1. Sammendrag

Innledning

       Meldingen omhandler vilkårene for å forlenge konsesjonen til SAS Norge ASA samt om forlengelsen av avtalekomplekset vedrørende SAS-samarbeidet.

       SAS Norge ASA har i søknad datert 14. januar 1997 søkt om slik forlengelse.

       Tilsvarende søknader er av moderselskapene i Danmark og Sverige sendt luftfartsmyndighetene i disse land. Saken har vært drøftet administrativt og politisk i de tre land.

       Den formelle avgjørelsesmyndighet i disse sakene tilligger Kongen. Departementet mener likevel at spørsmålet om forlengelse av SAS-samarbeidet bør forelegges Stortinget på grunn av liberaliseringen innen luftfarten, og på grunn av avtaleverkets omfang og betydning.

       Gjeldende konsesjon og myndighetenes godkjennelse av konsortialavtalen ble forlenget ved kgl. res. av 12. juni 1987. Regjeringens tilrådning i disse spørsmålene ble fremmet i Statsråd etter at Stortinget hadde fått seg saken forelagt i St.meld. nr. 26 (1986-1987) Om flyrutekonsesjoner og Innst.S.nr.115 (1986-1987). Regjeringsavtalen ble sist forlenget ved kgl.res. av 17. mars 1989.

Endring av moderselskapenes navn og vedtekter

       Moderselskapene i SAS gjennomførte våren og sommeren 1996 en navneendring som hadde til formål å harmonisere navnene på selskapene i konsortiet og gjøre det mer synlig for enhver at selskapene har tilknytning til SAS-konsortiet. Det norske moderselskapet har i tråd med dette byttet navn fra Det Norske Luftfartselskap A/S (DNL) til SAS Norge ASA.

       Samtidig ble det foretatt en harmonisering av selskapenes aktiviteter, kapitalstruktur, regnskapsforhold samt samordning av utbyttepolitikken. Formålet har vært å gjøre eierstrukturen i konsortiet SAS mer oversiktlig og dermed bedre forståelig for omverdenen og da særlig investorer.

       Flyvirksomheten er som kjent meget kapitalintensiv, og endringene vil forhåpentligvis øke mulighetene for å tiltrekke ny kapital på konkurransedyktige vilkår for å finansiere de store investeringer selskapet nå skal foreta.

       Dette er nå aktualisert ved at SAS har tegnet bindende kontrakter på innkjøp av i alt 49 fly. Kontraktene innebærer en investering på i underkant av USD 1,5 mrd., når oppbyggingen av reservelageret til disse flyene regnes med. Det er videre sannsynlig at SAS i de kommende 10 år vil gjennomføre ytterligere investeringer i fly og reservedeler på ca USD 4 mrd. kroner, regnet i faste 1996-priser.

       Nevnte prosjekt vedrørende organiseringen av SAS har resultert i følgende endringer i tillegg til endring av moderselskapenes navn:

Fremtidig luftfartspolitikk

       På det internasjonale plan reguleres luftfarten fortsatt av et system med bilaterale avtaler mellom suverene stater der det forhandles om markedsadgangen og trafikkrettigheter.

       I lys av liberalisering innen luftfarten de senere årene, foreslås at retningslinjene for samarbeidet og vilkårene for moderselskapenes konsesjoner endres, og at dette gjøres ved en ytterligere liberalisering og en videre oppmykning av SAS' fortrinnsrett. Den konkrete utformingen av denne politikken fastsettes som hittil i fellesskap mellom luftfartsmyndighetene i de tre skandinaviske land. Dette innebærer bl.a. at det arbeides videre med å oppnå så liberale bilaterale og multilaterale avtaler som mulig, og at Norge søker å tilslutte seg de luftfartsavtaler EU måtte inngå med i første rekke USA og de østeuropeiske og de baltiske landene.

       I de tilfeller det ikke er mulig å oppnå noen « open sky »-avtale, bør målsettingen være å oppnå en så liberal avtale som mulig. Dersom den bilaterale luftfartsavtalen med motparten allikevel er restriktiv og begrenser antall selskap fra hver part som skal kunne fly til ett selskap « single designation »-avtale), eller inneholder restriksjoner med hensyn til den kapasitet som skal kunne settes inn på rutene, bør SAS » fortrinnsrett fortsatt opprettholdes.

