3. Sammendrag

3.1 BAKGRUNN FOR OPPNEVNING AV INNTEKTSSYSTEMUTVALGET

       Inntektssystemutvalget - også kalt Rattsø-utvalget - ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 24. februar 1995. Utvalgets delutredning 1, NOU 1996:1 « Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner » ble lagt fram i januar 1996. Den inneholder konkrete forslag til endringer i inntektssystemet som kan gjennomføres fra 1997. I delutredning 2, som skal legges fram innen 1. januar 1997, er utvalget bedt om å omtale og vurdere finansieringen av kommunesektoren generelt. Her kan også mer omfattende og prinsipielle forslag til endringer i inntektssystemet legges fram.

       Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd for kommuner og fylkeskommuner og ble innført 1. januar 1986. Inntektssystemet er et virkemiddel for å påvirke inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Gjennom fastsettelsen av størrelsen på det totale rammetilskuddet er inntektssystemet også et redskap i den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren.

       I proposisjonen pekes det på at bl.a. som følge av en rekke reformer i kommunesektoren har kommunenes oppgaver endret seg mye siden 1986. Dokumentasjon har vist at de minste kommunene har hatt et relativt høyt inntektsnivå etter at inntektssystemet ble innført, og at sentrale by- og landkommuner har hatt et lavere inntektsnivå.

       Innføring av Agdermodellen som grunnlag for å beregne utgiftsbehov på grunnskolesektoren i 1992 medførte til dels store omfordelinger av rammetilskudd mellom kommuner. Det har spesielt vært rettet kritikk mot at ulempene ved spredt bosetting vektlegges for mye for enkelte typer kommuner og for lite for andre kommuner i grunnskolenøkkelen. En vesentlig del av kritikken mot inntektssystemet har gått ut på at små kommuner blir overkompensert for utgiftene ved å være små.

       Regjeringen har på grunnlag av foreliggende dokumentasjon av inntektsnivå og på grunnlag av den pågående diskusjonen om forskjeller i utgiftsbehov sett at det er viktig med en helhetlig faglig gjennomgang av inntektssystemet. Regjeringen nedsatte derfor Inntekstssystemutvalget for å foreta denne gjennomgangen. Målsettingen med dette arbeidet var å skaffe en bred faglig plattform for å foreta endringer i inntektssystemet.

       Utvalget har vurdert fordelingseffektene i dagens inntektssystem og lagt fram konkrete forslag til endringer. Hoveddelen av utvalgets arbeid har vært en gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen, kostnadsnøklene. Utvalget har i samråd med de berørte departementer lagt fram forslag om innlemming av øremerkede tilskudd. Det har vært lagt til grunn at rammefinansiering skal være den sentrale finansieringsform. Forslaget som er lagt fram i delutredning 1 har også omfattende beregninger av de økonomiske konsekvensene for kommunene og fylkeskomunene av de foreslåtte endringsforslag og overgangsordninger.

3.2 NÅVÆRENDE INNTEKTSSYSTEM

       I proposisjonen gis det en kortfattet oversikt over hovedendringene i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner fra 1986 til 1996, samt hovedtrekk i dagens inntektssystem. Regjeringens foretar også en vurdering av inntektssystemet.

       Dagens inntektssytem er sammensatt av følgende fem komponenter: Inntektsutjevning, utgiftsutjevning, overgangsordning, Nord-Norgetilskudd og skjønnstilskudd.

       Prinsippet i nåværende inntektsutjevning er at alle kommuner og fylkeskommuner skal sikres en viss minsteinntekt pr. innbygger. Kommunene garanteres en inntekt på 96,2 % av gjennomsnittlig skatteinntekt, mens fylkeskommunene løftes opp til 113,5 % av landsgjennomsnittet. I tillegg er det en trekkordning for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 % av landsgjennomsnittet.

       Utgiftsutjevningen beregnes ved hjelp av en kostnadsnøkkel som består av kriterier, vekter og egenfinansiering. Kostnadsnøklene framkommer ved å finne fram til faktorer som kan forklare variasjonen i utgifter mellom kommunene. Kriteriene skal så langt råd er være objektive og upåvirkelige, og kunne tallfestes gjennom offentlig statistikk. I proposisjonen er det en oversikt over de ulike kostnadsnøklene for fordeling av rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner.

       Egenfinansieringskravet innebærer at det forutsettes i bergningene at alle kommuner og fylkeskommuner skal medvirke like mye av egne inntekter, målt i kroner. pr. innbygger, ved fianseringen av de tjenester som omfattes av utgiftsutjevningen.

       Dagens overgangsordning er utformet slik at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal få store endringer i overføringene fra år til år. Det legges 20 % vekt på fordeling etter inntektssystemets kriterier og 80 % vekt på forrige års tilskudd. Tilskuddet året før blir korrigert for oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene og for utviklingen i kommunale skatteinntekter.

       Nord-Norgetilskuddet er et særskilt tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge. Dette tilskuddet fordeles til kommunene med et bestemt beløp pr. innbygger, uavhengig av inntektssystemets kriterier. Det fastsettes en felles sats for alle kommunene innenfor hvert fylke. Men det er ulike satser for kommunene i de tre fylkene.

       Skjønnstilskuddet benyttes til å løse ulike problemer av permanent og midlertidig karakter, som f.eks. å kompensere for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av kriteriene i inntektssystemet, helt nødvendige investeringer eller tilskudd til kommuner som har en vanskelig økonomiske situasjon.

3.3 INNTEKTSSYSTEMUTVALGETS FORSLAG TIL ENDRINGER I INNTEKTSSYSTEMET

3.3.1 Inntektsutjevning - generelt

       Utvalget mener at en omfattende inntektsutjevning er nødvendig for å sikre en rimelig utjevning av de økonomiske forutsetningene for å gi et likeverdig tjenestetilbud i kommunesektoren. Skatteinntektene til kommuner og fylkeskommuner er meget varierende. Dersom en ikke hadde et statlig utjevningssystem, ville forskjeller i skattegrunnlag vært den viktigste årsaken til variasjon i tjenestetilbudet i kommunesektoren.

       Utvalget mener likevel at finansieringen av kommuneforvaltningen bør ha en viss lokal forankring. Endring i skattegrunnlaget bør få konsekvenser for inntektene i alle kommuner og fylkeskommuner.

3.3.2 Utgiftsutjevning - generelt

       Utgiftsutjevningen skal kompensere for ufrivillige kostnadsforhold og befolkningssammensetning. Utvalget foreslår at følgende nasjonale velferdstjenester bør omfattes at det utgiftsutjevnende tilskuddet til kommunene: grunnskole, helse- og sosialtjenester og barnehager. Det utgiftsutjevnende tilskuddet til fylkeskommunene bør omfatte: videregående opplæring, helsetjenesten og samferdsel. Dette er de samme sektorer som er inkludert i inntektssystemet i dag, med unntak av barnehagetilskuddet, som er et øremerket tilskudd.

       Videre har utvalget foreslått at kultur ikke skal omfattes av utgiftsutjevningen.

       Utvalget foreslår å beholde alderskriterier som sentrale kriterier for å fange opp etterspørselen etter tjenester som skole, pleie- og omsorgstjenesten og helsetjenesten. Men utvalget har også tatt hensyn til at det er andre faktorer enn alder som påvirker etterspørselen i pleie- og omsorgssektoren, slik som eldres helsetilstand og familieforhold. I andre tilfeller kan det være bestemte sosio-økonomiske forhold som utløser behovet for tjenesten.

       Utvalget ønsker å videreføre en praksis hvor det gjennom kostnadsnøkkelen gis full kompensasjon for dokumenterte kostnadsulemper som følge av spredt bosetting.

       Utvalgets analyser viser at kostnadsulemper knyttet til spredt bosetting og avstander bare kan dokumenteres i grunnskolesektoren. Utvalget har derfor lagt mindre vekt på kriterier for bosettingsmønster og reiseavstander enn det dagens kostnadsnøkler gjør.

       Videre er basistillegget foreslått redusert, da utvalget har beregnet merkostnadene for de små kommunene til å være mindre enn dagens basistillegg.

       Utvalget foreslår at høy arbeidsgiveravgift ikke skal kompenseres gjennom utgiftsutjevningen. Utvalget vil likevel anbefale at den økonomiske betydningen av differensiert arbeidsgiveravgift synliggjøres på en klarere måte enn i dag.

       Utvalget foreslår også å holde investeringskostnader utenfor inntektssystemet. Utvalget antar at kapitalkostnadene vil fordele seg mellom kommunene om lag som driftsutgiftene, og at ekskludering av kapitalkostnadene ikke vil ha særlige fordelingsvirkninger.

       Utvalget mener prinsipielt at inntektssystemet bør være nøytralt med hensyn til kommunesammenslåinger, hvilket det ikke er i dag. Men for at den sammenslåtte kommunen skal beholde noe av den økonomiske gevinsten ved kommunesammenslutning, foreslår utvalget at de impliserte kommuner skal få beholde basistilskuddet i fem år etter sammenslutningen.

3.3.3 Forslag til utgiftsutjevning for kommunene

       Utvalget foreslår å skille dagens utgiftsutjevnende tilskudd i to deler. Den inntektstilførende delen av dagens utgiftsutjevning ivaretas av et tilskudd som fordeles likt pr. innbygger. Den utgiftsutjevnende delen foreslås utformet som en ren omfordeling mellom kommuner avhengig av beregnet utgiftsbehov. Beregningsmetoden som er foreslått medfører at det ikke er nødvendig å operere med en beregningsmessig egenfinansieringsandel, hvilket bidrar til en forenkling av utgiftsutjevningen i forhold til dagens utforming.

       Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene er en sammenvekting av utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for grunnskole, helse- og sosialtjenesten og kommunal administrasjon. Vektene er proporsjonale med tjenestens netto driftsutgifter i 1994.

3.3.4 Forholdet mellom rammetilskudd og øremerkede tilskudd

       Det er utvalgets oppfatning at rammefinansiering bør være det bærende prinsippet for finansieringen av kommunesektorens virksomhet. Dette innebærer at statlige overføringer i hovedsak skal være rammetilskudd gjennom inntektssystemet. Finansiering gjennom øremerkede tilskudd må kreve særskilt begrunnelse. Dette gir det lokale selvstyret mer reelt innhold.

       Utvalget mener likevel at øremerkede tilskudd har en plass i den samlede statlige styringen av kommunesektoren. Den viktigste funksjonen er i forbindelse med oppbyggingen av nye nasjonale velferdstjenester. Videre kan det være et hensiktsmessig virkemiddel i situasjoner hvor minoritetsgrupper har behov for nasjonalt forsvar i den lokale beslutningsprosessen. Ulike tjenester og forsøksordninger som bare utføres i deler av landet bør også finansieres av øremerkede midler. Endelig kan dette virkemidlet benyttes når kommuner og private produserer samme tjeneste, og staten subsidierer den private virksomheten.

       I proposisjonen er det tatt inn en oversikt over utvalgets vurderinger av konkrete øremerkede tilskuddsordninger. I tillegg foreslår utvalget videreført 10 tilskudd til flyktninger, innvandrere og arbeidsmarkedstiltak, som utgjør 5,6 mrd. kroner.

3.3.5 Forslag til utgiftsutjevning for fylkeskommunene

       Utvalget foreslår en ny utforming av utgiftsutjevningen for fylkeskommunene, tilsvarende utformingen av utgiftsutjevningen for kommunene. Egenfinansieringsandelen og det utgiftsutjevnende tilskuddet i dagens kostnadsnøkkel er fjernet og erstattet med et innbyggertilskudd og en omfordelingsordning. Utvalget mener at dette bidrar til en forenkling av utgiftsutjevningen i forhold til dagens utforming. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er i hovedsak basert på analyser av det fylkeskommunale tjenstetilbudet og omfatter samme tjenester som den nåværende kostnadsnøkkelen. Det legges sterk vekt på innbyggerkriterier, i tillegg til at nye sosiale kriterier og kriteriet « Andel kollektiv arbeidsreisetid » er innført. Sammenlignet med dagens kostnadsnøkkel er arealkriteriet, spredtbygdkriteriet og særskilte tillegg til Oslo, Troms og Finnmark fjernet.

       Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er en sammenvekting av utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for videregående opplæring, helsetjenesten, lokale ruter og fylkesveger. Vektene er proporsjonale med tjenestens netto driftsutgifter i 1994.

3.3.6 Forslag til inntektsutjevning for kommunene og fylkeskommunene

       For kommunenes vedkommende foreslår utvalget et hovedalternativ med et referansenivå på 110 % av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger for kommuner. Utvalget foreslår også at kompensasjonsgraden skal være 90 % av differansen mellom referansenivået og kommunens skatteinntektsnivå. I tillegg beholdes dagens ordning med trekk av skatteinntekt over 140 % av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger med 50 % trekkprosent. Økningen i referansenivået medfører at antall kommuner som mottar inntektsutjevnende tilskudd vil øke fra 340 til 392 basert på skattetall fra 1994.

       Med hensyn til fylkeskommunene har utvalgets hovedalternativ et referansenivå på 120 % av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger og en kompensasjonsgrad på 90 %. Utvalgets forslag betyr at det blir en sterkere kobling mellom de fleste fylkeskommunenes inntekter og det lokale skattegrunnlaget.

       Utvalgets forslag til utforming av inntektssystemet innebærer en økning i det inntektsutjevnende tilskuddet for både kommunene og fylkeskommunene. Dette foreslås finansiert ved en reduksjon i innbyggertilskuddet.

3.3.7 forslag til utforming av overgangsordningen

       Utvalget ønsker å rette opp en svakhet ved dagens ordning hvor endringer i kriterieverdier bare får virkning for 20 % av overføringene det første året. Utvalget ønsker således å ta opp igjen prinsippet som ble fulgt før revisjonen av inntektssystemet i 1994. Da ble det, som nå, lagt 20 pst vekt på tilskudd etter inntektssystemets kriterier og 80 % vekt på forrige års tilskudd. Forrige års tilskudd ble korrigert for endringer i kriterieverdier, slik at endringer i befolkningssammensetning fikk fullt gjennomslag fra første år.

       Utvalget ønsker å videreføre prinsippet om at endringer i kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter får fullt gjennomslag fra første år, tilsvarende dagens system.

       Overgangsordningen bør ifølge utvalget begrenses til virkningen av systemendringer.

3.3.8 Vurdering av skjønn og Nord-Norgetilskudd

       Utvalget foreslår at siktemålet med skjønnsmidlene begrenses til først og fremst å møte ekstraordinære situasjoner gjennom året og spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i kostnadsnøkkelen. Utvalget mener det må være en langsiktig målsetting at skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner reduseres til henimot halvparten av størrelsen på skjønnstilskuddet i 1996. Men fordi utvalgets forslag til kostnadsnøkler gir til dels betydelige omfordelingsvirkninger, mener utvalget at omfanget av skjønnsmidler må holdes på samme nivå som i dag de nærmeste årene.

       Utvalget ser på Nord-Norgetilskuddet som en regionalpolitisk ordning. Utvalget har ikke foretatt en faglig avveining av hvor stort omfang regionalpolitisk motiverte overføringer til kommunesektoren bør ha i forhold til andre politske virkemidler. Utvalget peker imidlertid på en del momenter som kan begrunne at Nord-Norgetilskuddet opprettholdes på dagens nivå.

3.4 HØRINGSUTTALELSENE

       I proposisjonen oppsummeres høringsuttalelsene til Inntektssystemutvalgets utredning. Høringsinstansene var følgende: KS, LO, NHO, YS, AF, Norsk Lærerlag og fylkesmannsembetene. I tillegg har det kommet inn nærmere 270 uttalelser fra kommuner, fylkeskommuner, regionale råd og organisasjoner.

3.5 REGJERINGENS FORSLAG TIL INNLEMMING AV ØREMERKEDE TILSKUDD

       Regjeringen slutter seg til utvalgets prinsipielle vurderinger av ønskeligheten av å redusere omfanget av de øremerkede bevilgningene. Bruk av øremerkede ordninger må imidlertid vurderes konkret i forhold til om ulempene likevel oppveies av de fordeler disse kan ha og de legitime hensyn som disse kan ivareta. Overføringen av ansvaret for mennesker med psykisk utviklingshemming fra fylkeskommunene til kommunene, et utvidet tilbud på de fylkeskommunale sykehusene og en stor oppbygging av antallet barnehageplasser er eksempler på tiltak som Regjering og Storting har ønsket å ivareta og stimulere med øremerkede tilskudd.

