Vedlegg
Brev fra Det kongelige finans- og tolldepartement til Stortingets finanskomité v/Kristin Halvorsen, datert 26. september 1996.
Forslag fra stortingsrepresentantene Magnhild Meltveit Kleppa, Erna Solberg, Lars Sponheim og Einar Steensnæs framsatt i Dok.nr.8:99 (1995-1996)
Vi viser til brev av 10. september 1996, vedlagt ovennevnte dokument. Komiteen har vedtatt å avgi innstilling 10. oktober i år og har derfor bedt om finansministerens uttalelse og snarlige svar.
I Dok.nr.8:99 er det framsatt følgende forslag til endring av forskrift til lov om kompensasjon av merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende:
Stortinget ber Regjeringen om å endre forskrifter til lov av 17. februar 1995 nr. 9 om kompensasjon for merverdiavgift mv. slik at også private og ideelle virksomheter, som får driftsmidlene finansiert over offentlige budsjetter, blir inkludert i ordningen med merverdiavgiftskompensasjon.
Selv om denne ordningen som kjent har en nær forhistorie i Stortinget vil jeg for ordens skyld repetere denne nedenfor:
I Ot.prp. nr. 18 (1994-1995) Om lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende, behandlet i statsråd 9. desember 1994, ble det fremmet forslag til lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende. Proposisjonen ble fremmet bl.a. på bakgrunn av Stortingets merknader i Innst.S.nr.94 (1993-1994) til St.meld. nr. 21 (1993-1994) merverdiavgift og offentlig sektor. En omtale av forslaget ble også gitt i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-1995) Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 1995, hvor det bl.a ble gitt en begrunnelse for hvorfor vakttjenester, renovasjon og avfallsbehandling, kjøkken og kantinedrift og trykkeritjenester ikke burde omfattes av ordningen.
I Ot.prp. nr. 18 (1994-1995) ble det foreslått å etablere en begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet for å motvirke eventuell konkurransevridning som kan oppstå som følge av merverdiavgiftssystemet. Konkurransevridning som følge av merverdiavgiftssystemet kan oppstå fordi kommunale og fylkeskommunale institusjoner kan fremstille egne varer eller tjenester ved bruk av egne ansatte uten at dette utløser noen plikt til å beregne merverdiavgift. Slik fremstilling av egne varer eller tjenester er ansett som en del av den interne driften og er ikke omsetning til andre som utløser merverdiavgiftsberegning. Ved kjøp av tilsvarende tjenester eller varer fra registrerte næringsdrivende anses varen eller tjenesten omsatt og omsetningen skal etter merverdiavgiftsloven avgiftsberegnes. Som en følge av at kommuner og fylkeskommuner i liten utstrekning kan trekke fra inngående merverdiavgift på sine anskaffelser, vil merverdiavgiften derfor bli en økonomisk belastning for kommunale og fylkeskommunale anskaffelser. Kommunene og fylkeskommunene vil, i likhet med alle andre virksomheter som ikke er registrert i merverdiavgiftsmanntallet, som f.eks. banker og forsikringsselskap, være sluttforbruker og den som endelig blir belastet merverdiavgiften.
Det ble derfor foreslått at kommuner og fylkeskommuner skal kunne søke om å få kompensert den merverdiavgift som blir betalt ved kjøp av visse mervediavgiftsbelagte tjenester fra registrerte næringsdrivende. Det er imidlertid bare tjenestedelen som kan kreves kompensasjon for betalt merverdiavgift for. Ved kjøp av varer vil kommunene eller fylkeskommunene uansett få en endelig merverdiavgiftsbelastning. Merverdiavgiftssystemet er derfor ikke en kilde til konkurransevridning ved vareanskaffelser.
Regjeringen fremmet etter dette forslag om å kompensere for kommunenes utlegg for merverdiavgift ved kjøp av tjenester fra private næringsdrivende innen sektorene renhold, vaskeri og renseri samt bygg og anlegg. Bakgrunnen for at det ble foreslått å yte kompensasjon for merverdiavgift for nettopp disse tjenesteområdene, var at det etter en nærmere kartlegging viste seg at omfanget av kommunal og fylkeskommunal egenregivirksomhet var klart størst for disse tjenesteområdene.
Under finanskomiteens behandling av Ot.prp. nr. 18 (1994-1995) , jf. Innst.O.nr.25 (1994 .95), foreslo komiteens flertall at renhold ikke skulle omfattes av kompensasjonsordningen. Flertallet viste til at renhold er en integrert del av den kommunale virksomheten. Komiteens mindretall foreslo derimot at kompensasjonsordningen skulle gjøres generell.
Lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende ble vedtatt av Stortinget 22. desember 1994. I samsvar med finanskomiteens flertall ble det vedtatt at kompensasjonsordningen skulle omfatte kjøp av tjenester fra private næringsdrivende innen sektorene vaskeri og bygg og anlegg. Ordningen trådte i kraft 1. mai 1995 og omfatter tjenester levert etter dette tidspunkt.