       Dersom SAS velger ikke å utnytte sin fortrinnsrett ved selv å operere en rute i henhold til en bilateral avtale, bør andre skandinaviske selskap kunne utpekes til å trafikkere denne ruten etter en konkret vurdering og innen rammene av det skandinaviske luftfartssamarbeidet.

Forlengelse av SAS-samarbeidet

       De vesentligste endringer i konsortialavtalen kan sammenfattes i følgende punkter:

Statens eierskap i SAS Norge ASA

       SAS eies av de tre nasjonale luftfartsselskapene SAS Danmark A/S, SAS Norge ASA og SAS Sverige AB, i forholdet 2/7, 2/7 og 3/7. Innen hver av moderselskapene er aksjene eiet med 50 % av staten og 50 % av private. Denne eierstrukturen har vært uendret siden etableringen av SAS.

       Det tas i denne omgang ikke sikte på å foreslå endringer i eierforholdet i SAS. I en felles utredning mellom myndighetene i de tre land konstateres at det legale grunnlaget for SAS-samarbeidet ikke legger hinder for at det kan velges en annen fordeling av eierforholdet mellom statlige og private interesser enn nåværende 50/50.

       Forslag om mulige endringer forutsettes drøftet av ministrene før eventuelle endringer blir gjort kjent.

       I spørsmålet om eierstrukturen i moderselskapene må det has i mente at det i de aller fleste av våre bilaterale luftfartsavtaler stilles krav til « vesentlig nasjonal eierandel og kontroll » i det, eller de, luftfartsselskap som utpekes til å utnytte rettighetene i avtalen.

Departementets vurderinger

       Samferdselsdepartementet er positiv til at SAS-samarbeidet forlenges og at konsesjonen til SAS Norge ASA fornyes. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det i lys av den utviklingen vi har vært vitne til innen luftfarten de senere årene, er naturlig at retningslinjene for samarbeidet og vilkårene for moderselskapenes konsesjoner endres noe. Departementet slutter seg i så henseende til konklusjonene i notat til ministrene fra arbeidsgruppen av departementsrådene i de tre samferdselsdepartementene.

       Departementet er videre enig i at det arbeides for å inngå bilaterale luftfartsavtaler av typen « open sky » med flest mulige land, eller at et slikt fritt system etableres gjennom multilaterale avtaler der de skandinaviske landene er med.

       Departementet vil arbeide for at Norge skal kunne tilslutte seg de multilaterale avtalene EU måtte inngå med tredjeland på luftfartens område.

       I de tilfeller der det ikke er mulig å inngå « open sky »-avtaler, skal de skandinaviske landene ved forhandlinger søke å oppnå avtaler som er mest mulig liberale, basert på gjensidighet mellom avtalepartnerne og deres flyselskaper.

       Departementet er likeledes enig i at også andre skandinaviske flyselskap skal kunne utpekes til å fly en rute, dersom SAS ikke ønsker å utnytte sin fortrinnsrett ved selv å fly ruten.

       Som en konsekvens av den foreslåtte liberaliseringen av rutetrafikken, mener departementet at reglene for charterflyving også bør mykes opp. Charterbestemmelsene ble i sin tid innført for å beskytte rutetrafikken, og er opp gjennom årene blitt liberalisert i takt med den generelle luftfartspolitikken. En gjennomgang av de skandinaviske charterbestemmelsene er allerede satt i verk, og dette arbeidet kan munne ut i et forslag om en ytterligere liberalisering av disse bestemmelsene.

       Departementet peker på at det på europeisk nivå kan bli gjennomført en liberalisering av reglene for « wetlease » (flyselskapenes adgang til å leie inn fly med besetning), og at Skandinavia av konkurransehensyn vil bli tvunget til å følge etter. Sikkerhetsaspektet ved slike flyvninger er fortsatt gjenstand for debatt, og det er viktig at en eventuell liberalisering av disse reglene samtidig etablerer utvetydige regler med hensyn til ansvarsforholdet og tilsynsvirksomheten for slike flyvninger.

       Samferdselsdepartementet tilrår at SAS Norge ASAs søknad godkjennes på ovennevnte vilkår og med følgende endringer:

Administrative og økonomiske konsekvenser

       Samferdselsdepartementet kan ikke se at forlengelse av SAS-samarbeidet vil medføre noen administrative eller økonomiske konsekvenser for staten.

