4. Komiteens merknader
4.1 Merknader fra flertall
Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, har merket seg at Riksrevisjonen høsten 1994 påbegynte en undersøkelse av støtteordningene til de frivillige Barne- og ungdomsorganisasjonene. Formålet med denne undersøkelsen var å vurdere om departementets forvaltning av ordningene med driftstilskudd har vært i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger, herunder om ordningen har vært administrert på en tilfredsstillende måte og om det er gjennomført en hensiktsmessig og tilstrekkelig internkontroll. Denne undersøkelsen ble i april 1995 utvidet på bakgrunn av oppslag i pressen som kunne tyde på at ordningene var misbrukt av flere organisasjoner som har blitt tildelt støtte. Riksrevisjonen avdekket i forbindelse med denne gjennomgangen alvorlig svikt i forvaltningen av tilskuddsordningene.
Riksrevisjonen konkluderte med at Barne- og familiedepartementets forvaltning av ordningene har vært mangelfull, og at departementets oppfølging med hensyn til tilsyn og kontroll har vært utilfredsstillende. Flertallet vil særlig påpeke at Riksrevisjonens undersøkelse har avdekket at regelverket har vært uklart, at det har vært ført et mangelfullt tilsyn med Fordelingsutvalgets utøvelse av den myndighet de har fått delegert fra Barne- og familiedepartementet, at habilitetsproblemer ikke har blitt behandlet tilstrekkelig alvorlig, og at det i liten grad har blitt reagert på forhold som burde ha foranlediget ytterligere spørsmål fra Fordelingsutvalgets side. I tillegg har kontrollen med og tilbakemeldinger på de opplysninger organisasjonene har gitt i sine søknader vært mangelfull.
Departementets handlemåte når svikten i tilskuddsforvaltningene ble avdekket, er også kritikkverdig. Flertallet finner i særdeleshet at departementets behandling av klagene på Fordelingsutvalgets vedtak om tilbakebetaling, de uhjemlede tilbakebetalingskravene, samt Barne- og familieministerens forsøk på ansvarsfraskrivelse etter at forholdene ble avdekket, har vært kritikkverdig.
Flertallet har videre merket seg at Regjeringen ved kgl. res. den 24. mars 1995 nedsatte en granskningskommisjon til å undersøke praktiseringen av de statlige tilskuddsordningene til barne- og ungdomsorganisasjonene. På det tidspunkt kommisjonen ble nedsatt hadde Riksrevisjonen alledere påbegynt en undersøkelse omkring regelverket og praktiseringen av dette. Kommisjonen, som ble ledet av lagdommer Rune Fjeld, avga sin innstilling den 4. august 1995 i NOU 1995:19 . Kommisjonen fikk i mandat bl.a. å:
| « gjennomgå praktiseringen av de statlige tilskuddsordningene til Barne- og ungdomsorganisasjoner fra 1975 og frem til i dag. » |
Flertallet slår fast at også Fjeldkommisjonen avdekket flere kritikkverdige forhold i sin rapport. Kommisjonen påpeker eksempelvis at « regelverksutformingen har vært og er preget av ufullstendigheter og uklarheter ». Det påpekes videre at det er uheldig når både kunngjøringsbrev og retningslinjer inneholder vilkår for støtte. Det dokumenteres videre at både myndighetene og organisasjonene har hatt en oppfatning av at det har vært viktigere å tilpasse regelverket til den aktuelle situasjon enn å følge reglene.
Den kritikk Riksrevisjonen senere fremsetter i sin rapport og det som fremkom under komiteens åpne høringer, bekrefter og forsterker etter flertallets syn den kritikken som fremsettes av Fjeldkommisjonen.
Regelverket
Flertallet har merket seg at både Riksrevisjonen og Fjeld-kommisjonen har rettet kritikk mot utformingen av regelverket som sådan. Riksrevisjonen uttaler eksempelvis om dette i sin rapport, Dok.nr.3:07 (1995-1996) på s. 2:
| « Regelverket inneholder en rekke uklarheter og er presentert på en uoversiktlig måte... Uklarhetene er særlig knyttet til medlemsbegrepet, registreringstidspunkt og tidspunkt for betaling av kontingent. » |
Fjeld-kommisjonen uttaler på s. 56 at:
| « Kommisjonens gjennomgang av regelverket for perioden 1975 - 1995 viser at regelutformingen har vært og er preget av ufullstendigheter og uklarheter... » |
Flertallet registrerer at kritikken retter seg så vel mot regelverkets utforming som dets innhold. Regelverket åpner på flere punkter for betydelig tolkningstvil, noe som blant annet skyldes at vilkår for støtte omhandles både i retningslinjene og de årlige utlysingsbrev. Riksrevisjonen (s. 2) og Fjeld-kommisjonen (s. 24-25) peker i sin rapport på at i tidsrommet 1993-1995 var uklarhetene først og fremst knyttet til hvilket beregningsgrunnlag som kunne benyttes for å beregne medlemstall, hvilket registreringstidspunkt organisasjonene kunne legge til grunn, tidspunkt for betaling av kontingent, hva som menes med bekreftet medlemskap og hvilke krav som stilles til lokallagstilhørighet.
Flertallet registrerer at regeltekniske svakheter i flere tilfeller kan ha gitt seg utslag i tvil i de enkelte organisasjoner om hvordan reglene skal forstås. Flertallet viser til at de åpne høringene som kontroll- og konstitusjonskomiteen arrangerte i forbindelse med arbeidet med det foreliggende sakskompleks ga eksempler som styrker dette inntrykket. Organisasjoner har i en rekke tilfeller stilt spørsmål om regelforståelsen. Slike spørsmål har ofte ikke blitt besvart. Noen ganger har de blitt besvart etter meget lang tid. I spørretimen 5. april 1995 uttalte eksempelvis Grete Berget: « Ved en feil ble det ikke reagert fra departementets side ». I høringen fremkom det også at organisasjonen 4H hadde stilt spørsmål om innmeldingsrabatter til Fordelingsutvalget. I høringen uttalte generalsekretæren i organisasjonen Eivind Mjærum, (referatet s. 92 ):
| « ..vi hadde stilt et spørsmål til det gamle Fordelingsutvalget om vi for neste år skulle rapportere disse medlemmene for de to siste månedene i 1994. Vi fikk et klart og entydig svar på at det kunne vi ikke. Det har da aldri blitt gjort. » |
Flertallet konstaterer at organisasjonen på tross av dette ble anmeldt for å ha søkt støtte i strid med regelverket, noe organisasjonen altså ikke har gjort. Etter flertallets syn illustrerer dette både at regelverket har vært uklart, og dessuten illustrerer dette at kommunikasjonen mellom Barne- og familiedepartementet og Samferdselsdepartementet har vært utilfredsstillende.
Flertallet finner det kritikkverdig at den tvil flere organisasjoner har gitt uttrykk for i forbindelse med tolkning og praktisering av regelverket ikke har blitt besvart. Flere av henvendelsene burde resultert i en bredere vurdering av behovet for en revisjon av regelverket. God forvaltningsskikk tilsier at henvendelser skal besvares. Dette er særlig klart når det er forvaltningen selv som har skapt en uklarhet om forståelsen av regelverket.
Uklarheten omkring tidspunkt for betaling av kontingent er etter flertallets syn i stor grad skapt av Barne- og familiedepartementet selv, gjennom departementets brev av 19. november 1991. Fjeldkommisjonen uttaler på s. 24 følgende om dette:
| « Departementets brev av 19. november 1991 har etter kommisjonens oppfatning bidratt til en rekke uklarheter og forskjellig praktisering fra organisasjonenes side. » |
Dersom departementet mente at den regelforståelsen det ble gitt uttrykk for i dette brevet ikke skulle ha gyldighet utover 1992, burde departementet uttrykkelig gjort dette kjent for organisasjonene. Departementet burde uansett ha klargjort dette når flere organisasjoner i ettertid ga uttrykk for tvil på dette punkt. Flertallet viser til at forvaltningen har en generell veiledningsplikt etter forvaltningslovens § 11.
