uttalelse i Aftenposten 17. oktober 1996:

       Til tross for at det under finansdebatten 1985 ble nedstemt et forslag om å senke renten, og det faktum at Willoch-regjeringen ville fått flertall med egne partier og Fremskrittspartiet for økt rente dersom Willoch-regjeringen hadde foreslått det, hevder altså Willoch fortsatt at det var en opposisjon i mindretall som hadde ansvaret for den manglende renteheving høsten 1985.

       Kåre Willochs og Hermod Skånlands uttalelser er imidlertid en klar innrømmelse av at hovedansvaret for krisen ikke lå hos bankene, men hos dem selv som de viktigste myndigheter og da kan det ikke være riktig at bare bankenes aksjonærer skal være de som må bære tapet ved bankkrisen.

       Når det for øvrig gjelder Norges Bank og Willoch-regjeringens utøvelse av sine oppgaver, er det i dokumentet gjengitt noen utdrag av artikkelen i Økonomisk Revy, skrevet av administrerende direktør Trond R. Reinertsen, som underbygger beskrivelsen av forholdene slik de er gitt over.

       Det er naturlig at en uavhengig parlamentarisk granskingskommisjon gjennomgår myndighetenes mulige ansvar for at 190.000 småaksjonærer har tapt sine sparepenger gjennom den nulling av aksjene som ble gjennomført.

1.6 Egenkapitalkrav, tilleggsreserver og nye tapsforskrifter

       Da en del banker som følge av volumveksten i billige utlån og innstrammingen i økonomien medførte fall i eiendomspriser og derved vekst i tap fikk økonomiske problemer, forverret i realiteten myndighetenes situasjon de selv hadde skapt grunnlaget for ved endringer i egenkapitalkrav, krav om tilleggsreserver og nye tapsforskrifter.

       Kredittilsynet utformet nye krav til tapsavsetninger i 1987 og 1991 som medførte økte krav til tapsavsetninger, mens lovgivningen før 1987 hadde gjort det stikk motsatte, nemlig å stoppe bankene fra å foreta for store tapsavsetninger. På kort tid skjedde det altså en 180 graders snuoperasjon fra å begrense tapsavsetninger til å kreve skyhøye tapsavsetninger som ble belastet resultatregnskapet. De nye regler forverret resultatregnskapet som så ble benyttet til å begynne diskusjonen om det var en såkalt bankkrise, som om regelverket var utformet med det for øye å skape en krise som kunne begrunne en statlig bankovertakelse. Nærmere beskrivelser om dette finnes i Munthe-utvalgets rapport ( NOU 1992:30 ), Axel Dammans bok « Banken som ble ranet forskriftsmessig », men også i intervjuet med professor Preben Munthe i Aftenposten som er gjengitt i begynnelsen av dette dokument.

       Samtidig med de siste regler kom det også etter hvert en ny ledelse i flere av de berørte banker som fikk en egeninteresse i å overdrive de skjønnsmessige tapsavsetninger, og revisorene fikk også en egeninteresse i å være mest mulig strikte for å forverre resultatregnskapet for derved å sikre seg mest mulig såkalt « hjelp » fra Bankenes Sikringsfond og etter hvert også Statens Bankinvesteringsfond. De som da ledet bankene skulle fremstå som redningsstyrer og redningsledelse, og dess større avsetninger, dess større mulighet for senere å kunne inntektsføre ubenyttede tapsavskrivninger og derved fremstå som dyktige banksjefer og styrere som hadde « snudd » store underskudd til gode overskudd. Den nå kjente utviklingen bekrefter en slik hypotese. Det ble nemlig slik at aksjonærene i realiteten ble fratatt styringsmakten i begynnelsen av den såkalte bankkrisen, og lojaliteten til de som etter hvert overtok ledelsen hadde var overfor Finansdepartementet.

       Når det gjelder egenkapitalkravet, eller etter hvert krav om kjernekapital og tilleggskapital, ble også disse krav forsterket midt under den vanskelige periode. Dette forsterket problemene. Endringene i forskrifter av 1. juni 1990 og 22. oktober 1990 medførte altså en forverring i situasjonen. Dette medførte bedre mulighet og forståelse for en statlig bankovertakelse, da den kunne gis betegnelsen « redningsoperasjon ». Det er vanskelig å forstå at myndighetene skulle gjennomføre tiltak som forverret en allerede problemfylt situasjon dersom den uttalte hensikt om å « hjelpe » og « assistere » bankene gjennom krisen hadde vært reell. Dette er forhold som bør gjennomgås av en uavhengig granskingskommisjon.

