1. Sammendrag
I. Innledning
Likningsetaten har i en årrekke hatt store kapasitetsproblemer. For å få lagt ut likningen i rimelig tid har mange likningskontorer måttet foreta relativt overflatisk behandling av større deler av skattytermassen.
St.prp. nr. 88 (1990-1991) Edb og omstilling i skatteetaten forutsatte at skatteetaten skulle utføre kvalitativt samme arbeid med lavere ressursforbruk, og at edb-innføringen og ordningen med forenklet selvangivelse i størst mulig grad skulle bidra til å heve kvaliteten på likningen av alle skattytergrupper. Den beregnede effektiviseringsgevinsten utgjør 850 årsverk, og det er lagt til grunn at over to tredjedeler av gevinsten skal tilbakeføres skatteetaten. Et av hovedformålene med omstillingen har vært å overføre ressurser til likning av næringsdrivende og tyngre skattytergrupper gjennom verdiorientert likning.
Et hovedelement i omstillingsprosessen er inndelingen i forenklet selvangivelsesbehandling, lett likning og verdiorientert likning.
De resultater som ble forventet oppnådd ved edb-innføring og omstilling av likningskontorene er skissert i St.prp. nr. 88 (1990-1991).
Edb-implementeringen er gjennomført puljevis. DSB-systemet (Datastøttet selvangivelsesbehandling) med interne og eksterne grunnlagsdata, skal bistå likningskontorene med å utføre og holde oversikt over saksbehandlingen i forbindelse med selvangivelseskontrollen.
Fylkesskattekontorene er tillagt administrasjon av og faglig kontroll- og instruksjonsmyndighet overfor likningskontorene, og skal samordne virksomheten innen fylket for å oppnå best mulig ressursutnyttelse.
Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse av praktiseringen av de ulike behandlingsnivåene i likningen ved 10 likningskontorer, samt skatteetatens tiltak for å forbedre og videreutvikle disse, og omhandler inntektsårene 1992 og 1993 for lett likning, samt inntektsåret 1993 for verdiorientert likning og forenklet selvangivelsesbehandling. Formålet med undersøkelsen har vært å bedømme status i omstillingsprosessen.
Det er gjennomgått verdiorientert liknede selvangivelser for 245 aksjeselskaper og 688 personlige skattytere for inntektsåret 1993. I tillegg er det gjennomgått selvangivelser for 274 større aksjeselskaper for å fastslå i hvilken utstrekning disse var verdiorientert liknet. For behandlingsnivået lett likning er det gjennomgått enkeltposter i selvangivelsen for hhv. 994 og 1346 personlige skattytere for inntektsårene 1992 og 1993. Undersøkelsen omfattet områdene lønnsinntekt, sykepenger til næringsdrivende, avkastningsbeløp på sparedelen av livsforsikring og personinntekt, samt en egen maskinell kontroll på lønnsområdet for inntektsåret 1993. Kontrollen omfattet gjennomgåelse av området lønnsinntekt i selvangivelsen for 490 personlige skattytere.
Materialet ble sendt alle berørte likningskontorer for verifikasjon før rapporten ble oversendt Skattedirektoratet 22. mars 1996 og Finansdepartementet 30. august 1996.
II. Oppsummering av undersøkelsen
Undersøkelsen viser at det i 1994 har heftet svakheter ved likningskontorenes gjennomføring av behandlingsnivåene verdiorientert likning og lett likning. Det påpekes også i rapporten at tall og opplysninger fra Skattedirektoratets interne resultatvurderingsmateriale for 1994 (inntektsåret 1993) og 1995 (inntektsåret 1994) indikerer liten kvalitativ forbedring av den verdiorienterte likningen fram mot årsskiftet 1995/96.
