Vedlegg
Brev fra Miljøverndepartementet v/statsråd Thorbjørn Berntsen til energi- og miljøkomiteen datert 19. april 1996:
Jeg viser til brev av 4. mai 1996 vedlagt Dok.nr.8:57 (1994-1995) Forslag fra stortingsrepresentantene Paul Chaffey og Erik Solheim om tiltak for å redusere overforbruket slik at forbruksutviklingen bringes i samsvar med hensynet til det globale miljø. Dokumentet er oversendt Miljøverndepartementet for utredning og uttalelse.
Sammenhengene mellom forbruk og miljøhensyn, og mellom forbruk og fattigdom, er svært sammensatte. Verdenskommisjonen for miljø og utvikling lanserte i sin rapport fra 1987 « bærekraftig utvikling » som et hovedmål for nasjonal og internasjonal miljø- og utviklingspolitikk. Kommisjonen definerte utviklingen som bærekraftig dersom den tilfredsstiller dagens behov uten å ødelegge framtidige generasjoners muligheter til å tilfredsstille sine behov. I dette ligger det både et miljøaspekt, et fattigdomsaspekt og et generasjonsaspekt. Fokus på forbruksnivået er ikke tilstrekkelig dersom målet om en bærekraftig utvikling skal nås på en best mulig måte. De samlede ressursene må forvaltes og fordeles slik at de tjener både nålevende og framtidige generasjoners interesser. Økonomisk og sosial utvikling må skje på en måte som er i samsvar med naturens tålegrenser.
Jeg vil i det følgende oppsummere bakgrunnen for det norske arbeidet med bærekraftig produksjon og forbruk. Videre vil jeg si litt om sammenhengene mellom de ulike aspektene ved målet om en bærekraftig utvikling, og mellom dette målet og behovet for endrede produksjons- og forbruksmønstre. Til slutt vil jeg gi en orientering om Regjeringens videre arbeid med disse spørsmålene, sett bl.a. i lys av de konkrete problemstillingene forslagsstillerne reiser.
En endring i industrilandenes produksjons- og forbruksmønstre krever et tett internasjonalt samarbeid. Norge har spilt en pådriverrolle for å få arbeidet med bærekraftig produksjon forankret i internasjonale organisasjoner som FNs kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD) og OECD.
Verdenskommisjonen for miljø og utvikling tok initiativet til FNs konferanse om miljø og utvikling (UNCED) i Rio de Janeiro i 1992. Som et viktig ledd i forberedelsene til denne konferansen sto Norge som vert for en regionalkonferanse i Bergen i 1990. Bergenskonferansen kom med viktige innspill til den videre prosessen.
UNCED førte blant annet fram til Agenda 21 som er en handlingsplan for arbeidet med miljø og utvikling inn i neste århundre. Kapittel 4 i denne planen handler om endrede forbruksmønstre. Dette kapitlet ble relativt generelt i formen. Fra norsk side så vi det som en oppgave å konkretisere innholdet gjennom en politikk for endrede produksjons- og forbruksmønstre, særlig i industrilandene, og å få forankret arbeidet i internasjonale institusjoner. Kommisjonen for bærekraftig utvikling (CSD) - som også er et resultat av UNCED - ble en naturlig arena for et slikt initiativ.
Kommisjonen hadde sin første sesjon våren 1993. På denne sesjonen tok jeg initiativ til at det skulle arrangeres et symposium for ministre, eksperter og organisasjoner i Oslo om temaet « Bærekraftig forbruk ». Bakgrunnen for dette initiativet ligger kapittel 4 der det blant annet heter:
| « 4.3. Fattigdom og forringelse av miljøet henger nært sammen. Mens fattigdom resulterer i visse former for miljøbelastning, er den viktigste årsaken til den stadige forringelsen av det globale miljø det ikke-bærekraftige forbruks- og produksjonsmønstret, spesielt i industrilandene, som gir grunn til alvorlig bekymring, økt fattigdom og større skjevheter. » |
Videre heter det:
| « 4.8. ....... |
| (a) Alle land bør arbeide for å fremme bærekraftige forbruksmønstre, (b) Industrilandene bør gå foran i arbeidet for å oppnå bærekraftige forbruksmønstre, |
| (c) Utviklingslandene bør forsøke å oppnå bærekraftige forbruksmønstre i sin utviklingsprosess, idet de garanterer at de fattige skal få dekke sine grunnleggende behov. Samtidig bør de unngå slike ikke-bærekraftige forbruksmønstre i sin utvikling, som er overtatt fra industrilandene, og som er allment kjent for å være både ineffektive og sløsende, og samtidig svært skadelige for miljøet. » |
Fra norsk side tok vi fatt i formuleringen om at industrilandene må gå foran i dette arbeidet, samtidig som vi erkjenner alvoret i den skjeve globale fordelingen og de betydelige utfordringene dette fører med seg, det alvorlige fattigdomsproblemet og utviklingslandenes klare behov for økonomisk vekst og sosial utvikling.