1.7 Redningsoperasjonen

       Etter at myndighetene selv hadde ført en penge- og kredittpolitikk som medførte store tap for bankene, iverksatte staten det som ble kalt en redningsoperasjon. Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond ble opprettet høsten 1991, samtidig som det ble foretatt endringer i forretningsbankloven. Lovendringen ga regjeringen myndighet til å skrive aksjekapitalen i bankene til null under gitte omstendigheter og overta aksjonærenes eiendom uten erstatning. Staten bestemte selv under hvilke omstendigheter dette skulle skje, og lagde også de regler for regnskapsføring som skulle legges til grunn for å avgjøre om man skulle anse aksjekapitalen eller egenkapitalen for tapt.

       Hele det lovmessige grunnlag som 190.000 småaksjonærer hadde basert sine aksjekjøp på ble med et enkelt lovvedtak fjernet, og lovgiveren ga seg selv adgang til å overta uten at det skjedde noen uavhengig og reell gjennomgang av bankenes reelle verdier. Regnskapsreglene ga full mulighet for å beregne at egenkapitalen var tapt selv om den reelt sett ikke var tapt. Dette er blant annet hevdet å være tilfelle med Den norske Bank hvor tidligere viseadministrerende direktør Axel Damman nå i sin bok om « Banken som ble ranet forskriftsmessig » hevder at:

       Når det gjelder lovendringen som åpnet for en statlig overtakelse ble spørsmålet om forholdet til Grunnloven § 105 om full erstatning ved ekspropriasjon vurdert i finanskomiteens innstilling om den nye loven, jf. Innst.O.nr.14 (1991-1992).

       I uttalelse fra flertallet i finanskomiteen, som er sitert i dokumentet, demonstreres det at lovens såkalte forarbeider klargjør at regjeringens adgang til å beslutte nedskrivning av aksjekapitalen skulle begrenses til det omfang at aksjekapitalen måtte anses for tapt. Da burde det i ettertid være forsvarlig å vurdere om det var en slik situasjon i realiteten og ikke bare på et papir med tekniske beregninger basert på et teknisk regelverk. Situasjonen for DnB bør spesielt vurderes av en uavhengig granskingskommisjon.

       Det er i dokumentet anført flere argumenter for dette.

1.8 Bankinspeksjonen/Kredittilsynet

       Når den såkalte bankkrisen bør granskes må også de statlige kontrollorganers virksomhet vurderes. Alle de 190.000 småaksjonærer som hadde basert sine aksjekjøp på det gamle slagordet « sikker som banken », hadde grunn til å regne bankene som ekstra sikre investeringer fordi myndighetene førte en ekstraordinær kontroll med bankenes virksomhet. Det er da et meget nærliggende spørsmål om hvorledes Bankinspeksjonen og senere Kredittilsynet utførte sine arbeidsoppgaver med kontroll av soliditeten i forretningsbankenes virksomhet. Hvordan det var mulig for bankene å komme i en slik situasjon at aksjekapitalen måtte nedskrives til null uten at kontrollorganer slo alarm i tide, samt foretok seg noe effektivt, er også et spørsmål om myndighetsansvar som bør vurderes av en uavhengig granskingskommisjon.

1.9 Norges Banks inhabilitet i Munthe-utvalget

       Det er av flere hevdet at det ikke er behov for å granske bankkrisen fordi det allerede er utført av Munthe-utvalget. Dette er tilbakevist over av professor Munthe selv idet hans utvalg ikke gransket myndighetenes utøvelse av sine funksjoner. I tillegg må medtas det faktum at det var Norges Bank som stilte et sekretariat til rådighet for utvalget, og som normalt må det forventes at alle utkast til rapport og undersøkelser ble produsert av dette sekretariatets medlemmer. En granskning av Norges Banks virksomhet vil ikke være særlig tillitvekkende når den gjennomføres av Norges Banks egne ansatte. En normal habilitetsvurdering burde tilsi at ansatte i Norges Bank, Finansdepartementet og Kredittilsynet ikke kan delta i en granskning av myndighetenes ansvar. Også av disse grunner kan det ikke anses for å være en tilfredsstillende myndighetsgranskning som Munthe-utvalget gjennomførte. Dette underbygger også behovet for en uavhengig parlamentarisk granskingskommisjon som på fritt grunnlag kan gjennomgå alle sakens fakta, også basert på tilgang til de dokumenter som Munthe-utvalget ble avskåret fra.