| - | Større aksjeselskaper som ikke behandles ved Sentralskattekontoret for storbedrifter har i hovedsak falt utenom likningskontorenes verdiorienterte områder, og blir dermed i stor utstrekning ikke kontrollert, samt at verdiorientert likning av større aksjeselskaper ofte har bestått av avgrensede kontrollpunkter. |
| - | Ulik definering av begrepet, samt at rapporteringen til dels har vært i strid med retningslinjene for omstillingen. |
| - | Ulik rapportering har medført at det sentrale resultatkravet om at to tredjedeler av likningsressursene skal brukes til verdiorientert arbeid har vist seg lite egnet som målestokk for omfang og kvalitet, og må derfor ha komplisert Skattedirektoratets evaluering av omstillingsprosessen. |
| - | Lønnsinntekt som ikke oppgis i selvangivelsen blir i stor utstrekning ikke beskattet ved likningskontorer som ikke har foretatt gjennomføring og oppfølging av maskinelle feilsøkingskontroller. |
| - | Likningskontorenes adgang til å bruke forvalg G (grunnlagsdata har medført at varslingsplikten ved enkelte kontorer tilsidesettes, og ileggelse av tilleggsskatt blir heller ikke vurdert, samt at bruk av forvalg G øker risikoen for dobbeltbeskatning. |
| - | Oppfølging av maskinelle feilsøkingskontroller i DSB-systemet som kvalitetssikringstiltak er svært ressurskrevende. |
| - | Skattedirektoratet burde tatt initiativ til ensartethet i rapportering av det verdiorienterte arbeidet, herunder prioriteringer til fylkesskattekontorene, samt en tydeligere klargjøring av begrepet verdiorientert arbeid. |
| - | Fylkesskattekontorene har ikke fylt den administrative nøkkelrolle de var tiltenkt i omstillingsprosessen. |
| - | Det framgår at Skattedirektoratet på et tidlig tidspunkt i omstillingsprosessen mottok signaler om manglende utvikling i likningskontorenes verdiorienterte arbeid, uensartet rapportering og de uheldige konsekvensene av etatens resultatkrav om at to tredjedeler av likningsressursene skulle brukes til verdiorientert arbeid. Det er stilt spørsmål om direktoratet i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt overordnede ansvar for gjennomføringen av likningsarbeidet. |
Følgende anbefalinger fremkommer i Riksrevisjonens rapport:
| - | Det bør utvikles muligheter for automatisk utskrivning av varselbrev i DSB-systemet ved fravik av skattyters påstand i selvangivelsen. |
| - | Dersom det kan påvises at bruk av forvalg G etter likningsbehandlingen for inntektsåret 1995 fortsatt svekker skattyternes rettssikkerhet, bør Skattedirektoratet vurdere hvorvidt det er forsvarlig å overlate valget av likningsmåte til likningskontorene. |
| - | Det bør overveies hvorvidt gjennomføring av maskinelle feilsøkingskontroller på enkelte områder bør være obligatorisk. |
| - | Det bør utarbeides brukerhåndbok for likningskontorene for konkrete maskinelle feilsøkingskontroller, og hvilke muligheter for kvalitetssikring som ligger i hver enkelt kontroll. |
III. Skattedirektoratets kommentarer
En sentral oppgave i etatens virksomhet de senere år har vært omstilling av skatteetaten i forbindelse med edb-innføringen ved likningskontorene. Dette er viet stor plass i etatens strategi- og planleggingsarbeid i de årlige prioriteringsmeldingene. Direktoratet har foretatt en løpende evaluering av omstillingsarbeidet bl.a. gjennom statusmøter med likningskontorer, resultatvurderingsmøter mellom likningskontorer og fylkesskattekontorer, oppfølgingsmøter med fylkesskattekontorene, årlige erfaringsinnsamlinger for de ulike edb-systemene, egne undersøkelser og direkte oppfølging av ytre etats verdiorienterte arbeid.
Omstillingsprosessen er krevende, og det kvalitative innholdet i deler av etatens arbeid må utvikles parallelt med opparbeidelse av kompetanse og erfaring. Direktoratet har bl.a. sett det som hensiktsmessig med en viss frihet i ytre etat mht valg av kontroller og metodikk.
Direktoratet har i hovedsak samme oppfatning som Riksrevisjonen mht hovedspørsmålene i rapporten. De påviste mangler og problemstillinger vedrørende ulikheter og varierende praksis er til en viss grad en konsekvens av et bevisst standpunkt om at likningskontorene skal få utprøve ulike tilnærmingsmåter innenfor visse rammer.
Direktoratet har vært klar over at resultatkrav til dels er blitt oppfattet som upresise i ytre etat. Direktoratet har i stor grad deltatt i fora hvor problemstillinger, utfordringer og resultater for ytre etats virksomhet er vurdert.