Symposiet « Bærekraftig forbruk » ble arrangert i dagene 19. - 20. januar 1994 i Oslo. Ministre, eksperter og representanter fra frivillige organisasjoner deltok. Under innledningene og diskusjonene på symposiet ble det blant annet pekt på at praktiske steg mot bærekraftig forbruk vil inkludere:
| - | Legge om produksjon og forbruk som ikke er bærekraftig. |
| - | Bedre analyse, informasjon og økt bevissthet blant folk. |
| - | Sørge for incentiver for bærekraftig forbruk. |
| - | Begynne omleggingen av energiforbruket til bærekraftig bruk og fornybare kilder. |
| - | Gjennomføre nye strategier for bærekraftig transport og miljøvennlige byer. |
| - | Framskynde bruken av mer effektiv og renere teknologi. Fokus på offentlige reguleringer og industriell innovasjon bør endres fra opprensking til renere produksjonsprosesser, teknologier og produkter. |
| - | Styrke internasjonale tiltak og internasjonalt ansvar. |
| - | Vurdere de framskritt som er gjort og hva som gjenstår i arbeidet for å oppnå en bærekraftig utvikling. |
En skritt-for-skritt strategi i fire hovedretninger ble diskutert:
| - | Regulere miljøødeleggelser gjennom lovgivning. |
| - | Sikre at priser fullt ut gjenspeiler miljøødeleggelser og miljøkostnader. |
| - | Identifisere og anvende nye tekniske og samfunnsmessige løsninger. |
| - | Styrke nasjonalt og internasjonalt samarbeid. |
Symposiet tok opp temaer som bevisstgjøring og deltakelse av befolkningen, energispørsmål, strategier for transport og miljøvennlige byer, effektiv og renere teknologi og styrking av internasjonale tiltak og samarbeid. Gjennom symposiet ble spørsmålet om endring av produksjons- og forbruksmønstrene i industrilandene forankret i en internasjonal prosess, og flere institusjoner og organisasjoner har siden fulgt opp dette arbeidet.
Det ble lagt fram en fyldig rapport fra symposiet. Jeg rapporterte videre om resultatene på CSD-sesjonen våren 1994, og inviterte samtidig til en oppfølgingskonferanse. Fra norsk side ønsket vi å konkretisere oppfølgingen av intensjonene i Agenda 21, kapittel 4 ytterligere. Gjennom en ny konferanse tok vi sikte på å legge fram forslag til elementer til et arbeidsprogram om produksjon og forbruk for CSD.
Flere land, institusjoner og organisasjoner engasjerte seg i forberedelsene og arrangerte blant annet seminarer på ulike tema. Dette dokumenterte at vi hadde lykkes i å få bærekraftig produksjon og forbruk opp på den internasjonale dagsordenen. Samtidig ble det etablert et nært samarbeid med OECD og andre relevante organisatorer. Nasjonalt engasjerte en rekke organisasjoner seg i disse spørsmålene. Under hele denne prosessen kom det innspill til forslaget til arbeidsprogram.
Oslo Ministerial Roundtable ble arrangert i dagene 6.-10. februar 1995. Deltakelsen av ministre, eksperter og organisasjoner var bredere enn under symposiet 1994.