Flertallet mener dessuten at Barne- og familiedepartementets brev av 19. november 1991 er et eksempel på en uryddig regelverksforvaltning i og med at brevet tillot en praksis i strid med departementets egne skrevne retningslinjer. Flertallet viser i denne sammenheng til Fjeldkommisjonens rapport på s. 24 hvor det uttales følgende om dette:
| « Etter kommisjonens vurdering innebærer den ordningen brevet ga adgang til et klart brudd med de vilkår som gjaldt t.o.m. stønadsåret 1991. » |
Flertallet slår fast at myndighetenes egen praktisering av regelverket har bidratt ytterligere til å skape uklarhet omkring hva som er vilkårene for støtte. Fjeldkommisjonen (s. 57) nevner « flytende » opptellingstidspunkt for beregning av medlemmer og skjønnsmessig beregning av antallet medlemmer under 25 år som eksempler på slike praktiske tilpasninger i strid med regelverkets ordlyd.
Flertallet konstaterer at en medarbeider i Barne- og familiedepartementet uttalte følgende i PRAKSIS nr. 12 1991:
| « Hvert år er det organisasjoner som får penger inndratt, særlig i forhold til kursvirksomhet. Men det spiller for såvidt ingen rolle så lenge alle jukser likt. » |
Flertallet mener dette illustrerer det som Riksrevisjonen uttaler i Dok.nr.3:07 (1995-1996) på s. 2:
| « Det kan synes som om de involverte parters holdninger har bidratt til fremveksten av en kultur som reduserer mulighetene til å avdekke eller forebygge uregelmessigheter. » |
Flertallet vil for sin del bemerke at dersom Barne- og familiedepartementet stilltiende eller uttrykkelig har godtatt de opplysninger organisasjonene har gitt i sine søknader, gir dette myndighetene et klart medansvar for at tilskuddsordningen har blitt forvaltet i strid med Stortingets forutsetninger og for at det er utbetalt tilskudd uten at vilkårene har vært oppfylt. Fjeldkommisjonen uttaler i sin rapport, på s. 57:
| « ...enkelte organisasjoner har dannet seg den oppfatning at de i noen grad har kunnet tilpasse praktiseringen av stønadsvilkårene til egen virksomhet, selv når dette har vært i strid med gjeldende retningslinjer. Organisasjonene har i sine redegjørelser henvist til en rekke møter, telefonsamtaler og skriftlige redegjørelser til departementet /fordelingsutvalget, og tidligere innstillende organer. |
| Organisasjonene har oppfattet resultatet av slike henvendelser som aksept av deres forståelse av regelverket. Det er mange organisasjoner som har beskrevet en slik situasjon. |
| En tilsvarende innstilling til praktiseringen av regelverket synes å ha vært tilfellet fra myndighetenes side. Deres forståelse har i enkelte sammenhenger vært preget av tilpasninger og hensiktsmessige løsninger for den enkelte organisasjon mer enn av subsumpsjon, dvs. om organisasjonene oppfyller vilkårene for stønad eller ikke. » |
Flertallet anser det for klart kritikkverdig at Barne- og familiedepartementet ikke reagerte på de uklarhetene ved regelverket som ble avdekket gjennom saksbehandlingen og gjennom konkrete henvendelser og løpende kommunikasjon med organisasjonene og søkte å klargjøre reglene på de uklare punktene.
Flertallet vil dog understreke at selv om regelverket har vært uklart på flere punkter, unnskylder ikke dette brudd på regelverket fra organisasjonenes side. Organisasjonene har et selvstendig ansvar for overholde gjeldende regler. Flertallet registrerer at enkelte organisasjoner har lagt en regelforståelse til grunn som har vært på siden av regelverkets ordlyd eller forvaltningens praksis. Flertallet mener at brudd på regelverket må følges opp av forvaltningen.
Flertallet vil i denne forbindelse også vise til at Riksrevisjonens undersøkelse har vist en rekke svakheter ved organisasjonenes evne til å dokumentere sitt grunnlag for søknad om tilskudd, dette gjelder mangler ved medlemslister og manglende fremleggelse av kopier av styresammensetning, vedtekter, regnskap og årsmeldinger for lokallagene. Flertallet finner at dette er betenkelig, og vil fremheve betydningen av at organisasjonene i sine søknader fremlegger tilstrekkelig dokumentasjon, og fremhever dessuten betydningen av at departementet har rutiner for å fange opp slike svakheter ved behandling av søknader om støtte. Flertallet har i den sammenheng med tilfredshet merket seg at departementet i sitt svar til Riksrevisjonen i forbindelse med nye retningslinjer for Fordelingsutvalget varsler økt kontroll overfor lokallagene.
I forbindelse med Stortingets behandling av Barne- og familiedepartementets budsjett for 1996, St.prp. nr. 1 (1995-1996) fremmet Regjeringen forslag til vesentlige endringer i tilskuddsordningene. Disse forslagene ble ikke vedtatt av Stortinget. Flertallet viser til at dette både skyldes at endringene ble foreslått innført allerede fra stønadsåret 1996, uten at organisasjonene hadde fått muligheten til å uttale seg om forslagene samt at det tas sikte på en mer komplett regelrevisjon på et senere tidspunkt.
Det vil etter flertallets syn være en fordel å slippe stadige regelendringer.
Flertallet registrerer at Barne- og familiedepartementet, som følge av Stortingets behandling av St.prp. nr. 1 (1995-1996) har nedsatt et utvalg til å utrede ordningen med tilskudd til Barne- og ungdomsorganisasjonene. I mandatet gis utvalget bl.a. oppgave å
| « særlig søke å utforme et regelverk for ordningene med objektive klart avgrensede kriterier som sikrer en rettferdig fordeling mellom organisasjonene. Regelverket skal være utformet slik at det kreves minst mulig ressursbruk fra organisasjonene, samtidig som det skal muliggjøre effektiv kontroll av at reglene overholdes. Regelverket bør også inneholde nærmere rammer for den skjønnsutøvelse som eventuelt skal foretas i forbindelse med tildelingen av tilskudd. » |
Flertallet registrerer at departementet på dette punkt har tatt initiativ til endringer som tilsikter å finne frem til ordninger som for fremtiden kan fungere mer hensiktsmessig enn dagens systemer. Flertallet er tilfreds med at det søkes å finne frem til ordninger som både tilfredsstiller myndighetenes krav til klarhet og for muligheten for etterprøving samtidig som organisasjonene søkes spart for administrative byrder. Flertallet viser til at det i Norge er et mangfold av ulike barne- og ungdomsorganisasjoner. Det er helt nødvendig at det nye regelverket tar hensyn til organisasjonenes egenart og til at mange av organisasjonene driver arbeid blant barn og tenåringer og ikke primært for voksen ungdom. Regelverket må være slik at det enkelt kan etterleves av organisasjonene og ikke skremmer ungdommen fra å påta seg lederoppgaver i organisasjonene.
Flertallet vil dessuten understreke at stadige regelomlegginger er uheldig. Det må derfor tilstrebes å få gjennomført en gjennomgripende revisjon av regelverket for støtte, som kan skape avklaringer og stabile rammevilkår for organisasjonene.
Praktiseringen av tilskuddsforvaltningen
Flertallet har merket seg at forvaltningen av tilskuddsordningene i 1993 ble overført til et selvstendig forvaltningsorgan, underlagt Barne- og familiedepartementet. Utvalget fikk betegnelsen Fordelingsutvalget. Fordelingsutvalget har av departementet fått delegert myndighet til å fatte vedtak om støtteberettigelse, støtteomfang m.v. I tillegg har Fordelingsutvalget vært involvert i utformingen av retningslinjer og har hatt ansvar for gjennomføringen av kontroller. Barne- og familiedepartementet fastsetter retningslinjene for tildeling av støtte og foretar revisjoner av dette. Barne- og familiedepartementet er også klageorgan for Fordelingsutvalgets vedtak.
