1. Sammendrag
1.1 Innledning
I Dok.nr.12 (1991-1992) er fremsatt i alt fem ulike forslag til endring av Grunnloven § 93. Bestemmelsen i Grunnloven § 93 ble vedtatt i 1962, og gir hjemmel for suverenitetsavståelse på et saklig avgrenset område til internasjonale organisasjoner. Bestemmelsen lyder:
| « For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, paa et sagligt begrænset Omraade, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling af Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være tilstede. |
| Bestemmelserne i denne Paragraph gjælde ikke ved Deltagelse i en international Sammenslutning, hvis Beslutninger har alene rent folkeretslig Virkning for Norge. » |
Da denne bestemmelsen ble gitt, ble den sett i sammenheng med et mulig norsk medlemskap i EU, men enhver overdragelse av grunnlovsbestemt myndighet til et internasjonalt organ vil enten kreve vedtak etter § 93 eller endring av Grunnloven etter reglene i § 112.
Som det vil fremgå av begrunnelsen for de fem separate forslagene, tar de ulike forslagsstillerne utgangspunkt i den grunnlovsmessige hjemmel for at Norge avstår suverenitet til internasjonale organisasjoner. All den tid de fremsatte forslag gjelder endring av samme grunnlovsbestemmelse, om ikke nødvendigvis samme deler av bestemmelsen, og forslagene også til en viss grad har samme motivasjon og begrunnelse, velger komiteen å behandle forslagene i samme innstilling, jf. også Stortingets forretningsorden § 18 tredje ledd, hvor det heter at saker som hører sammen, skal tas opp i samme innstilling, så langt råd er. Forslagene berører imidlertid forskjellige deler av § 93, og vil også ha ulik virkning om de skulle bli vedtatt, i tillegg til at alle forslagene heller ikke gjensidig ekskluderer hverandre. Stortinget må derfor ta stilling til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.
Forslagene kan deles inn i tre hovedkategorier:
| - | Forslag som medfører endringer i Grunnloven § 93 første ledd om vilkårene for at suverenitet kan avstås til internasjonale organisasjoner (forslag nr. 14 fra Helen Bøsterud). |
| - | Forslag som innebærer tilføyelser til § 93 om at suverenitetsavståelse til internasjonale organisasjoner kan skje som følge av resultat av en bindende folkeavstemning (forslag nr. 13 fra Bjørheim, Hillgaar og Nyberget, forslag nr. 14 del II fra Bøsterud, og forslag nr. 15 fra Alsaker, Aune, Skauge og Wroldsen). Slik avstemning blir altså bindende for Stortinget, og medfører at det ikke skal fattes noe etterfølgende vedtak i Stortinget. To av disse forslagene (nr. 13 og nr. 15) har alternativer som medfører krav til kvalifisert deltakelse i denne folkeavstemningen - såfremt deltakelsen blir for lav skal avstemningen kun være rådgivende. |
| - | Forslag som medfører samtykke til norsk EU-medlemskap gjennom en tradisjonell endring av Grunnloven, jf. § 112 (forslag nr. 12 fra Gundersen og Hagen, og forslag nr. 16 fra Knutzen og Løken). Forslagene medfører enten et direkte samtykke fra Stortinget til ratifikasjon av tiltredelsesavtale med EU eller gir hjemmel for regjeringen til å inngå en slik traktat. |
Forslagene i de to første kategoriene innebærer altså generelle regler om vilkår og prosedyre for vedtak om tilslutning til overnasjonale organisasjoner, mens forslagene i den tredje kategorien innebærer at Norge kan tilsluttes Den europeiske union etter en grunnlovsendring som direkte åpner for slikt medlemskap.
I det følgende gis en enkeltvis sammenfatning av begrunnelsen for de ulike forslag, i tillegg til at selve lovforslagene er gjengitt.
1.2 Forslag nr. 12 fra Fridtjof Frank Gundersen og Carl I. Hagen til endring av Grunnloven § 93
Dette forslaget er fremsatt av stortingsrepresentantene Fridtjof Frank Gundersen og Carl I. Hagen, og omhandler endring av Grunnloven § 93. Det blir i begrunnelsen for forslaget vist til at det lenge hersket en viss tvil om Grunnloven § 93 gir hjemmel for vedtak om medlemskap i EU. Det blir vist til at de tre statsrettssakkyndige som i 1967 ble forespurt om rettsspørsmål i forbindelse med norsk tilslutning til EU, konkluderte med at § 93 ga tilstrekkelig hjemmel for medlemskap. Men det blir samtidig vist til at det fra flere hold er satt spørsmålstegn ut fra formuleringen i § 93. Og det ble fra professor Torkel Opsahls side, til tross for hans positive konklusjon om at § 93 ga den tilstrekkelige forfatningshjemmel, samtidig uttalt at « ganske rimelig tvil om dette syn har vært reist og kan reises ».