       Regjeringen foreslår å innlemme i rammetilskuddet flere av de ordningene Inntektssystemutvalget har vurdert, fra og med 1997 eller 1998. De øremerkede midlene som som innlemmes i rammetilskuddet for 1997, fordeles på samme måte som i 1996. Fra og med 1998 tas det sikte på at de innlemmede tilskuddene blir fordelt etter inntektssystemets kriterier med reviderte kostnadsnøkler. Endring i tilskudd som skyldes forskjell mellom fordelingen i 1996, og fordeling etter inntektssystemets kriterier vil inngå i overgangsordningen for 1998.

       I proposisjonen er det gitt en oversikt over forslag til tilskudd som bør innlemmes i 1997 og 1998, samt tilskudd som ikke bør innlemmes i noen av disse årene.

3.6 REGJERINGENS FORSLAG TIL ENDRET INNTEKTSSYSTEM

       Regjeringen foreslår at inntektssystemet skal bestå av følgende elementer: Inntektsutjevning, innbyggertilskudd, utgiftsutjevning, Nord-Norgetilskudd, regionaltilskudd, skjønnstilskudd og overgangsordning.

3.6.1 Inntektsutjevningen

       Regjeringen mener at hensynet til rettferdighet og utjevning av tjenestetilbudet må tillegges stor vekt i utformingen av inntektsutjevningen. Samtidig som likhet er en målsetting for det kommunale tjenestetilbudet, er det også viktig med en viss forankring i det lokale skattegrunnlaget, da en kobling mellom skattegrunnlag og inntekter vil kunne gi bedre incentiver til skatteinnkreving og næringsutvikling.

       Regjeringen ønsker mer vidtgående inntektsutjevning enn i dagens inntektssystem og foreslår at referansenivået for utjevning av skatteinntekter gradvis trappes opp over 5 år, fra 96,2 % til 110 % for kommunene og fra 113,25 til 120 % for fylkeskommunene. Regjeringen vil ivareta inntektenes kobling til det lokale skattegrunnlaget ved at kompensasjonsgraden gradvis reduseres over 5 år fra 100 % til 90 % for kommuner og fylkeskommuner. Dagens trekkordning for høye skatteinntekter foreslås videreført. Kommuner med skatteinntekter over 140 % av landsgjennomsnittet får trekk som tilsvarer 50 % av overskytende beløp.

3.6.2 Innbyggertilskuddet

       Regjeringen foreslår at den inntektstilførende delen i inntektssystemet skilles ut som et eget tilskudd som fordeles likt pr. innbygger i alle kommuner og fylkeskommuner. Rammen for dette tilskuddet tilsvarer rammen for de utgiftsutjevnende tilskuddene til kommunene/fylkeskommunene i dagens inntektssystem.

       Ved å skille mellom inntektstilførsel og utgiftsutjevning vil endringer i rammetilskudd som følge av makroøkonomisk ramme gjøres ved å endre innbyggertilskuddet. Sammenlignet med dagens system gir dette et ekstra virkemiddel for styring av de totale inntektene til kommunesektoren som ikke påvirker utjevningsambisjonene i inntektssystemet.

3.6.3 Utgiftsutjevningen

       Regjeringen slutter seg til de prinsipper som Inntektssystemutvalget har lagt til grunn for utgiftsutjevningen. Regjeringen foreslår full utjevning av forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Ved etablering av ny kostnadsnøkkel for utgiftsutjevningen er det lagt til grunn at utjevningen skal omfatte forhold som har dokumentert betydning for kommunenes beregnede utgiftsbehov. I likhet med utvalget foreslår Regjeringen at utgiftsutjevningen for kommuner skal omfatte helse- og sosialsektoren, grunnskolesektoren og kommunal administrasjon. Utgiftsutjevningen for fylkeskommunene foreslås å omfatte helsesektoren, videregående opplæring og samferdselssektoren.

       Regjeringen foreslår at utgiftsutjevningen ivaretas ved at kommuner og fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger over gjennomsnittet får et tillegg til innbyggertilskuddet, mens kommuner og fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger under gjennomsnittet får et fratrekk i innbyggertilskuddet. Denne omfordelingen vil ikke påvirke kommunesektorens totale rammer.

       I proposisjonen gis det en framstilling av de nye kostnadsnøklene som Regjeringen foreslår for henholdsvis grunnskole, helse- og sosialtjenesten i kommunene, kommunal administrasjon, videregående opplæring og helsetjenesten i fylkeskommunene, samt for lokale ruter og fylkesveger.

       I Regjeringens forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene utgjør alderskriteriene 77,7 %. Kriterier for sosiale forhold, dødelighet og husholdningsstruktur utgjør 15,2 %. Kriterier for bosettingsmønster utgjør 4,5 % av kostnadsnøkkelen og basiskriteriet utgjør 2,6 %.

       Sammenlignet med dagens kostnadsnøkkel foreslås tre viktige forbedringer gjennom innføring av nye kriterier. Dette innebærer at beregnet utgiftsbehov på sosialsektoren ivaretas av faktorer som i mindre grad enn i dag kan påvirkes av kommunenes egne disposisjoner. Samtidig ivaretas også forskjeller i stønadsnivå og stønadslengde på en bedre måte. Videre blir rammetilskuddet for kommunene mer stabilt og forutsigbart. Kostnadsnøkkelen vil nå fange opp utgiftsbehovet for de eldste eldre på en bedre måte enn tidligere.

       For fylkeskommunenes vedkommende utgjør alderskriterier i den nye kostnadsnøkkelen 76,6 %. Kriteriet for sosiale forhold, dødelighet og husholdningsstruktur utgjør 10.4 %. Bosettingsmønster, areal og storbytillegg betyr 2 % i kostnadsnøkkelen, og resten utgjøres av kriterier for undervisning og samferdsel. Det særskilte tillegget til Oslo, Troms og Finnmark er enten betydelig redusert eller fjernet. Storbytillegget eksistererer fortsatt fordi det ikke var mulig å finne et tilfredsstillende kriterium for storbyproblemene knyttet til samferdselsruter. Utgiftene til høy sykelighet og familieoppløsningstendenser fanges opp av nye kriterier.

3.6.4 Nord-Norgetilskudd

       Regjeringen mener det fortsatt er nødvendig å sikre at Nord-Norge skal ha et bedre tjenestetilbud enn øvrige deler av landet. Regjeringen vil derfor for 1997 videreføre ordningen med Nord-Norgetilskudd i samme form og omfang som i 1996. På lengre sikt kan det være aktuelt å samordne dette tilskuddet med regionaltilskuddet samt opplegget for fordeling av skjønn.

3.6.5 Regionaltilskudd

       Regjeringen foreslår å opprette et eget regionaltilskudd som først og fremst er rettet mot små utkantkommuner, da endringene i kostnadsnøklene først og fremst vil gi lavere inntektsnivå for slike kommuner, bl.a. pga. reduksjonen i basistillegget. I disse kommunene er et godt utbygd kommunalt tjenestetilbud av stor betydning både for sysselsetting og bosetting, hvilket kan tilsi at det er et behov for et bedre tjenestetilbud her enn gjennomsnittet. Regionaltilskuddet vil bli gitt til kommuner innenfor DU-området med mindre enn 3.000 innbyggere og skatteinntekt lavere enn 110 % av gjennomsnittet. I 1997 vil regionaltilskuddet være på 90 mill. kroner. Regjeringen er innstilt på å øke dette tilskuddet innenfor den samlede rammen til kommunesektoren etterhvert som overgangsordningen øker omfordelingsvirkningene knyttet til nytt inntektssystem.

3.6.6 Skjønnstilskudd

       Regjeringen vil på kort sikt videreføre bruk av den ordinære skjønnsrammen på om lag samme nivå som i dag.

       For å begrense omfordelingsvirkningene knyttet til innføring av nytt inntektssystem, vil det i tillegg til videreføring av den ordinære skjønnsrammen bli avsatt en ekstraordinær skjønnsramme til dekning av dette tapet. Det samlede tap for kommuner og fylkeskommuner vil være på hhv. ca 400 mill. kroner og ca 150 mill. kroner. Det legges på dette grunnlag opp til en økning i skjønnsrammen til kommunene på om lag 310 mill. kroner. Den endelige fordelingen av disse skjønnsmidlene vil bli gjort etter fylkesmannens tilrådning. For fylkeskommunene vil det bli opprettet en ekstraordinær skjønnsramme på om lag 70 mill. kroner for å sikre at ingen fylkeskommuner taper mer enn 60 kroner pr. innbygger.

       Størrelsen på en slik særskilt skjønnsramme til dekning av tap knyttet til nytt inntektssystem senere år, vil bli vurdert i de årlige budsjettopplegg. På lang sikt vil den samlede skjønnsrammen bli redusert.

3.6.7 Overgangsordning for utgiftsutjevningen

       Regjeringen vil foreslå en noe annen overgangsordning enn den som er foreslått av Inntektssystemutvalget. For utgiftsutjevningen legges det opp til en overgangsperiode på 5 år ved systemendringer, oppgaveendringer og innlemming av øremerkede ordninger, slik at endringer i tilskudd trappes ned med like store deler hvert år i 5-årsperioden. Endringer i kriterieverdier gis imidlertid fullt gjennomslag. For inntektsutjevningen legges det opp en egen overgangsordning over 5 år med en gradvis opptrapping av referansenivået og en gradvis reduksjon av kompensasjonsgraden.

3.6.8 Fordelingsvirkninger

       I proposisjonen er det i ulike tabeller vist fordelingsvirkningene av de foreslåtte endringene i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner.

4. Komiteens merknader

4.1 GENERELLE MERKNADER

       Komiteen viser til at Stortinget over tid har påpekt viktigheten av en helhetlig gjennomgang av inntektssystemets utforming. I salderingsdebatten for 1995, 21. desember 1994, vedtok Stortinget følgende forslag fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen:

« Stortinget ber Regjeringen gjennomføre den varslede bredere gjennomgang av inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner med sikte på at forslag til endringer kan fremmes allerede våren 1996 i forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen for 1997. »

       Regjeringen oppnevnte med bakgrunn i dette « Inntektssystemutvalget », også kalt « Rattsø-utvalget ». Delutredning 1 fra Rattsø-utvalget er hovedpremiss for Regjeringens forslag til systemendring.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at Høyre allerede ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonene for 1995, Innst.S.nr.196 (1993-1994), foreslo følgende:

« Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag om en mer rettferdig utgiftsutjevningsnøkkel der man i større grad bygger på rene objektive kriterier. Regjeringen bes gjennom dette legge forholdene til rett for å redusere forskjellene mellom de enkelte kommunene mht. det totalt disponible beløp pr. innbygger jf. figurene 3.5 og 3.6, proposisjonen sidene 15 og 16. »

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, mener at utvalget ut fra dets mandat og tid, har gjort et gjennomgående og grundig arbeid. Utgangspunktet med omleggingen av inntektssystemet er at dagens inntektssystem har ført til meget store forskjeller i inntektene til kommunene som i prinsippet skal ha like muligheter til å produsere likeverdige tjenester.

       Flertallet vil her vise til at de fattigste kommunene har en bruttoinntekt på 18.000 kroner pr. innbygger mens de rikeste kommunene har en inntekt på over 100.000 kroner pr. innbygger. En vesentlig del av denne forskjellen skyldes det nåværende inntektssystem.

       Flertallet vil vise til at det er forskjeller i kostnader i kommune-Norge. Det er dyrere å produsere gode velferdstilbud i små kommuner og i utkantkommuner. Kostnadsforskjellene er imidlertid ikke så store som dagens inntektssystem skulle tilsi.

       Flertallet vil peke på at kommunesektoren er av stor betydning for velferdssamfunnet. Det er derfor viktig at kommunenes inntekter ikke blir dramatisk endret over kort tid. Flertallet viser til at Regjeringen gjennom sitt arbeid med kommuneøkonomiproposisjonen har valgt et hovedprinsipp som innebærer at alle landets kommuner skal ha mulighet til å gi innbyggerne et mest mulig likeverdig tjenestetilbud uansett hvor i landet de bor. Flertallet er enige i dette.

       Flertallet mener at forutsetningene for å bevare og utvikle et godt velferdssamfunn er en god og forutsigbar utvikling av kommunale inntekter.

       Komiteen er oppmerksom på at det innen eldreomsorgen kan vises til mangler i dagens velferds-Norge. Det er viktig at de standarder som er bygd opp, også må gjelde innen eldreomsorgen.

       Komiteen mener at det er bekymringsfullt når enkeltkommuner ikke greier å ivareta sine grunnleggende velferdsoppgaver på en tilfredsstillende måte. Det må være viktig at inntektssystemet utformes slik at utgiftsutjevning og inntektsutjevning bedre ivaretar kommunenes reelle utgifter og fordeling av ressursene. Komiteen mener at dette også må innebære et bedre velferdstilbud i Norge som helhet.

       Komiteen vil her vise til det evalueringsarbeidet som departementet har etablert for deler av kommunenes virksomhet. Komiteen mener det er et sterkt behov for også å iverksette et evalueringsarbeid hva angår kommunenes omsorgstilbud for eldre. Dette gjelder både den åpne og den institusjonsbaserte omsorgen. Komiteen ber om at dette arbeidet blir innpasset i departementets løpende evalueringssystem.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er kjent med at enkeltkommuner, spesielt gjelder dette regionsentra, påføres ekstraordinære utgifter ved at folk med behov for sosiale tilbud av ulik art, f.eks innen PU-omsorgen, søker dit. Dette fanges ikke opp gjennom kriteriene i inntektssystemet. Disse medlemmer ber derfor om at departementet kommer tilbake til dette på egnet måte.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti er kjent med at Stavanger har fått økonomiske problem bl.a. på grunn av flertallets årlige reduksjoner i skattøren og på grunn av de mange arbeidsløse oljearbeiderne. Disse medlemmer ber Regjeringen være oppmerksom på dette.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser også til de økonomiske merbelastninger bl.a. Kristiansund kommune har fått på grunn av at regelverket for tilskudd til mennesker med psykisk utviklingshemming ikke er godt nok. Disse medlemmer ber Regjeringen om å vurdere endringer i regelverket for å øke treffsikkerheten i tilskuddene og fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen endre regelverket for tilskudd til mennesker med psykisk utviklingshemming for å øke treffsikkerheten i tilskuddene. »

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at antall mennesker med psykisk utviklingshemming varierer sterkt fra kommune til kommune. Det samme gjør pleiebehovet i forhold til den enkelte funksjonshemmede. Signaler fra enkelte kommuner tyder på at disse ulikheter kommunene imellom ikke i tilstrekkelig grad vektlegges i overføringene til kommunene.

       Disse medlemmer har etter henvendelse fra enkeltkommuner vurdert om det ville være hensiktsmessig å benytte antall mennesker med psykisk utviklingshemming som eget kriterium for kostnadsnøkkelen. Disse medlemmer er imidlertid kommet til at dette ikke vil være en egnet fremgangsmåte for å sikre de aktuelle kommunene tilstrekkelige overføringer til omsorgen for denne gruppen.

       Disse medlemmer mener at enkeltkommuner som må bære en særlig belastning på grunn store omsorgsoppgaver på dette felt i første rekke må få sine økonomiske behov dekket gjennom øremerkede midler og ekstra skjønnsmidler. I denne forbindelse viser disse medlemmer til disse partiers forslag i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett om å bevilge til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede 50 mill. kroner ekstra, hvorav 15 mill. kroner øremerkes til Kristiansund kommune som har havnet i en akutt økonomisk krise mye på grunn av disse tunge omsorgsoppgavene.

       Disse medlemmer viser også til sitt forslag om ikke å innlemme den foreslåtte halvpart av de såkalte styrkingsmidlene i rammebevilgningene.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, er enig med Regjeringen i at små kommuner og utkantkommuner har blitt overkompensert økonomisk, delvis fordi det har vært politisk ønskelig, og delvis som en følge av en videreføring av tidligere inntektssystem. Det vil etter flertallets mening si at i forhold til andre kommuner har de fått mer enn det reelt koster å utføre likeverdige velferdstilbud.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil imidlertid påpeke at velferdssamfunnet i dag ikke er fullt utbygd.

