1.1 Innledning

       I 1995 gjennomførte Riksrevisjonen en undersøkelse vedrørende saksbehandlingsrutinene i Trygderetten. Bakgrunnen for undersøkelsen var en sterk vekst i antallet saker i perioden fra 1988 til 1993, noe som medførte en betydelig økning i antallet ubehandlede saker. Riksrevisjonen la derfor vekt på å undersøke Trygderettens behandlingstid og hvilke forhold eller problemer som eventuelt hindret en effektiv saksbehandling. Tiltak for å redusere behandlingstiden ble også vurdert.

       Riksrevisjonens rapport ble oversendt Sosial- og helsedepartementet ved brev av 10. november 1995. Departementets svar forelå 8. desember 1995. Med utgangspunkt i Riksrevisjonens rapport besluttet departementet å nedsette en arbeidsgruppe til å gjennomgå arbeidsopplegget i Trygderetten, i tillegg til å vurdere tiltak med sikte på begrensning av sakstilgangen.

       Siden departementet umiddelbart igangsatte et større arbeid for å følge opp rapportens konklusjoner og anbefalinger, besluttet Riksrevisjonen å avvente resultatet av dette arbeidet før man vurderte om rapporten skulle sendes Stortinget. I brev av 6. desember 1996 til Riksrevisjonen opplyser departementet at det ved kongelig resolusjon av 29. oktober 1996 er vedtatt å inndele Trygderetten i avdelinger. Det vil også bli lagt fram en lovproposisjon med bl.a. tilpasninger til de organisatoriske endringene. På denne bakgrunn har Riksrevisjonen vurdert det som hensiktsmessig å orientere Stortinget om resultatet av undersøkelsen.

1.2 Riksrevisjonens undersøkelse

       Trygderetten er ankeinstans for de fleste vedtak knyttet til offentlige pensjons- og trygdeytelser. Den overprøver blant annet vedtak om ytelser etter folketrygdloven, barnetrygdlovgivningen, lovgivningen om krigspensjonering, supplerende offentlige pensjonsordninger og loven om samordning av pensjons- og trygdeytelser. De fleste sakene mottas fra trygdeetaten, det vil si Rikstrygdeverket, fylkestrygdekontorene og trygdekontorene. Men Trygderetten er også ankeinstans for visse avgjørelser truffet i andre etater, eksempelvis arbeidsmarkedsetaten og Statens Pensjonskasse.

1.2.1 Behandlingstiden m.v.

Tilgang, avgang og restanser i Trygderetten

       Som følge av en lovendring ble antallet saker inn til Trygderetten halvert fra 1993 til 1994. Imidlertid gikk også antallet behandlede saker ned i samme tidsrom, og forventningen om en vesentlig nedgang i restansene ble derfor ikke innfridd.

Behandlingstiden i ankeutvalget

       Omtrent 60 % av alle saker som behandles i Trygderetten, blir avgjort i ankeutvalget. Riksrevisjonens undersøkelse viser at gjennomsnittlig behandlingstid er noe over to måneder, mens det ifølge Trygderetten ikke bør det ta mer enn tre uker. Ingen av de undersøkte sakene ble avgjort innenfor dette tidsrommet. Medregnet behandlingstiden i trygdeetaten var samlet gjennomsnittlig behandlingstid ca ett år og ni måneder.

Behandlingstiden for sakene som ble avgjort etter vanlig behandling

       Den gjennomsnittlige behandlingstiden for de undersøkte sakene var to år og tre måneder. Ifølge Trygderetten er rimelig saksbehandlingstid innen seks måneder. Ca 5 % av de undersøkte sakene ble avgjort innenfor dette tidsrommet. Medregnet behandlingstiden i trygdeetaten var samlet gjennomsnittlig behandlingstid ca tre år og ti måneder.

1.2.2 Aktuelle problemområder

Tilfeldig fordeling av sakene som skal gjennomgå vanlig behandling

       Sakene blir tilfeldig fordelt av arkivet på rettsformenn, meddommere og saksforberedere før de behandles i ankeutvalget, og uten at det tas hensyn til erfaring, kompetanse og arbeidsbelastning til de enkelte meddommere og saksforberedere.