En forutsetning for å innføre kompensasjonsordningen er at staten verken skal få økt eller redusert proveny som følge av ordningen. Utgiftene knyttet til ordningen skal derfor finansieres av kommunesektoren samlet. Finansieringen vil skje uavhengig av hva den enkelte kommune mottar i kompensasjon, og gjennomføres ved å redusere den årlige overføringen til kommunene i henhold til nærmere angitte fordelingsnøkler. På bakgrunn av innsendte oppgaver vil kommunene og fylkeskommunene motta kompensasjon samlet for ett kalenderår. Utbetalingen for 1995 vil skje i januar 1997, og vil basere seg på oppgaver fra kommunene og fylkeskommunene som skal være innsendt senest 1. juni 1996. Det samlede innsendt kompensasjonskrav for 1995 utgjorde kr 364.394.568.
I henhold til forskrift § 1 til kompensasjonsloven kan følgende instanser få kompensert merverdiavgift:
| «1. | Kommuner og fylkeskommuner med kommunal og fylkeskommunal virksomhet der kommunestyret, fylkestinget eller annet styre eller råd i henhold til kommuneloven eller kommunal særlovgivning er øverste myndighet. |
| 2. | Interkommunale og interfylkeskommunale sammenslutninger organisert etter kommuneloven eller etter kommunal særlovgivning. Det vil ikke bli ytet kompensasjon til kommunal eller fylkeskommunal virksomhet organisert som stiftelse, aksjeselskap eller lignende.» |
Hvem som kan søke kompensasjon er bl.a. regulert på denne måten for å unngå avgrensningsproblemer. Kommunenes eller fylkeskommunenes engasjement i de ulike virksomheter som drives med tilskudd fra kommunen eller fylkeskommunen, men hvor kommunestyret eller fylkestinget ikke er øverste myndighet, vil variere avhengig av flere forhold. Blant annet varierer det med hensyn til antall virksomheter det ytes tilskudd til og hvor stort det offentlige tilskudd fra ulike forvaltningsnivåer er. I hvilken grad de ulike organisasjoner eventuelt driver egenregivirksomhet i konkurranse med private næringsdrivende er ikke nærmere klarlagt. Dette vil imidlertid være helt avgjørende for hvorvidt det er behov for å utvide ordningen eller ikke. Dette måtte i så fall vurderes nærmere.
En utvidelse av kompensasjonsordningen til å omfatte flere subjekter, kan føre til nye konkurransevridninger. Det er grunn til å tro at det eksisterer en rekke parallelle virksomheter, hvor noen finansieres med offentlig tilskudd, mens andre finansieres ved private midler. Det ville virke uheldig om offentlig finansiert virksomhet skulle kunne kreve merverdiavgiften kompensert gjennom kompensasjonsordningen, mens privatfinansiert virksomhet måtte belastes merverdiavgiften fullt ut uten noen form for kompensasjon.
Videre vil en utvidelse av kompensasjonsordningen måtte få konsekvenser for finansieringen av ordningen. Dersom ordningen ikke skal innebære noe provenytap for staten må en utvikling av ordningen finansieres på en eller annen måte. Dette kan f.eks. skje gjennom at de private ideelle virksomheter, som helt eller delvis finansieres med offentlige tilskudd, blir trukket i offentlige tilskudd tilsvarende kompensasjonsbeløpet. Virksomheten kommer da ut som før. En annen mulighet er å belaste kommunene ved finansieringen av en utvidelse av ordningen tilsvarende hva en har i dagens kompensasjonsordning. For en del virksomheter utbetales det tilskudd fra kommunen. Kommunene har i så fall mulighet til å redusere tilskuddet til virksomhetene tilsvarende det bidrag de yter til finansieringen av en utvidet kompensasjonsordning.
Dersom andre rettssubjekter, som f.eks. stiftelser og aksjeselskap som helt eller delvis drives med tilskudd fra kommunen eller fylkeskommunen skulle fremme krav om kompensasjon for merverdiavgift på linje med kommunene eller fylkeskommunene, vil dette måtte skje gjennom de respektive kommuner eller fylkeskommuner. Kompensasjonsordningen ville da innebære betydelig økte administrasjonsutgifter for kommunesektoren.
Jeg vil etter dette ikke anbefale å utvide kompensasjonsordningen til å omfatte flere subjekter. Det presiseres at det er kommunesektoren (mottaker av kompensasjonsbeløpet) selv som skal dekke utgiftene ved kompensasjon av merverdiavgiften. Dette gjelder både de utgifter som knytter seg til administreringen av ordningen og selve merverdiavgiftsbeløpet. En må være klar over at jo større omfang ordningen får jo mer penger vil være i « sirkulasjon » innenfor systemet, og jo større blir den administrative belastningen for kommunene.