Forslagsstillerne viser til at tvilen om forfatningshjemmel har dreid seg om to punkter, nemlig 1) om begrensning ved § 93 at myndighetsoverføring bare kan skje « paa et sagligt begrænset Omraade » og 2) om Norge uten grunnlovsendring kan oppfylle det krav om fellesskapsrettens fortrinn (forrang) som EU-domstolen stiller til medlemsstatenes rettsorden.
Det heter at det i forhold til norsk rett er uklart om § 93 gir grunnlag for å stille EU-retten foran norsk lovgivning, slik at fellesskapsrettslige regler skal gis fortrinn av norske domstoler og administrative myndigheter i eventuell konflikt ikke bare med tidligere norsk lovgivning, men også i konflikt med nyere norsk lov. Ordlyden i § 93 er uklar i denne henseende siden den ikke tar stilling til rangproblemet. Det blir videre vist til uttalelse fra Carsten Smith om at hvis det først treffes et positivt § 93-vedtak fra Stortingets side, vil det politiske liv sikkert godta dette som en gyldig beslutning, men at tvilsspørsmålene bare kan elimineres dersom man endrer Grunnloven.
Når det gjelder det andre spørsmålet, spørsmålet om EU omfatter « et sagligt begrænset Omraade », viser forslagsstillerne til at det alt i 1972 ble stilt spørsmål ved om det ga den tilstrekkelige avgrensning at EU-tiltak måtte ligge innenfor det « økonomiske område », og forslagsstillerne viser her også til Roma-traktatens preambel, som setter som mål for EU « å skape grunnlaget for et stadig nærere Fellesskap mellom de europeiske folk ». Dette spørsmålet står imidlertid i en annen stilling i dag etter Maastricht-traktatens ikrafttreden, som medfører en plan om EU som økonomisk og politisk union, hvor også sosiale og arbeidsrettslige spørsmål skal legges inn under EUs kompetanse. På denne bakgrunn anføres at det er tvilsomt om kravet om « et sagligt begrænset Omraade » i § 93 er tilfredsstilt.
Under henvisning til ovenstående fremsettes følgende forslag til forandring i Kongeriket Norges Grundlov:
Nytt tredje ledd i Grunnloven § 93 skal lyde:
« Kongen har Ret til at indgaa Traktat hvorved Norge slutter sig til de Europeiske Fellesskap. Ved denne Beslutning gives disse Fellesskap Myndighed til at udøve de Beføielser som denne Traktat bestemmer, dog ikke Beføielse til at endre denne Grundlov. »
1.3 Forslag nr. 13 fra Petter Bjørheim, Oscar D. Hillgaar og Terje Nyberget til endring av Grunnloven § 93
Dette forslaget er fremsatt av stortingsrepresentantene Bjørheim, Hillgaar og Nyberget, og innebærer at en avgjørelse som angitt i Grunnloven § 93 skal fattes etter en forutgående folkeavstemning. Det heter i begrunnelsen for forslaget at for å møte viktige internasjonale utfordringer vil det i fremtiden bli nødvendig å fatte avgjørelser som medfører avståelse av suverenitet til internasjonale organer, og for å fjerne uklarheter og skaffe Stortinget den nødvendige grunnlovsmessige hjemmel for å nytte avgjørende folkeavstemninger i slike saker, samt sikre at resultatet av avstemningen iverksettes iht. den uttrykte folkevilje, fremmes forslag om endring av Grunnloven § 93. Forslagsstillerne fremmer også et alternativt forslag for å ivareta et evt. ønske om krav til deltagelse for at en folkeavstemning skal kunne være bindende.
Under henvisning til ovenstående fremsettes følgende forslag. I Grunnloven gjøres følgende endringer:
§ 93 nytt annet ledd skal lyde:
« Storthinget kan bestemme, at en Afgjørelse efter første Led, første Punktum skal fattes ved Afholdelse af en bindende folkeavstemning. »
Nåværende annet ledd blir nytt tredje ledd.
Som alternativ 1, med følgende tilføyelse som annet punktum i § 93 nytt annet ledd:
« Dersom mindre enn 70 Procent af samtlige Stemmeberettigede har deltaket ved Folkeafstemningen, er Resultatet af denne ikke bindende, og Afgjørelsen fattes af Storthinget efter Bestemmelserne i første Led. »
1.4 Forslag nr. 14 fra Helen Bøsterud til endring av Grunnloven § 93
Dette forslaget er fremsatt av stortingsrepresentant Helen Bøsterud, og det blir i begrunnelsen for forslaget vist til en internasjonal utvikling som medfører at landene veves tettere sammen både økonomisk og politisk. For å sikre fremtidig juridisk frihet til å beslutte det som måtte være politisk ønskelig, og samtidig sikre at dette skjer på et forfatningsrettslig grunnlag det ikke kan reises tvil om, fremmes fire alternative forslag til endring av Grunnloven § 93 første ledd. Samtidig fremmes forslag til nytt annet ledd i § 93, som innebærer at Stortinget ved lov kan bestemme at en avgjørelse etter § 93 første ledd skal fattes ved folkeavstemning.