Når det gjelder likningen av større aksjeselskaper vil det i mange tilfeller ha preg av punktkontroller, der spesielle forhold eller transaksjoner blir nærmere undersøkt.
Direktoratet viser for øvrig til at Riksrevisjonens undersøkelse er basert på inntektsåret 1993, og anfører at kommentarer som er knyttet til utviklingen etter 1994 kan gi et skjevt bilde av den positive utviklingen som har funnet sted i etaten. Det gis uttrykk for at direktoratets resultatvurdering fra høsten 1995 viser at etaten har vært i stand til å frigjøre ressurser, og at etaten har klart å flytte kontrollinnsats fra lønnstakere/pensjonister over på næringsdrivende og andre prioriterte grupper.
Fornyelsesprosjektet er igangsatt i 1995, noe som på flere områder vil få betydning for likningskontorene.
Av Skattedirektoratets uttalelse framgår videre bl.a:
| - | Skattedirektoratet anser innholdet i det verdiorienterte arbeidet som en stor utfordring i etatens videre arbeid, og lar styringssignalene rette seg mer presist mot prioriterte skattytergrupper og problemområder. |
| - | Det er formulert nytt resultatkrav for likningskontorene f.o.m. 1996 med fokus på grunnlagsdatakvalitet og økt kvalitet på likningen av tyngre skattytergrupper. |
| - | Skattedirektoratet anser det viktig å videreutvikle systemer for effektmåling, herunder metoder for å måle utvikling i oppgavekvalitet og preventiv effekt av etatens arbeid. |
| - | Det vurderes å etablere rutiner hvor beslutning om anvendelse av forvalg G ved lett likning fattes av likningskontorene i samråd med fylkesskattekontorene. |
| - | Det er nedsatt en arbeidsgruppe for utredning av automatisk varselbrev ved fravik av skattyters påstand i selvangivelsen. |
| - | Utvidelse av obligatoriske maskinelle feilsøkingskontroller i DSB-systemet overveies. |
| - | Maskinelle feilsøkingskontroller og muligheter for kvalitetssikring i hver enkelt kontroll vil bli mer detaljert beskrevet gjennom brukerveiledning for DSB-systemet og håndbok for administrasjon og ledelse. |
| - | Det vurderes utgivelse av en produktkatalog innen forskudd/likning som viser produkter, mål og indikatorer, målemetodikk etc. for gjennomføringen av likningen i 1997. |
| - | Skattedirektoratet har sammenfallende syn med Riksrevisjonen vedrørende kvalitetsnormen for grunnlagsdata, og behovet for et mer korrekt og fullstendig bilde av kvaliteten på grunnlagsdata vil bli ivaretatt i to av Fornyelsesprosjektets underprosjekter. |
IV. Finansdepartementets kommentarer
Finansdepartementet viser i sitt svarbrev av 21. oktober 1996 til Skattedirektoratets brev av 28. juni 1996. Det framgår også at direktoratet ser positivt på rapportens anbefalinger, og at disse allerede i stor utstrekning følges opp, bl.a. gjennom Fornyelsesprosjektet.
Det ikke er mulig å foreta en fullstendig likningskontroll av alle skattytere med etatens tilgjengelige ressurser. Det har derfor vært en sentral strategi å endre arbeidsmetodikken og organiseringen av likningsarbeidet med sikte på å oppnå best mulig kvalitet på arbeidet samlet sett. Målet for omstillingen har vært ambisiøst, og Riksrevisjonens rapport og Skattedirektoratets resultatvurderinger viser at det fortsatt gjenstår en del før omstillingen er gjennomført slik som forutsatt. Departementet anser i den forbindelse Riksrevisjonens rapport for å være nyttig i det videre omstillingsarbeidet.
Departementet antar at forholdsvis store beløp - samlet sett - hvert år av ulike grunner ikke blir beskattet. I denne forbindelse er omstillingen en vesentlig reform for å kunne bedre resultatene uten en uforholdsmessig stor økning i ressurstildelingen til skatteetaten. Likningskontorenes arbeid preges i større grad enn tidligere av bevisste valg og prioriteringer i forkant og under gjennomføringen av likningen.