2. Komiteens merknader

       Komiteen har merket seg at meldingen omhandler vilkår for eventuell forlengelse av SAS Norge ASAs konsesjon samt spørsmål knyttet til SAS-samarbeidet, herunder eierstrukturen. Komiteen er enig i at slike spørsmål med bakgrunn i sakens store viktighet bør forelegges Stortinget.

       Komiteen har merket seg navneendringene av moderselskapene i SAS for å harmonisere navnene på selskapene og synliggjøre selskapenes tilknytning til SAS.

       Komiteen har videre merket seg forenklingen av SAS' organisering og forslag til nye vedtekter i denne sammenheng. Komiteen legger vekt på at SAS organiseres på en måte som gjør selskapet mest mulig konkurransedyktig under likeverdige rammevilkår med konkurrerende flyselskap.

       Komiteen viser til eventuelle habilitetsproblemer i forbindelse med å utnevne konsernsjefen til administrerende direktør i moderselskapene, og viser til at disse ifølge brev fra departementet av 16. april 1997 skal løses i henhold til retningslinjer gitt i instruks.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, mener det er positivt at staten opptrer som myndighet for luftfarten i Norge og at staten er deleier i SAS.

       Flertallet ser det skandinaviske samarbeidet gjennom SAS som viktig, og er av den oppfatning at SAS fortsatt tjener norske interesser på en god måte.

       Flertallet ser dagens eierstruktur som hensiktsmessig og forutsetter at en eventuell endring av eierforholdet i SAS legges fram for Stortinget til behandling.

       Flertallet kan ikke se at statlig eierskap kombinert med private eierinteresser hindrer SAS i å drive etter sunne forretningsmessige prinsipper. Flertallet kan heller ikke se at statlige eierinteresser vil kunne bli en « sovepute » for omstilling i SAS.

       Flertallet er kjent med at SAS allerede i 1980-årene har iverksatt betydelige omstillingsprosesser ved å gjøre selskapet mer markeds- og kundeorientert. Flertallet har fått opplyst at SAS har gjennomgått omfattende rasjonaliseringsprogram. Flertallet har merket seg at fra 1991 til 1997 har produktiviteten økt med 33 %.

       Flertallet er enig i at det er av stor betydning for SAS-samarbeidet at avtaleforholdet med utlandet er likt for alle tre landene.

       Flertallet er kjent med at SAS står overfor betydelige investeringer og skal gjøre beslutninger som har langsiktige virkninger. Dette krever en rimelig grad av langsiktighet og forutsigbarhet, og flertallet mener at en forlengelse på 15 år fra år 2005 til 2020 ikke er urimelig. Flertallet vil understreke at SAS må gis formell juridisk mulighet til å eksistere fram til år 2020.

       Flertallet mener at de tre skandinaviske landene må godkjenne forlengelsen av konsortialavtalen fram til samme tidspunkt. Flertallet vil understreke at en ulik tidsramme vil skape usikkerhet om SAS-samarbeidet og konsortiets konkurransekraft.

       Slik flertallet ser det, er det nødvendig at SAS betraktes som en langsiktig aktør på linje med andre i samme bransje.

       Flertallet slutter seg til at det arbeides for å inngå bilaterale luftfartsavtaler av typen « open sky » med flest mulige land, eller at et slikt fritt system etableres gjennom multilaterale avtaler der de skandinaviske landene er med.

       Flertallet tror at det skandinaviske luftfartssamarbeidet har totalt gitt de tre landene en langt større tyngde i bilaterale luftfartsforhandlinger enn om hvert land skulle opptre enkeltvis.

       Flertallet viser til svar fra Samferdselsdepartementet når det gjelder « open sky »-avtaler og « wetlease »-ordninger og der det går fram at sikkerhetsaspektet vil alltid ha første prioritet, og videre at enhver liberalisering vil bli iverksatt først når eventuelle sikkerhetsproblemer forbundet med liberaliseringstiltaket er løst. Flertallet anser dette som svært viktig og forutsetter at dette ligger til grunn for alle avtaler.

       Flertallet viser videre til problemene ved bruk av falske deler (bogus parts) og ber luftfartsmyndighetene følge denne problematikken nøye.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet ser SAS-samarbeidet som en viktig del av norsk luftfart.