1.10 Staten som lovgiver og hovedkreditor

       Et annet forhold som sjelden er trukket frem i forbindelse med den såkalte redningsoperasjon høsten 1991, er det forhold at staten hadde en meget spesiell dobbeltrolle. Staten var gjennom Norges Bank en hovedkreditor i forhold til forretningsbankene i tillegg til å være myndighetsutøver som lovgiver, forskriftsbestemmer, kontrollør og utøver av penge- og kredittpolitikken. Når staten vurderte forskjellige tiltak når den regnskapstekniske egenkapital i forretningsbankene sank under de statsbestemte grenser, hadde den også en rent økonomisk interesse i utfallet. Etter aksjonærene var det nemlig først og fremst staten som risikerte å lide de største tap siden bankenes usikrede gjeld til Norges Bank var meget betydelig. « Utlånene til bankene fra Norges Bank økte fra 4 milliarder kroner ved utgangen av 1985 til nesten 70 milliarder kroner ved utgangen av 1986 », skriver Trond R. Reinertsen i Økonomisk Revy. Også i hvilken grad denne dobbeltrolle som kreditor og myndighetsutøver ble vurdert og drøftet i Norges Bank, Finansdepartementet og regjeringen, bør være gjenstand for en gjennomgang av en uavhengig granskingskommisjon.

1.11 Bankenes ansvar

       Det hører selvsagt også med at bankene selv også hadde ansvar for sin egen økonomiske utvikling. De burde selv ha økt sine utlånsrenter når de mente den normale økonomiske utvikling tilsa det og for å øke sin normale innlånssituasjon uten å basere seg på billige likviditetslån fra Norges Bank. Når låntakeres sikkerhet og tilbakebetalingsevne ble vurdert burde bankene basert en slik vurdering på et høyere rentenivå enn det som gjaldt på lånetidspunktet. De fleste lån hadde en løpende rente, og bankene burde selv forstått at det kunstige lave realrentenivået ikke ville kunne opprettholdes over lånenes løpetid. Videre burde bankene utnyttet sin nyvunne formelle frihet til selv å fastsette et høyere rentenivå, og derved utfordret de politiske myndigheter til å benytte lovverket hvis de ønsket en annen utvikling. Det ville også ha plassert ansvaret utvetydig hos myndighetene. Det at opinionen la et press for fortsatt lave renter på bankene burde ikke vært tillagt særlig vekt av bankene. De skal tenke og handle bedriftsøkonomisk forsvarlig fremfor å søke etter popularitet i opinionen.

1.12 Konklusjon

       Slik situasjonen i dag fremstår er det mange forhold som tilsier at en granskning vil kunne komme til den konklusjon at hovedansvaret for bankkrisen, som medførte at 190.000 småsparere mistet sine sparepenger, egentlig ligger hos landets myndigheter, representert ved Norges Bank, regjeringen og Stortinget, og at bankene bare hadde et visst medansvar. Når en slik mulighet foreligger vil det være en unnlatelse av Stortinget å unnlate å treffe de nødvendige tiltak for en uavhengig granskning, som også kan munne ut i en vurdering av om den økonomiske ansvarsfordeling bør bringes i samsvar med de reelle ansvarsforholdene.

       På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

       For å følge opp Grunnlovens § 75, bokstav c om at « Det tilkommer Storthinget at føre Opsyn over Rigets Pengevæsen » nedsetter Stortinget en uavhengig granskingskommisjon som skal granske alle forhold i forbindelse med den såkalte bankkrisen, med særlig vekt på å klarlegge og kartlegge myndighetenes mulige ansvar for denne, samt gjennomføre en vurdering av forholdet til de tidligere aksjonærer i de banker hvor aksjekapitalen ble nedskrevet til null.

       Med hjemmel i § 14 i Stortingets forretningsorden nedsetter Stortinget en særskilt komité som skal avgi innstilling til Stortinget om oppnevning av og mandat for granskingskommisjonen. Komiteen oppnevnes av valgkomiteen. »

2. Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erik Dalheim, Kjell Engebretsen, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen og Signe Øye, fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss og Arne Alsåker Spilde, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A Meland, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Venstre, Lars Sponheim, og representanten Stephen Bråthen, viser til at Stortinget har behandlet bankkrisen ved flere anledninger.