       Disse medlemmer er derfor enig med Regjeringen i at det legges inn en økning i skjønnsmidlene slik at de kommunene som i dag har et høyere velferdsnivå enn andre ikke trenger å redusere sitt grunnleggende tilbud. At enkelte kommuner ut i fra kostnadene i dag har fått en mindre overføring, kan ikke forsvares med en nedgang av det grunnleggende velferdstilbudet til de som har opprettet et godt tilbud til sine innbyggere. Disse kommunene har etter disse medlemmers mening hatt en økonomisk mulighet til å bygge ut et bedre servicenivå når det f.eks. gjelder barnehageplasser, utdanning og eldreomsorg.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at de fordelingsmessige forhold er viktige. Minst like viktig er det imidlertid at alle kommuner bør ha muligheten til å opprettholde et best mulig og likeverdig offentlig tjenestetilbud til sine innbyggere.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti mener at det overordnede målet for kommunenes inntektssystem er:

-	å bidra til et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud i alle deler av landet

-	at det skal være enkelt, oversiktlig og forutsigbart

-	at det skal styrke det lokale selvstyret og lokalt tilpasset tjenesteyting

-	opprettholde et spredt bosettingsmønster

       Disse medlemmer vil understreke at desentralisering og demokrati bidrar generelt til å bedre effektiviteten i samfunnet ved at vedtak blir gjort så nær innbyggerne som mulig, og at desentralisering av myndighet og tjenesteproduksjon gir større velferdseffekt for innbyggerne.

       Disse medlemmer mener at de viktigste målene ved å innføre et nytt inntektssystem i 1986 var:

-	å gi større handlefrihet til kommunene

-	å gi kommunene bedre oversikt over sine egne inntekter

-	å oppnå effektivisering, og en mer rettferdig fordeling av tilskudd

       Disse medlemmer er av den oppfatning at rammefinansieringen i det nye inntektssystemet fra 1986 har bidratt til å øke effektiviteten i kommunene, og har vært et sentralt virkemiddel for å skape økonomiske forutsetninger for et likeverdig tilbud i ulike deler av landet. Ut fra disse medlemmers vurdering er det derfor viktig at en viderefører dagens ordning med en inntekts- og utgiftsutjevning. Videre mener disse medlemmer at det er viktig å videreføre prinsippet om full utjevning av beregnede ufrivillige kostnadsulemper i samsvar med det en har i dagens inntektssystem. Samtidig er det viktig å få en grundig gjennomgang av de kriterier som er foreslått med tanke på om de dekker alle sider ved den kommunale tjenesteproduksjon. Disse medlemmer vil videre peke på at utviklingen av inntektssystemet har resultert i en fordeling av tilskuddene som har medvirket til store forskjeller i inntekter og tjenestetilbud mellom kommunene. På denne bakgrunn har disse medlemmer tidligere gått inn for å få en bred gjennomgang av inntektssystemet, og at en skulle legge særlig vekt på å oppnå forenkling og en bedre fordelingsvirkning. Disse medlemmer vil derfor peke på at det er behov for en grundig gjennomgang av de kriterier som foreslås med tanke på om de dekker alle ufrivillige kostnader ved den kommunale tjenesteproduksjon.

       Disse medlemmer vil peke på at Rattsø-utvalgets innstilling er presentert som et faglig arbeid, og derfor kan virke nærmest uangripelig, idet den bygger på statistikk og regnskapstall for 1993 og 1994 med korrigeringer fra alle de 435 kommuner. Ut fra disse medlemmers vurdering kan imidlertid tallene være preget og påvirket av sentrale og lokale prioriteringer, bruk av øremerkede midler og nødvendige omdisponeringer.

       Komiteen er av den formening at inntektssystemet må være til kontinuerlig vurdering for å ivareta kommunenes velferdsoppgaver på en best mulig måte.

       Komiteen vil vise til at pressområder i mange tilfeller har en befolkningsvekst som dagens inntektssystem ikke ivaretar på en tilfredsstillende måte. Dagens system medfører at man ikke vil få dekket en befolkningsvekst med mer enn 20 % av kriterieverdiene hvert år.

       Komiteen er derfor enig med Regjeringen i at dette bør endres slik at kommunene får dekning for befolkningsøkning det første året etter at statistikkmaterialet foreligger. I denne sammenheng ser også komiteen at dette vil bety at kommuner med fraflytting får sine overføringer redusert før kostnadene i forbindelse med tjenesteproduksjon kan reduseres tilsvarende. Dette kan medføre at enkelte kommuner kan få problemer med å justere ned sine kostnader. Komiteen vil derfor be departementet i særlige tilfeller vurdere ordninger, som f.eks bruk av skjønnsmidler, for å ivareta hensynet til kommuner som går ned i folketall.

       Komiteen er av den oppfatning at lokaldemokratiet skal fungere slik at kommunene selv for det vesentlige skal bestemme hvordan de best løser sine velferdsoppgaver.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil advare mot en privatiseringsbølge som på sikt kan føre til et dårligere og dyrere tilbud for innbyggerne.

       Flertallet vil fastholde det offentliges ansvar for likeverdige velferdstjenester. Flertallet mener man må være på vakt mot privatisering av velferdstjenester der ønsket om økonomisk gevinst kan gå på bekostning av kvalitetstilbudet til brukerne.

       For å få til en best mulig service til innbyggerne er det nødvendig at kommunen organiserer sin virksomhet slik at den på best mulig måte utnytter de ressursene som er tilstede hos de ansatte i kommunen. Flertallet vil for øvrig vise til behandlingen av Ot.prp. nr. 35 (1995-1996) om endring av dagpengeordningen. Flertallet viser til vedtaket om tiltaksgaranti for de som går mer enn tre år på dagpenger. Flertallet vil understreke at kommunene må kunne gi et vesentlig bidrag for å innfri tiltaksgarantien overfor de arbeidsledige. Flertallet forutsetter at kommunene vil bli aktive medspillere for å innfri denne garantien. Flertallet forutsetter at kommunene gis økonomisk evne til dette.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at erfaringene fra så vel Norge som andre land dokumenterer at en øket grad av privatisering er et effektivt virkemiddel for å oppnå et bedret velferdstilbud for innbyggerne. Disse medlemmer vil også peke på at øket valgfrihet har en egenverdi i den forstand at innbyggerne ikke er henvist til å måtte nøye seg med det tilbud som offentlige organer finner passende. Disse medlemmer vil understreke at vi allerede har en rekke private tilbud innen omsorgssektoren i Norge, og at erfaringene med disse er gode. Disse medlemmer vil i denne sammenheng vise til bl.a. det store og samfunnsnyttige engasjement som mange frivillige organisasjoner utfører. Disse medlemmer finner ingenting urimelig i at frivillige organisasjoner eller andre kan komme til å drive sin virksomhet med overskudd. Det er liten tvil om at private tilbud allikevel kan være fordelaktige, både økonomisk og som korrektiv til offentlige institusjoner. Disse medlemmer vil presisere at hensynet til innbyggernes rettigheter må telle mer enn fagforeningsinteresser og ideologiske forestillinger om å opprettholde monopolordninger for det offentlige. Dette tilsier at myndighetene bør legge forholdene til rette for øket privat engasjement innenfor alle deler av myndighetenes ansvarsområde.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, mener at en mest mulig rettferdig fordelingspolitikk også må gjelde på kommuneplan, dette må innebære at det offentlige skal bidra til at alle får de samme mulighetene til et godt liv og en positiv egenutvikling. Etter dette flertallets mening er en av de største utfordringene i dagens Norge å redusere forskjellen i kommunenes mulighet til å gi likeverdige tjenestetilbud. Utfordringen er etter dette flertallets mening dokumentert gjennom Inntektssystemutvalgets arbeid og kommunenes egne regnskap. Kommuneinntektene kan variere med opp til flere hundre prosent innen et fylke.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at når bostedskommune er avgjørende for om de yngste barna får barnehageplass, om de eldre barna får en akseptabel undervisning, og om de eldre får aldershjemsplass så virker dette dramatisk inn på den enkeltes livssituasjon.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre mener at en av hovedutfordringene frem mot årtusenskiftet må være å sikre at inntektssystemet gir like muligheter til å løse velferdsoppgaver.

       Flertallet viser videre til at en videreutvikling av lokaldemokratiet må innebære at kommunenes andel av de frie inntektene må være størst mulig.

       Flertallet har videre merket seg at kommunesektorens inntekter er vesentlig forbedret de siste årene. Dette innebærer at innbyggerne i kommune-Norge generelt sett har fått et bedre velferdstilbud.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti vil understreke at det er helt sentralt for kommunesektoren å ha et godt fungerende og forutsigbart rammetilskuddssystem som omfatter det vesentlige av statlige overføringer til kommuner og fylkeskommuner. Derfor var Senterpartiet og Kristelig Folkeparti i Stortinget med på å be om en gjennomgang av dagens inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti beklager at det tidspress som denne saken underlegges, kan virke ødeleggende for et godt resultat. Rattsø-utvalget har avgitt sin delinnstilling I under sterkt tidspress og deler av analysearbeidet som utvalget har utført bærer preg av dette. Samtidig gjenstår viktig analysearbeid på områder som er sentrale for en del kommunetyper. Høringsrunden har vært uakseptabelt kort og disse medlemmer finner det spesielt beklagelig at samtlige kommuner og fylkeskommuner ikke har vært utpekt som høringsinstans. Departementet hadde svært kort tid til å forberede saken for Stortinget, og behandlingen i Stortinget skjer på en måte som gjør det nærmest umulig å innhente og bearbeide synspunkter fra kommuner, fylkeskommuner, forskningsmiljøer og andre interessante aktører.

       Disse medlemmer vil understreke at dagens inntektssystem er komplisert og det trengs tid for å foreta alternative utregninger som kan belyse hvordan endringene slår ut. Det er beklagelig dersom den prosessen som nå er kommet i gang, med debatt i kommunene, forskningsmiljøene og det politiske miljøet om nødvendige endringer i inntektssystemet ikke kan videreføres på en slik måte at gode forslag kan tas hensyn til.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener det vil være uforsvarlig å foreta endringer i inntektssystemet med virkning fra 1. januar 1997 dersom en ikke er trygg på at det er foretatt et godt nok forarbeid.

       Disse medlemmer viser til at Senterpartiet har forsøkt å få utsatt behandlingen slik at endringene i inntektssystemet først skulle tre i kraft fra 1. januar 1998. Det har dessverre ikke vært flertall for dette i Stortinget. Disse medlemmer vil understreke hvor viktig det da er å utnytte tiden fram til årsskiftet best mulig.

       Disse medlemmer vil nedenfor omtale de forhold som ikke er godt nok utredet i Rattsø-utvalgets innstilling og som bør analyseres og utredes nærmere før det trekkes endelige slutninger:

Kommunene

Basistilskuddet

       Disse medlemmer vil vise til at Regjeringen følger Rattsø-utvalgets innstilling og foreslår å redusere vektleggingen av basistilskuddet fra 5,6 % til 2,6 %. Disse medlemmer mener at dette ikke er godt nok begrunnet. Det er viktig å understreke at basistilskuddet skal dekke grunnkostnader som alle kommuner har. Svar fra departementet datert 4. juni 1996 med vedlegg i tabell IV viser hvor mye det vil bety for kommuner under 9.000 innbyggere dersom basis opprettholdes med dagens vekting. Det vil bety mest for kommuner med lavt folketall. Disse medlemmer vil derfor be Regjeringen vurdere om det ikke vil skape en bedre omfordeling dersom basistilskuddet opprettholdes på dagens nivå.

Bosettingsmønsteret

       Disse medlemmer peker på at spredtbygdhet og areal er kostnadsfaktorer som tillegges liten vekt, bortsett fra ved beregning av utgiftsbehovet ved å drive grunnskolen og kommunal administrasjon. Dette bekreftes av departementets tall som viser at arealmessig store kommuner med lavt folketall kommer svært dårlig ut etter Regjeringens forslag til nytt inntektssystem. Det vises i denne sammenheng til svarbrev fra departementet av 28. mai 1996 der systemvirkningen framgår. Selv med en økt vekt både på basistilskuddet fra 2,6 til 5,6 % og på spredtbygdkriteriene « andel bosatt spredtbygd » og « andel reisetid » med til sammen 2 % er det fortsatt kommuner som kommer svært dårlig ut. Dette skjer selv om en plusser på den totale ramme på overføringene med 2 milliarder. Det vises her til svarbrev fra departementet 4. juni. Eksempel på kommuner som kommer dårlig ut er Loppa og Porsanger i Finnmark, Karlsøy og Torsken i Troms, Radøy og Herøy i Nordland, Røyrvik i Nord-Trøndelag, Snillfjord i Sør-Trøndelag og Engerdal i Hedmark. I tillegg er det en rekke kommuner som vil få en merkbar inntektsnedgang som følge av omlegginger i systemet.

       Disse medlemmer vil peke på at selv om en omfordeling betyr reduksjon for noen kommuner, så viser tabellene over virkningen for de enkelte kommuner at visse kommunetyper rammes spesielt sterkt. Årsaken til dette er redusert basistilskudd og for dårlige mål på bosettingsmønsteret i kommunene. Rattsø-utvalget har også selv påpekt at det er behov for mer analysearbeid for å utvikle et bedre mål på bosettingsmønsteret i kommuner og fylkeskommuner. Disse medlemmer mener at dette bør skje før det fattes endelig vedtak om kostnadsnøkkelen.

Sosiale forhold

       Disse medlemmer mener at dagens inntektssystem ikke godt nok fanger opp de økende sosiale problemer som byene og de bynære kommunene opplever i økende grad. Men heller ikke Regjeringens forslag om å legge inn andel skilte og separerte, treffer godt nok her ifølge den faglige kritikken som er reist. Dette skyldes særlig at analysene ikke fanger opp forskjell i stønadsbeløp mellom klientene, altså andel « tunge » sosialklienter.

       Det har vært reist innvending mot dagens system og kriteriet andel sosialhjelpstilfeller fordi dette er et kriterium som kommunene kan påvirke. Analysene som utvalget har foretatt viser imidlertid at det ikke er noen observerbar sammenheng mellom kommunens inntektsnivå pr. innbygger og utgifter til sosialhjelp. Dette er ikke en tjeneste som kommunene ønsker å blåse opp.

       Disse medlemmer mener det er behov for mer analyse- og utredningsarbeid for å finne kriterier som i sterkere grad fanger opp ulikhetene i kostnader som kommunene har til sosial hjelp.

Grunnskole

       Disse medlemmer vil også vise til den kritikk som er framkommet mot den såkalte Agdermodellen både i dagens inntektssystem og den reviderte Agdermodellen som legges til grunn for Regjeringens forslag til nytt inntektssystem. Disse medlemmer viser til at Vestlandsforsking har vurdert Rattsø-utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for grunnskolen. Vestlandsforsking hevder at den forenklede representasjon av Agder-modellen gir en annen fordeling enn den opprinnelige, og at effektene av bosettingsmønster og lavt elevtall blir borte i den forenklede representasjonen. Rattsø-utvalget benytter et annet begrep for reisetid enn det som benyttes i Agdermodellen, nemlig reiseavstand til kommunesenteret. Dette betyr at mange som reiser kort teller like mye som få som reiser langt. Disse medlemmer ber departementet vurdere disse spørsmålene nærmere.

Fylkeskommunene

Skoleskyss

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti har merket seg at Regjeringen har endret kostnadsnøkkel til fylkeskommunene i forhold til Rattsø-utvalgets innstilling og på denne måten imøtekommet deler av kritikken som bl.a. er reist mot at forskjellene som fylkene har i utgifter til skoleskyss ikke var tatt hensyn til.

Bosettingsmønster

       Disse medlemmer vil peke på at areal og spredtbygdkriteriene er tillagt svært liten vekt i Regjeringens forslag til kostnadsnøkkel, og viser her til forslaget fra 9 fylkeskommuner om å øke vektleggingen fra 1,1 % som Regjeringen har foreslått, til 5,8 %. Da vil det fortsatt ligge en omfordeling i systemet, men de største utslagene vil bli moderert.

Sosiale forhold

       Disse medlemmer viser for øvrig til uttalelser fra Rattsø-utvalget om behovet for videre analyser av sammenhengen mellom ulike sosiale forhold og fylkeskommunenes ressursinnsats til psykisk helsevern og institusjoner for rusmisbrukere. Det ville være en styrke for det reviderte inntektssystemet om også disse forholdene var bedre analysert, på linje med bosettingsmønsterets betydning, før Stortinget vedtar de endelige kostnadsnøklene.

Ambulansetjenesten

       Det viser seg at det er store variasjoner fra fylke til fylke når det gjelder fylkeskommunenes utgifter til ambulansetjenesten. Disse medlemmer mener dette bør gjenspeiles i kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene. Analyser utført av Nord-Trøndelagsforskning viser stor sammenheng mellom ambulanseutgifter pr. innbygger og areal pr. innbygger.

Generelt

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at Regjeringen foreslår å innføre et innbyggertilskudd til erstatning for egenfinansieringsandelen. Disse medlemmer viser til at det synes som denne måten å beregne kommunens andel på slår uheldig ut ved økte rammer. Dersom Stortinget vedtar å plusse på rammen for det utgiftsutjevnende tilskuddet til kommunene eller fylkeskommunene, vil denne økningen bli fordelt med et likt kronebeløp pr. innbygger og ikke etter kommunenes utgiftsbehov. Disse medlemmer mener dette er en svakhet ved systemet som Regjeringen bes om å se nærmere på.