       Disse medlemmer er også av den oppfatning at et av hovedmålene med norsk luftfartspolitikk må være at alle innbyggerne må kunne reise innenlands og til hovedstaden med gode rutetilbud og til rimelige priser. Videre har disse medlemmer forventninger til at SAS som et skandinavisk luftfartsselskap, fører en felles luftfartspolitikk i hele Skandinavia i form av like tilbud, priser og rabattordninger.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil bemerke at det er en mangel ved stortingsmeldingen at ulike interessenter ikke har kunnet gi uttrykk for sitt syn gjennom en høringsrunde. Disse medlemmer vil peke på at en slik høringsrunde ville ha kunnet bidra til en mer nyansert vurdering av spørsmålene knyttet til skandinavisk luftfartspolitikk og forlengelse av SAS-samarbeidet.

       Disse medlemmer er av den oppfatning at målet med en luftfartspolitikk må være et pålitelig og rimeligst mulig tilbud til kunder i alle deler av landet. Dette overordnede hensyn bør være veiledende for utformingen av luftfartspolitikken. I denne sammenheng er det ikke uproblematisk at staten opptrer som deleier i ett av flyselskapene, samtidig som staten er konsesjonsgiver og kontrollør. Dette er en prinsipielt uheldig dobbeltrolle.

       Disse medlemmer mener de hensyn som ble lagt til grunn for det statlige engasjementet i skandinavisk lufttransport ikke lenger gjør seg gjeldende. Disse medlemmer er av den oppfatning at et fortsatt betydelig statlig eierskap i SAS vil være til hinder for utviklingen av en sunn og prisdempende konkurranse, så vel innenfor som til og fra Skandinavia. Disse medlemmer vil også understreke at hensynet til uhildet myndighetsutøvelse i et deregulert marked også fører frem til samme konklusjon.

       Disse medlemmer vil peke på at politiske målsettinger om kvaliteten på tilbudet innen lufttransport i Norge lar seg realisere helt uavhengig av statens engasjement på eiersiden. Gjennom ulike virkemidler vil staten fortsatt kunne øve sterk innflytelse på det faktiske rutetilbud der dette er politisk ønskelig. Det er derfor behov for et aktivt statlig engasjement for å sikre et godt flytilbud, men samtidig ønskelig å redusere de statlige eierandelene.

       Disse medlemmer har merket seg at konsortieavtalen foreslås forlenget fra 2005 frem til 2020. I tillegg må avtalen sies opp med 5 års varsel. Disse medlemmer er av den oppfatning at det ville være uforsvarlig i 1997 å fastlegge viktige deler av luftfartsstrukturen hele 23 år inn i fremtiden. Det fremstår på det nåværende tidspunkt som henimot umulig å forutse utvikling og aktuelle tilpasningsbehov for en slik periode. Hensynet til norske interesser taler derfor klart for at norske myndigheter beholder mer av sin handlefrihet mht. utformingen av fremtidens luftfartspolitikk.

       Disse medlemmer er enig i at det bør arbeides for at det inngås bilaterale avtaler av typen « open sky » med flest mulig land. Hovedmålet må likevel være at luftfarten dereguleres helt.

       Disse medlemmer har merket seg at departementet legger til grunn at SAS skal ha førsteretten til fly ruter som baserer seg på bilaterale avtaler. Disse medlemmer mener dette ikke er selvfølgelig med bakgrunn i at det norske markedet er deregulert hva angår innenlandske flyruter. Det må på denne bakgrunn vurderes i hvert enkelt tilfelle hvilket selskap eller hvilke selskaper som det er naturlig å tildele denne retten. Bilaterale avtaler bør ikke bidra til konkurransevridning mellom skandinaviske selskaper.

       Disse medlemmer har merket seg at SAS vil ha et betydelig lånebeløp i årene fremover som følge av utskiftingsbehov i flyflåten. Disse medlemmer mener denne finansieringen må skje på alminnelige kommersielle vilkår. En eventuell « delfinansiering » i kraft av ulike former for begunstigelser fra myndighetenes side vil umiddelbart innebære et brudd på gjeldende prinsipper om likeverdige konkurransevilkår som allerede er gjeldende i Norge. Det er åpenbart at SAS har en interesse i å skaffe seg sikre inntekter for et så langt tidsrom fremover som mulig, men denne interesse atskiller seg ikke fra de interesser alle andre skandinaviske selskap har. De store kostnader som påløper ved utskiftning av flyflåten må også på andre måter betraktes som et helt ordinært fenomen innen bransjen.