1. Første ledd i Grunnloven § 93 skal lyde som følger:
« For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, i nærmere bestemt Omfang, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling av Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være tilstede. »
2. Første ledd i Grunnloven § 93 skal lyde som følger:
« For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning, i nærmere bestemt Omfang, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling av Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være tilstede. »
3. Første ledd i Grunnloven § 93 skal lyde som følger:
« For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med to Trediedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, i nærmere bestemt Omfang, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling av Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være tilstede. »
4. Første ledd i Grunnloven § 93 skal lyde som følger:
« For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med to Trediedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning, i nærmere bestemt Omfang, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling av Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være tilstede. »
Nytt annet ledd i Grunnloven § 93 skal lyde som følger:
« Storthinget kan ved Lov beslutte at en Afgjørelse efter første Led, første Punktum skal fattes ved Folkeafstemning. »
Nåværende annet ledd blir nytt tredje ledd.
Felles for alle disse alternativene er uttrykket « saklig avgrenset område » endret til « i nærmere bestemt omfang ».
Forskjellen mellom forslagene er at alternativ 1 og 3 forutsetter - som i dag - at det gjelder avståelse av suverenitet til internasjonale organisasjoner som Norge enten er medlem av eller slutter seg til, mens alternativene 2 og 4 ikke har dette som en forutsetning. Alternativ 1 og 2 krever at suverenitetsavståelse - som i dag - skjer med tre fjerdedels samtykke i Stortinget, mens alternativene 3 og 4 innebærer at kravet til kvalifisert flertall senkes til to tredjedeler. I tillegg kommer altså forslag om at en avgjørelse etter § 93 skal fattes etter en folkeavstemning.
1.5 Forslag nr. 15 fra Svein Alsaker, Anders Aune, Arne Skauge og Ernst Wroldsen til endring av Grunnloven § 93
Dette forslaget er fremsatt av stortingsrepresentantene Alsaker, Aune, Skauge og Wroldsen, og omhandler endring av Grunnloven § 93 som medfører at Stortinget ved lov kan bestemme at avgjørelse om suverenitetsavståelse etter § 93 første ledd skal avgjøres etter folkeavstemning. Det blir i begrunnelsen for forslaget vist til at enkelte partier har pekt på at Grunnloven § 93 gir en formell åpning for at et mindretall på en fjerdedel av stortingsrepresentantene kan blokkere for gjennomføringen av en beslutning som et flertall av folket har gått inn for i en folkeavstemning.
Etter forslagsstillernes oppfatning vil en tolkning av Grunnloven som innebærer at folkeviljen settes til side, bryte med både Grunnlovens demokratiske intensjon og med den parlamentariske tradisjon som er utviklet for denne type saker.
Forslagsstillerne finner det derfor nødvendig med en grunnlovsmessig presisering av hvilken betydning Stortinget skal tillegge utfallet av en folkeavstemning. De undertegnede foreslår et tillegg til Grunnloven § 93 som innebærer at når en sak som omfattes av § 93 først legges ut til folkeavstemning, skal resultatet av folkeavstemningen også være bindende for Stortinget.
Det blir i begrunnelsen videre vist til at bestemmelsen i § 93 tar sikte på å lette adgangen til å overføre kompetanse til internasjonale organer av overnasjonal art uten å gå veien om grunnlovsendring.
Forslagsstillerne viser til at det etter Grunnloven § 93 kreves det tre fjerdedels flertall for en myndighetsoverdragelse, altså mer enn det to tredjedels flertall som etter § 112 kreves ved grunnlovsendringer. På den annen side kreves ikke en slik prosedyre med mellomkommende valg som etter § 112. Det er således to forskjellige veier Stortinget kan gå. Forskjellen er at § 93 krever et større kvalifisert flertall, mens § 112 krever mellomkommende valg.
Det heter videre i begrunnelsen for forslaget at Stortinget i 1972 formelt valgte å bruke veien om § 93, men i praksis lot folket avgjøre saken gjennom en folkeavstemning. Siden folkeavstemningsinstituttet ikke har noen plass i den norske Grunnlov, var avstemningen konstitusjonelt sett kun rådgivende. Det ble imidlertid klart før avstemningen at Stortinget ville følge folkets råd når spørsmålet endelig ville bli avgjort i henhold til § 93.