       Disse medlemmer har på denne bakgrunn under arbeidet med denne innstillingen i komiteen foreslått at Stortingets behandlingen av forslaget til endringer i inntektssystemet skulle betraktes som foreløpig. Disse medlemmer konstaterer at det ikke var et flertall i komiteen for en slik behandlingsmåte. Disse medlemmer vil derfor ikke foreslå en utsettelse, men vil fremme konkrete forslag til endringer av inntektssystemet, slik det fremgår av denne innstillingen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at Regjeringens forslag på bakgrunn av Rattsø-utvalgets forslag vil føre til at de fleste kommuner som i dag trues av fraflytting og avfolking, vil få svekket sin kommuneøkonomi. For mange slike kommuner vil svekkelsen bli betydelig . For eksempel vil kommunene i Nord-Norge få 19 % mindre i overføringer pr. innbygger.

       Dette kan få dramatiske virkninger fordi distrikts-Norge står midt oppe i en forsvarskamp. Den offentlige politikken har gjort bedriftsøkonomisk lønnsomhet til det avgjørende både innen privat og offentlig sektor. Fiskeri og landbruk markedsstyres, samtidig som stordrift og strukturrasjonalisering stimuleres. Distriktspolitikken svekkes og underordnes en næringspolitikk som ikke tar utgangspunkt i overordnede mål for samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

       Denne markedstenkingen slår stadig sterkere inn også i styringen av offentlig sektor. Bit for bit svekkes det offentlige tilbudet i spredtbygde deler av landet fordi det ikke lenger er « lønnsomt » å opprettholde det. Rattsø-utvalgets forslag vil forsterke denne tendensen og de kreftene som svekker distriktene.

       Dette kan i sin tur føre til økt sentralisering og press på bolig- og arbeidsmarkedet i de sentrale østlandsfylker og -kommuner. Også miljøkonsekvensene av en slik sentraliseringspolitikk kan være negative for disse fylkene og kommunene.

       Disse medlemmer mener at inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner skal ivareta følgende hovedmål:

-	Sikre et likeverdig tjenestetilbud for innbyggerne, uavhengig av bosted.

-	Opprettholde og videreutvikle et spredt bosettingsmønster.

-	Sikre at offentlig sektor settes i stand til å forebygge og håndtere «sosial fattigdom».

       For disse medlemmer er det et mål å kunne vektlegge distriktshensyn og fordelingshensyn bedre enn det Regjeringen og Rattsø-utvalget legger opp til.

       Disse medlemmer vil understreke at debatten om fordeling mellom kommuner, utløst av Rattsø-utvalget, ikke fortrenger den langt viktigere debatten om hvilken standard vi vil ha på de kommunale og fylkeskommunale ytelsene og hvordan vi kan sikre kommuner og fylkeskommuner et økonomisk grunnlag for en slik standard. Det er etter disse medlemmers mening nødvendig med en betydelig styrking av økonomien i kommuner og fylkeskommuner.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke partiets målsetting om å øke den kommunale handlefrihet. Disse medlemmer vil understreke at dette kan skje enten ved effektivisering av kommunenes egen drift, større statlige overføringer til kommunene eller ved å redusere de statlige pålegg som kommunene er underlagt. Det fremstår som viktigst for Høyre å bidra til livskraftige lokalsamfunn med reell innflytelse på sitt nærmiljø gjennom å redusere omfanget av lover og forskrifter kommunene i dag er pliktige til å etterkomme. Samtidig bærer kommunene selv et stort ansvar for å utnytte sine midler på en mer handlingsrettet måte, til beste for innbyggerne.

       En bedre utnyttelse av offentlige ressurser bl.a. gjennom større bruk av anbud i den kommunale sektor, vil i denne sammenheng være en klar fordel både for kommunenes innbyggere og for det lokale næringsliv.

       Med utgangspunkt i de prognoser for landets økonomiske utvikling som Regjeringen foreløpig opererer med, vil disse medlemmer peke på at realveksten i kommunenes økonomi gjennom flere år er blitt sterkere enn forutsatt av Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet. Disse medlemmer mener dette bør ha lagt grunnlaget for en sterkere innsats på områder som helsetjenester, eldreomsorg og skole.

       Disse medlemmer mener at hensynet til innbyggerne tilsier at kommunale tjenester bør konkurranseutsettes. Ved å slippe private firmaer og frivillige organisasjoner til på nye områder vil den kommunale velferd øke uten at skatter og avgifter skrus i været. Samtidig innebærer dette en større utvist respekt for den enkelte innbyggers selvstendige valg. Disse medlemmer mener at en innbygger som ikke er tilfreds med en konkret tjenesteytelse i så stor grad som mulig skal kunne velge et alternativ. Disse medlemmer finner det uforståelig at stortingsflertallet hittil bare i liten utstrekning har villet fremme innbyggernes interesser ved å stemme for Høyres forslag. Det er sørgelig at stortingsflertallet av ideologiske grunner forhindrer en mer velferdsorientert anvendelse av skattebetalernes penger. Disse medlemmer vil samtidig understreke at konkurranseutsetting av tjenester ikke innebærer noen endring av kommunenes overordnede ansvar for velferdstjenestenes kvalitet. Dette ansvaret er uavhengig av om tjenesteyteren er offentlig eller privat.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti vil understreke at det offentlige har et hovedansvar for at det gis et tilstrekkelig tjenestetilbud i pleie- og omsorgssektoren. Dette betyr imidlertid ikke at det offentlige må drive alle tilbudene selv. Frivillige, kristne og humanitære organisasjoner har lang erfaring fra arbeid på dette området, og har ofte vært pionerer i utbyggingen av helse- og sosialtilbud til befolkningen idet mange av dagens velferdstilbud i Norge opprinnelig ble drevet på basis av frivillige initiativ. Dette gjelder på viktige områder som barnehage, opplæring, sosial- og eldreomsorg, sykepleie m.v.

       Disse medlemmer mener det er viktig å stimulere til at denne type private tjenestetilbud, uten fortjenestemotiv, fortsatt kan være viktige medspillere for det offentlige. Det er verdifullt å ha et variert tilbud både på eier- og driftssiden for å løse viktige samfunnsoppgaver. Etter disse medlemmers mening må det fortsatt være plass for private og frivillige organisasjoner som tilbyr kvalitativt gode tjenester på ovennevnte og andre områder. Dette gjelder ikke minst på områder hvor slike tilbud bidrar til et positivt mangfold. Den offentlige overtakelse som er foregått når det gjelder tidligere private ideelle organisasjoners institusjonstilbud, bør etter disse medlemmers mening begrenses.

       Disse medlemmer mener imidlertid at når det offentlige i dag satser enorme ressurser på å utvikle faglig gode tilbud på alle velferdsområder, er det naturlig å se det private tilbud som et supplement til det offentlige når de tilfredsstiller de kvalitative krav.

       Disse medlemmer mener ideelle organisasjoner har særlige forutsetninger for å yte en god innsats i omsorgssektoren, og økonomisk fortjeneste er ikke hovedmotivet. Spesielt gjelder dette innenfor helse-, omsorgs- og oppvekstsektoren. Disse medlemmer mener en konkurranseutsetting i første rekke er aktuell innenfor tekniske tjenester.

       Disse medlemmer viser til at systemet med momsrefusjon i sterk grad har bidratt til å gi private bedrifter som konkurrerer om kommunale oppdrag, likeverdige rammevilkår sammenliknet med kommunal drift på sektorer der det ligger til rette for det. Det kan gi gode incentiver til effektivisering at de kommunale tjenester er konkurranseutsatte. Disse medlemmer viser til at med dagens forskrifter faller private ideelle organisasjoner utenfor reglene, jf. Dok.nr.8:99 (1995-1996). Disse medlemmer mener at også disse organisasjoner må inkluderes i ordningen med merverdiavgiftskompensasjon for også å kunne ha likeverdige konkurranseforhold.

       Disse medlemmer vil påpeke at arbeidsplasser innenfor teknisk sektor og andre kommunale sektorer benyttes til å gi sysselsettingstilbud til arbeidstakere som ellers ville ha vanskeligheter på det åpne arbeidsmarked. Dette bør tas med i vurderingen når en skal avgjøre om og hvordan kommunale tjenester utsettes på anbud.

       Videre vil disse medlemmer peke på at eventuell privatisering av offentlig virksomhet først og fremst er et spørsmål om hva som er best for innbyggerne som berøres av de aktuelle tjenester. Etter disse medlemmers mening bør en eventuell privatisering av offentlige tjenester ikke bare skje der profittmulighetene er best, idet det offentlige da lett blir et annen klasses tilbud for de « tyngste » tjenestene. Videre bør det tas hensyn til følgende:

-	Det må stilles samme krav til kvalitet og tilgjengelighet som om tjenestene ble utført av det offentlige.

-	Det må sikres at tjenestene blir under demokratisk kontroll.

-	Hensynet til kvalitet, tilgjengelighet og demokratisk kontroll må være overordnet kostnadseffektivitet i tjenesteproduksjonen.

-	Arbeidsforholdene for dem som utfører tjenestene, må ikke være dårligere enn om de var offentlig ansatte.

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at Rattsø-utvalgets utredning i sitt utgangspunkt er et faglig arbeid. Dette medlem vil imidlertid påpeke at utvalget i sine tilrådninger vil ha politiske effekter, bl.a. utfra hvilke kriterier som brukes og hvilke som utelates. En åpenbar svakhet som også utvalget selv påpeker, er at de ulike kommuneregnskaper ikke er umiddelbart sammenliknbare fordi ulike tjenester kan være bokført forskjellig.

       Dette medlem vil videre påpeke at det er kommet faglig kritikk av utvalgets kriterievalg fordi det kan reises tvil om holdbarheten av en del av de regresjonsanalyser som er foretatt. Spesielt er Rattsø-utvalgets konklusjon om at spredt bosetning og areal er såvidt uviktig som kostnadsfaktor blitt trukket i tvil. Det blir også satt spørsmålstegn ved bruk av reiseavstand fra kommunesenteret som det mest relevante mål for spredt bosetting og reisekostnader.

       Dette medlem har videre merket seg at samferdselskostnader inklusive kollektive arbeidsreiser er av de spørsmål som er blitt mest trukket i tvil i høringsuttalelsene. Fra Finnmark blir det bl.a. påpekt at dette fylkets store ambulansekostnader er ufrivillige kostnader det er vanskelig å redusere.

       Dette medlem har merket seg at av de kommuner som har uttalt seg om halvering av basistillegget er praktisk talt alle imot. For de aller største kommunene betyr en reduksjon på 3 mill. kroner lite, men det er tilsvarende viktig for småkommuner. Opprettholdelse av basistilskuddet kan være et alternativ til å innføre et eget småkommunetilskudd, men fordelen med dette må vurderes opp mot det at systemet kompliseres med et tilskuddskriterium til. Kristelig Folkeparti foreslår å innføre et gradert basistilskudd etter et « skråtakprinsipp », hvor tilskuddet økes svakt med stigende folketall mellom 3.000 og 10.000 innbyggere. Det vises i denne forbindelse til beskrivelse av forslaget annet sted i innstillingen.

       Dette medlem viser til at basistilskuddet også spiller en rolle i forhold til spørsmålet om kommunesammenslåing. Dette medlem mener at inntektssystemet ikke bør ha elementer som virker til tvangssammenslåing av kommuner. Dette medlem er imidlertid enig i at frivillig sammenslåtte kommuner kan beholde basistilskuddene i en overgangsperiode, bl.a. fordi eventuelle administrative innsparinger kommer over tid.

       Dette medlem mener at det forslag som Regjeringen har lagt fram på bakgrunn av Rattsø-utvalgets delinnstilling nr. 1, representerer en forbedring i forhold til det eksisterende system, bl.a. fordi det er enklere og mer forutsigbart, men det har fortsatt fordelingsmessige svakheter og som det fremgår av utvalgets utredning er det flere større spørsmål som vil trenge en ytterligere analyse, og dette kan få konsekvens for antallet av kriterier og vektlegging av dem innbyrdes.

       Dette medlem har vurdert spørsmålet om en utsettelse av saken for en mer fullstendig behandling senere, bl.a. etter at delutredning nr. 2 om kommunenes inntektsgrunnlag er framlagt, men er kommet til at det mest hensiktsmessige vil være at man ut fra dagens vurderinger foretar de best mulige utbedringer av det eksisterende inntektssystem. Det forutsettes imidlertid at det omtalte analysearbeid gjennomføres slik at man senere, f.eks. ved behandlingen av saken om det kommunale inntektsgrunnlaget foretar en grundigere prøving av visse sider av det nye inntektssystemet.

       Dette medlem mener i likhet med KS at det er nødvendig å styrke overføringene til mindre kommuner og at den distriktspolitiske profilen bør styrkes

       Dette medlem vil videre understreke at Rattsø-utvalget sammen med den strukturpolitikk som er lagt til grunn i årets jordbruksoppgjør har i seg så sterke sentraliserende element at Kristelig Folkeparti føler stor uro for de økonomiske virkningene av denne politikken og for de psykologiske skadevirkningene av den. En stor del av verdiskapningen og ressursene finnes i distriktene, og vi er avhengige av å holde bosettingen oppe der. Dette medlem vil understreke at det er mange statlige ordninger som påvirker økonomien i kommunene. I tillegg til inntektssystemet og jordbruksoppgjørets struktur, har Stortinget nylig behandlet kraftverksbeskatningen som er viktig for mange kommuner og fylkeskommuner.

4.2 ENDRINGENE I INNTEKTSSYSTEMET

       Komiteen viser til proposisjonen og dens omtale av forslaget til et nytt inntektssystem.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, mener at Regjeringen har lagt frem et forslag til nytt inntektssystem som bedre ivaretar inntektssystemets hovedoppgave, nemlig å utjevne inntekter og utgifter på en måte som fører til at hver enkelt kommune får muligheten til et likeverdig velferdstilbud.

       Flertallet viser til at forslaget om å innføre et regionaltilskudd bidrar til å ivareta distriktene og den utvikling som er ønskelig i disse.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er også enig med Regjeringen i at Nord-Norgetilskuddet ut fra distriktsmessige ønsker og behov blir opprettholdt på 1996 nivå.

       Komiteens medlemmer fra Høyre viser til sine merknader under pkt. 4.6 Nord-Norge-tilskuddet.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har også merket seg at Regjeringen legger opp til en økning i skjønnsmidlene for å dekke opp de kommunene som får en reduksjon i sine overføringer på grunn av omleggingen av inntektssystemet. Disse medlemmer mener at dette er riktig sett ut i fra at kommunene i denne sammenheng vil slippe å redusere grunnleggende velferdstilbud på grunn av omleggingen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti konstaterer at Regjeringen legger Rattsø-utvalgets innstilling til grunn for sitt forslag til nytt inntektssystem.

       Når det gjelder kostnadsnøkkelen for kommunene, er det foretatt endringer i forhold til Rattsø-utvalgets innstilling ved å øke 3 promille på kriteriet bosatt spredt og 1 promille på andel innbyggere 16-66 år. Denne endringen ved å redusere andel innbyggere 7-15 år med 4 promille. Sammenlignet med utvalgets forslag er det ifølge St.prp. nr. 55 (1995-1996) bare Oslo som får endret utgiftsbehov ved de endringene som Regjeringen foreslår i forhold til Rattsø-utvalgets forslag.

       Når det gjelder kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene, har Regjeringen tatt hensyn til de sterke protester som er kommet mot at det ikke er tatt hensyn til de ulike utgiftsbehov som fylkene har når det gjelder skoleskyss. Likeledes at kriteriet andel kollektiv arbeidsreisetid ikke gir noen godt mål på de ulike utgiftsbehov. Kostnadsnøkkelen er endret i forhold til dette. Ellers følger Regjeringen Rattsø-utvalgets tilrådinger.

       Disse medlemmer viser til at Rattsø-utvalget har vurdert oppbyggingen av dagens inntektssystem og har kommet til at utvalget vil bygge på de prinsipper og den hovedutformingen som ligger i dette. Sentralt står skillet mellom inntektsutjamning og utgiftsutjamning, full utjamningsgrad når det gjelder utgiftsbehov, kostnadsnøkler for utgiftsbehov som kan fungere uavhengig av tilskuddsrammenes størrelse, inntektsutjamning knyttet til et minstenivå for skatt pr. innbygger og behovet for en overgangsordning som kan håndtere stadige og varierende endringer.