Flertallet registrerer at brukernes organisasjoner har hatt flertall i Fordelingsutvalget. Et forvaltningsorgan som også har sterke innslag av brukerrepresentanter kan lett komme opp i vanskelige rollekonflikter. Fjeldkommisjonen uttaler om dette at:
| « Det kan reises en rekke problemstillinger i tilknytning til det å delegere offentligrettslig myndighet til et organ som består av et flertall av representanter fra brukerne. » |
Flertallet viser videre til Dok.nr.8:49 s. 1, hvor det uttales:
| « Da Fordelingsutvalget behandlet disse sakene (klagene på utvalgets omgjøringsvedtak), erklærte ikke medlemmene seg som inhabile ved behandlingen av « nærstående organisasjoner », jf. NOU 1995:19 s. 59. Denne saksbehandlingsfeilen og dens mulige virkninger for vedtakenes gyldighet allerede i sakens utgangspunkt må være Barne- og familiedepartementets ansvar. » |
Disse problemstillingene har etter flertallets syn ikke blitt tatt tilstrekkelig alvorlig i Barne- og familiedepartementet, hverken forut for opprettelsen av Fordelingsutvalget eller etterhvert som praksis viste at ordningen var beheftet med store svakheter. Også Riksrevisjonen kritiserer Barne- og familiedepartementets kontroll med tilskuddsordningene. I Riksrevisjonens rapport, Dok.nr.3:07 (1995-1996), på s. 2 påpekes det eksempelvis at det mangler nedskrevne saksbehandlingsrutiner, at det ikke er utarbeidet instrukser/retningslinjer for utøvelsen av delegert myndighet, at det ikke er utarbeidet retningslinjer for håndtering av habilitetsspørsmål samt at gjennomgangen av søknader med vedlegg har vært for overfladisk, at opplysninger i søknadene som det burde vært reagert på ikke har medført noen reaksjon fra myndighetenes side.
Riksrevisjonen uttaler videre om dette at « det kan synes som om involverte parters holdninger har bidratt til fremveksten av en kultur som reduserer mulighetene til å avdekke eller forebygge uregelmessigheter ». Flertallet har videre merket seg at Riksrevisjonen uttaler at tilskuddsforvaltningen har vært kjennetegnet ved for stor grad av uformell kommunikasjon mellom aktørene og at saksbehandlingen i for stor grad har vært basert på rutiner som ikke er formalisert eller dokumentert.
Flertallet finner at de svakheter som er avdekket når det gjelder kontrollmiljøet har sammenheng med den forvaltningsmessige struktur som Barne- og familiedepartementet etablerte for denne ordningen.
Det er etter flertallets syn illustrerende at LNU, Landsrådet for norske Barne- og ungdomsorganisasjoner, i forbindelse med arbeidet med etablering av et nytt fordelingsvalg, i et brev av 5. desember 1995 uttalte at:
| « LNU ikke ønsker å foreslå navn til dette utvalget i denne omgang. |
| Hovedgrunnen for styrets beslutning ligger i et ønske om klare linjer mellom brukerne av tilskuddsordningen og de offentlige beslutningstakere. » |
Flertallet finner det oppsiktsvekkende at brukerne av tilskuddsordningen synes å være mer opptatt av de forvaltningsmessige sidene av tilskuddsordningen enn det ansvarlige departement.
Flertallet har videre registrert at tilsynet med forvaltningen av ordningen og med Fordelingsutvalgets virksomhet har vært mangelfullt fra departementets side. Riksrevisjonen uttaler eksempelvis på s. 37 Dok.nr.3:07 (1995-1996):
| « Barne- og familiedepartementets mangelfulle tilsyn i forbindelse med delegasjon av myndighet til Fordelingsutvalget kan oppfattes som en viss ansvarsfraskrivelse. » |
På spørsmål fra saksordfører under komiteens åpne høring med statsråd Grete Berget den 17. september om hvilke tanker departementet forut for opprettelsen av Fordelingsutvalget hadde gjort seg m.h.t. de prinsipielle sider av å delegere så mye avgjørelsesmyndighet samt også kontrollmyndighet til et brukerstyrt organ (jf. høringsreferatet s. 2), viste statsråden kun til at det nye Fordelingsutvalget som ble etablert i 1993 kun var en videreføring av det tidligere Innstillingsrådet, som hadde den samme brukerrepresentasjon og som også ga tilråding til departementet om fordeling av tilskudd. Statsråden uttalte videre:
| « ...i forhold til forvaltningsloven har Innstillingsrådet og Fordelingsutvalget samme status. Gjennom å opprette Fordelingsutvalget ville vi gjøre den praksisen som var, mer formell ». |
Flertallet vil til dette vise til at Fordelingsutvalget fikk delegert avgjørelsesmyndighet - i motsetning til det tidligere Innstillingsrådet som kun hadde innstillende myndighet. Flertallet registrerer at departementet ikke så de problemer som Fjeldkommisjonen har påpekt i forhold til å delegere offentligrettslig myndighet til et brukerstyrt organ.
Flertallet finner det meget kritikkverdig at Barne- og familiedepartementet har etablert en slik sterkt brukerstyrt ordning, uten at det samtidig etableres et forsvarlig tilsyn med den samme ordningen. Flertallet mener departementet gjennom dette har unnlatt å oppfylle de kriterier som ble lagt til grunn ved innføringen av statlige tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner.
Flertallet registrerer videre at Barne- og familiedepartementet i utilstrekkelig grad har gitt Fordelingsutvalget de avklaringer på tolkningen av regelverket som utvalget har anmodet om. Dette medvirket til at Fordelingsutvalget den 31. oktober 1995 trakk seg fra sine verv. Fordelingsutvalget begrunnet delvis sin avgang med at det som følge av manglende avklaringer fra departementets side hadde oppstått et « forvaltningsmessig vakuum » som ga uholdbare arbeidsforhold.
Flertallet er klar over at det er nødvendig for et overordnet forvaltningsorgan å være tilbakeholdende med å instruere underordnede forvaltningsorganer om hvordan de skal løse enkeltsaker. En instruksjon om løsningen av enkeltsaker kunne lett uthule klageretten, og komme i strid med prinsippet om at søkere har rett til en fornyet og uhildet vurdering av saken i klageorganet. Flertallet vil i denne sammenheng for det første understreke at utformingen av regelverket er departementets ansvar selv om vedtaksmyndigheten er delegert. Flertallet vil for det andre bemerke at det er sikker forvaltningsrett at ansvaret ikke overføres til det underordnede organ selv om vedtaksmyndigheten delegeres. Flertallet oppfatter departementets manglende avklaringer som et forsøk på å fraskrive seg ansvar for tilskuddsordningen.
Flertallet har merket seg at Fordelingsutvalget i sin sluttrapport av 26. oktober 1995 på s. 24 redegjør for sin praksis vedrørende tilbakebetalingskravenes størrelse og uttaler følgende:
| « Fordelingsutvalgets tidligere praksis ved kontroll har vært å kreve tilbakebetalt 120 % av for mye utbetalt tilskudd, og 200 % dersom det er snakk om grove forhold.... Fordelingsutvalget åpner for å kreve tilbakebetalt 100 % av for mye mottatt tilskudd dersom organisasjonen har gjort oppmerksom på forholdet i forbindelse med søknaden. » |
Flertallet finner det korrekt at forvaltningen følger opp misbruk av støtteordningene fra organisasjonenes side, og at de herunder omgjør tildelingsvedtak og fremmer tilbakebetalingskrav i de tilfeller og i det omfang dette er nødvendig. Flertallet vil understreke at det vil bero på en konkret vurdering om og i hvilket omfang det foreligger en adgang til å kreve tilbakebetaling av utbetalt støtte. Flertallet mener Fordelingsutvalgets praksis fra 1993 med å kreve straffegebyrer, manglet det nødvendige hjemmelsgrunnlag. Flertallet viser i denne sammenheng til de vurderinger advokat Erik Keiserud gjorde etter oppdrag fra Fordelingsutvalget og Barne- og familiedepartementet, jf. brev av 13. desember 1995 hvor det uttales følgende:
| « Dersom den eller de som har handlet på vegne av organisasjonen forsto eller burde ha forstått at det utbetalte tilskudd er for høyt i forhold til regelverket, vil det følge av ulovfestede prinsipper (condictio indebiti) at betaler normalt vil kunne kreve tilbake det som er for meget utbetalt. » |
Flertallet finner at det som maksimalt kan kreves tilbakebetalt fra organisasjonene, er det de eventuelt har fått utbetalt for mye i forhold til vilkårene for støtte. Flertallet registrerer at Barne- og familiedepartementet, feilaktig, har ment at dette er en lovlig praksis. Flertallet viser i denne sammenheng til barne- og familieministerens brev av 8. oktober 1996 hvor hun uttaler følgende:
| « I kunngjøringsbrevet for 1993 og følgende år står det at uriktige opplysninger i søknaden kan resultere i at mottatt tilskudd blir krevet tilbakebetalt. Departementet har forstått dette slik at det her var satt som vilkår for tildelingen at uriktige opplysninger kunne medføre at hele det utbetalte tilskudd kunne kreves tilbakebetalt. Etter vår oppfatning måtte da Fordelingsutvalget også kunne gjøre det mindre: Bare kreve tilbake deler av beløpet på den måte at de krevde tilbakebetalt 120 % eller 200 % av den del av tilskuddet som feilaktig var utbetalt. Ingen organisasjoner har blitt pålagt å betale tilbake mer enn det samlede tilskuddet. » |
Flertallet har merket seg at Samferdselsdepartementet i en pressemelding av 16. september 1996 uttaler følgende:
| « Samferdselsdepartementet er kommet til at det ikke var hjemmel for slike gebyrer. » |
Flertallet registrerer at det er et ulikt syn på dette spørsmålet i Barne- og familiedepartementet og Samferdselsdepartementet.