Sluttdokumentet fra rundebordkonferansen reflekterer behovet for endring. Jeg har framhevet følgende prioriterte områder:
| 1. | Bærekraftig produksjon og forbruk vil innebære langsiktige strukturelle endringer i vår økonomi og livsstil. Sammen må vi fokusere på volumet, mønstre og fordelingen av forbruk. |
| 2. | Regjeringer må ta ansvar for å tilrettelegge rammeverket som muliggjør endring: grønn skattereform er essensielt for å redusere miljøbelastninger og for å stimulere sysselsettingen. |
| 3. | Regjeringer og næringslivet bør bruke sin posisjon som store innkjøpere til å influere på etterspørselen av varer og tjenester gjennom grønn innkjøpspolitikk. |
| 4. | Styrket internasjonalt samarbeid er avgjørende viktig for rettferdig og bærekraftig produksjon og forbruk på global basis. Vi må snu trenden med reduksjon i bistanden internasjonalt, vi må øke overføringen av grønn teknologi og etablere preferanser for miljøvennlige varer og tjenester fra utviklingslandene. |
| 5. | Næringslivet må ta ansvar for endring: I framtida bør alle varer og tjenester være produsert, brukt og viderebehandlet innenfor naturens egne grenser. |
| 6. | Mennesket selv er kraften til positiv forandring. Folk trenger «verktøy» som er attraktive og oppnåelige for å være i stand til å leve bærekraftig. Folk må blant annet få vite om miljøeffektene av de varer og tjenester de forbruker. |
Jeg la fram forslaget til elementer til et arbeidsprogram på CSD-sesjonen i april 1995. Arbeidsprogrammet fikk bred tilslutning på sesjonen, og er nå en del av landenes oppfølgingsstrategi. Samtlige land skal rapportere til en spesialsesjon i 1997 under FNs generalforsamling om den konkrete oppfølgingen av alle kapitlene i Agenda 21, inkludert kapittel 4. I forkant av dette skal landene rapportere til CSDs femte ministermøte, våren 1997. Arbeidsprogrammet om bærekraftig produksjon og forbruk gjør det mulig for landene å følge opp nøkkelkapitlet om endrede forbruksmønstre på en praktisk og målrettet måte.
Jeg er tilfreds med at også Stortinget har vist engasjement og interesse for arbeidet med bærekraftig produksjon og forbruk. I miljøvernpolitisk redegjørelse for 1994 og 1995 har jeg orientert Stortinget om Regjeringens nasjonale og internasjonale oppfølging av dette arbeidet. I redegjørelsen for 1995 kom jeg blant annet inn på nøkkelområder som grønn skattepolitikk, grønne innkjøp, grønn forbrukspolitikk, avfall, energiøkonomisering, kompetansesentra, bistand og handel og miljø. Nødvendige tiltak har både en kortsiktig, mellomlang og langsiktig karakter, og det er som nevnt fortsatt helt nødvendig å forankre denne prosessen i internasjonale institusjoner. Miljøvernpolitisk redegjørelse for 1996 tar utgangspunkt i at det er et hovedmål for Regjeringen å fremme en bærekraftig utvikling innenfor den rammen som ble fastlagt i Verdenskommisjonene for miljø og utvikling. Produksjons- og forbruksmønstrene står sentralt i denne sammenheng. Dette vil også bli et sentralt tema i Regjeringens Langtidsprogram for 1998-2001 og i en egen melding til Stortinget. Meldingen omtales nærmere nedenfor og i årets miljøvernpolitiske redegjørelse.
Verdier som frihet, likeverd og solidaritet utfordres av de store forskjellene i verden. Over en milliard mennesker lever i absolutt fattigdom. Det å skape likeverdige muligheter og levekår for alle, er vår fremste oppgave. Som påpekt i Dok.nr.8:57 har erfaringene vist at parallelt med de rike landenes vekst i det materielle forbruket, opplever utviklingsland fattigdom og sult. Bruk av ressurser er svært ulikt fordelt, og dette kan etter min oppfatning bidra til å utløse konflikter, krig og flyktningestrømmer. Vi må erkjenne at industrilandene har et hovedansvar for å finne løsningene på de globale miljøproblemene; som tap av biologisk mangfold, klimaendringer, uttynning av ozonlaget og grenseoverskridende hav- og luftforurensinger, inkludert utslipp av miljøgifter. Vi står med andre ord foran utfordringen å løse både de globale miljøproblemene som industrilandenes produksjons- og forbruksmønster har bidratt til, samtidig som vi må arbeide oss fram mot en global fordeling som løser de enorme fattigdomsproblemene.