       Utvalget har så gått løs på å analysere hva som påvirker utgiftsbehovet i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget presenterer her nyttige drøftinger, og får også fra faglig hold ros for tilnærmingen og videreutviklingen i forhold til det som tidligere er gjort på dette feltet.

       Disse medlemmer vil peke på at når det gjelder det konkrete analysearbeidet får utvalget faglig kritikk for spesielt to viktige forhold. For det første konkluderer utvalget på flere områder med at det ikke har vært mulig å framskaffe et tilstrekkelig godt analysegrunnlag. Dette gjelder selve grunnlaget for analysene og beregningene, dvs. kommuneregnskapene, og det gjelder forhold som har med bosettingsmønsteret å gjøre, som spredtbygdhet og areal, men også klima og sammenhengen mellom ulike sosiale forhold og ressursinnsats. På disse områdene foreslår utvalget som hovedregel at en ikke bør ta hensyn til de kostnadsforskjeller som måtte eksistere før det eventuelt seinere blir utført slike analyser.

       For det andre har utvalget trukket klare konklusjoner på grunnlag av utførte analyser selv der hvor forklaringskraften er meget svak og der valg av andre forklaringsvariabler kunne gitt andre eller kraftigere utslag. Dette gjelder spesielt valg av sosiale kriterier og den foreslåtte vektingen. Det er også kommet kritikk fra Sosialøkonomisk institutt og NIBR om måten Rattsø-utvalget bruker regresjonsanalyser på. I tillegg virker det som om utvalget ikke har knyttet til seg den nødvendige ekspertise for å gjennomføre analysearbeidet på en betryggende måte.

       Disse medlemmer viser i denne forbindelse til faglig kritikk framsatt både av Vestlandsforsking, Nord-Trøndelagforskning, Norsk institutt for by- og regionforskning og Sosialøkonomisk institutt i Oslo. Kritikken som framkommer er meget sterk.

       Disse medlemmer viser også til kritikk, spesielt fra Norsk institutt for by- og regionforskning, mot at de sosiale kriteriene ikke fanger opp at enkelte kommuner har mange innbyggere som er avhengig av sosialhjelp. Disse kommunene vil ikke få kompensert for sine merutgifter gjennom de kriterier som er valgt.

       En generell kritikk som er framsatt er at de kriterier og den vektlegging av disse som Rattsø-utvalget og Regjeringen har valgt, fører til at både små utkantkommuner og storbyene er tapere.

       Disse medlemmer vil understreke at det vil være vanskeligere å rette opp feil i enkeltkriterier og vektingen av disse i inntektssystemet etterpå dersom systemet nå vedtas med disse feilene. Derfor er det viktig at det gjøres maksimalt for å unngå å vedta et system som har alvorlige feil og mangler. Tilpasninger i inntektssystemet, etter at en omfattende revisjon har funnet sted, bør først og fremst foretas på grunnlag av nye oppgaver som blir pålagt kommunesektoren eller innlemming av øremerkede tilskudd.

       Disse medlemmer viser til at Rattsø-utvalget foreslår å halvere basistilskuddet. Dette er et tilskudd som favoriserer småkommunene, og utvalget analyserer seg fram til at denne favoriseringen i dag går lenger enn det som trengs for å kompensere for smådriftsulemper innen administrasjon, grunnskole og helse- og sosialsektoren. Når utvalget foreslår at det bare er innen disse områder en skal ta hensyn til ulikheter i utgiftsbehov, innebærer det at det ikke lenger skal kompenseres for de småkommuneulempene som finnes innen andre sektorer og som ble dekket av det tidligere tilskuddet. Dette er en politisk vurdering mer enn en faglig.

       Et annet forhold som det er grunn til å belyse er grensen mellom hva som er frivillige og hva som er ufrivillige kostnader. For å svare på dette må det legges en norm i bunnen, og ved å lage denne normen vil det bli brukt skjønn som igjen bygger på politiske verdivalg. Et eksempel som kan brukes er spørsmålet om hvor lange reiser det er akseptabelt at elever kan ha til skolen eller pasienter til sykehus. Et annet spørsmål er om det er akseptabelt at elever i videregående skole må bo på hybel.

       Disse medlemmer mener at dette viser at Rattsø-utvalget ikke klart nok skiller mellom fag og politikk. Utvalget tilslører og er uklare i forhold til slike normative spørsmål. F.eks. har utvalget endret den maksimale reisetida i forbindelse med grunnskolen fra 15 til 45 minutter og begrunner dette med at det vil motvirke uheldige konsekvenser av måten Agdermodellen etablerer nye skoler på. På denne måten blir politiske verdidiskusjoner tilslørt og behandlet som regneproblem.

       Disse medlemmer viser i denne forbindelse til rapportene lagt fram av Vestlandsforsking, Nord-Trøndelagforskning, NIBR og Sosialøkonomisk institutt. Uttalelsene til forskerne står i skarp kontrast til uttalelser fra medlemmer i Rattsø-utvalget som understreker at utvalgets arbeid og anbefalinger når det gjelder utformingen av kriterier og vektingen kun er basert på strengt faglige vurderinger.

       Disse medlemmer konstaterer at til tross for den meget sterke kritikken som har framkommet mot deler av Rattsø-utvalgets innstilling, velger Regjeringen praktisk talt helt å se bort fra denne når det gjelder kommunene og tar bare deler av kritikken til etterretning når det gjelder fylkene.

       Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen forsøker å bøte på de største utslagene av omleggingen av inntektssystemet med å foreslå et regionaltilskudd på 90 mill. og ekstraordinært skjønn på 310 mill. Disse 400 mill. dekker opp tapet for minuskommunene det første året. Dersom minuskommunene skal få kompensert for systemvirkningen som først trer inn for fullt etter 5 år, må det plusses på nye 400 mill. til kommunene hvert år de fire neste årene i forhold til Regjeringens opplegg for 1997.

       Når det gjelder fylkeskommunene, legger Regjeringen inn en kompensasjon på 70 mill. av det totale tapet som minusfylkene har det første året på 150 mill. På samme måte må tilskuddene økes med 150 mill. hvert år de 4 neste årene for at tapene skal bli kompensert.

       Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen ikke legger inn noen garanti om at dette vil skje. Tvert imot ligger det klart nedfelt i Rattsø-uvalgets innstilling og i Regjeringens forslag at det nye inntektssystemet skal føre til en omfordeling fra kommuner med færre enn 5.000 innbyggere til sentrale kommuner i vekst. Men Regjeringen legger inn midler det første året til å skape forvirring ute i kommuner og fylkeskommuner om hva langtidsvirkningen blir. Konklusjonen er at det overlates til Stortinget ved de årlige budsjettbehandlinger å ta stilling til størrelsen på regionaltilskuddet, om ekstraordinært skjønn skal opprettholdes og i så fall med hvilket beløp. Dermed er det umulig for en rekke kommuner å drive langsiktig planlegging, og dette strider grunnleggende med det syn som en enstemmig kommunalkomité har gitt uttrykk for flere ganger om at kommunene må gis stabile, forutsigbare og langsiktige rammebetingelser.

Viktige forutsetninger som må ivaretas i et revidert inntektssystem

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener det er fornuftig å ta utgangspunkt i dagens inntektssystem og videreføre de delene av dette som har fungert tilfredsstillende. Disse medlemmer er enig at inntektssystemet fortsatt skal bygges opp rundt hovedkomponentene inntektsutjevning, utgiftsutjevning, skjønn, Nord-Norgetilskudd og overgangsordning.

       Disse medlemmer mener at det er viktig at inntektssystemet er så enkelt som mulig slik at kommuner og fylkeskommuner lett kan finne fram til hvordan tilskuddene blir for egen kommune, og hvorfor de blir slik. Disse medlemmer er derfor enig i at egenfinansieringsordningen i utgiftsutjevningen slik den fungerer i dagens system fjernes. Denne er vanskelig å forstå, samtidig som den bidrar til at virkningene blir det motsatte av det en ønsker å oppnå i enkelte tilfeller.

       Disse medlemmer mener at inntektssystemet må være nøytralt i den forstand at det ikke stimulerer til sentralisering og kommunesammenslåing. Dekning av kostnader i de tilfeller kommuner velger å slå seg sammen, skal behandles som egen sak i hvert enkelt tilfelle.

       Disse medlemmer vil understreke at det er grunnleggende viktig at det inntektssystemet som vedtas for kommuner og fylkeskommuner har legitimitet og bred oppslutning i landets kommuner og fylkeskommuner. Inntektssystemet må sikre kommuner og fylkeskommuner økonomisk forutsigbarhet slik at de kan drive langsiktig planlegging. Derfor må mest mulig innarbeides i kostnadsnøkkelen og de faste tilskuddsordningene.

       Disse medlemmer viser til at det i dagens inntektssystem er innebygd en kompensasjon til kommuner med lavt folketall og stort areal. Dette må fortsatt beholdes om ytterligere fraflytting skal hindres.

       Disse medlemmer vil peke på at små kommuner er preget av nærhet og omsorg, noe som virker forebyggende for sosiale problem. Store kommuner nyter godt av stordriftsfordeler, mens motposten finnes til dels i økende sosiale kostnader som ikke bare belastes kommunebudsjettene, men som i stor grad belaster statskassen i form av bl.a. trygdeutbetalinger og behov for mer politi. Det er derfor en omfattende politisk verdidebatt om det er små eller store kommuner som er samfunnsøkonomisk mest kostbare totalt sett.

       Disse medlemmer vil understreke at storbyene har store utfordringer, både knyttet til miljøspørsmål, levekår og ikke minst på grunn av sosiale forhold. Dette er forhold som gir utgiftsbehov det kan være vanskelig å foreta en objektiv måling av, og som det dermed er vanskelig å innarbeide i kostnadsnøkkelen. Det er viktig å vurdere hvordan dette kan fanges opp i inntektssystemet.

       Disse medlemmer mener det er behov for en overgangsordning som sikrer både kommuner med vekst i folketallet og kommuner med fraflytting. Disse medlemmer er enig i at endringer i kriterieverdiene ikke skal omfattes av overgangsordningen, men det er viktig å legge inn retningslinjer for tildeling av skjønn slik at kommuner med nedgang i folketallet kan gjennomføre en fornuftig og smidig tilpassing av tjenestetilbudet.

       Disse medlemmer er kjent med at fylkesmennene gjennom sin tildeling av skjønnsmidler synes å prioritere kommunetyper som Rattsø-utvalget mener er økonomisk overkompensert, og som dermed vil få en reduksjon i sine inntekter slik Regjeringen foreslår. Disse medlemmer finner det besynderlig at fylkesmennene har en så ulik opplevelse av hvilke kommunetyper som sliter økonomisk, sett i forhold til det Rattsø-utvalget foreslår. Disse medlemmer mener de fleste kommuner og fylkeskommuner i landet gir et godt tjenestetilbud ut fra de økonomiske forutsetninger som er. Disse medlemmer kan ikke se at det vil være riktig å redusere inntektene til enkelte kommuner eller fylker så mye at tjenestetilbudet ville måtte reduseres.

       Disse medlemmer vil understreke at Stortinget har et stort ansvar for å legge forholdene til rette slik at kommuner og fylkeskommuner har mulighet til å drive langsiktig planlegging. Dette forutsetter at kommunene har stabile økonomiske rammebetingelser å arbeide etter. Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag om å innføre en inntektsgaranti:

       « For å imøtekomme kommunenes og fylkeskommunenes behov for forutsigbare økonomiske rammebetingelser, ber Stortinget Regjeringen legge følgende inntektsgaranti til grunn ved endringer i inntektssystemet og overføringene til kommuner og fylkeskommuner:

-	Alle kommuner og fylkeskommuner skal sikres en inntekt slik at de settes i stand til å yte likeverdige basistjenester til sine innbyggere.

-	Ingen kommune eller fylkeskommune skal ha større nedgang i reelle frie inntekter fra 1996 til 1997 enn 60 kroner pr. innbygger.

-	For senere år må overføringene sikre at denne garantiinntekt (1996-nivå) ikke blir ytterligere redusert ut over evt. innsparinger som skyldes oppgaveendringer.

-	Alle kommuner og fylkeskommuner skal få oppjustert sine inntekter i samsvar med oppgaveendringer, prisstigning og den gjennomsnittlige reelle vekst for sektoren samlet.»

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener de viktigste innvendingene mot Regjeringens og Rattsø-utvalgets forslag er knyttet til de foreslåtte kriterier for utgiftsutjamningen. Redusert basistillegg og konsekvent nedtoning av avstands- og bosettingskriterier gjør etter dette medlems oppfatning forslaget uakseptabelt i forhold til distrikts-Norge, spesielt for de små og spredtbygde kommunene.

       Dette medlem ser det som positivt at sosiale kriterier, bl.a. arbeidsledighet, tillegges økt vekt i Rattsø-utvalgets innstilling. Dette medlem vil legge vekt på å ivareta disse hensyn samtidig som distriktsprofilen styrkes. Dette søkes bl.a. løst ved at det innføres et gradert basistillegg (skråtak). Dette medlem mener videre at utgiftsbehov som følge av avstander og klimatiske forhold må utredes nærmere, herunder særlig utgifter knyttet til ambulansetjenesten. Når det gjelder kriterier for grunnskolen vises til omtale under punkt 4.3.

       Noen av de største byene vil få sin økonomi kraftig svekket etter Regjeringens og Rattsø-utvalgets forslag. Det skyldes at de kriteriene utvalget har lagt vekt på, ikke fanger opp enkelte utgiftsbehov som er særlig store i storbyene. Psykiatri, rusomsorg og utdanningsbehov for barn av innvandrere er eksempler på områder som bør vurderes bygd inn i utgiftskriteriene.

       Inntil det er utviklet en mer betryggende analyse av særlige utgiftsbehov i storbyene, vil dette medlem beholde storbytilskuddet til de fire største byene.

       Som hovedprinsipp må overføringene skje ved å videreutvikle det rammestyrte inntektssystemet. Dette medlem er likevel skeptisk til fjerningen av enkelte øremerkede tilskudd. Spesielt vil dette medlem advare mot å fjerne tilskudd til ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming og tilskuddet til miljøvern.

       Det er svært avgrensa hva mange kommuner kan gjøre for å øke skatteinntektene. Derfor mener dette medlem at en må få en sterkere inntektsutjevning enn det som ligger i Regjeringens forslag.

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at kommuner/ fylkeskommuner må sikres en gradvis overgang når det skjer endringer i oppgavefordelingen eller når innlemming av øremerkede tilskudd forårsaker betydelig omfordeling av tilskudd. Samtidig understreker dette medlem at dagens overgangsordning ikke i tilstrekkelig grad har gitt nødvendig kompensasjon til kommuner med rask endring av folketallet.

       Dette medlem har merket seg at det er gitt visse garantier fra Regjeringen mht. fylkeskommunenes og kommunens inntektsnivå i 1997, men dette er ikke tilfredsstillende fordi både kommuner og fylker er avhengige av å planlegge og budsjettere i minst et fire års perspektiv. Det er derfor nødvendig å gi sikkerhet for inntektsnivået i de etterfølgende år i den 5-årige overgangsperioden. Hovedmålet for utgifts- og inntektsutjevningen er å gi grunnlag for et likeverdig tjenestetilbud i kommuner og fylkeskommuner og det forutsetter en viss omfordeling i forhold til dagens system med de innebygde skjevheter det har. De øvrige statlige ordninger som påvirker inntekts- og utgiftsforhold i kommuner og fylker så som kraft-beskatning, jordbruksoppgjør og differensiert arbeidsgiveravgift holdes utenfor vurderingen av grunnlaget for det kommunale system for utgifts- og inntektsutjevning.

       På samme måte som Regjeringen og Rattsø-utvalget vil dette medlem holde fast på at Nord-Norge-tilskuddet holdes utenfor inntektssystemet fordi dette er opprettet og innrettet mot spesielle formål. Et særlig godt tjenestetilbud skal være å medvirke til å opprettholde bosettingen i utsatte distrikter.

       Kristelig Folkeparti ønsker å gi en forpliktende garanti for at en både vil opprettholde nivået for utvikling i det generelle kriteriebaserte inntektssystem og også i de distriktsvirkemidler som har bosettings- og sysselsettingsmessige formål på følgende måte:

-	Nedgangen i kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter (skatteinntekter og rammeoverføringer) fra 1996 til 1997 begrenses maksimalt til kr 60 pr. innbygger.

-	Det forutsettes at utviklingen i kommunenes gebyrer og avgifter er i samsvar med den generelle prisutvikling.

-	For årene videre i overgangsperioden må denne «garantiinntekt» ligge innenfor samme ramme som for 1997, korrigert for eventuelle innsparinger som skyldes reduserte oppgaver og kompensert for endringer i øremerkede tilskudd.