Flertallet forutsetter at de organisasjoner som ikke har klaget på tilbakebetalingsvedtakene ikke blir krevet for slike straffegebyrer. Det ville etter flertallets syn være meget uheldig dersom de organisasjonene som har klaget blir behandlet på en mildere måte enn de som ikke har klaget på dette punktet.
Revisorsattestasjon
Flertallet har merket seg at revisorene i utstrakt grad har tatt forbehold ved revisjonen av de opplysningene som skal følge søknadene og at revisorattestasjonene derigjennom har hatt liten verdi som dokumentasjon. Riksrevisjonen uttaler følgende i sin rapport om dette forholdet, på s. 37:
| « Det er kritikkverdig at saksbehandlere i departementet i lengre tid har vært klar over dette forholdet uten å ha reagert. » |
Flertallet slutter seg til Riksrevisjonens syn. Flertallet har merket seg at Riksrevisjonen har anbefalt å utarbeide en instruks for revisorers attestasjon av medlemstall. Etter flertallets syn ville en klarere instruks til de eksterne revisorene kunnet fjerne mye av den tvilen som har fått råde omkring organisasjonenes medlemstall. Det er etter flertallets syn kritikkverdig at dette ikke er gjort tidligere.
Flertallet finner at arbeidet med det foreliggende sakskomplekset har gitt grunnlag for betydelig kritikk mot Barne- og familiedepartementets forvaltning av tilskuddsordningene. Flertallet viser for øvrig til at statsråden i den åpne høringen med Barne- og familiedepartementet har sagt seg enig i deler av Fjeld-kommisjonens og Riksrevisjonens kritikk for mangler ved tilskuddforvaltningen, og at nye tiltak er iverksatt for å forbedre forvaltningen av tilskuddsordningen.
Flertallet finner ut fra en totalvurdering ikke å ville reise spørsmålet om konstitusjonelt ansvar for tidligere Barne- og familieminister Grete Berget. Når det gjelder spørsmålet om parlamentarisk ansvar, er ikke dette lenger aktuelt da det dreier seg om en tidligere statsråd.
Overføringen av sakskomplekset til Samferdselsdepartementet
Flertallet viser til at Regjeringen ved kgl.res. den 11. august 1995 overførte deler av oppfølgingen av Fjeldkommisjonens rapport til Samferdselsdepartementet på grunn av at statsråd Grete Berget har vært nestleder i AUF i deler av den perioden som Fjeldkommisjonens granskning omhandler. Flertallet er enig i at det i den aktuelle situasjonen var nødvendig å overføre deler av sakskomplekset til et annet departement.
Flertallet viser videre til at stortingsrepresentant Carl I Hagen den 9. februar 1996 fremmet et mistillitsforslag mot statsråd Kjell Opseth på bakgrunn av hans oppfølging av Fjeld-kommisjonens rapport, jf. Dok.nr.8:49 (1995-1996). Ved Stortingets vedtak den 20. februar 1996 ble Dok.nr.8:49 (1995-1996) oversendt Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité for behandling. Flertallet har valgt å behandle dette forslaget parallelt med behandlingen av Riksrevisjonens rapport Dok.nr.3:07 (1995-1996) om forvaltningen av tilskuddsordningen til barne- og ungdomsorganisasjonene. Etter flertallets syn er dette den løsningen som best bidrar til en forsvarlig og samlet behandling av sakskomplekset.
Samferdselsdepartementet gikk den 2. februar 1996 til politianmeldelse av 24 ungdomsorganisasjoner for grader av bedrageri; antatt grovt bedrageri (8 organisasjoner), antatt simpelt bedrageri (3 organisasjoner), antatt simpelt, alternativt grovt uaktsomt bedrageri (2 organisasjoner) og antatt grovt uaktsomt bedrageri (11 organisasjoner). Samferdselsdepartementet hadde på det tidspunkt organisasjonene ble anmeldt til politiet hatt ansvaret for saken i nesten et halvt år. Flertallet har merket seg at det i kgl. resolusjon av 11. august 1995 uttales at Samferdselsdepartementet skal behandle klager over Fordelingsutvalgets vedtak. Settestatsråd Kjell Opseth bekreftet i høringen i kontroll- og konstitusjonskomiteen at han var kjent med at det forelå klager i flere av sakene da han gikk til politianmeldelse. Flertallet finner det meget kritikkverdig at innholdet i klagene ikke ble vurdert før departementet gikk til politianmeldelse. Flertallet er enig i at de forvaltningsmessige vurderingene ikke automatisk er avgjørende for de strafferettslige vurderingene. Men etter flertallets syn er det ikke forenlig med kravene til en forsvarlig saksbehandling å legge til grunn at opplysningene i forvaltningssaken er irrelevant for vurderingene av om det er riktig og nødvendig å gå til politianmeldelse.
Flertallet er kjent med at vanlig prosedyre i klagesaksbehandlingen, som følger av forvaltningslovens § 32 første ledd a, er at en klage på et vedtak « skal fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket i første instans ».
Hensikten med dette er å gi det forvaltningsorganet som opprinnelig fattet vedtaket muligheten til å vurdere sitt eget vedtak en gang til. Det er også mest hensiktsmessig at dette organet forbereder klagebehandlingen for overordnet instans. Sakens dokumenter er eksempelvis også i normaltilfellene arkivert i førsteinstansorganet. Flertallet registrerer at det fra barne- og familieministerens side har blitt understreket at klagene måtte behandles i Fordelingsutvalget før de kunne oversendes til klageorganet, i dette tilfellet Samferdselsdepartementet til avgjørelse. Barne- og familieministeren uttalte eksempelvis følgende under komitéhøringen 17. september 1996:
| « Jeg hadde ansvaret for Fordelingsutvalget, som var det organ som skulle være førsteinstans i klagebehandlingen. Og når vi ikke hadde et fordelingsutvalg som hadde myndighet til å behandle sakene i førsteinstans var vi i et dilemma. » |
Flertallet viser videre til at Samferdselsministeren uttalte seg i samme retning den 20. september 1996:
| « Det er i forvaltninga heilt sikkert at førsteinstans eller den som avgjer ei sak, også skal handsame ein klage som førsteinstans. » |
Flertallet finner at den tolkning som de aktuelle departementer her har lagt til grunn er urimelig i sin konsekvens og således bygger på et mangelfullt juridisk skjønn. Dette særlig fordi underinstansen på dette tidspunkt faktisk ikke lenger eksisterte. Flertallet viser videre til Geir Woxholts kommentarutgave til forvaltningsloven (2. utgave av august 1993), s. 441-442 hvor det uttales om det aktuelle spørsmålet:
| « Selv om den innledende formuleringen i første ledd (forvaltningslovens § 32 første ledd) benytter ordet « skal », er de enkelte krav som bokstav a til d inneholder beskjedne og til dels retningslinjepregede. » |
Og videre:
| « Bokstav a foreskriver at klagen skal fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Det er i samsvar med hevdvunnen praksis før loven. Bestemmelsen har en praktisk begrunnelse: Underinstansen har sakens dokumenter, skal forberede klagesaken og eventuelt omgjøre vedtaket, jf. § 33. For klageren vil det være en fordel at han ikke behøver å orientere seg om hvem som er klageinstans. Sendes klage feilaktig til klageinstansen, er ikke det avvisningsgrunn. » |
Flertallet understreker at ordningen med en fornyet behandling i klageinstansen først og fremst er praktisk begrunnet. Flertallet minner videre om at statsråden har betydelig frihet til selv å organisere sitt departement og underliggende forvaltningsorganer. Statsråden har imidlertid et ansvar for å organisere sitt departement slik at departementets saker faktisk kan behandles, herunder at det blir oppnevnt et nytt underinstansorgan. Flertallet mener at Barne- og familiedepartementet og Samferdselsdepartementet har et felles ansvar for at klagene ikke fikk en forsvarlig behandling i den aktuelle situasjon. Det er kritikkverdig at det ikke ble opprettet et nytt fordelingsutvalg raskere og det er videre kritikkverdig at Barne- og familiedepartementet og Samferdselsdepartementet ikke sørget for å få overført de dokumenter som er nødvendig for å kunne behandle sakene på en forsvarlig måte. Flertallet konstaterer at de impliserte departementer her ikke har fulgt opp kgl. res. av 11. august 1995 hvor det uttales:
| « Barne- og familiedepartementet stiller de nødvendige dokumenter til disposisjon, men deltar ikke i saksbehandlingen. » |
Flertallet mener dette både innebærer en plikt for Samferdselsdepartementet til å be om å få oversendt dokumentene, men også en plikt for Barne- og familiedepartementet til å sørge for å oversende de relevante dokumentene.