En bærekraft utvikling globalt oppnås ikke gjennom endrede produksjons- og forbruksmønstre i industrilandene alene. Virkningene for de fattige landene av endring i produksjons- og forbruksmønstre i industrilandene er som nevnt innledningsvis svært sammensatte. Ensidig reduksjon av produksjonen i ett industriland vil f.eks. kunne føre til at andre industriland overtar landets markedsandeler, og dermed får et inntektsgrunnlag som bidrar til å øke forbruket i disse landene. Reduksjon av forbruket i industriland vil kunne gi redusert etterspørsel etter varer fra utviklingsland. Dette vil isolert sett kunne trekke i retning av økte fattigdomsproblemer i enkelte utviklingsland. Endringer i sammensetningen av produksjonen og forbruket i industrilandene sikrer heller ikke at en nødvendig overføring av ressurser fra rike til fattige land faktisk finner sted. Industrilandenes bidrag til å løse fattigdomsproblemet må derfor i hovedsak realiseres på andre måter, blant annet gjennom handelspolitiske tiltak og bistad. For å bidra til at den utviklingen som må komme i utviklingslandene er bærekraftig, vil det være viktig å legge større vekt på miljørettet bistand.
Arbeidet med å endre egne produksjons- og forbruksmønstre vil først og fremst gi resultater i forhold til miljø- og ressursproblemene. I dette ligger det imidlertid også en fordelingsdimensjon: Industrilandene kan ikke fortsette med å fylle opp den begrensede kvoten av forurensing som jorda kan ta imot, eller med å ødelegge muligheten for å utnytte jordas ressurser i framtiden.
For å oppnå mer bærekraftig produksjon og forbruk må vi i det videre arbeidet kartlegge hvilke miljøproblemer ulike former for forbruk fører med seg. Dette vil samtidig si oss noe om hva som er bærekraftig og ikke-bærekraftig vekst. Miljø- og ressursproblemene som skal løses, er mange. Noen problemer er verdensomspennende, andre berører bare et avgrenset område. Enkelte problemer truer selve livsgrunnlaget til økosystemene på jorden, andre dreier seg om helse og livskvalitet. Felles for problemene er at de har sin årsak i produksjons- og forbruksmønstrene. Betydelige omlegginger av produksjon og forbruk er derfor nødvendig. Løsningene må finnes på ulike nivåer avhengig av om problemene er lokale, nasjonale, regionale eller globale.
For å løse de globale og regionale miljø- og ressursproblemene, er internasjonalt samarbeid helt nødvendig. Innsatsen bør særlig rettes mot de mest langsiktige og irreversible problemene. Dette vil gjelde f.eks. utslipp av klimagasser, miljøgifter og ozonødeleggende stoffer, samt sur nedbør og reduksjon av det biologiske mangfoldet. Det er nødvendig å fokusere på de langsiktige og irreversible problemene for å sikre menneskehetens overlevelse og velferd på lang sikt. Regjeringen legger vekt på at Norge skal være en pådriver i det internasjonale miljøvernsamarbeidet, og ta vår del av ansvaret for at de regionale og globale miljøproblemene blir redusert.
Når det gjelder nasjonale og lokale miljøproblemer bør norsk produksjon og forbruk tilpasses slik at belastningen på den nasjonale miljø- og ressurssituasjonen reduseres til et nivå som er tilfredsstillende ut fra hensynet til helse, velferd og det biologiske mangfoldet, både på kort og lang sikt. Med en slik tilnærming vil vi måtte rydde opp i en lang rekke miljø- og ressursproblemer, herunder miljøgifter, næringssalter, avfall, lokal luftforurensning, støy, m.fl.