       Dette medlem vil følge opp disse forutsetninger ved det videre arbeid med det kommunale inntektssystem og i de årlige budsjetter.

4.3 UTGIFTSUTJEVNINGEN

       Komiteen mener at en av de største urettferdigheter i dagens system ligger i utgiftsutjevningen. Dagens system virker slik at kostnadene i den enkelte kommune ikke ivaretas på en måte som fører til at kommunene får den samme mulighet til et likeverdig velferdstilbud. Dette er spesielt et problem for de mellomstore og større kommunene som har større sosiale problemer enn andre kommuner.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, er enig med Regjeringen i at kostnadsnøklene i inntektssystemet skal være faglig begrunnet både for kommunene og fylkeskommunene. Bare slik kan man oppnå å utjevne de reelle kostnadene i kommunene på en mest mulig objektiv måte.

       Komiteens medlemmer fra Høyre er i tvil om Regjeringens forslag mht. å øke betydningen av spredtbygd bosetting er et faglig begrunnet avvik fra Rattsø-utvalgets innstilling. Disse medlemmer vil i denne sammenheng oppfordre Regjeringen til å arbeide videre med disse spørsmålene med den målsetting at kompensasjonen skal stå i forhold til de faktiske kostnader.

       Disse medlemmer mener Rattsø-utvalgets forslag til kostnadsnøkkel vedrørende « andel kollektiv arbeidsreisetid » synes velbegrunnet til tross for de innvendinger Regjeringen har anført. Disse medlemmer vil anmode Regjeringen om å fremme et nytt forslag til kostnadsnøkkel « andel kollektiv arbeidsreisetid », med de mulige forbedringer Regjeringen mener det er faglig grunnlag for å anføre.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen fremme et nytt forslag til kostnadsnøkkel « andel kollektiv arbeidsreisetid », med de mulige forbedringer Regjeringen mener det er faglig grunnlag for å anføre. »

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet konstaterer at det ikke er flertall i komiteen for forslaget fra Senterpartiet om å be om ytterligere beregninger og analyser før Stortinget vedtar et endelig inntektssystem. Disse medlemmer vil derfor legge fram forslag til endringer i forhold til Regjeringens forslag.

Kommunene

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at inntektssystemets kostnadsnøkkel for grunnskolen har basert seg på den såkalte « Agdermodell ». Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen legger Inntektssystemutvalgets modifiserte Agdermodell til grunn for sitt forslag, men har justert modellen ved å øke vekten på kriteriet innbyggere bosatt spredt og redusert kriteriet elever tilsvarende for å fange opp kommunenes utgifter til skoleskyss på en bedre måte.

       Disse medlemmer mener den reviderte Agdermodell synes å ta bedre hensyn til den reelle situasjon i kommune-Norge enn det den gamle modell klarte å fange opp. Likevel mener disse medlemmer at kostnadsnøkkelen i praksis vil virke styrende på kommunenes valg av skolestruktur. Avhengig av kommunens økonomiske situasjon vil presset for å finne kostnadseffektive strukturer raskt kunne gå på bekostning av skolen som kultursenter i nærmiljøet. En slik utvikling er uheldig og uønsket for mange lokalsamfunn, og kan gjøre det vanskeligere å opprettholde en spredt bosetting. Disse medlemmer er derfor uenig i Regjeringens argumentasjon om at kostnadsnøkkelen ikke vil påvirke skolestrukturen.

       Disse medlemmer mener videre at Regjeringens forslag til ny kostnadsnøkkel ikke klarer å fange opp relevante kostnadsfaktorer i kommunene knyttet til undervisning av fremmedspråklige elever og språkdeling av elevgruppen. Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen vil bruke skjønnsmidlene til å kompensere for økte utgifter knyttet til språkdeling. Dette vil ikke være noen god løsning på lengre sikt, da det synes å være et mål å redusere skjønnsmidlene etter en overgangsperiode. Disse medlemmer vil likevel støtte at skjønnsmidlene brukes for å kompensere for språkdeling, herunder samisk, inntil en har fått andre ordninger som ivaretar denne kostnadsfaktoren. Foruten språkdeling, bør også kommunenes utgifter knyttet til undervisning av fremmedspråklige elever gjenspeiles i tildelingen av skjønnsmidler. Disse medlemmer vil minne om at det øremerkede tilskuddet til undervisning av fremmedspråklige elever over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett er knyttet til morsmålsopplæring, og fanger ikke opp alle de ulike kostnader kommunene har for å undervise fremmedspråklige elever.

       Disse medlemmer har også merket seg at man i den reviderte Agdermodellen har redefinert innholdet i begrepet reisetid til reiseavstand til kommunesenteret. Et slikt reisetidsbegrep synes å være en fordel for befolkningsrike kommuner, og tar ikke hensyn til om reisene er lange eller korte. Disse medlemmer antar at dette er årsaken til Regjeringens justering av vektene i modellen. Disse medlemmer mener det er grunn til å vurdere dette spørsmålet nærmere.

       Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen vil beholde korreksjonsordningen for statlige og private skoler, og er enig i dette.

       Disse medlemmer mener det er behov for å arbeide videre med inntektssystemets kriterier knyttet til grunnskolen for å fange opp kommunenes utgifter til språkdeling, undervisning av fremmedspråklige elever og Agdermodellens definisjon av reisetid.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « I forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen for 1998 bes Regjeringen vurdere hvordan kommunenes utgifter til språkdeling, herunder samisk, og undervisning av fremmedspråklige elever kan reflekteres i inntektssystemet. »

Basistilskuddet

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil foreslå å øke basistilskuddet til 5,6 % fra Regjeringens forslag på 2,6 %. Dette innebærer at basistilskuddet bringes tilbake til den vekt det har i dagens inntektssystem. Disse medlemmer vil understreke at basistilskuddet skal dekke grunnkostnader som alle kommuner har. Disse medlemmer mener derfor det er mer prinsipielt riktig å gi et likt basistilskudd til alle kommuner framfor å redusere basistilskuddet og kompensere de behov som småkommuner og distriktskommuner har gjennom å innføre f.eks. et småkommunetillegg eller et regionaltillegg. Tall som kommunalkomiteen har fått fra Kommunaldepartementet, viser utslag av ulike endringer i kostnadsnøkkelen, og forteller at de mindre kommunene har utgiftsbehov som det kan være vanskelig å fange opp gjennom kriteriesystemet på annen måte enn ved basistilskuddet. Beregningene viser også at det å øke vekten på basis opp til den vekt basistillegget har i dagens system, vil føre til at mange kommuner får et vesentlig bedre resultat enn de svært store negative utslag som Regjeringens forslag gir for disse.

       Disse medlemmer vil vise til at en vektlegging av basis på 5,6 % vil slå positivt ut for de fleste kommuner med mindre enn ca 9.000 innbyggere.

Bosettingsmønsteret

       Disse medlemmer vil foreslå å øke kriteriet andel reisetid med 0,5 % til 3,9 % og kriteriet andel bosatt spredtbygd med 1,5 % til 2,6 %. Begrunnelsen for dette er at bosettingskriteriene er meget sterkt redusert i Regjeringens forslag i forhold til den vekt de har i dagens system, og dette har store negative utslag for kommuner med lite folketall og stort areal. Disse medlemmer peker på at også Rattsø-utvalgets innstilling slår fast at den betydning bosettingsmønsteret har for forskjeller i utgiftsbehov ikke er godt nok utredet i utvalgets arbeid.

Økte rammer

       Disse medlemmer foreslår at bevilgningen til utgiftsutjevnende tilskudd økes med 1,6 mrd. kroner for 1997 og at det legges opp til en ytterligere økning på 400 mill. kroner hvert år i 4 år. Dette innebærer at inntektsrammen for kommunene når en årlig økning på 3,2 mrd. kroner fra år 2001 når endringene i inntektssystemet er fullt gjennomført.

       Disse medlemmer viser til all den faglige kritikk som er fremkommet mot Rattsø-utvalgets forslag og som Regjeringen legger til grunn for sitt forslag, samt den negative virkningen forslaget til nytt inntektssystem vil få for en rekke kommuner. Disse medlemmer vil også peke på det behovet mange av « vinnerne » i Regjeringens forslag har for å beholde og helst styrke sine inntekter. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme forslag både om økte rammer og om en alternativ kostnadsnøkkel.

       Virkningen av Senterpartiets alternativ til inntekter for kommunesektoren i forhold til Regjeringens forslag for 1997 kommer frem i kolonnene 1, 2 og 3 i tabellen i vedlegg 4 i innstillingen. Systemvirkningen kommer frem i kolonnene 4 og 5 i vedlegget.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Følgende kostnadsnøkkel legges til grunn for utgiftutjevningen for kommunene:

Kriterium	vekt

Andel innbyggere 0-6 år	0,030
Andel innbyggere 7-15 år	0,274
Andel innbyggere 16-66 år	0,173
Andel innbyggere 67-79 år	0,088
Andel innbyggere 80-89 år	0,125
Andel innbyggere 90 år og over	0,046
Andel skilte og separerte 15-59 år	0,067
Andel arbeidsledige 16-59 år	0,023
Andel ikke-gifte 67 år og over	0,024
Andel dødelighet	0,024
Andel innvandrere	0,005
Andel reisetid	0,039
Andel bosatt spredtbygd	0,026
Andel basistillegg	0,056
Sum	1,000

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at en vesentlig svakhet ved Regjeringens forslag er at det ikke tas tilstrekkelig hensyn til kostnadene ved smådrift i kommuner. Det er også grunn til å anta at det er en viss gevinst ved å ta ut stordriftsfordeler i kommunesektor. Dette medlem mener at basistilskuddet må ta hensyn til slike forskjeller. Et gradert basistillegg (skråtak) vil bedre fange opp smådriftsulemper, samtidig som basistillegget reflekterer de driftsmessige kostnadsforskjeller mellom kommuner etter størrelse.

       Dette medlem viser til vedlegg 5 bak i innstillingen og fremmer følgende forslag til endringer i utgiftsutjevningen:

«a)	Det innføres et gradert basistillegg:

Antall innbyggere Basistillegg

0-3.000	4,5 mill. kroner
3000-15.000	3,8 mill. kroner
Over 15.000	3 mill. kroner

b)	Spredtbygdkriteriet øker vekt fra 0,11 til 0,40, mens kriteriet «andel innbyggere 16-66 år» reduseres tilsvarende.»

       Dette medlem mener at heller ikke storbyene kommer tilfredsstillende ut i forhold til Regjeringens opplegg. Systemvirkningen for de største byene slår ikke gunstig ut. Det gjelder både rammetilskudd, men også virkninger av mindre vekt på skattøret. For å kompensere for dette, vil dette medlem endre kompensasjon gjennom basistillegget og storbytilskuddet.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det er vanskelig å ta hensyn til storbyenes spesielle behov gjennom inntektssystemet. Heller ikke de endringer i kriterier for sosiale forhold som Regjeringen foreslår, fanger godt nok opp storbyenes situasjon. Derfor vil disse medlemmer foreslå at det innføres et spesielt storbytilskudd på linje med Nord- Norge tilskuddet.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet foreslår at dette gis til byene med mer enn 100.000 innbyggere. Disse medlemmer foreslår at det bevilges 200 mill. kroner til dette formål i 1997, og antar at denne bevilgningen vil måtte økes med 50 mill. kroner pr. år til 400 mill. kroner i år 2001. Størrelsen av dette tilskuddet må vurderes det enkelte år ut fra den framtidige vektleggingen av skatteinntektenes nivå i kommunenes totale inntektsutvikling, jf. Inntektssystemutvalgets delutredning II.

       Disse medlemmer foreslår:

       « Storbytilskuddet settes til 200 mill. kroner for 1997. »

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti foreslår:

       « Storbytilskuddet settes til 400 mill. kroner for 1997. »

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti foreslår at det spesielle storbytilskuddet fordeles på de 9 storbykommuner som regnes inn i denne kategorien kommuner i dagens inntektssystem, nemlig Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Fredrikstad, Kristiansand, Drammen, Skien og Tromsø.

       Dette medlem foreslår at det bevilges 300 mill. kroner til disse byene i 1997.

       Dette medlem viser for øvrig til sitt forslag under pkt. 2.2.1 vedrørende utvidete rammer for både kommuner og fylkeskommuner. Dette medlem mener at storbytilskuddet samt forslag til endret basistilskudd må videreføres som systemendring.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til B.innst.S.nr.5 (1995-1996) der komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet uttalte:

« Komiteens flertall viser videre til at flere av de større byene rapporterer om at de befinner seg i en svært alvorlig økonomisk situasjon som følge av at inntektsveksten over tid ikke har holdt tritt med de økte utgifter og områder som oppvekst og omsorg. Særlig prekær er situasjonen i Kristiansand, Trondheim og Bergen.

Flertallet mener også det nå er samme grunn for Regjeringen til å se nærmere på disse byenes vanskelige økonomiske situasjon. »

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til merknad fra de samme partier i Innst.S.nr.208 (1994-1995), hvor en anmodet Regjeringen om at Trondheim fikk beholde de ekstraordinære skjønnsmidlene også for 1996, og at situasjonen for Kristiansands vedkommende blir særskilt vurdert.

       Disse medlemmer er kjent med at Bergen kommune i 1996 er tildelt forskudd på skjønnsmidler for 1997, men at det ikke er foretatt noen endring for de øvrige.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti er i tillegg kjent med at også Kristiansund og Stavanger er kommet i en særlig vanskelig økonomisk situasjon.

       Disse medlemmer ber Regjeringen se nærmere også på disse kommunenes situasjon med sikte på å finne tiltak som gjør dem i stand til å opprettholde dagens tjenestetilbud.

Fylkeskommunene

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, har registrert at Regjeringa delvis har fulgt opp krav fra kommunesektoren om større vekt i kriterier på spredt bosetting, areal og skoleskyss. Det er viktig at en i det videre arbeidet med inntektssystemet fortsatt legger vekt på problemstillinger knyttet til bl.a. bosetting, klima, psykiatri, rusmiddelomsorg, spesialundervisning, ambulanseutgifter og samferdselssektoren.

       Inntil slik avklaring foreligger vil komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti tilrå at spredt bosetting i kostnadsnøkkelen til fylkeskommunene opprettholdes.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil foreslå at bevilgningen til utgiftsutjamningen økes med 1 mrd. kroner for 1997, 1,1 mrd. for 1998, 1,2 mrd. for 1999, 1,3 mrd. for 2000, og 1,4 mrd. for 2001. På dette tidspunktet er det reviderte inntektssystemet fullt innført.

       Disse medlemmer vil foreslå å beholde dagens vektlegging av spredtbygdkriteriet på 5,8 %, mot Regjeringens forslag på 1,1 % og Rattsø-utvalgets forslag på 0 %. Dette gjøres ved å øke kriteriet andel areal til 2,2 % og kriteriet andel innbyggere bosatt spredt til 3,6 %. Disse medlemmer vil peke på at dette forslaget er i samsvar med anbefalingen fra de 9 fylkeskommunene som har engasjert seg sterkest i debatten om nytt inntektssystem, jf. utredning som ble overlevert komiteen 29. mai 1996.

       Virkningen av Senterpartiets alternativ til inntekter for fylkeskommunene i forhold til Regjeringens forslag kommer frem i kolonnene 1, 2 og 3 i tabellen i vedlegg 4 i innstillingen. Systemvirkningen kommer frem i kolonnene 4 og 5 i vedlegget.

       Disse medlemmer viser til ovenstående og fremmer følgende forslag til kostnadsnøkkel for utgiftsbehovet for fylkeskommunene:

       « Følgende kostnadsnøkkel legges til grunn for utgiftsutjevningen for fylkeskommunene:

Kriterium	vektt.

Andel innbyggere 0-15 år	0,068
Andel innbyggere 16-18 år	0,221
Andel innbyggere 19-34 år	0,084
Andel innbyggere 35-66 år	0,159
Andel innbyggere 67-74 år	0,084
Andel innbyggere 75 år og over	0,114
Andel dødelighet 0-64 år	0,062
Andel skilte 16-59 år	0,013
Andel enslige og enslige forsørgere	0,024
Andel innbyggere bosatt spredt	0,036
Andel areal	0,022
Andel befolkning på øyer	0,003
Andel rutenett til sjøs	0,011
Andel vedlikeholdskostn. (veg)	0,023
Andel reinvesteringskostn. (veg)	0,011
Andel søkere yrkesfag	0,059
Andel storbyfaktor	0,006
Sum	1,000

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti har merket seg at Regjeringen har justert kostnadsnøkkelen for fylkene i forhold til Inntektssystemutvalgets innstilling for å fange opp reelle utgiftsforskjeller knyttet til skoleskyss.