       Regjeringen la frem en stortingsmelding om saken i april 1994 (St.meld. nr. 39 (1993-1994)) som ble debattert, på grunnlag av Innst.S.nr.213 (1993-1994), i oktober 1994. Det ble gjennomført en omfattende høring i finanskomiteen i den anledning.

       I februar 1996 ble det så satt fram forslag om at « tidligere bankaksjonærer gis kompensasjon for tap pga. at myndighetene erklærte aksjene for verdiløse ».(Dok.nr.8:58). Forslaget ble forkastet ved stortingsbehandlingen den 21. juni 1996, jf. Innst.S.nr.279 (1995-1996). Et forslag om å nedsette et granskningsutvalg for å gjennomgå bankkrisen på ny, ble også forkastet.

       Flertallet viser til at et lignende forslag ble behandlet i forbindelse med stortingsmeldingen om bankkrisen, og at dette forslaget også ble avvist. Flertallet viser videre til at det er lagt til rette slik at de tidligere aksjonærene i Fokus Bank, Kreditkassen og Den norske Bank har hatt fortrinnsrett til å tegne ny aksjekapital i disse bankene.

       Flertallet har merket seg at debatten om bankkrisens årsaker stadig får nye bidrag både gjennom artikler i fagpressen, gjennom intervjuer og debattinnlegg i dagspressen og ved ulike faglige bidrag i avhandlinger og bøker. Det hevdes fra flere hold at ikke alle problemstillinger er tilfredsstillende belyst.

       Flertallet viser bl.a. til at professor Preben Munthe, som i 1991 fikk i oppdrag av Finansdepartementet å lede et utvalg som skulle utrede bankkrisens årsaker, i et avisintervju 10. oktober 1996 hevdet at « ...det i dag er et klart behov for å undersøke bakgrunnen for bankkrisen nærmere... ». Munthe utdypet sitt syn i en artikkel i Aftenposten 14. oktober 1996.

       Flertallet mener det kan være flere grunner til at ulike forhold knyttet til utviklingen mot og forløpet av bankkrisen bør gjennomgås på ny. Flertallet går derfor inn for at det nedsettes et uavhengig granskningsutvalg som kan foreta denne gjennomgangen. En hovedhensikt med en slik utredning må være å trekke erfaring og lærdom av årsakene til bankkrisen og den måten bankkrisen ble håndtert på for å forebygge at tilsvarende forhold oppstår i fremtiden.

       Flertallet mener det kan være nyttig å trekke inn internasjonale erfaringer og studere hvordan tilsvarende problemer med bankvesenet i andre land (f.eks. Sverige og Storbritannia) ble håndtert av myndighetene der.

       Flertallet mener at også vurderinger og beslutninger i bankenes ledelse og i bankenes ansvarlige organer må være del av denne kartleggingen av ansvarsforhold og årsakssammenhenger.

       Flertallet viser til at praktiseringen av tapsforskriftene er blitt hevdet å være en vesentlig årsak til bankkrisen. Flertallet viser til at dette spørsmålet bl.a. ble behandlet i Innst.S.nr.213 (1993-1994). Flertallet mener likevel at når bankkrisen nå igjen skal granskes, vil det være naturlig også å vurdere et så sentralt spørsmål som praktiseringen av tapsforskriftenes virkning på forløpet av bankkrisen.

       Flertallet mener at en ny gjennomgang også bør omfatte en nærmere kartlegging av hvordan myndighetsutøvelse og ansvar ble fordelt mellom Norges Bank, Kredittilsynet, Finansdepartementet og Statens Banksikringsfond.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, vil understreke at utvalgets mandat er utformet med sikte på at denne nye gjennomgangen av bankkrisen skal skje på et fritt, uavhengig grunnlag uten noen form for forhåndskonklusjoner eller bindinger i forhold til tidligere undersøkelser.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen mener at dette også gjelder spørsmålet om eventuell erstatning eller tilbakeføring av aksjer til tidligere bankaksjonærer.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil likevel peke på at tapene først og fremst ble avskrevet på lån knyttet til næringsformål, mens enkelte privatkunder ble ofre for en gjeldskrise ved at deres lån ble innkrevet. Disse kundene fikk hverken avskrevet sine låneforpliktelser eller nedsatt sine rentevilkår. Dette har ført til store personlige økonomiske problemer for mange med i utgangspunktet svak økonomi. Disse medlemmer mener disse problemene har sammenheng med praktiseringen av tapsforskriftene. Det er derfor naturlig at dette forholdet blir viet oppmerksomhet i en ny granskning av bankkrisen.

