1.1 Innledning

       Riksrevisjonens undersøkelse av mindre forbruk av gitte bevilgninger på grunnlag av statsregnskapets tall for 1994 har bakgrunn i en rekke tilfeller av mindreforbruk av bevilgningene som er tatt opp i Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet i Dok.nr.1 i den siste tiårsperioden. Formålet med undersøkelsen har vært å få et grunnlag for å vurdere om kravet om realistisk budsjettering, som har utgangspunkt i bevilgningsreglementet, er tilstrekkelig ivaretatt for de forskjellige departementer og posttyper.

       Undersøkelsen omfatter samtlige utgiftsposter med registrert mindreforbruk innenfor de ordinære departementskapitlene, kap. 100 til 1799, unntatt poster med stikkordet overslagsbevilgning.

       For å kunne vurdere om departementer, posttyper osv. skiller seg ut i forhold til spørsmålet om realistisk budsjettering, tar rapporten for seg fordelingen av mindreforbruket, både beløpsmessig og i prosent av samlet bevilgning. Dette blir sett i forhold til departement, posttype, og om mindreforbruket er overført til neste termin som følge av at posten er tilføyd stikkordet « kan overføres » eller etter bestemmelsen om at det er anledning til å overføre inntil 5  % av driftsbevilgning til neste budsjettermin.

1.2 Riksrevisjonens undersøkelse

       Kravet om realistisk budsjettering har sitt utgangspunkt i bevilgningsreglementets § 4 første ledd. I Riksrevisjonens undersøkelse er det eventuell overbudsjettering som er vurdert.

       Kravet om realistisk budsjettering gjelder også for poster som er tilføyd stikkordet « kan overføres », og skal for den enkelte termin likevel ikke settes høyere enn det som antas å bli de faktiske utbetalinger for vedkommende termin.

       Når det gjelder tilskuddsordninger må det heller ikke her føres opp større beløp enn det som sannsynligvis trengs til utbetalinger i kommende år. Dersom det er slik at tilskuddsmottakere i stor utstrekning må få tilsagn i ett år og utbetaling i neste år, må det på vanlig måte innhentes tilsagnsfullmakt. Bruk av stikkordet « kan overføres » på tilskuddsposter er ikke ment å komme til erstatning for bruk av tilsagnsfullmakt, men som et supplement, for å begrense usikkerhet om når betaling er aktuell.

       Undersøkelsen er basert på det nysalderte budsjett for 1994, slik det er fastsatt av Stortinget på høsten i budsjettåret. Selv om utgangspunktet for nysalderingen er behovet for tilleggsbevilgninger, består den normalt også av utgiftsreduksjoner til inndekking av tilleggsbevilgningene. Det er derfor mulig å redusere bevilgningene på utgiftsposter inntil sent på høsten i budsjettåret.

       Mindreforbruket er i undersøkelsen gruppert i samsvar med inndelingen i avdelinger i bevilgningsreglementets § 5 og utgjør samlet på enkeltposter ca 7,3 mrd. kroner for 1994, etter at det er tatt hensyn til omdisponeringsadgangen mellom postene 01 og 11 og omdisponeringsadgang som følge av stikkordet kan nyttes under. Av mindreforbruket gjelder 41,9  % poster med mindreforbruk på over 100 mill. kroner, og 18,1  % poster med mindreforbruk i størrelsesordenen 50-100 mill. kroner. Videre gjelder 22,5  % poster med et mindreforbruk på mer enn 50  % av samlet bevilgning på de enkelte postene, mens 43,2  % gjelder poster med et mindreforbruk på 20-50  % av bevilgningen.

       Det meste av mindreforbruket er overført til neste termin og utgjør samlet for departementene mer enn 5,8 mrd. kroner, eller 80,5  % av det samlede mindreforbruket. Av mindreforbruket er ca 5,7 mrd. kroner på poster som er tilføyd stikkordet « kan overføres ». Av dette er 94,2  % overført til neste termin.

       Mindreforbruket på poster som er tilføyd stikkordet « kan overføres » gjelder i all hovedsak postene 30-49, nybygg, anlegg mv. med 1,3 mrd, hvorav 86,4  % overført til neste termin og postene 50-89, overføringer til andre, med 4,6 mrd. kroner, hvorav 97,1  % er overført til neste termin.

       Undersøkelsen, som bare gir et bilde av situasjonen i 1994 har vist at det for et betydelig antall poster og for de fleste departementer er grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt forutsetningen om realistisk budsjettering er tilstrekkelig ivaretatt. Det konkluderes også med at det er behov for en nærmere avklaring av selve begrepet realistisk budsjettering.

       Undersøkelsen gir ikke grunnlag for generelle merknader om mindreforbruket på driftspostene (01/11 og 21) og postene 90-99 - utlån, statsgjeld mv.

1.3 Finansdepartementets kommentarer

       Finansdepartementet påpeker i sitt brev av 4. september at det ikke er dekkende å betegne de ubrukte beløp som manglende utnyttelse, fordi det aller meste av de ubrukte bevilgningene er overført fra 1994 til 1995.

       Utgangspunktet er at budsjetteringen skal være realistisk. Det er det enkelte departements ansvar å holde seg innenfor de rammer som regjeringen har satt for vedkommende departement totalt. Departementet viser til de årlige hovedbudsjettskriv hvor det også er henvist til de siste antegnelsene fra Riksrevisjonen.

       Finansdepartementet har i sin vurdering av fagdepartementenes forslag i første rekke rettet sin oppmerksomhet mot mulige tilfeller av underbudsjettering, som senere fører til press for overskridelser og tilleggsbevilgninger.