       Dette medlem har videre merket seg behovet for å oppdatere kostnadsnøkkelen for videregående opplæring når Reform 94 er innfaset. Årsaken til dette behovet er at datagrunnlaget hovedsakelig har bygget på gammel struktur, og at det kan være behov for å vurdere om omfangsforskriften fanger opp behovet for videregående opplæring blant personer over 18 år godt nok. Dette medlem er enig i at en slik gjennomgang av kostnadsnøkkelen er nødvendig. En slik gjennomgang bør også vurdere hvorvidt fylkeskommunale oppgaver knyttet til etterutdanning og voksenopplæring vil påvirke de fylkeskommunale utgifter og om dette bør reflekteres i kostnadsnøkkelen.

4.4 INNTEKTSUTJEVNINGEN

       Komiteen har merket seg at det er betydelige forskjeller i kommunenes inntekter. Det er derfor viktig at alle kommuner gjennom utjevningstiltak sikres tilfredsstillende økonomisk handlefrihet.

       Komiteen er enig med Regjeringen i at dagens inntektsutjevning ikke fungerer tilfredsstillende, og at det på denne bakgrunn er nødvendig å foreta forbedringer.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, mener at det viktigste er at disse endringene stimulerer kommunene til å legge til rette for lokalt næringsliv for derigjennom å skape større trygghet for fremtidige inntekter. En betydelig svakhet ved dagens inntektssystem har vært at vellykkede inntektsfremmende investeringer fra en kommunes side, ikke har vært det samme som økt kommunal handlefrihet. Flertallet er derfor enig med Regjeringen i at det innføres et dynamisk element i inntektsutjevningen.

       Flertallet har merket seg at forandringer i kommunenes skatteinntekter heretter vil få en realeffekt på ca 10 % for den enkelte kommune, etter at systemet er fullt innfaset etter 5 år. Flertallet slutter seg til dette. Flertallet er likevel i tvil om det dynamiske elementet er tilstrekkelig sterkt, og ber om at Regjeringen ved fremleggelsen av neste kommuneøkonomiproposisjon gjør en særskilt vurdering av om et sterkere dynamisk element vil være et nyttig virkemiddel for å fremme en mer aktiv næringspolitikk på de lokale forvaltningsnivåer.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti går inn for at kommunene selv må få beholde en større del av økningen i skatteinntektene, idet dette vil være et viktig incitament for kommunene til å delta i aktiv næringsutvikling, eller på andre måter bedre sitt eget skattegrunnlag. Etter disse medlemmers mening er det viktig å finne fram til et system hvor en slik innebygget motivasjonsfaktor kan virke stimulerende for alle typer kommuner uansett skattemessig utgangspunkt. Det er en kjensgjerning at norske kommuner av flere årsaker har ulike forutsetninger når det gjelder å skape næringsutvikling og derved legge grunnlaget for en inntektsøkning gjennom skatt.

       Disse medlemmer viser til at Regjeringen foreslår å gjennomføre 90 prosent kompensasjonsgrad i løpet av 5 år. Disse medlemmer slutter seg til dette forslaget, men det vil være nødvendig å komme tilbake til spørsmålet om kompensasjonsgrad etter at systemet har fått virke en tid. Disse medlemmer mener det på denne bakgrunn er nødvendig å foreta en løpende evaluering også av inntektsutjevningen som en del av oppfølgingen av det nye inntektssystemet.

       Disse medlemmer har merket seg at Rattsøutvalget har antydet ulike områder hvor det er behov for nye analyser og utredninger uten at inntektsutjevningen er tatt med. Det vil etter disse medlemmers oppfatning også være behov for å fremskaffe mer kunnskap om effekten av inntektsutjevningsordningen målt i forhold til den målsetting Stortinget legger til grunn for ordningen. I denne sammenheng kan det f.eks. være aktuelt via forsøk å foreta utprøving av ulike utjevningsmodeller for å finne fram til hvilken ordning som gir optimal effekt. For å kunne oppnå et best mulig grunnlag for vurderingen av såvel kompensasjonsgrad som andre sider av inntektsutjevningen vil dette medlem fremme forslag om at det også blir gjennomført analyser også på dette området.

       Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen gjennomføre videre analyser med sikte på å fremskaffe materiale for en videre vurdering av de ulike komponenter i inntektsutjevningen, herunder kompensasjonsgraden. Dette for å kunne finne fram til et system som motiverer kommunene til å drive verdiskaping, samtidig som det ivaretar hensynet til en god inntektsfordeling. »

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er vel optimistisk å regne med at alle kommuner har like muligheter for å øke sine skatteinntekter. Dette medlem vil derfor i denne omgang foreslå en kompensasjonsgrad på 95 %, og fremmer følgende forslag:

       « Kompensasjonsgraden i inntektsutjevningen settes til 95 %. »

4.5 OVERGANGSORDNINGEN

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, støtter Regjeringens forslag til overgangsordning.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, mener at et problem med dagens inntektssystem er at tiden for å oppnå fullt utslag for kriteriene er for lang. Dette gjelder så vel for endringer i systemet, oppgaveendringer og for innlemming av øremerkede tilskudd. Dette flertallet mener at den omleggingen som Regjeringen nå legger opp til vil føre til at overgangen blir mer identifiserbar, tidsavgrenset og forutsigbar. Dette vil sikre mer stabile og langsiktige rammer for kommunesektoren.

       Dette flertallet viser at kommuneøkonomiens grunnlag fastlegges gjennom Stortingets årlige behandling av kommuneøkonomiproposisjonen i mai. Nødvendige bevilgninger følges så opp i statsbudsjettet til høsten. På denne bakgrunn vil dette flertallet peke på at det nye regionaltilskuddet og de ekstraordinære skjønnsmidlene som Regjeringen foreslår bevilget for 1997 er ment å skulle sikre at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal måtte bygge ned grunnleggende velferdstilbud som en følge av endringer i inntektssystemet.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at Regjeringen foreslår en overgangsperiode på 5 år for å gjennomføre endringer i inntektssystemet. På denne bakgrunn mener disse medlemmer at forutsetningen om at endringene ikke skal føre til nedbygging av grunnleggende velferdstilbud, må videreføres i hele overgangsperioden. Disse medlemmer understreker at en slik sikring for langsiktig planlegging av kommunesektorens økonomi er nødvendig.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener at Rattsø-utvalgets anbefalte opplegg for overgangsordningen bør legges til grunn. Dette innebærer at 20 % vekt legges på tilskudd etter nytt inntektssystem og 80 % etter gammelt system. Det åpnes for korrigeringer i kriterieverdier slik at endringer i befolkningssammensetning får fullt gjennomslag fra første år. I tillegg er det nødvendig å holde et høyt nivå på bl.a. skjønnsmidlene for at kommuner som kommer dårligere ut enn i dag ikke får dramatiske budsjettvirkninger.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til merknader annet sted i innstillingen der det framgår at Senterpartiet vil støtte Regjeringens forslag til overgangsordning. Disse medlemmer vil imidlertid peke på at overgangsordningen kan skape problemer for kommuner der folketallet er synkende, da det vil være svært vanskelig for disse kommunene å bygge ned servicetilbudet i samme takt som sviktende befolkningsgrunnlag. Disse medlemmer vil be Regjeringen utrede en forbedret overgangsordning som fanger opp disse kommunenes problemer og vil komme tilbake med forslag angående dette under skjønnsmidlene.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil også vise til at Sosialistisk Venstreparti generelt har et langt høyere nivå på overføringene til kommunesektoren enn det Regjeringen legger til grunn.

4.6 NORD-NORGETILSKUDD

       Komiteen har merket seg at Regjeringen i sitt forslag til kommuneøkonomi for 1997 ønsker å opprettholde Nord-Norgetilskuddet på dagens nivå. Dette innebærer at et viktig distriktspolitisk virkemiddel blir opprettholdt.

       Komiteen har videre merket seg de protestene som har kommet fra andre deler av landet som mener at de også har tilsvarende problemer å stri med som de nordnorske kommunene har.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er ut fra dette enig med Regjeringen at man i det videre arbeidet med inntektssystemet bør se på en samordning av Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og skjønnsmidlene.

       Disse medlemmer vil peke på at dersom det er andre plasser i landet som har tilsvarende problemer som Nord-Norge, så bør også disse får tilsvarende kompensasjon for dette.

       Komiteens medlemmer fra Høyre vil ikke foreslå å endre Nord-Norge-tilskuddet. Disse medlemmer har merket seg at Rattsø-utvalget i NOU 1996:1 definerer dette tilskuddet mer som et distriktspolitisk virkemiddel enn som en naturlig del av kommuneøkonomien. Disse medlemmer er enige i dette. Disse medlemmer understreker at Nord-Norgetilskuddet innebærer store ekstra overføringer til fylker og kommuner i Nordland, Troms og Finnmark. Endringer i Nord-Norgetilskuddet må derfor vurderes i sammenheng med utviklingen i andre tiltak, og den generelle økonomiske utvikling.

4.7 REGIONALTILSKUDD

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, viser til at forslaget om å relatere basistilskuddet til dokumenterte utgifter isolert sett innebærer reduksjoner i tilskuddene til små utkantkommuner. Flertallet er derfor enig med Regjeringen i at det legges inn et særskilt regionaltilskudd for å lette overgangen til et nytt inntektssystem for disse kommunene. Dette medfører at disse kommunene kan fortsette å ha et offentlig tjenestetilbud som er bedre enn mange av landets øvrige kommuner. Flertallet mener at dette er en riktig prioritering når man tar høyde for de utfordringer som disse kommunene står overfor når det gjelder å trekke til seg næringsaktivitet og fagkompetanse.

       Da komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti foreslår å endre kostnadsnøkkelen, vil det ikke være behov for Regjeringens forslag om å innføre et regionaltilskudd.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener primært at distrikts- og fordelingshensyn burde vært bedre balansert i Regjeringens opplegg for et nytt inntektssystem. Da hadde det ikke vært nødvendig å innføre et regionaltilskudd. Imidlertid vil dette medlem gi subsidiær støtte til innføring av et regionaltilskudd men uavhengig av DU-sone. Dette forslaget innebærer konkret at alle kommuner i utgangspunktet får et tilskudd på 0,5 mill. kroner, og at kommuner under minsteinntektsgrensa får 1 mill. kroner i tillegg.

       Dette medlem fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringa legge til grunn et regionaltilskudd der alle kommuner under 3.000 innbyggere får 0,5 mill. kroner og alle minsteinntektskommuner får i tillegg 1 mill. kroner. »

4.8 ØREMERKEDE MIDLER

       Komiteen viser videre til at en videreutvikling av lokaldemokratiet må innebære at kommunenes andel av de frie inntektene må være størst mulig.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, er derfor enig med Regjeringen i den innlemming av øremerkede tilskudd som nå foretas.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil imidlertid påpeke at øremerkede tilskudd fortsatt må være et virkemiddel for statlige myndigheter for å gjennomføre nye oppgaver i kommunesektoren.

       Komiteen viser til at øremerkede tilskudd i stor grad har medført at kommuner med god økonomi har hatt best anledning til å benytte seg av disse. Dette fører etter komiteens mening til at skjevfordelingen mellom kommunene har blitt forsterket ut fra deres økonomiske evne til å benytte seg av tilskuddene.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, mener at det derfor bør tilstrebes å innlemme en større del av de øremerkede tilskuddene i inntektssystemet i fremtiden.

       Komiteens medlemmer fra Høyre fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen å fremme forslag om å innlemme en større del av de øremerkede tilskuddene i inntektssystemet. »

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet er enig i at det er en fordel for det kommunale sjølstyre dersom størsteparten av inntektene til kommunene kan komme som frie midler framfor øremerkede tilskudd. Disse medlemmer støtter derfor forslaget om å legge flere øremerkede tilskudd inn i rammeoverføringene. Disse medlemmer mener imidlertid at dette tidligst bør skje i 1999. Dette for å hindre at systemendringene i inntektssystemet tildekkes. Når det gjelder forslaget om å innlemme barnehagetilskuddet så støtter disse medlemmer ikke dette forslaget. Dette bør først skje når målet om tilnærmet full barnehagedekning er nådd. Før innlemming vedtas, må det klarlegges hvilke endringer i kostnadsnøkkelens kriterier som må gjennomføres. Med bakgrunn i ovenstående fremmer disse medlemmer følgende forslag:

       « Innlemming av øremerkede tilskudd slik Regjeringen foreslår skjer fra 1999, sammen med behandlingen av de tilhørende endringer i kostnadsnøkkelens kriterier. »

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader om øremerkede tilskudd under pkt. 2.7.1 i innstillingen og fellesforslag med Kristelig Folkeparti.

       Dette medlem fremmer følgende forslag:

       « Følgende øremerkede tilskudd opprettholdes:

-	Tilskudd til miljøvern i kommunene

-	Tilskudd til landbrukskontorene »

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener rammefinansieringen må være det bærende prinsipp for statens overføringer til kommunesektoren, og at det må gis en særskilt begrunnelse for finansiering gjennom øremerkede tilskudd, idet øremerking kan bidra til å forsterke inntektsforskjellene mellom kommunene. Ut fra dette medlems vurdering har dette mellom annet bakgrunn i kravet til egenandeler ved bruk av øremerkede tilskudd, noe som kan være vanskelig å oppfylle for kommuner med dårlig økonomi. Egenandelene kan i mange tilfeller gå ut over andre nasjonalt og lokalt prioriterte tiltak.

       Videre mener dette medlem at kortsiktige øremerkede tiltak i tillegg kan være vanskelig å sette ut i livet, fordi det krever tid og ressurser til nødvendig planlegging, omstilling og omprioritering av midler. Til tross for dette prinsipielle syn på øremerkede tilskudd, signaliserer dette medlem at en vil gå imot Regjeringens forslag om innlemming i rammefinansieringen av øremerkede midler under:

-	kap. 673, post 61 Ansvarsreformen for psykisk utviklingshemmede,

-	kap. 675, post 60 Lønnstilskudd til omsorgstjenesten i kommunene,

-	kap. 718, post 61 Handlingsplan for redusert spedbarnsdødelighet.

       Dette medlem viser til at antall mennesker med psykisk utviklingshemming varierer sterkt fra kommune til kommune, samtidig som også pleiebehovet er svært forskjellig i forhold til den enkelte funksjonshemmede. For å sikre kommuner med særlig tyngende omsorgsansvar på dette området nødvendige midler vil dette medlem gå imot å innlemme den forslåtte halvpart av styrkingsmidlene i rammetilskuddet for 1997.

       Dette medlem vil også understreke behovet for sikre overføringene til pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede. Ikke minst er det pekt på at mange kommuner ikke makter å ivareta sine grunnleggende velferdsoppgaver på en tilfredsstillende måte. Samtidig har komiteen i denne innstillingen tatt til orde for å iverksette en evaluering av kommunenes omsorgstilbud for eldre. På denne bakgrunn går dette medlem imot å innlemme det spesielle lønnstilskuddet til omsorgstjenesten i kommunene i rammetilskuddet for 1997.

       Dette medlem mener også at det arbeid som utføres med sikte på å redusere spedbarnsdødelighet er svært sårbart. Den begrensede bevilgningen til dette formål trenger en spesiell skjerming, og dette medlem går derfor også imot å innlemme dette tilskuddet i rammeoverføringen. Dette medlem vil i tillegg gå i inn for at barnehagetilskuddet holdes utenfor rammetilskuddet, bl.a. fordi utbyggingsgraden er så forskjellig i kommunene.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:

       « Følgende tilskudd som er foreslått innlemmet i rammetilskuddet til kommunene for 1997 beholdes fortsatt øremerket:

a)	Kap. 673 deler av post 61 Oppfølging av ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming.

b)	Kap. 675 post 60 Lønnstilskudd til omsorgstjenesten i kommunene.

c)	Kap. 718 post 61 Handlingsplan for redusert spedbarnsdødelighet - tilskudd til sykehus. »

4.9 SKJØNNSTILSKUDD

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, er av den formening at det kan virke som om skjønnstilskuddet ikke blir fordelt slik som det opprinnelig var ment. Flertallet vil her peke på at det kan virke som om skjønnstilskuddet i for stor grad har vært offer for en uheldig utvikling ved at det automatisk videreføres til de samme kommunene fra år til år.

       Flertallet vil her bemerke at skjønnstilskuddet i all hovedsak skal brukes for å ivareta kostnader som faller utenfor inntektssystemets rammer, eller for å ivareta kommunens inntekter dersom man får et plutselig og stort inntektsbortfall.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er enig med Regjeringen i at det ordinære skjønnstilskuddet videreføres omtrent på dagens nivå og at det legges inn en ekstraordinær økning for å ivareta de kommuner og fylkeskommuner som får sin inntekt redusert pga. omleggingen av inntektssystemet.