       Disse medlemmer går inn for at en eventuell ny gjennomgang av bankkrisen foretas med sikte på å samle bredest mulige erfaringer med tanke på unngå en ny bankkrise i framtiden.

       I tillegg til forslag foran, foreslår disse medlemmer følgende:

       « Utvalget skal vurdere de premisser og vedtak i ulike organ som førte til at mange privatkunder fikk store gjeldsproblemer som en følge av at de hverken fikk avskrevet sine låneforpliktelser eller nedsatt sine lån. »

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse, vil forslå at det nedsettes et utvalg på fem medlemmer med juridisk, økonomisk, regnskaps- og bankfaglig kompetanse som skal ha følgende mandat:

       Utvalget skal ha en innstilling ferdig innen 30. april 1998. Innstillingen overleveres Stortinget.

       Til hjelp for utvalgets arbeid opprettes et midlertidig sekretariat. Flertallet anbefaler at det for 1997 bevilges 1,3 mill. kroner til utvalgets arbeid, og at det bevilges midler for 1998 ved den ordinære budsjettbehandling høsten 1997.

       Flertallet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

       Stortingets presidentskap gis fullmakt til å fastsette godtgjørelse for utvalgets medlemmer.

       Utvalget antar selv den sekretærhjelp det finner nødvendig.

       På statsbudsjettet for 1997 gjøres følgende endringer:

       Dok.nr.8:10 (1996-1997) - forslag fra stortingsrepresentantene Fridtjof Frank Gundersen og Carl I Hagen om å oppnevne en uavhengig granskningskommisjon for å gjennomføre en granskning av alle forhold i forbindelse med den såkalte bankkrisen, med særlig vekt på å klarlegge myndighetenes mulige ansvar for denne, samt gjennomføre en vurdering av forholdet til de tidligere aksjonærer i de banker hvor aksjekapitalen ble nedskrevet til null - vedlegges protokollen. »

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet understreker at nedsettelse av denne type utvalg generelt ikke bør være en stortingsoppgave, men naturlig tilligger Regjeringen. Sakens karakter samt det forhold at det er Stortinget som nå tar initiativ til granskingen kan imidlertid forsvare at Stortinget nedsetter et slikt utvalg.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at bankkrisen har vært behandlet i Stortinget flere ganger tidligere. Blant annet i forbindelse med Innst.S.nr.213 (1993-1994). Disse medlemmer har tidligere pekt på at årsakene til krisen var sammensatte, men at dereguleringen av kredittmarkedet må betraktes som den grunnleggende årsaken.

       Disse medlemmer viser til at det er en allmenn oppfatning at bankenes tapsavsetninger i løpet av 1980-årene var for lave. Derfor kom det nye tapsforskrifter i 1987 og 1991. Tapsavsetningene i 1987 var 25 % høyere enn de ville ha vært med de gamle reglene dette året. Dersom disse forskriftene var kommet tidligere, er det disse medlemmers oppfatning at dette ville ha kunnet begrense bankkrisens omfang bl.a. ved at bankenes regnskapsresultater ville vært svekket på et tidligere tidspunkt. En mer reell tapsavsetning ville også kunne ha begrenset bankenes iver etter ekspansjon og økning i kredittvolum.

       Disse medlemmer mener at endringene i tapsforskriftene i 1987 og 1991 var nødvendige regelendringer, og viser i den forbindelse til egne og flertallets merknader i Innst.S.nr.213 (1993-1994). Disse medlemmer er derfor ikke enige i den oppfatning at bankkrisen er et resultat av regnskapsreglene. Tvert i mot var bankkrisen først og fremst en systemkrise, og ikke en krise fremkalt av regelverket.