Forslagsstillerne anfører at det vil innebære en konstitusjonell krise for landet dersom resultatet av en folkeavstemning skulle bli forkastet av et mindretall på Stortinget på grunnlag av en regel som ble utformet uten at folkeavstemninger var med som et element ved utformingen av regelen. På bakgrunn av dette ønsker forslagsstillerne å gi Stortinget en mulighet til å gjøre en folkeavstemning om norsk EU-medlemskap, eller lignende saker etter § 93, bindende for Stortinget.
Forslagsstillerne viser til diskusjonen om det bør settes kvalifiserte krav til en slik folkeavstemning. De ønsker imidlertid ikke å konkludere med hensyn til dette spørsmålet, og fremmer derfor forslag både med og uten kvalifiseringskrav.
1. Nytt annet ledd i Grunnloven § 93 skal lyde som følger:
« Storthinget kan ved Lov vedta, at en Afgjørelse som nevnt i første Led skal fattes ved Folkeafstemning. »
Det nåværende ledd blir nytt tredje ledd.
2. Et nytt annet ledd til Grunnloven § 93 skal lyde som følger:
« Storthinget kan ved Lov vedta, at en Afgjørelse som nevnt i første Led skal fattes ved Folkeafstemning. Denne Folkeafstemning bliver ligevel kun vejledende for Storthinget saafremt Flertallet ikke udgjør mer end en Trediedel af det Antal norske Borgere der havde Ret til at afgive Stemme. »
Det nåværende annet ledd blir nytt tredje ledd.
1.6 Forslag nr. 16 fra Thea Knutzen og Johan C. Løken til endring av Grunnloven § 93
Dette forslaget er fremmet av representantene Knutzen og Løken, og tar sikte på å gi Stortinget mulighet til å melde Norge inn i EU gjennom en grunnlovsendring i henhold til Grunnloven § 112.
Det blir i begrunnelsen for forslaget vist til at i norsk konstitusjonell tradisjon hadde avståelse av suverenitet til overnasjonale organisasjoner kun vært mulig gjennom spesifikke grunnlovsvedtak i henhold til § 112, men at Stortinget i 1962 vedtok den nye § 93, som åpnet for en beslutning om suverenitetsavståelse uten mellomliggende valg. Flertallskravet ble i § 93 hevet fra Grunnlovens vanlige 2/3 til 3/4 for å kompensere for den noe raskere behandlingsmåten. Forslagsstillerne viser til at spørsmålet om folkeavstemning ikke var inne i vurderingen da flertallskravet ble satt så høyt, og de viser videre til at det senere har oppstått tvil om hvorvidt Stortinget faktisk vil følge folkeflertallet i en avstemning om EU, og en risikerer å komme i en situasjon der et lite mindretall i Stortinget blokkerer folkeflertallet. Dette har gitt betydelig usikkerhet i forhold til hva Stortingets beslutning faktisk vil bli i kjølvannet av en slik folkeavstemning.
På denne bakgrunn ønsker forslagsstillerne å gi Stortinget mulighet til å melde Norge inn i EU gjennom Grunnlovens tradisjonelle metode, nemlig gjennom grunnlovsendring i henhold til § 112. En forutsetning for bruken av denne fremgangsmåten er at spørsmålet om norsk EU-medlemskap først blir lagt ut til folkeavstemning, og at denne gir et flertall for medlemskap.
Forslagsstillerne ønsker å gi Stortinget mulighet til å velge mellom fire ulike forslag som alle gir en åpning for innmelding i EU ved bruk av den tradisjonelle fremgangsmåte for grunnlovsendringer.
Grunnlovsforslagene slik de er gjengitt under vil alle bli å anse som samtykke til ratifikasjon av en tiltredelsesavtale med EU dersom de blir vedtatt. Dermed blir det ikke behov for ytterligere vedtak i Stortinget etter at grunnlovsforslaget er vedtatt.
1) Som egen § 93 a vedtas:
« Storthinget samtykker i at Kongen lar Norge blive Medlem af De europæiske Fellesskab, eller den Organisation af Vest-europæiske land, som efterfølger disse. »
2) Som egen § 93 a vedtas:
« Storthinget samtykker i at Kongen lar Norge blive Medlem af Den europeiske Union. »
3) Som egen § 93 a vedtas:
« Kongen har Ret til at indgaa Traktat, hvorved Norge slutter sig til De europæiske Fellesskab, eller den Organisation som efterfølger disse Fellesskab. »
4) Som egen § 93 a vedtas:
« Storthinget samtykker i at Kongen indgaar Traktat om Norges Tilslutning til De europæiske Fellesskab, eller den Organisation som efterfølger disse Fellesskab. »