Tapene ved å vente med å handle kan bli store, fordi miljøskadene vil kunne bli svært vanskelige, om ikke umulige, å rette opp på et senere tidspunkt. Derfor kan vi ikke vente med å handle til vi har alle svarene på hva som må til for å etablere bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre. Det finnes tilstrekkelig kunnskap til å sette i gang. Samtidig er det en prioritert oppgave å bedre kunnskapsgrunnlaget gjennom miljørettet forskning.
Et mer bærekraftig produksjons- og forbruksmønster innebærer ikke nødvendigvis redusert vekst på alle områder. På en del områder bør det være mulig å oppnå dobbelt gevinst; for eksempel både et bedre miljø og økt sysselsetting. Forslagsstillerne er også inne på denne viktige problemstillingen. Eksempler på aktiviteter som kan gi både økonomisk vekst, arbeidsplasser og miljøgevinster, kan være utvikling av rene teknologi, kultur, utdanning, forskning og kompetanseoppbygging, og økt bruk av informasjonsteknologien. Det offentlige og næringslivet er store innkjøpere og bør derfor vurdere om en egen grønn innkjøpspolitikk kan gjennomføres.
Forøvrig viser jeg til at Regjeringen har gitt en bred omtale av problemstillinger knyttet til økonomisk vekst og bærekraftig utvikling i kapittel 7 i Nasjonalbudsjettet for 1995. Jeg viser videre til Regjeringens omtale av arbeidet med bærekraftig produksjon og forbruk i St.prp. nr. 1 (1995-1996) for Miljøverndepartementet.
Forslagsstillerne hevder under overskriften « Handling framfor ord » at Regjeringens langtidsprogram for inneværende periode « legger - opp til en kraftig vekst i det private overforbruket i Norge. » Som det er skrevet i langtidsprogrammet - og som statsministeren og jeg har understreket flere ganger i Stortinget - inneholder langtidsprogrammet framskrivinger av utviklingen de neste 40 årene. Slike framskrivinger er en del av grunnlaget for å vurdere behov for ev. tiltak for å oppnå den ønskede utviklingen. Det er også viktig å være klar over at mellom halvparten og to tredjedeler av den anslåtte veksten skyldes økt effektivitet i økonomien, og ikke økt bruk av innsatsfaktorer som naturressurser og produksjonskapital.
Når det gjelder vridninger i skatte- og avgiftssystemet som middel til både å omfordele kjøpekraft og forebygge miljøskadelig produksjon og forbruk, viser jeg til det pågående arbeidet i Grønn skattekommisjon. I tråd med Finanskomiteens merknader til B.innst.S.nr.I (1994-1995) nedsatte Regjeringen kommisjonen som skal vurdere hvilken rolle skatte- og avgiftspolitikken kan spille for å oppnå både økt sysselsetting og bedre miljø i et langsiktig perspektiv. Kommisjonen skal vurderer hvordan behovet for økt sysselsetting og bedre miljø kan ivaretas ved å vri beskatningen over fra arbeidskraft til aktiviteter som innebærer økt bruk av ressurser og økt forurensing. I denne sammenhengen vil det være aktuelt for kommisjonen å vurdere flere av de mulighetene som er nevnt av forslagsstillerne, blant annet i avsnittet om « Omlegging av skatte- og avgiftssystemet », og i forslagets punkt 1. Regjeringen har konkret bedt kommisjonen vurdere endringer i CO2-avgiftens struktur, grunnlag og nivå. Det ligger ikke i kommisjonens mandat å vurdere forbruksnivået i seg selv. Men kommisjonens forslag til provenynøytrale omlegginger av skatte- og avgiftssystemet vil kunne få virkninger for sammensetningen av produksjonen og forbruket, og i prinsippet også for totalnivået. Rapporten fra Grønn skattekommisjon skal etter planen foreligge sommeren 1996.