Departementet påpeker at edb-innføringen har gitt skatteetaten nye og bedre muligheter til å gjennomføre maskinelle feilsøkingskontroller, noe som imidlertid forutsetter tidkrevende manuell oppfølging. Den første tiden etter skattereformen og edb-innføringen var en spesiell periode både for skattytere og likningsetaten, og hvor kvaliteten på innsendte likningsoppgaver og skatteetatens likningsarbeid av åpenbare grunner ikke var så god som ønskelig. Det er derfor ikke uventet at relativt betydelige skatteinntekter gikk tapt i 1993, slik Riksrevisjonens undersøkelse kan tyde på.
Departementet er enig med Skattedirektoratet i at Riksrevisjonens merknader om utviklingen fram mot årsskiftet 1995/96 kan gi et skjevt bilde av den positive utvikling som har funnet sted i etaten. Det er i større grad enn tidligere oppnådd bevissthet omkring ressursbruk, og det er skapt felles forståelse og aksept for viktige prioriteringer hvor kontrollinnsatsen bl.a. er flyttet fra lønnstakere/pensjonister over på næringsdrivende og andre prioriterte grupper.
Skattedirektoratet har foretatt en undersøkelse av likningskontorenes bruk av forvalg G (grunnlagsdata) som likningsmåte, og vurderer bl.a. om forvalg G skal utgå med virkning for inntektsåret 1996. Det blir opplyst at arbeid er igangsatt med tiltak for å sikre bedre overholdelse av varslingsplikten. Direktoratet antar at en del av tiltakene vil kunne iverksettes allerede fra og med likningen for inntektsåret 1996.
Departementet kommenterer spesielt to konklusjoner i Riksrevisjonens rapport:
| - | « Den verdiorienterte ligningen blir i stor grad rettet mot områder som ikke fanger opp skatteetatens målgrupper for det verdiorienterte arbeidet. » |
Departementet gir uttrykk for at det kan være riktig at den verdiorienterte likningen for inntektsåret 1993 til en viss grad ble rettet mot områder som ikke omfattet skatteetatens målgrupper for det verdiorienterte arbeidet, men uttaler at konklusjonen på ingen måte gjenspeiler dagens situasjon. Etter Skattedirektoratets og Finansdepartementets vurdering viser resultatvurderingene for de siste årene en klart positiv utvikling og dreining av ressursinnsatsen mot verdiorientert ligning av tyngre skattytergrupper.
| - | « Større aksjeselskaper som ikke behandles ved Sentralskattekontoret for storbedrifter har i hovedsak falt utenom ligningskontorenes verdiorienterte områder, og blir dermed i stor utstrekning ikke kontrollert. Verdiorientert ligning av større aksjeselskaper har ofte bestått av avgrensede kontrollpunkter. » |
Departementet er enig med Skattedirektoratet i at Riksrevisjonen synes å legge andre formelle krav til grunn for når en sak kan registreres som verdiorientert behandlet, enn det som gjøres i etaten. Det kan derfor synes som om færre selvangivelser er undergitt verdiorientert likning, enn det som er den faktiske situasjon. Departementet kan derfor ikke slutte seg til rapportens konklusjon om at aksjeselskaper som ikke liknes ved Sentralskattekontoret for storbedrifter i hovedsak ikke undergis verdiorientert likning.
Finansdepartementet viser til departementets brev av 16. august 1996 til Riksrevisjonen om Dok.nr.3:03 (1994-1995) - kontrollkomiteens generelle merknader, der problemstillinger om organisering av likningsarbeidet, herunder metoder og innhold, fylkesskatte-kontorenes styringsrolle og Fornyelsesprosjektet ble kommentert.
V. Riksrevisjonens bemerkninger
Det anføres i Riksrevisjonens rapport at tall og opplysninger fra direktoratets resultatvurdering for 1995, som omhandler likningsbehandlingen for inntektsåret 1994, indikerer liten kvalitativ forbedring fram mot årsskiftet 1995/96. Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet og Skattedirektoratet ikke uten videre kan si seg enig i denne beskrivelsen. I direktoratets resultatvurdering for 1995 konkluderes det med at det har vært en positiv ressursdreining av kontrollinnsatsen mot tyngre skattytergrupper i løpet av 1995, men det stilles samtidig spørsmål ved innholdet i og kvaliteten på den verdiorienterte likningen. Riksrevisjonen vil bemerke at i den grad det verdiorienterte arbeidet kan vurderes å være i positiv utvikling, vil dette være et skritt i retning mot de resultater som ble forventet i forbindelse med omstillingen i skatteetaten, jf. St.prp. nr. 88 (1990-1991).