Flertallet finner det i denne situasjonen klart at hensynet til en forsvarlig saksbehandling ville blitt best ivaretatt om klagesakene, i en situasjon hvor førsteinstansorganet hadde lagt ned sine verv i protest mot barne- og familieministerens embetsførsel, hadde blitt oversendt direkte til klageinstansen. Flertallet finner det kritikkverdig at dette ikke skjedde.
Flertallet vil i denne sammenheng også bemerke at Barne- og familiedepartementet tidligere har inntatt et annet syn på dette spørsmålet. Flertallet viser i denne sammenheng til departementets brev av 22. november 1995 til LNU, hvor det uttales:
| « Klager fra organisasjoner på vedtak gjort 12. juli 1995 kan sendes Samferdselsdepartementet direkte og behøver ikke å behandles i det nye Fordelingsutvalget. » |
Flertallet er ikke kjent med hvorfor departementet har endret syn på dette spørsmålet.
Flertallet finner det for øvrig uklart hvordan Barne- og familiedepartementet tolker habilitetsreglene i forvaltningsloven siden det på den ene side ikke kunne oversende de relevante dokumenter til Samferdselsdepartement på grunn av inhabilitet, mens de på den annen side anser seg for habile til å anmode om juridiske tilleggsvurderinger av direkte relevans for klagebehandlingene. Flertallet viser i denne sammenheng til Barne- og familiedepartementets brev til advokat Keiserud av 12. februar 1996.
Flertallet stiller seg videre undrende til at Samferdselsdepartementet gikk til anmeldelse før det forelå en forsvarlig vurdering av det rettslige grunnlaget for anmeldelsene. I spørretimen den 14. februar 1996 uttalte Samferdselsministeren følgende:
| « Eg finn grunn til å nemne at fristen for å be om påtale er seks månader etter at ein er blitt kjend med mogleg straffbare forhold. Denne kunnskapen fekk vi då kommisjonsrapporten vart lagd fram 4. august, og fristen for å be om påtale gjekk derfor ut 4. februar i år. » |
Flertallet finner grunn til å minne om at Samferdselsdepartementet når de gikk til anmeldelser hadde sittet med ansvaret for klagebehandlingen siden 11. august 1995. Det er derfor kritikkverdig at departementet i løpet av denne tiden ikke sørget for å få et bedre faktisk grunnlag for de anmeldelsene som ble levert. Flertallet mener at anmeldelsene tyder på at det for Samferdselsdepartementet var viktigere å vise handlekraft enn å forsikre seg om at det saklige grunnlaget for anmeldelsene var forsvarlig gjennomarbeidet.
Flertallet er også kjent med at det kun er den private påtalekompetansen som foreldes etter 6 måneder, jf. straffelovens § 80. Etter 4. februar ville det være opp til påtalemyndigheten å avgjøre om det skal tas ut tiltale. Departementets adgang til å be om at forholdene forfølges strafferettslig gikk altså ikke tapt den 4. februar 1996. Flertallet er enig i at brudd på regelverket må følges opp, om nødvendig gjennom straffesystemet. Flertallet finner det imidlertid klanderverdig at Samferdselsdepartementet gikk til anmeldelse før det saklige grunnlaget for anmeldelsene var tilstrekkelig gjennomarbeidet. En anmeldelse er et alvorlig tiltak.
Flertallet har merket seg at Samferdselsdepartementet i brev av 7. februar 1996 til Oslo politikammer uttaler:
| « Samferdselsdepartementet har nå mottatt klager på Fordelingsutvalgets vedtak i 1995 om tilbakebetaling av for mye utbetalt tilskudd i årene 1993-95 fra 12 organisasjoner. Vi gjennomgår nå klagene for å se om det i disse gis opplysninger som tilsier en endring av vår tidligere vurdering av mulige straffbare forhold. |
| Vi ber derfor om at man avventer resultatet av denne gjennomgangen før en eventuell etterforskning igangsettes. » |
Flertallet mener dette ytterligere forsterker inntrykket av uforsvarlig forberedelse av politianmeldelsene.
Medlemmer av flertallet, medlemmene fra Senterpartiet og medlemmet fra Fremskrittspartiet, mener at en anmeldelse for bedrageri er et meget alvorlig tiltak. Når et departement går til anmeldelse, må det forlanges at grunnlaget for anmeldelse er solid. Disse medlemmer viser til at departementet gikk til anmeldelse uten at klagene fra organisasjonene var behandlet, altså før det saklige grunnlaget for anmeldelsene var tilstrekklig gjennomarbeidet. Disse medlemmer finner en slik framgangsmåte uakseptabel.
Komiteens flertall finner det videre betenkelig at Samferdselsdepartementet har splittet opp anmeldelsene og derigjennom tatt stilling til hvor grove de enkelte organisasjonenes brudd på regelverket har vært. Dette blir særlig betenkelig når konsekvensen av kategoriseringen, dersom den skulle bli tatt til følge, er at to av Regjeringens medlemmer ikke skal etterforskes.
I forbindelse med klagebehandlingen har det fremkommet opplysninger som har gjort at flere organisasjoner har fått helt eller delvis medhold i sine klager. Flertallet er enig i at en frafallelse av et tilbakebetalingskrav ikke automatisk kan tolkes som en bekreftelse på at organisasjonen har handlet rettmessig. Dette må vurderes konkret.
Komiteens saksbehandling, herunder komiteens åpne høringer den 17. - 20. september 1996, har vist at Samferdselsdepartementet gikk til anmeldelse av en rekke organisasjoner uten at sentrale dokumenter i saken var gjennomgått. Samferdselsdepartementet hadde således hverken lest eller behandlet klager på de forvaltningsvedtak som var gjort på bakgrunn av Fordelingsutvalgets rapport 12. juli 1995 - klager som til dels viste at Fordelingsutvalgets konklusjoner var gjort på sviktende faktagrunnlag. Departementet hadde heller ikke fått oversendt eller satt seg inn i Fordelingsutvalgets endelige rapport av 26. oktober 1996, eller Riksrevisjonens utkast til faktarapport, oversendt Barne- og familiedepartementet for kommentarer den 22. desember 1995.
Flertallet viser til at dette bl.a. førte til at en organisasjon - Norske 4H - av Samferdselsdepartementet ble anmeldt for bedrageri på bakgrunn av en misforståelse (organisasjonen hadde kun stilt spørsmål om tolkning av regelverket) - en misforståelse som kunne blitt avklart om departementet hadde satt seg inn i sakens grunnlagsdokumenter, at en annen organisasjon ble anmeldt for bedrageri for et år hvor organisasjonen i det hele tatt ikke hadde mottatt noen støtte, og førte i tillegg til den situasjon at den samme organisasjon ble anmeldt for bedrageri på nøyaktig det samme grunnlag som Barne- og familiedepartementet hadde innvilget organisasjonen støtte.