Forslagsstillerne peker i avsnittet « Mål på utviklingen » på behovet for å etablere et måleapparat som setter oss i strand til å vurdere om produksjons- og forbruksutviklingen går i mer bærekraftig retning. Jeg er helt enig i dette synspunktet. Bruttonasjonalproduktet (BNP) fanger for eksempel ikke opp endringer i miljøtilstanden eller i beholdningene av naturressurser. BNP er et mål på den økonomiske aktiviteten i samfunnet, og ikke på alle forhold som påvirker velferdsnivået. Regjeringen har lenge satset ressurser på å utvikle måleinstrumenter, som for eksempel ressursregnskap og miljøindikatorer. Gjennom slike måleinstrumenter kan det tradisjonelle nasjonalregnskapet utfylles med oversikter over hvordan reservene av naturressurser utvikler seg, hvilken utvikling vi har i miljøskadelige utslipp og andre faktorer som påvirker miljøet, og hvordan tilstanden i miljøet endrer seg over tid. Norge har blant annet deltatt svært aktivt i internasjonalt samarbeid om retningslinjer for hvilke miljøindikatorer som bør utarbeides. Det bør nevnes at en nøkkel til utviklingen av miljøindikatorer er en kraftig bedring av statistikkgrunnlaget.
Det er også skjedd en utvikling av de makroøkonomiske planleggingsmodellene vi bruker, slik at de blant annet kan brukes til å beregne hvordan ulike økonomiske utviklingsbaner påvirker sentrale forurensende utslipp til luft, og slik at vi i tillegg kan analysere visse økonomiske følger av tiltak for å redusere disse utslippene. Det foregår videre et arbeid i Statistisk Sentralbyrå med sikte på å føye inn i modellene enkelte av de virkningene miljøtilstanden har på helse og produktivitet.
I tillegg vil jeg nevne at Miljøverndepartementet og Finansdepartementet har bidratt til finansieringen av Alternativ Framtids prosjekt « Bærekraftig økonomi ». I prosjektet blir de tradisjonelle makroøkonomiske modellene forsøkt brukt til å analysere de økonomiske følgene av å følge opp betydelig skjerpede miljøvernpolitiske krav. Kravene tar utgangspunkt i de økologiske rammevilkårene som Norges naturvernforbund har formulert i samarbeid med naturvitere.
Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om bærekraftig utvikling, de konkrete miljøvernutfordringene lokalt, regionalt og globalt, vil stå i fokus. Meldingen vil bli lagt fram etter framleggelsen av Langtidsprogrammet for 1998-2001. De fleste av de seks konkrete forslagene i Dok.nr.8:57 vil bli behandlet i stortingsmeldingen. På den måten kan de ulike problemstillingene som forslagsstillerne reiser, og de tiltakene som Regjeringen bes vurdere, ses i en større sammenheng. Også andre stortingsmeldinger som Regjeringen vil legge fram våren 1997 vil være relevante for de problemstillingene som tas opp i Dok.nr.8:57. Blant disse er Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007, Norsk jernbaneplan 1998-2007 og Norsk luftfartsplan 1998-2007. I den nevnte meldingen om bærekraftig utvikling vil miljøvernpolitikken bli gjennomgått. Sentrale elementer vil være oversikter over status, prioriteringer for det videre arbeidet og strategier for å møte utfordringene. Problemer som følge av miljøgifter, mer avfallsgenerering, arealinngrep, økende utslipp av klimagasser osv., kan bare løses ved en gradvis endring av produksjons- og forbruksmønstrene, jf. nærmere omtale av dette ovenfor. Forebyggelse og løsning av miljøproblemene krever politisk styring og handling lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Gjennom stortingsmeldingen vil Regjeringen legge grunnlaget for at denne styringen kan skje mest mulig målrettet.
Meldingen vil være en konkretisering av omtalen av bærekraftig utvikling i Langtidsprogrammet for 1998-2001. Den vil samtidig være et ledd i arbeidet med de rapporteringene om oppfølgingen av UNCED som skal finne sted i 1997. Rapporteringene skal skje i FNs kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD) og til FNs spesialsesjon.
I tråd med anbefalingene fra rundebordskonferansen i 1995, må ansvaret for å fremme bærekraftig forbruk fordeles mellom offentlige myndigheter, næringsliv, fagbevegelse, frivillige organisasjoner og forbrukere. Myndighetene har likevel et særlig ansvar for å sette rammebetingelsene for de ulike gruppenes og individenes handlinger, slik at utviklingen på lang sikt går i en bærekraftig retning.