       Komiteens medlem fra Rød Valgallianse, Erling Folkvord, vil få bemerke at det private bankvesenet skaper store økonomiske lidelser og problemer for folk flest. Dette medlem mener samfunnet betaler en høy pris for å opprettholde et privat bankvesen - som i dag i en viss formell forstand er statlig - og at den « såkalte bankkrisa » illustrerer dette svært tydelig. Rød Valgallianse har ved mange anledninger uttrykt skepsis til at staten gikk inn og « reddet » bankene i den omtalte krisetida. I ettertid har en og sett at redningsaksjonen både omfattet og videreutviklet et utbredt samrøre mellom statlige og private aktører. Det kan se ut som om staten har vært med på bankdrift på bankenes tradisjonelle premisser. Dette medlem er derfor for at det gjennomføres en granskning av bankkrisa med henblikk på å få en gjennomgang av disposisjonene til nøkkelpersonene i forretningsbankene og samspillet eller samrøret mellom disse og de statlige nøkkelpersonene på ulike stadier av « redningsoperasjonen ». Det bør også undersøkes om det statlige eierskapet har hatt noen annen virkning på bankdrift enn at bankene fremdeles er der.

       Både i forkant og i etterkant av statens redningsoperasjon for storbankene, er det et stort antall enkeltmennesker som er blitt ruinert som følge av bankenes og offentlige myndigheters opptreden. De store - og senere noe omdiskuterte tapsavskrivningene - var i hovedsak knyttet til bankenes usikre lån til næringslivskunder med mer og mindre useriøst forhold til bankene. Mange kapitalister kunne dermed leve høyt på andres penger, og så bli fritatt for tilbakebetaling da festen var slutt, mens boliglån er blitt drevet inn og drives inn med alle midler og til siste krone der det på noen måte er mulig. For mange private boliglånskunder skyldes det personlige økonomiske sammenbruddet at offentlige støtteordninger ble fjerna kort tid etter at de hadde tatt opp lån. Det er urealistisk å forvente at bankene skal bli noe annet enn det de er, og begynne å rydde opp etter seg når det gjelder tap og skade de har påført privatkunder. Men stat og kommune har et sjølsagt moralsk og politisk ansvar for å rette opp den skaden som slike kunder er påført, i den grad slik skade kan rettes opp i ettertid. Dette er det viktigste oppryddingsarbeidet som fortsatt er ugjort etter den statlige redningsoperasjonen for storbankene.

       Dette medlem mener at disse spørsmålene må gå inn som en del av en ny granskning.

       Dette medlem mener det har en egenverdi å få på bordet flest mulig fakta om det maktspillet som førte fram til de største bankenes sammenbrudd. Dette medlem er likevel i tvil om det opplegget som flertallet nå har snekra sammen kan bidra særlig mye til dette. Det er stor fare for at det ikke blir annet enn at innleide konsulenter får store fullmakter til å foreta en utredning, som foreligger en gang mot slutten av året, men som før den er ferdig vil bli brukt til å gi deler av offentligheten et falskt inntrykk av at i alle fall noen av partiene har satt i gang et oppryddingsarbeid som skal gi et rettferdig sluttoppgjør for de som på ulike måter ble ruinert eller led store personlige tap på grunn av de politiske og bankadministrative beslutningene som førte fram til bankkrisa.

       Dette medlem fremmer følgende alternative forslag til innstillingen:

       « Flertallets forslag til pkt. 2 med følgende tilføyelse til vedtakets I pkt. 2:

       Dette medlem vil stemme imot forslaget om å nedsette et granskningsutvalg dersom ikke disse tilføyelsene kommer med.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 1

       Utvalget skal vurdere de premisser og vedtak i ulike organ som førte til at mange privatkunder fikk store gjeldsproblemer som en følge av at de hverken fikk avskrevet sine låneforpliktelser eller nedsatt sine lån.

Forslag fra Rød Valgallianse:

Forslag 2

       Flertallets forslag til pkt. 2 med følgende tilføyelse til vedtakets I pkt. 2:

4. Komiteens tilrådning

       Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

I.

II.

       Stortingets presidentskap gis fullmakt til å fastsette godtgjørelse for utvalgets medlemmer.

       Utvalget antar selv den sekretærhjelp det finner nødvendig.

III.

       På statsbudsjettet for 1997 gjøres følgende endringer:

IV.

       Dok.nr.8:10 (1996-1997) - forslag fra stortingsrepresentantene Fridtjof Frank Gundersen og Carl I Hagen om å oppnevne en uavhengig granskingskommisjon for å gjennomføre en granskning av alle forhold i forbindelse med den såkalte bankkrisen, med særlig vekt på å klarlegge og kartlegge myndighetenes mulige ansvar for denne, samt gjennomføre en vurdering av forholdet til de tidligere aksjonærer i de banker hvor aksjekapitalen ble nedskrevet til null - vedlegges protokollen.