Få styringssignaler fra rettsformannen til saks forbereder

       Saksforberederne mottar, uavhengig av erfaring og kompetanse, i de fleste tilfeller få eller ingen styringssignaler fra rettsformennene (som er leder og ansvarlig for den enkelte sak) i saker som går til vanlig behandling. Rettsformennene på sin side gir igjen uttrykk for at sakene som mottas fra saksforberederne, ofte er dårlig gjennomarbeidet.

Tilfeldig prioritering av sakene

       Den høye saksmengden har ført til at enklere saker blir prioritert, noe som har ført til at enkelte saker har blitt spesielt gamle, helt opp til sju år.

       Det er videre ikke etablert rutiner for hvem som kan prioritere sakene. Heller ikke fremkommer det hvorvidt saken er prioritert når saksforbereder eller dommer mottar saken til behandling. Likeartede saker kan derfor få ulik behandlingstid.

Mangelfull oppfølging av sakene ved skifte av saksforbereder

       På grunn av stor utskiftinger av saksforberedere er det ikke uvanlig med tre saksforberedere i løpet av behandlingen av en sak. Undersøkelsen viser at flere saker er blitt liggende arkivert i flere år midt i behandlingsprosessen på grunn av skifte av saksforberedere.

For sen tilbakeføring av saker til ankeutvalget

       Undersøkelsen viser at enkelte av ankeutvalgssakene har hatt spesielt lang behandlingstid. Dette skyldtes at sakene opprinnelig var oversendt fra ankeutvalget til vanlig behandling, for så å bli returnert til ankeutvalget for avgjørelse, noe som innebærer en forenklet behandling.

Mangelfull oppfølging ved innhenting av tilleggsopplysninger

       Tilleggsopplysninger må i flere tilfeller innhentes fra lege, arbeidskontor m.v. Dette kan ta lang tid. Undersøkelse viser at saksforberederne har forskjellig praksis for hvordan denne oppfølgingen skal gjennomføres.

Sakene kan være mangelfullt opplyst når de mottas i Trygderetten

       Sakene som mottas i Trygderetten, er ofte mangelfullt opplyst, eller sakene kan være utilstrekkelig utredet. Dette medfører at Trygderetten i mange av sakene må innhente tilleggsopplysninger. Det er anslått at dette kan gjelde i en av fem saker. Blant de sakene som ankes til Trygderetten kan det finnes saker som kunne vært avgjort uten Trygderettens behandling.

Mangelfull utnyttelse av edb

       Trygderetten synes ikke i tilstrekkelig grad å ha prioritert satsing på bruk av edb i saksbehandlingen.

1.3 Sosial- og helsedepartementets kommentarer

       På bakgrunn av de forhold som ble omtalt i Riksrevisjonens rapport, opplyste Sosial- og helsedepartementet i brev av 8. desember 1995 at det var behov for tiltak som kan forbedre arbeidsopplegget i Trygderetten.

       En arbeidsgruppe ble nedsatt av departementet, og på bakgrunn av arbeidsgruppens forslag til tiltak for å forbedre restansesituasjonen ble det i St.prp. nr. 58 (1995-1996) fremmet en rekke forslag til styrking av bemanningen m.m. i Trygderetten i inntil ett år. Stortinget sluttet seg til disse forslagene (jf. Innst.S.nr.283 (1995-1996).

       Arbeidsgruppens rapport er sendt ut på høring og på bakgrunn av høringsuttalelsene vil departementet fremme forslag til ny organisasjonsstruktur for Trygderetten. Departementet tar videre sikte på å sette i gang et gjennomføringsprosjekt forankret i Trygderetten med ekstern bistand og jevnlig rapportering til departementet.