Flertallet finner for sin del ikke grunn til å ta stilling til om det foreligger grunnlag for å trekke tilbake anmeldelser. På bakgrunn av de forhold som ble avdekket under komiteens høring, og som også fremkom under Samferdselsdepartementets behandling av klager på Fordelingsutvalgets vedtak om tilbakebetaling av støtte, ble det under komiteens høring med statsråd Opseth den 20. september imidlertid stilt spørsmål om departementet ville vurdere å trekke tilbake noen av sine anmeldelser. Statsråd Opseth uttalte til dette spørsmålet bl.a.:
| « Det er ikkje aktuelt å trekkje nokon anmeldelsar... Når statsadvokaten begjærte etterforsking av alle organisasjonane, ikkje berre dei 24, men alle 72, uavhengig av anmeldelsane, avskar han eikvar moglegheit for oss til å trekkje tilbake anmeldelsane. » (høringsreferatet s. 115). |
| « Når eg no fleire gonger har sagt at statsadvokaten har begjært etterforsking uavhengig av dei anmeldelsar som er inngjevne, har det som konsekvens at vi ikkje kan foreta oss noko som ville vere ein inngripen i politiets arbeid. Og det er jo ikke slik at eg sit og seier dette utan at eg har sjekka dette med juridisk kompetanse - sjølvsagt har eg gjort det. » (referatet s. 115) |
| « Til dette spørsmålet om å trekkje anmeldelsane er ikkje det eit spørsmål om kva eg vil. Det er spørsmål om kva eg kan. Det har eg sagt nokre gonger, at det å trekkje dei no er å gripe inn i påtalemakta sitt arbeid med saka. Ei orsaking vil ha same karakter. » (referatet s. 118) |
| « Og svaret på korfor eg ikkje kan det, er at då grip eg inn i politiet sitt arbeid. Det er ikkje noka anna forklaring no enn det var tidlegare i dag på akkurat det punktet. Det kan vere vanskeleg å forstå. Men som sagt: Eg har søkt strafferettsleg ekspertise for å vurdere akkurat dette spørsmålet og fått det svar eg no gjev. » (referatet s. 122) |
På bakgrunn av de klare uttalelser som ble gitt av statsråden på dette punktet, fant komiteen grunn til å stille Samferdselsdepartementet spørsmål om hvilke juridiske råd og vurderinger som var bakgrunnen for departementets standpunkt om at det var formelle hindringer i veien for å trekke åpenbart uriktige anmeldelser tilbake. Ved brev av 25. september, 9. og 15. oktober, uttalte imidlertid statsråden at det ikke var formelle hindringer for å trekke tilbake anmeldelser, og at det heller ikke var gitt noen juridiske råd om dette. I Samferdselsdepartementets brev 25. september heter det således:
| « Desse råda .....var ikkje, slik nokre av utsegnene i høyringa framstod som, ei vurdering av om det skulle vere formelle hindringar i vegen for ei eventuell attendetrekking av meldingane. Eg har heile tida vore merksam på at det ikkje ville vere formelle hindringar i vegen for å trekkje meldingane ». |
I brevet ble det videre redegjort for at departementet formelt trekker tilbake anmeldelsen og påtalebegjæringen rettet mot Norske 4H. Flertallet finner det bemerkelsesverdig at statsråden etter høringen ikke bare går tilbake på det som var et bærende element i statsrådens forklaring for komiteen, men også uttaler at han aldri har ment det som ble gjentatt flere ganger under komiteens åpne høring med statsråden.
Medlemmer av flertallet, medlemmene fra Senterpartiet og medlemmet fra Fremskrittspartiet, finner en slik opptreden oppsiktsvekkende.
Flertallet har merket seg at statsadvokaten 29. oktober 1996 besluttet å henlegge anmeldelsene mot 22 av de 24 organisasjonene som av samferdselsdepartementet var anmeldt for bedrageri. Flertallet registrerer at statsadvokaten fastslår at:
| « bedrageribestemmelsen under enhver omstendighet ikke kan anvendes » |
Dette skyldes at staten ikke er påført noe tap og at forholdet dermed faller utenfor gjerningsbeskrivelsen i bedrageribestemmelsene i straffeloven. De organisasjonene som har fått utbetalt for mye støtte har ifølge statsadvokaten ikke begått bedrageri i straffelovens forstand. De organisasjonene som har fått utbetalt for mye har ikke bedratt staten, de har kun påført andre organisasjoner et tap ved at de organisasjonene som har gitt korrekte opplysninger har fått utbetalt mindre enn det de etter regelverket har krav på. Komiteen tar til etterretning at enkeltpersoner i to av organisasjonene, Fremskrittspartiets Ungdom og Sosialistisk Ungdom, nå etterforskes for mulig brudd på straffelovens forbud mot å avgi falsk forklaring til offentlig myndighet, jf. straffelovens § 166.
Flertallet finner at statsadvokatens henleggelser bekrefter at behandlingen av spørsmålet om anmeldelse av ungdomsorganisasjonene har vært undergitt en utilfredsstillende behandling i Samferdselsdepartementet.
Flertallet finner, etter en samlet vurdering, at statsrådens håndtering av saken gir grunnlag for sterk kritikk, og fremhever som særlig alvorlig at anmeldelse av en rekke ungdomsorganisasjoner ble levert uten at departementet hadde satt seg tilstrekkelig inn i all tilgjengelig dokumentasjon og følgelig uten at det rettslige grunnlaget for anmeldelsene var tilstrekkelig vurdert.
Medlemmer av flertallet, medlemmene fra Senterpartiet og medlemmet fra Fremskrittspartiet, mener at statsråd Opseth har utvist en meget kritikkverdig embetsførsel i denne saken. Det er spesielt det forhold at statsråden gikk til anmeldelse av 24 barne- og ungdomsorganisasjoner uten at det rettslige grunnlaget for anmeldelsene var tilstrekkelig vurdert, som etter disse medlemmers oppfatning ikke kan aksepteres.
Disse medlemmer ser også særlig alvorlig på at statsråd Opseth under den åpne høringen kom med uttalelser av stor betydning i saken som han i ettertid i brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen går tilbake på.
4.2 Merknader fra mindretall
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Ragna Berget Jørgensen og Gunnar Skaug, viser til at Riksrevisjonen satte i gang en undersøkelse av støtteordningene til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene allerede høsten 1994. Disse medlemmer har også merket seg at undersøkelsen ble utvidet til å vurdere om Barne- og familiedepartementets forvaltning av ordningen med driftstilskuddene var i samsvar med Stortingets forutsetninger, og om ordningen har vært administrert på en tilfredsstillende måte. Disse medlemmer har merket seg at denne utvidelsen kom på bakgrunn av mediaoppslag som antydet at flere organisasjoner hadde gitt uriktige opplysninger i forbindelse med søknader om driftstilskudd.
Disse medlemmer har videre merket seg at Riksrevisjonen valgte å trekke ut 13 av totalt 72 frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner som mottok driftstilskudd for 1995, deriblant alle de 7 partipolitiske ungdomsorganisasjonene. Disse medlemmer vil understreke at det er uheldig at Riksrevisjonen har hatt problemer med undersøkelsen som følge av at flere av ungdomsorganisasjonene viste en negativ holdning, bl.a. gjennom manglende respons på henvendelser, tidsfrister og avtaler som ikke ble holdt. Disse medlemmer vil understreke at alle som mottar statlig støtte må være innforstått med at Riksrevisjonen kan innhente opplysninger på vegne av Stortinget som bevilgende myndighet. Disse har derfor etter disse medlemmers oppfatning en plikt til å imøtekomme Riksrevisjonen på best mulig måte når undersøkelser av denne type er igangsatt.
Disse medlemmer har også merket seg at Riksrevisjonen har lagt NOU 1995:19 , « Statlige tilskuddsordninger til barne- og ungdomsorganisasjoner » (Fjeld-kommisjonen) til grunn for sin undersøkelse.
Disse medlemmer har også merket seg at Riksrevisjonens opprinnelige målsetting om å foreta en undersøkelse over en 11-års periode ikke lot seg gjennomføre, da de fleste av organisasjonene kun kunne fremskaffe dokumentasjon for mer enn ett år tilbake i tid (1994). Dette innebærer at det vil være vanskelig å påvise over hvor mange år eventuelle uregelmessigheter m.h.t. tilskuddsordningen, har foregått. Men den gjennomgang og de konklusjoner som Fjeld-kommisjonen har lagt frem, tyder på at regelverket og praktiseringen av dette har vært uklart over flere år. Disse medlemmer vil derfor understreke viktigheten av at det etableres et klart regelverk når det gjelder hvilke plikter organisasjonene har m.h.t. arkivering av medlemsregister, regnskaper o.s.v.
Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen har avdekket at ordningen med driftstilskudd til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene i dag har en struktur som er i samsvar med en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité og Stortingets anbefalinger vedrørende departementenes tilskuddsforvaltning som ble behandlet i Innst.S.nr.80 (1994-1995). Riksrevisjonen understreker i denne sammenheng at Stortingets mål for departementenes tilskuddsordninger, også er vektlagt i kriteriene for tilskudd til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene. Videre vil disse medlemmer vise til at Stortinget har lagt til grunn at fordelingen av ungdomsmidlene skulle være basert på et tillitsforhold mellom organisasjonene og departementet. Dette ble på et tidlig tidspunkt ansett som hensiktsmessig fordi en ikke ønsket en sterk statlig innblanding i de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonenes indre liv. Det er derfor etter disse medlemmers oppfatning viktig å tillegge dette vekt ved vurderingen av de problemer som over en årrekke iflg. Fjeld-kommisjonen har preget denne ordningen. Disse medlemmer har også merket seg at Riksrevisjonen ser på strukturen i dagens tilskuddsordning som tilfredsstillende, men at en rekke andre forhold har medvirket til at ordningen ikke har fungert som forutsatt.
Disse medlemmer sier seg enig med Riksrevisjonen i at det er betenkelig at en rekke organisasjoner ikke har vært i stand til å dokumentere sitt medlemsgrunnlag for søknad om driftstilskudd, styresammensetninger, vedtekter, regnskap og årsmeldinger. Det er etter disse medlemmers oppfatning et minimumskrav at de sentrale organisasjonsledd har en rimelig oversikt over disse forholdene, og at ansvarlig departement har klare rutiner for en løpende oversikt over disse forholdene i forbindelse med tildeling av driftstilskudd. Det er i denne sammenheng positivt at departementet nå også vil forbedre kontrollen med lokallagene. Både Riksrevisjonen og Fjeld-kommisjonen understreker uklarheter m.h.t. kontrollordningene. Disse medlemmer er derfor tilfreds med at departementet i sitt svar av 8. mars 1996, til Riksrevisjonen, understreker at man på et tidligere tidspunkt burde ha avklart forholdet mellom tillit og kontroll. Disse medlemmer er videre tilfreds med at det nå er utarbeidet klare og detaljerte regler for Fordelingsutvalgets rutiner ved behandling av søknader om tilskudd. Disse medlemmer vil også understreke viktigheten av at når man får en ny ordning, så må kunngjøringsbrev og retningslinjer, særlig i forhold knyttet til medlemsbegrepet, registreringstidspunkt og tidspunkt for betaling av kontingent, være helt presise. Det er etter disse medlemmers oppfatning departementets ansvar å påse at organisasjonene mottar nødvendig informasjon om disse forholdene i god tid før søknadsfrist for tildeling av midler utgår.
Disse medlemmer har merket seg Riksrevisjonens kritikk av revisorenes attestering av medlemstall, og at denne synes å være uklar i forhold til den rettslige standard og revisjonsskikk som følger av revisorlovens paragraf 6. Disse medlemmer har videre merket seg at Riksrevisjonen påpeker at den praksis som flere revisorer har utført i denne sammenheng er å anse som en ansvarsfraskrivelse.
Disse medlemmer sier seg enig med Riksrevisjonen i at organisasjonenes revisorer også har et klart ansvar i denne sammenheng og at man iflg. god revisjonskikk skal unnlate å gi attestasjon hvis det oppstår tvil om kontrollen med medlemstallene.
Disse medlemmer har merket seg at Riksrevisjonen har avdekket en rekke forhold som har virket negativt inn på kontrollmiljøet. Bl.a. påpekes mangelfulle saksbehandlingsrutiner, stillingsbeskrivelser, kontrollrutiner og uklare instrukser i forhold til Fordelingsutvalget. Disse medlemmer er tilfreds med at disse forholdene nå er forbedret i nytt regelverk. Disse medlemmer har merket seg at departementet i brev av 8. mars 1996, er enig med Riksrevisjonen i at departementet ikke har hatt tilstrekkelig informasjon til å gjennomføre et forsvarlig tilsyn med Fordelingsutvalget. Disse medlemmer er tilfreds med at departementet også har rettet opp dette gjennom nytt regelverk for Fordelingsutvalget.
Disse medlemmer vil samtidig understreke at Regjeringen i forbindelse med fremleggelse av St.prp. nr. 1 (1995-1996) la frem et nytt forslag til nytt regelverk for tilskuddsordningene som ifølge Riksrevisjonen ville ha ivaretatt de påpekte forhold. Dette forslaget oppnådde ikke flertall i Stortinget, noe som innebærer at gammelt regelverk også skulle gjelde for tildelingen i 1996. Samtidig fikk Regjeringen Stortingets tilslutning til å oppnevne et bredt sammensatt utvalg, som skal utrede ordningen med tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene. Disse medlemmer er tilfreds med at Regjeringen, bl.a. på bakgrunn av utvalgets arbeid, vil legge frem et konkret forslag for Stortinget våren 1997.
Disse medlemmer er videre tilfreds med at departementet i ny instruks har utarbeidet nye regler for hvordan departementets tilsyn med kontrollutvalget, og rutiner for utvalgets kontakt med departementet skal være.
Videre inneholder ny instruks krav til habilitetsregler, regler for saksbehandling, krav til møteprotokoller, krav om føring av presedensarkiv, krav til rutiner ved utbetaling av tilskudd og krav til utvalgets kontroll av organisasjonene. Disse medlemmer er enig med Riksrevisjonen i at denne instruksen vil virke positivt i forhold til de påpekte forhold m.h.t. tilskuddsordningen.
Disse medlemmer mener at et klart regelverk på de nevnte forhold, vil være viktig for å oppnå en tilfredsstillende forvaltning når det gjelder tilskuddsordningen til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene. Samtidig er disse medlemmer enig med Riksrevisjonen i at sterk grad av brukermedvirkning, kan ha bidratt til å svekke de instanser som hadde kontrollfunksjonen. Men det er samtidig viktig å understreke i denne sammenheng at vektleggingen av gjensidig tillit og brukermedvirkning har vært en av Stortingets forutsetninger m.h.t. forvaltningen av tilskuddsordningen.
Disse medlemmer er enig med Riksrevisjonen i at departementets forvaltning av ordningen med driftstilskudd til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene har vært mangelfull. Departementet har et klart ansvar m.h.t. tilsyn og kontroll av det organ som foretar tildelingen av tilskuddet.
Disse medlemmer viser for øvrig til de åpne høringer som har vært gjennomført, og den korrespondanse som komiteen har mottatt. En er på denne bakgrunn tilfreds med at departementet har sagt seg enig i Fjeld-kommisjonens og Riksrevisjonens kritikk og at nødvendige tiltak nå er iverksatt.
Disse medlemmer er derfor enig med Riksrevisjonen i at vedtatte og iverksatte tiltak vil kunne virke positivt for fremtiden.
Disse medlemmer slutter seg på denne bakgrunn til Riksrevisjonens konklusjon at saken legges til observasjon.
Overføringen av sakskomplekset til Samferdselsdepartementet
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til forslag fra stortingsrepresentant Carl I Hagen om mistillit mot statsråd Kjell Opseth for behandlingen av Fjeldkommisjonens rapport ( Dok.nr.8:49 (1995-1996)). Disse medlemmer vil også vise til tidligere behandling i Stortinget av dette forslaget (20. februar 1996), og understreke at Arbeiderpartiet anser det som en svært uheldig praksis at Stortinget oversender mistillitsforslag til komitébehandling.
Når det gjelder spørsmålet om forvaltningslovens § 33, vil disse medlemmer vise til at det hverken i loven eller i lovens forarbeider er åpning for å fravike prinsippet hva angår klagebehandling i underinstans. Av § 33 annet ledd går det frem at underinstansen skal foreta de undersøkelser klageren gir grunn til. Videre understreker paragrafens fjerde ledd at dersom underinstansen ikke opphever eller endrer sitt vedtak, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt. Disse medlemmer viser til at dette også fremgår klart i Geir Woxholts kommentarutgave til forvaltningsloven. Dette spørsmålet kan heller ikke ses drøftet i foreliggende utgave av kommentarutgave til forvaltningsloven. Det er derfor disse medlemmers oppfatning at det ikke burde være tvil om at i saker der underinstansen avstår fra realitetsbehandling, plikter den å tilrettelegge saken for klageinstansen. Disse medlemmer vil også understreke at det er uheldig at komitéflertallet velger å foreta fortolkninger av forvaltningsloven inn i denne innstillingen, da slike fortolkninger kan bidra til å underkjenne og så tvil om tidligere lovbehandlinger i Stortinget. Dette kan etter disse medlemmers oppfatning bidra til å skape uklarheter om Stortingets forståelse av sin egen lovgivning og forskrifter på gjeldende områder.