Vedlegg 1

Brev til finansminister Jens Stoltenberg fra finanskomiteen v/Einar Steensnæs datert 20. mars 1997.

Dok.nr.8:10 (1996-1997) Forslag om å oppnevne en uavhengig granskningskommisjon for å gjennomgå bankkrisen

       Finanskomiteen arbeider med ovennevnte innstilling med sikte på avgivelse like over påske.

       Dersom bankkrisen nå skal gjennomgås på ny med sikte på å avklare forhold som ikke tidligere er blitt tilfredsstillende belyst, er det avgjørende viktig at utvalget får tilgang til all relevant informasjon, skriftlig som muntlig, som er nødvendig for å gjennomføre oppdraget i følge det gitte mandatet.Undertegnede, som er saksordfører, har i forslag til vedtak pkt. 1.3 tatt inn formuleringer som er ment å sikre at utvalget får tilgang til slik informasjon.

       Det kan synes nødvendig å foreta en avgrensing av denne informasjonsadgangen i forhold til materiale som må betraktes som strengt interne arbeidsdokumenter for regjeringen, f.eks. R-notater og interne drøftingsinnspill fra embetsverket. Referater fra møter i departementet og i andre offentlige organ med deltakelse av representanter fra ulike instanser som f.eks. Norges Bank, Statens Banksikringsfond eller Kredittilsynet, må derimot kunne gjøres tilgjengelige for utvalget. Likeledes brev, notater og dokumenter som er brukt til informasjonsutveksling, rådgiving, vurderinger og beslutningsgrunnlag i ulike instanser og mellom disse instansene og som til nå har vært unntatt for offentlighet. Alle regjeringens beslutninger i saker som kan knyttes til bankkrisen forutsettes også å være tilgjengelige for utvalget.

       I det jeg viser til ovenstående, ber jeg om finansministerens vurdering av pkt. 1.3 i vedlagte forslag til mandat. For en hensiktsmessig avgrensning i forhold til regjeringens interne arbeidsdokumenter, kan det f.eks. tilføyes:

« ...rådighet for utvalget. Unntatt herfra er R-notater og regjeringens interne arbeidsdokumenter ».

       På vegne av finanskomiteen ber jeg om finansministerens vurdering av og kommentar til den foreslåtte utformingen av mandatet når det gjelder pkt. 1.3.

       Hvilke dokumenter, som til nå ikke har vært tilgjengelige, vil etter dette kunne bli stilt til utvalgets disposisjon?

       Jeg ber evt. om forslag til alternative formuleringer dersom dette vil sikre en bedre, mer presis oppfølging av det foreslåtte mandatet.

       Av hensyn til videre fremdrift i komiteen, må jeg be om svar snarest mulig.

Vedlegg 2

Brev fra Finansdepartementet til Kristelig Folkepartis stortingsgruppe, datert 7. april 1997.

Mulig granskning av bankkrisen - forholdet til taushetsplikten m.v.

       Det vises til brev 20. mars 1997 der det bes om merknader til den foreslåtte utforming av mandatet for et granskningsutvalg.

       Innledningsvis vil jeg si at jeg er enig i at det ved en eventuell ny gjennomgang av bankkrisen er viktig at et utvalg får tilgang på all relevant informasjon, skriftlig som muntlig, som er nødvendig for å gjennomføre sitt oppdrag. I tråd med dette mener jeg mandatet bør presiseres slik at tilgangen på materiale m.v. avgrenses av undersøkelsens formål.

       Det vil også være slik at noe materiale og noen opplysninger er underlagt taushetsplikt. Det må kunne antas at det i tilfelle i det vesentligste er aktuelt å avgrense tilgangen på materiale/opplysninger ut fra taushetsplikt begrunnet i personvernmessige hensyn. Som eksempel på slike forhold kan nevnes opplysninger om enkeltpersoner i forbindelse med det såkalte Wiker-utvalgets granskninger.

       Når det gjelder tilgang til forvaltningens interne arbeidsdokumenter er jeg enig i at denne bør avgrenses mot regjeringens og deler av departementets øvrige interne arbeidsdokumenter. Dette bør forstås som regjeringsnotater og interne dokumenter som danner grunnlag for og leder frem til utarbeidelse av regjeringsnotater.

       Når det gjelder andre interne dokumenter bør det for denne undersøkelsens formål kunne legges til grunn et generelt prinsipp om meroffentlighet.