Når det gjelder verdiorientert likning av større aksjeselskaper som ikke behandles av Sentralskattekontoret for storbedrifter har Riksrevisjonen merket seg Skattedirektoratets anførsel om at omsetningsstørrelse ikke alene er et egnet kriterium for prioritering av denne skattytergruppen. Riksrevisjonen har ingen merknader til dette, men vil peke på at behandlingen av aksjeselskaper synes å ha vært lavt prioritert ved flere likningskontorer for inntektsåret 1993.
Undersøkelsen viser at det i 1994 har heftet svakheter ved behandlingen av verdiorientert likning og lett likning. Riksrevisjonen er kjent med at likningskontorenes arbeidssituasjon i 1993-94 var problematisk, bl.a. som følge av skattereformen. Det er likevel grunn til å påpeke at betydelige skatteinntekter synes å ha gått tapt ved at områder med stor risiko for feil og mangler ikke er blitt tilstrekkelig kvalitetssikret ved hjelp av maskinelle kontroller. Riksrevisjonen finner det alvorlig at tapt proveny innenfor områder med tilgjengelige grunnlagsdata kommer opp i svært betydelige beløp for inntektsåret 1993 til tross for at DSB-systemet gir mulighet for å avdekke feilene.
Riksrevisjonen har merket seg at Skattedirektoratet har fulgt opp flere av rapportens anbefalinger, herunder utarbeidelse av maskinelle feilsøkingskontroller, utredninger om mulig automatisk varsling ved fravik i selvangivelsen, og eventuelt om enkelte maskinelle kontroller skal gjøres obligatoriske i DSB-systemet.
Riksrevisjonen tar til etterretning at den første felles strategiplan for skatteetaten er utgitt med sikte på perioden 1996-2000, og har merket seg at det ved vurderingen av ressursbruken til det verdiorienterte arbeidet er lagt vekt på grunnlagsdatakvalitet og økt kvalitet på likning av næringsdrivende og andre tyngre skattytergrupper.
Riksrevisjonen ser positivt på at Skattedirektoratet i 1995 gjennom Fornyelsesprosjektet har igangsatt flere omfattende delprosjekter med sikte på å løse etatens problemer.
Riksrevisjonen finner det også sannsynlig at likningskontorene har gjort seg nytte av sine erfaringer med omstillingen etter at undersøkelsen ble gjennomført i 1994/95, og at det er grunn til å anta at flere av de forhold som er påtalt i rapporten er bedret fram mot årsskiftet 1996/97.
Riksrevisjonen regner med at Finansdepartementet vil følge opp de iverksatte og foreslåtte tiltak, og Riksrevisjonen vil gi høy prioritet til oppfølging av den videre utvikling i skatteetaten.
VI. Finansdepartementets svar
Finansdepartementet har i brev av 10. januar 1997 svart:
| « I Riksrevisjonens orienteringssak for Stortinget er departementets kommentarer tatt inn i avsnitt 4. Jeg viser til disse kommentarene og har ikke ytterligere merknader til Riksrevisjonens konklusjoner i avsnitt 5. Departementet vil prioritere oppfølgingen av arbeidet med å heve kvaliteten på ligningsarbeidet, jf. også den redegjørelse som er gitt i departementets brev av 16. august 1996. » |
VII. Riksrevisjonens uttalelse
Finansdepartementet har i brev av 16. august 1996 redegjort for status i arbeidet med internkontroll og sikring av likebehandlingsprinsippet i skatteetaten. Riksrevisjonen har merket seg Finansdepartementets positive holdning til oppfølging av de iverksatte og foreslåtte tiltak, og at skatteetaten arbeider aktivt med forbedringer. Riksrevisjonen vil følge opp dette arbeidet i tiden framover. Undersøkelsen med merknader sendes Stortinget til orientering.