       Disse medlemmer finner i denne sammenheng grunn til å peke på at SAS fremdeles synes å ha store uløste oppgaver på kostnadssiden i selskapet. En reell begunstigelse fra statens side vil ikke kunne endre dette faktum, men vil kunne bidra til å tilsløre problemet. Disse medlemmer vil i denne sammenheng vise til den analyse som Orkla finans utga så sent som i januar 1997. Fra konklusjonene i denne siteres:

       Dersom staten legger strukturelle bindinger på flytrafikken som underletter SAS' økonomi spesielt, vil dette komme til å bli møtt med berettiget kritikk. Disse medlemmer mener også det er unaturlig at staten engasjerer seg spesielt for å prioritere SAS fremfor eksempelvis Braathen SAFE, all den tid nivået på personalkostnader i SAS er nærmere 25 % høyere enn i Braathen. Disse medlemmer er etter dette kommet til at den sammenkobling mellom SAS » utskiftingsbehov og departementets forslag til forlengelse av konsesjonsavtalen, slik at den rekker 23 år inn i fremtiden, er uheldig. Forslaget mer enn antyder at departementet ikke primært har brukernes interesser for øyet, men snarere har vektlagt ordinære selskapsinteresser i SAS - et selskap som i dag bare er en av flere aktører så vel i Norge som i Skandinavia.

       I lys av at departementsråden i Samferdselsdepartementet har antydet at den norske stat vurderer å øke sin eierandel i SAS, vil disse medlemmer i denne sammenheng igjen peke på de vurderinger som fremkommer i analysen fra Orkla finans. Disse medlemmer mener disse vurderingene gjør det unaturlig at staten engasjerer seg sterkere i selskapet.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti konstaterer at staten gjennom sitt eierskap ikke har betydelig påvirkning på SAS. SAS er et kommersielt selskap på linje med andre flyselskap. Det er de generelle rammebetingelser for luftfarten som gir en samfunnsmessig innflytelse. Dette medlem ser det imidlertid som en fordel med et sterkt skandinavisk selskap, og ser den statlige eierandel som en hensiktsmessig pengeplassering.

       Dette medlem vil derfor støtte en forlengelse av konsortieavtalen til år 2020.

       Dette medlem vil, dersom det skjer endringer i eierstruktur, gå inn for at staten kjøper seg opp i selskapet.

       Dette medlem er sterkt kritisk til målsettingen om en mest mulig liberal luftfartspolitikk basert på « open sky »-avtaler. Det er ikke samme standardnivå, og kvalitet på sikkerhetsarbeidet i alle land, og gjennom en omfattende liberalisering risikerer vi å få aktører som er godkjent i sine hjemland, men som vi ikke ønsker inn på det norske luftfartsmarkedet. Det er bl.a. en rekke selskap som opererer med forholdsvis gamle fly, et stort problem er et stort marked for falske deler (bogus parts) osv.

       Dette medlem vil klart ta avstand fra åpning for « wetlease »-ordninger, hvor selskap kan leie inn fly med besetning. Med åpning for slike ordninger risikerer vi at selskap kan operere med flytyper de ikke har erfaring med, på destinasjoner og ruteopplegg de ikke er kvalifisert for. Åpning for « wetlease »-ordninger kan føre til brå endringer på markedet, som setter sikkerheten i fare.

       Dette medlem anser departementets målsetninger om en global liberalisering som en invitt til dårligere standard og flysikkerhet.

       Dette medlem vil fremme følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringa om å utarbeide en vurdering av standard og flysikkerhet for land det er aktuelt å inngå « open sky »-avtaler eller bilaterale liberale avtaler med. »

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:

       Stortinget ber Regjeringa om å utarbeide en vurdering av standard og flysikkerhet for land det er aktuelt å inngå « open sky »-avtaler eller bilaterale liberale avtaler med.

4. Komiteens tilrådning

       Komiteen har ellers ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre slikt

       St.meld. nr. 26 (1996-1997) - om skandinavisk luftfartspolitikk og forlengelse av SAS-samarbeidet - vedlegges protokollen.