       Finansdepartementet utelukker ikke at det i enkelte tilfeller, f.eks. ved en sterk økning i bevilgningen til et formål ut fra nye politiske prioriteringer, kan ta tid å etablere de praktiske forutsetninger for en forsvarlig anvendelse av midlene, slik at utbetaling blir skjøvet ut i tid.

       En mer aktiv holdning til realistisk budsjettering vil ha betydning når departementene utarbeider budsjettforslaget (St.prp. nr. 1 og eventuelle tilleggsproposisjoner), samt om det i løpende termin, eventuelt ved nysalderingen, i større utstrekning enn i dag skal invitere Stortinget til å vedta reduksjoner i utgiftsbevilgninger når det inntreffer forhold som medfører at utbetalingene innen årets utgang antas å bli vesentlig mindre enn det bevilgede beløp.

       Totale overføringer for nybygg, anlegg m.v. viser en vesentlig økning i 1995, fordelt på en rekke forvaltningsbedrifter og andre etater. Finansdepartementet har funnet det nødvendig å be departementene om å vurdere bevilgningsforslagene bedre og bl.a. overveie bruk av bestillingsfullmakt i større grad.

       For overføringer til andre har det ikke funnet sted noen markert økning de siste tre årene, men de absolutte beløpene er store. For den makroøkonomiske styringen er det av særlig betydning at det er stabilitet og forutsigbarhet i nivået på de årlige overføringene. Slik stabilitet på postnivå vil også medføre at de politiske prioriteringer får gjennomslag.

       Finansdepartementet vil ta opp med de øvrige departementene behovet for å foreta grundigere vurderinger av utbetalingsbehovet i påfølgende år når St.prp. nr. 1 utarbeides. Dersom det, i mangel av tilsagnsfullmakt, hittil har vært ført opp beløp som åpenbart måtte antas å bli utbetalt i påfølgende år, bør det i slike tilfeller innarbeides ordning med tilsagnsfullmakt.

       Finansdepartementet peker på at dersom departementene i St.prp. nr. 1 har ført opp de beløp som etter beste skjønn tilsvarer det som antas å komme til utbetaling, reiser spørsmålet seg om hva som skal gjøres i de tilfeller hvor det i løpende termin inntreffer vesentlige forandringer i forhold til de vurderinger som er gjort. En mulighet er at departementene hver for seg, dersom utbetalingene ikke vil tilsvare den gitte bevilgning, i høstterminen foreslår at Stortinget inviteres til å redusere vedkommende bevilgning, med forklaring på hvordan situasjonen har oppstått.

       Departementet vil videre be departementene legge økt vekt på å bearbeide og kvalitetssikre de overslag som gis i nysalderingsproposisjonen.

       Finansdepartementet vil ta opp disse spørsmål til vurdering sammen med de øvrige departementer.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

       Undersøkelsen viser at det for et betydelig antall poster og for de fleste departementer er grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt forutsetningen om realistisk budsjettering er tilstrekkelig ivaretatt. Det er videre behov for å få en nærmere avklaring av selve begrepet realistisk budsjettering.

       Med utgangspunkt i Riksrevisjonens rapport har Finansdepartementet i St.prp. nr. 1 (1996-1997) (Gul bok) gitt en orientering om realistisk budsjettering og aktuelle tiltak i den forbindelse, samt fulgt opp saken i det årlige rundskriv til samtlige departementer om nysalderingen.

       Finansdepartementet har tatt opp med de øvrige departementer behovet for å vurdere grundigere, både for investeringsposter og overføringsposter, utbetalingsbehovet i påfølgende år når beløpene i St.prp. nr. 1 fastsettes. Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet peker på at det bør overveies å bruke ordningen med bestillingsfullmakt og tilsagnsfullmakt i større utstrekning, samt at Finansdepartementet vil be departementene legge økt vekt på å bearbeide og kvalitetssikre de overslag som gis, herunder i nysalderingsproposisjonen.

       Riksrevisjonen viser til Finansdepartementets uttalelse om at prinsippet realistisk budsjettering ikke burde være til å misforstå når det formuleres som at det skal føres opp beløp som antas å komme til utbetaling i vedkommende termin. Finansdepartementet har lagt vekt på den praktiske oppfølgingen av prinsippet gjennom å stramme inn budsjetteringsrutinene.

       Riksrevisjonen ser positivt på de initiativ Finansdepartementet har tatt i sakens anledning, og vil følge den framtidige utviklingen.

1.5 Finansdepartementets svar

       Finansdepartementet viser i sitt brev av 5. desember 1996 til tidligere uttalelser 4. september 1996 hvor en der har vurdert de prinsipielle spørsmål som undersøkelsen belyser.

       I brev av 6. september 1996 ble samtlige departementer orientert om Riksrevisjonens undersøkelse. Departementene erkjenner bl.a. behovet for å ha større årvåkenhet for å sikre realistisk budsjettering og understreker at en vil ha oppmerksomhet rettet mot å komme fram til så realistiske anslag som mulig.

       Det er ved den endelige vurdering i salderingsproposisjonen av bevilgningsbehovet for 1997 ( St.prp. nr. 1 Tl.07 (1996-1997)), i enkelte tilfeller tatt spesielt hensyn til at det antas å bli overført beløp fra 1996 til 1997.

       Finansdepartementet vil i forbindelse med forberedelsen av budsjettforslaget for 1998 be departementene være oppmerksom på hensynet til realistisk budsjettering allerede fra første fase i budsjettarbeidet.

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

       Riksrevisjonen har merket seg både den positive vilje til oppfølging og de endringer som er foretatt. Undersøkelsen med merknader sendes Stortinget til orientering.