Disse medlemmer vil imidlertid understreke at klagene på Fordelingsutvalgets vedtak burde vært gjennomgått av Samferdselsdepartementet for å vurdere hvorvidt disse inneholdt opplysninger av betydning for de anmeldelser som departementet senere gikk til.
Disse medlemmer vil videre vise til at statsråden både i Stortingets spørretime 14. februar 1996 og senere har beklaget at så ikke skjedde, og at Samferdselsdepartementet i brev av 7. februar 1996 til Oslo politikammer ba om at en eventuell etterforskning ikke ble igangsatt før departementet fikk gjennomgå klagene. Disse medlemmer viser til at departementet umiddelbart etter anmeldelsen gjennomgikk klagene over Fordelingsutvalgets vedtak, for å finne eventuelle opplysninger av betydning for de politianmeldte forhold. Gjennom departementets brev av 4. mars 1996 gjøres politiet kjent med hvilke nye opplysninger som er innkommet i saken. I samme brev påpeker departementet de endringer som er framkommet når det gjelder de objektive forhold hva angår tre av organisasjonene. Ut over dette framgår det ikke av saken at en grundigere gjennomgang av klagene forut for anmeldelsen ville medføre andre vurderinger enn de som ble lagt til grunn for anmeldelsen.
Disse medlemmer vil understreke at anmeldelsene etter statsrådens vurdering måtte foretas på det angitte tidspunkt på bakgrunn av foreldelsesfristen av den private påtalekompetanse, som i visse tilfeller kan foreldes etter 6 måneder. At påtalemakten på et senere tidspunkt skulle iverksette etterforskning av alle de 72 organisasjonene, var det på anmeldelsestidspunktet umulig for departementet å vite. Disse medlemmer vil også understreke at det hadde gått mer enn et halvår siden de første anmeldelser av de politiske ungdomsorganisasjoner ble inngitt, uten at det fra påtalemyndighetene var gitt signaler om hvorvidt man mente allmenne hensyn var tilstede i denne saken. At Samferdselsdepartementet på det angitte tidspunkt gikk til anmeldelse er derfor etter disse medlemmers oppfatning riktig, og det ville vært en forsømmelse om departementet ikke hadde forholdt seg til fristen for foreldelse av den private påtalekompetanse.
Disse medlemmer vil understreke at selv om flere av organisasjonene ble fritatt helt eller delvis for å tilbakebetale mottatt tilskudd, og selv om statsadvokaten i ettertid har henlagt anmeldelsene fra Barne- og familiedepartementet, Carl I Hagen og Samferdselsdepartementet, så innebærer ikke dette at det ikke kan ha forekommet brudd på regelverkets bestemmelser vedrørende medlemsberegning. Dette går også frem av Fjeldkommisjonens og Riksrevisjonens rapporter.
Disse medlemmer viser til at statsråden i høring med komiteen uttalte at graderingen av anmeldelsene var gjort med bakgrunn i de variasjoner i graden av brudd på regelverket som var avdekket. Disse medlemmer viser også til departementets brev til Oslo politikammer 2. februar 1996, der det gjøres oppmerksom på at både Riksrevisjonens endelige rapport og politiets egen etterforskning ville kunne endre på denne graderingen.
Disse medlemmer vil også vise til statsadvokatens pressemelding av 29. oktober 1996 og minne om at både Barne- og familiedepartementet og stortingsrepresentant Carl I Hagen (forslagsstilleren) la bedrageribestemmelsen til grunn for sine anmeldelser. At statsadvokaten anser at departementet og Fordelingsutvalget handlet på vegne av staten, og at denne ikke er påført tap, tar disse medlemmer til etterretning. Disse medlemmer vil i denne sammenheng understreke at statsadvokatembetet er suveren i en slik vurdering. Man kan likevel etter disse medlemmers oppfatning ikke i ettertid kritisere departementet for en annen vurdering i denne saken, når man gikk til anmeldelse av organisasjonene.
Når det gjelder spørsmålet om å trekke tilbake anmeldelsene, viser disse medlemmer til statsrådens skriftlige redegjørelse til komiteen av 25. september 1996, der det redegjøres for bakgrunnen for at departementet ikke har trukket anmeldelsene tilbake. I brevet uttalte statsråden:
| « Saka vedrørende medlemstøtte til barne- og ungdomsorganisasjonar har vore omfatta av ei særleg interesse, og det har for meg vore svært viktig å opptre slik at det ikkje skal kunne oppstå tvil om objektiviteten i handsaminga av saka i departementet. Det gjeld særleg i høve til politiet si etterforsking av barne- og ungdomsorganisasjonane. Som eg på ulik vis uttrykte under høyringa, har det vore viktig å ikkje handle på ein måte som nokon kunne oppfatte som eit forsøk på å påverke etterforskingsarbeidet til politiet ... » |
Disse medlemmer vil på bakgrunn av dette understreke viktigheten av at forvaltningen ikke opptrer på en måte som av noen kan oppfattes som et forsøk på innblanding i en annen statsmakts arbeid. Disse medlemmer vil understreke at departementets standpunkt ikke uten videre kan endres på bakgrunn av at påtalemyndigheten erklærer en uavhengig etterforskning av organisasjonene. Slike standpunkt må bygge på forvaltningens selvstendige vurdering av hvordan en slik handlemåte kan oppfattes.
Disse medlemmer mener at statsråden har håndtert saken i tråd med de forutsetninger som regelverket gir.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til flertallets merknader som han stiller seg bak. Dette medlem vil i utgangspunktet ikke stille seg bak mistillitsforslaget fra stortingsrepresentant Carl I Hagen i Dok.nr.8:49 (1995-1996), men vil vurdere statsråd Opseths holdning til kritikken i denne innstilling og håndtering av saken under stortingsdebatten.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til flertallets merknader vedrørende den meget kritikkverdige embetsførsel statsråd Opseth har utvist i saken. Dette medlem viser også til følgende konklusjon på en lederartikkel i Dagbladet 31. oktober 1996 hvor det heter:
| « Naturligvis lar det seg gjøre å bagatellisere de dumhetene som er begått i denne saken. Slett embertsførsel kan det faktisk finnes tilgivelse for, særlig hvis statsråden igjen sier seg lei for det som er skjedd. Men Stortinget kan ikke godta at en statsråd forsøker å bløffe seg ut av en vanskelig situasjon med argumenter som ikke holder og opplysninger som ikke er korrekte. » |
Dette medlem slutter seg til disse synspunkter og vil hevde at det vil være en unnlatelsesynd om Stortinget unnlater å trekke den helt naturlige konklusjon på flertallets merknader som klart dokumenterer at statsråd Kjell Opseth har forsøkt å bløffe seg ut av en vanskelig situasjon, har fremført argumenter som ikke holder og gitt opplysninger som ikke er korrekte. En statsråds klare plikter og ansvar overfor Stortinget og for sin embetsførsel er regulert i ansvarlighetslovens kap. 2, særlig § 9 og 10. Etter innføringen av det parlamentariske styringssystem er den naturlige konsekvens av klare og dokumenterte brudd på disse bestemmelser at statsråden må gå av. Flertallets merknader viser og dokumenterer brudd på de nevnte paragrafer fra statsråd Opseths side i den foreliggende sak. For å opprettholde respekten for Stortingets grunnleggende plikt til å kontrollere statsrådenes embetsførsel og for at statsråders lovpålagte plikter fortsatt skal tas alvorlig og være gjeldende må det derfor reageres med mistillit overfor statsråd Kjell Opseth.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet viser til sine merknader og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
« Stortinget beklager statsråd Kjell Opseths behandling og oppfølging av Fjeld-kommisjonens rapport om tilskuddsordningene for barne- og ungdomsorganisasjonene. »