       Ved kongelig resolusjon av 29. oktober 1996 ble det vedtatt å inndele Trygderetten i avdelinger, med klar fordeling av ansvar for saksbehandlingen. Bl.a. vil rettsformannen ha saksansvaret fra saken kommer inn til den avgjøres. Videre vil skille mellom saksforberedelse og avgjørelse reduseres ved at antall saksforberedere reduseres og erstattes av rettsfullmektiger (dommerfullmektiger). I tillegg vil departementet etablere nytt edb-anlegg til bruk både i saksbehandlingen og som styringsverktøy for ledelsen. Som en konsekvens av avdelingsinndelingen vil Ankeutvalget utgå som eget organ i Trygderetten.

       Planen for gjennomføringsprosjektet vil bli ettersendt Riksrevisjonen med nødvendige kommentarer når den foreligger.

       Departementet opplyser avslutningsvis at visse begrensninger i ankeadgangen m.v. blir vurdert i departementet med sikte på å legge fram en lovproposisjon, herunder forslag til endringene med henblikk på avvikling av ankeutvalget og andre tilpasninger til de organisatoriske endringene.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

       Riksrevisjonen har merket seg at Sosial- og helsedepartementet med bakgrunn i Riksrevisjonenes rapport har iverksatt en rekke tiltak for å få ned restansene og redusere saksbehandlingstiden i Trygderetten. I St.prp. nr. 1 (1996-1997) nevner departementet at man bl.a. vil foreslå å omorganisere arbeidet og ansvarsstrukturen i Trygderetten. Etableringen av et nytt edb-anlegg vil også bli vurdert. Forslagene vil bli lagt fram for Stortinget som egen sak. Under behandlingen av budsjettet for 1997 forutsetter et flertall i sosialkomiteen at departementet arbeider videre med å få ned dagens behandlingstid i Trygderetten (jf. B.innst.S.nr.11 (1996-1997)).

       Riksrevisjonens undersøkelse viser at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden er vesentlig lengre enn det som Trygderetten selv anser for å være en rimelig behandlingstid. Årsakene kan være flere, bl.a. mangelfull styring og oppfølging av saksbehandlingen. Sosial- og helsedepartementet har ved kgl.res. av 29. oktober 1996 fått samtykke til endringer i Trygderettens organisasjon og inndeling av retten i avdelinger. Riksrevisjonen antar at dette vil lette styringen og bedre saksoppfølgingen. En viktig forutsetning er at det etableres tilfredsstillende retningslinjer og rutiner av administrativ art for behandling og oppfølging av ulike type saker.

       Riksrevisjonen fremhever i sin rapport at bruk av edb har vært lavt prioritert i Trygderetten, og anbefaler at mulighetene for de forbedringer en utvidet bruk av edb kan gi utredes videre. (Departementets arbeidsgruppe har allerede vært inne på området.)

       Statistikken viser at de fleste sakene i Trygderetten gjelder uførepensjon hvor tilgangen også vært størst. Disse sakene utgjør hele 45 % av tilgangen av ikke-avsluttede saker i 1995. Disse sakene krever særlig kvalifisert saksbehandling. Det er også et stort antall og høy tilvekst av attføringssaker og yrkesskadesaker. Yrkesskadesakene er spesielt komplekse og arbeidskrevende. Departementets arbeidsgruppe har bare i begrenset grad drøftet tiltak som i vesentlig grad kan påvirke saksinngangen av denne type saker til Trygderetten, bl.a. ut fra farene for forskjellsbehandling og manglende kvalitetssikring.

       Gjennom tidsbegrensede engasjementer har departementet lagt opp til en nedbygging av restansene. Riksrevisjonen kan ikke se at det er lagt opp til en bemanningsmessig styrking av Trygderetten utover forslag til omorganisering og omgjøringer av eksisterende stillinger. Det synes derfor som om viktige sider ved Trygderettens problemer i hovedsak skal løses gjennom bedre utnytting av eksisterende personellressurser.

       Riksrevisjonen vil følge opp gjennomføringen av det endringsarbeid som er igangsatt og vil på et senere tidspunkt vurdere resultatet av endringene sett i forhold til Trygderettens saksbehandling. Saken sendes Stortinget til orientering.