       Disse medlemmer har også merket seg at Regjeringen er innstilt på å vurdere det særskilte skjønnstilskuddet knyttet til endringene i inntektssystemet fra år til år.

       Disse medlemmer mener at velferdsnivået i kommune-Norge ikke er fullt ut utbygd. Dette innebærer etter disse medlemmers mening at man bør ivareta de kommunenes inntekter som får disse redusert pga omleggingen av inntektssystemet på en måte som innebærer at disse ikke trenger å bygge ned sitt grunnleggende velferdstilbud også i årene som kommer.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener at skjønnstilskuddet bør beholdes omtrent på dagens nivå for å motvirke utilsiktede virkninger av endringene i inntektssystemet og for å møte uforutsette utgiftsbehov. Målet må imidlertid være å utforme inntektssystemet slik at treffsikkerheten blir så god at skjønnstilskuddet på sikt kan reduseres. Disse medlemmer mener at det må gis kompensasjon for merutgiftene ved språkdeling, spesielt i samiske områder, fortrinnsvis gjennom øremerkede midler over KUF-budsjett. Dersom dette ikke skjer, må kompensasjonen gis via skjønnsmidlene.

       Disse medlemmer vil be om at det legges opp retningslinjer for fordeling av skjønnsmidlene der det tas hensyn til at kommuner med nedgang i folketallet trenger tid til å tilpasse tjenestetilbudet.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil understreke betydningen av et høyt nivå på skjønnstilskuddet i hele iverksettingsperioden for nytt inntektssystem. Skjønnsmidlene må i denne perioden bidra til å forhindre for dramatiske utslag av systemet.

       Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti har merket seg at Regjeringen utvider rammen, bl.a. med en ekstra « pott » skjønnsmidler til å motvirke uheldige utslag i en overgangsperiode. Dette medlem er enig i at det er nødvendig å holde oppe et høyt nivå på skjønnsmidlene inntil videre, men det vil ikke være tilfredsstillende for kommuner i distriktene eller småkommuner om de skal være sterkt avhengige av hva som legges inn i rammen.

       Skjønnsmidlene må etter dette medlems mening baseres på reelle mangler i inntektssystemet, og må opprettholdes på et høyt nivå så lenge systemet ikke er mer treffsikkert med tanke på de reelle utgiftsbehov i kommunene og fylkeskommunene. Ut fra dette medlems oppfatning kan det være på sin plass at en - slik Regjeringen foreslår - klargjør forholdet mellom skjønnsmidlene og inntekts-/utgiftsutjevningen, for å unngå dobbelkompensasjon.

       Dette medlem viser til at Kristelig Folkeparti i de siste årene har foreslått en større ramme for fylkes- og primærkommune for at de skal kunne dekke forventningene til det kommunale tjenestetilbud.

4.10 DET VIDERE ARBEID MED INNTEKTSSYSTEMET

       Komiteen mener det er viktig å jobbe videre med de problemstillinger som man i dag ser innenfor områder knyttet til bl.a. bosetting, klima, psykiatri, rusmiddelomsorg, spesialundervisning, ambulansetjeneste og samferdselssektoren.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, peker på at arbeidet med å få til et rettferdig inntektssystem må pågå kontinuerlig. På grunn av raske omskiftninger og endrede behov vil dette arbeidet være en stadig utfordring. Hovedhensikten med inntektssystemet må allikevel være å oppnå størst mulig rettferdighet for kommuner med sammenlignbare kostnader. Samtidig er det viktig å prøve å utjevne inntekter og utgifter på en måte som gjør den enkelte kommune ut fra lokalpolitiske ønsker, i stand til å yte innbyggerne likeverdige og grunnleggende tjenestetilbud.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til sine merknader under pkt. 4.2.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er ønskelig at det videre utredningsarbeidet blir gjennomført under åpenhet. I utredningsarbeidet må konsekvensene av kriteriene bosetting og reisetid (areal) tas hensyn til i alle sektorer og delsektorer. Dette medlem vil særlig understreke at fram til nye kriterier foreligger, må skjønnsmidlene minst opprettholdes på 1997-nivå.

       Dette medlem viser til St.prp. nr. 55 (1995-1996) der det uttales:

« Departementet vil jobbe videre med problemstillinger knyttet til bosettingsmønster, klima, psykiatri, rusmiddelomsorg, ambulanseutgifter og samferdselssektoren. Departementet vil spesielt legge vekt på å utvikle et nytt mål for bosettingsmønster, samt sette igang arbeid kostnadsnøkkelen på samferdselssektoren. Videre vil det også bli nærmere vurdert hvilke sektorer som skal omfattes av utgiftsutjevningen. »

       Dette medlem mener det bør etableres et fast fagutvalg i tråd med forslag fra Kommunenes Sentralforbund i arbeidet med å videreutvikle og ajourføre inntektssystemet. Dette medlem merker seg at departementet heller ikke avviser en slik tanke. Et fast fagutvalg bør være bredt sammensatt med representanter fra både kommunesektor, departement og forskningsmiljø.

       Dette medlem fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringa etablere et bredt sammensatt, fast fagutvalg for å videreutvikle kriteriene i inntektssystemet. »

5. Forslag fra mindretall

Forslag fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti:

Forslag 1

       Stortinget ber Regjeringen endre regelverket for tilskudd til mennesker med psykisk utviklingshemming for å øke treffsikkerheten i tilskuddene.

Forslag fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

Forslag 2

       Stortinget ber Regjeringen gjennomføre en undersøkelse av de faktiske kostnader ved grunnskolereformen etter gjennomføringen, og legge konklusjonene fram for Stortinget med evt. forslag om tilleggsbevilgninger.

Forslag 3

       Stortinget ber Regjeringen utarbeide veiledende retningslinjer for bruk av spesialpedagogisk hjelp og tilsetting av assistenter for 1. klasse/førskolen.

Forslag 4

       Stortinget ber Regjeringen fremme forslag på tiltak som styrker administrasjon og skoleledelse i skolene.

Forslag 5

       I forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen for 1998 bes Regjeringen vurdere hvordan kommunenes utgifter til språkdeling, herunder samisk, og undervisning av fremmedspråklige elever kan reflekteres i inntektssystemet.

Forslag fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti:

Forslag 6

       Stortinget ber Regjeringen gjennomføre videre analyser med sikte på å fremskaffe materiale for en videre vurdering av de ulike komponenter i inntektsutjevningen, herunder kompensasjonsgraden. Dette for å kunne finne fram til et system som motiverer kommunene til å drive verdiskaping, samtidig som det ivaretar hensynet til en god inntektsfordeling.

Forslag fra Senterpartiet:

Forslag 7

       Kommunesektorens inntekter for 1997 økes med 2,8 mrd. kroner for 1997. Økningen fordeles med 1,8 mrd. til kommunene og 1 mrd. til fylkeskommunene.

Forslag 8

       Storbytilskuddet settes til 200 mill. kroner for 1997.

Forslag 9

       Følgende kostnadsnøkkel legges til grunn for utgiftsutjevningen for kommunene:

Kriterium	vektt.

Andel innbyggere 0-6 år	0,030
Andel innbyggere 7-15 år	0,274
Andel innbyggere 16-66 år	0,173
Andel innbyggere 67-79 år	0,088
Andel innbyggere 80-89 år	0,125
Andel innbyggere 90 år og over	0,046
Andel skilte og separerte 15-59 år	0,067
Andel arbeidsledige 16-59 år	0,023
Andel ikke-gifte 67 år og over	0,024
Andel dødelighet	0,024
Andel innvandrere	0,005
Andel reisetid	0,039
Andel bosatt spredtbygd	0,026
Andel basistillegg	0,056
Sum	1,000

Forslag 10

       Følgende kostnadsnøkkel legges til grunn for utgiftsutjevningen for fylkeskommunene:

Kriterium	vektt.

Andel innbyggere 0-15 år	0,068
Andel innbyggere 16-18 år	0,221
Andel innbyggere 19-34 år	0,084
Andel innbyggere 35-66 år	0,159
Andel innbyggere 67-74 år	0,084
Andel innbyggere 75 år og over	0,114
Andel dødelighet 0-64 år	0,062
Andel skilte 16-59 år	0,013
Andel enslige og enslige forsørgere	0,024
Andel innbyggere bosatt spredt	0,036
Andel areal	0,022
Andel befolkning på øyer	0,003
Andel rutenett til sjøs	0,011
Andel vedlikeholdskostn. (veg)	0,023
Andel reinvesteringskostn. (veg)	0,011
Andel søkere yrkesfag	0,059
Andel storbyfaktor	0,006
Sum	1,000

Forslag 11

       For å imøtekomme kommunenes og fylkeskommunenes behov for forutsigbare økonomiske rammebetingelser, ber Stortinget Regjeringen legge følgende inntektsgaranti til grunn ved endringer i inntektssystemet og overføringene til kommuner og fylkeskommuner:

-	Alle kommuner og fylkeskommuner skal sikres en inntekt slik at de settes i stand til å yte likeverdige basistjenester til sine innbyggere.

-	Ingen kommune eller fylkeskommune skal ha større nedgang i reelle frie inntekter fra 1996 til 1997 enn 60 kroner pr. innbygger.

-	For senere år må overføringene sikre at denne garantiinntekt (1996-nivå) ikke blir ytterligere redusert ut over evt. innsparinger som skyldes oppgaveendringer.

-	Alle kommuner og fylkeskommuner skal få oppjustert sine inntekter i samsvar med oppgaveendringer, prisstigning og den gjennomsnittlige reelle vekst for sektoren samlet.

Forslag 12

       Innlemming av øremerkede tilskudd slik Regjeringen foreslår skjer fra 1999, sammen med behandlingen av de tilhørende endringer i kostnadsnøkkelens kriterier.

Forslag fra Høyre:

Forslag 13

       Stortinget ber Regjeringen om å legge til rette for at jevnlige anbud blir regelen for alle kontrakter med det offentlige.

Forslag 14

1.	Den fylkeskommunale inntektsskattøren skal være For personlige skattytere og dødsboer: 5,5, 6, 6,5 eller 7 %. For elektrisitetsverk som lignes etter skattelovens § 19 e; 6, 6,5, 7 eller 7,5 %. For andre skattytere: 2,5, 3, 3,5 eller 4 %.

2.	Den kommunale inntektsskattøren utenom Oslo skal være: For personlige skattytere og dødsboer: 11,5, 12 eller 12,5 eller 13 %. For elektrisitetsverk som lignes etter skattelovens § 19 e, 12, 12,5 13, eller 13,5 %. For andre skattytere: 5,5, 6, 6,5 eller 7 %.

3.	Den kommunale inntektsskattøren i Oslo være: For personlige skattytere og dødsboer: 17,5, 18, 18,5, 19, 19,5 eller 20 %. For elektrisitetsverk som lignes etter skattelovens § 19 e: 18, 18,5 19, 19,5 20, 20,5 eller 21 %. For andre skattytere: 8, 8,5 9, 9,5, 10, 10,5 eller 11 %.

Forslag 15

       Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med en bredere omtale av beregningsgrunnlaget og finansieringen av nye lærebøker i forbindelse med budsjett for 1997.

Forslag 16

       Stortinget ber Regjeringen legge frem en egen sak om rammebetingelsene for skolelederne hvor det også legges vekt på skoleledelse ved selvstyrte skoler.

Forslag 17

       Stortinget ber Regjeringen fremme et nytt forslag til kostnadsnøkkel « andel kollektiv arbeidsreisetid », med de mulige forbedringer Regjeringen mener det er faglig grunnlag for å anføre.

Forslag 18

       Stortinget ber Regjeringen å fremme forslag om å innlemme en større del av de øremerkede tilskuddene i inntektssystemet.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti

Forslag 19

       Følgende tilskudd som er foreslått innlemmet i rammetilskuddet til kommunene for 1997 beholdes fortsatt øremerket:

a)	Kap. 673 deler av post 61 Oppfølging av ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming.

b)	Kap. 675 post 60 Lønnstilskudd til omsorgstjenesten i kommunene.

c)	Kap. 718 post 61 Handlingsplan for redusert spedbarnsdødelighet - tilskudd til sykehus.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 20

       Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at alt læremateriell knyttet til nye lærebøker i grunnskolen som følge av nye læreplaner refunderes at staten med 350 mill. kroner i 1997, 400 mill. kroner i 1998 og 440 mill. kroner i 1999.

Forslag 21

       Storbytilskuddet settes til 400 mill. kroner for 1997.

Forslag 22

       Veksten i frie inntekter til kommunesektoren styrkes med 1,5 pst utover Regjeringens opplegg.

Forslag 23

a)	Det innføres et gradert basistillegg:

Antall innbyggere Basistillegg

0-3000	4,5 mill. kroner
3000 - 15.000	3,8 mill. kroner
Over 15.000	3 mill. kroner

b)	Spredtbygdkriteriet øker vekt fra 0,11 til 0,40, mens kriteriet «andel innbyggere 16-66 år» reduseres tilsvarende.

Forslag 24

       Kompensasjonsgraden i inntektsutjevningen settes til 95 %

Forslag 25

       Stortinget ber Regjeringa legge til grunn et regionaltilskudd der alle kommuner under 3.000 innbyggere får 0,5 mill. kroner og alle minsteinntektskommuner får i tillegg 1 mill. kroner.

Forslag 26

       Stortinget ber Regjeringa etablere et bredt sammensatt, fast fagutvalg for å videreutvikle kriteriene i inntektssystemet.

Forslag 27

       Følgende øremerkede tilskudd opprettholdes:

-	Tilskudd til miljøvern i kommunene

-	Tilskudd til landbrukskontorene

Forslag fra Kristelig Folkeparti:

Forslag 28

       Rammen for kommunesektoren økes med totalt 2.318 mill. kroner i forhold til Regjeringens forslag, og fordeles som følger:

a)	Kommunenes inntektsramme	kr	1.000.000.000
	(gradert basistilskudd)	kr	1.000.000.000
b)	Ekstra storbytillegg til 9 storbyer	kr	300.000.000
c)	Lærebøker - grunnskolereformen	kr	88.000.000
d)	Fylkeskommunenes inntektsramme	kr	930.000.000

6. Komiteens tilrådning

       Komiteen har elles ingen merknader, viser til proposisjonen og det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I.

       Stortinget gir Kommunal- og arbeidsdepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 2.626.000.000 kroner av inntektene til Skattefordelingsfondet for 1997 som tilskudd til kommune- og fylkeskommunebudsjettene for budsjetterminen 1997.

II.

       Stortinget samtykker i at rammen for tilsagnsfullmakt nr. 4 under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, vedtatt 16. november 1995, økes fra 400 millioner kroner til 600 millioner kroner.

III.

       Stortinget samtykker i at den samlede investeringsrammen som grunnlag for fordeling av en årlig kompensasjon til komunene for investeringsbehovet i forbindelse med obligatorisk grunnskole for 6-åringer, i forhold til forslaget i St.prp. nr. 39 (1995-1996), økes med 281 millioner kroner til 4.093,5 millioner kroner. Den samlede kompensasjonen fordeles på kommunene slik det fremgår av vedlegg 5 til St.prp. nr. 55 (1995-1996).

IV.

       Stortinget samtykker i at driftstilskudd til opplæringskontor gis for hele læretiden i bedrift på samme måte som driftstilskudd til opplæringsringer.

V.

1.

Følgende skoler med tilbud om Yrkessjåfør VK II godkjennes som landslinje fra og med skoleåret 1996/97: Alta videregående skole, Blakstad videregående skole, Melbu videregående skole, Stjørdal videregående skole, Kristiansund videregående skole, Våler videregående skole, Hønefoss videregående skole, Os videregående skole, Sogndal videregående skole, Notodden videregående skole og Sauda videregående skole.

2.	Fagernes videregående skole og Valle videregående skole godkjennes som landslinje med fordypning innen folkemusikk fra skoleåret 1996-97.

3.	Sogn Jord- og Hagebruksskole videreføres under ordningen med landslinje innen økologisk landbruk fra skoleåret 1996-97.

4.

Følgende skoler har et samarbeid med Norges Skiforbund om fordypning innen eliteidrett, godkjennes som landslinjer fra og med skoleåret 1996-97: Nordreisa videregående skole (langrenn), Frydenlund videregående skole (alpint), Steinkjer videregående skole (kombinert), Meråker videregående skole (langrenn), Heimdal videregående skole (hopp og kombinert), Oppdal videregående skole (alpint) og Hovden videregående skole (alpint og langrenn).

Oslo, i kommunalkomiteen, den 17. juni 1996.

Roger Gudmundseth,	Rolf Terje Klunglandi,	Ola T Lånke,
leder.	ordfører.	sekretær.