1. Innledning

   Justisdepartementet legger i denne melding fram en redegjørelse om flommen på Østlandet i 1995 og om kriseberedskap i fred.

       Meldingen er inndelt i følgende tre deler:

       Del 1 - Generelt

       Del 2 - Flommen: Skadeomfang og krisehåndtering

       Del 3 - Drøfting av tiltak for å styrke beredskapen mot fredskriser.

       Som trykte vedlegg til meldingen følger:

2. Sammendrag av meldingen

1. Generelt

       Meldingen består som nevnt av tre hoveddeler. Del 1 (kapitlene 1-3) gir blant annet en faktabeskrivelse av organisering, ansvarsforhold og varslingsrutiner i forhold til fredskriser. Del 2 (kapitlene 4 og 5) omhandler flommen på Østlandet våren 1995. Det gis en oversikt over hvilke skader og kostnader flommen medførte, og en beskrivelse og evaluering av hvordan krisehåndteringen skjedde. Del 3 (kapitlene 6 og 7) drøfter forslag til forbedring av fredsberedskapen, og angir administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene.

2. (Kap. 4) Skadeomfang, erstatning og oppfølging etter flommen

       Kapitlet gir et sammendrag av Finansdepartementets to proposisjoner i forbindelse med oppgjøret etter flommen, og Stortingets behandling av disse. Kapitlet gir dessuten en oppsummering av skadeomfanget som oppstod innenfor de ulike sektorene, og hvilke oppfølgingstiltak som er iverksatt fra myndighetenes side. Erfaringene hittil tyder på at det er lite sannsynlig at flommen har medført vesentlige eller varige skader på naturmiljøet. Den forverrede forurensningssituasjonen medfører ikke spesiell fare for enkeltarter eller økosystemer.

3. (Kap. 5) Beskrivelse og vurdering av innsatsen for å begrense flomskadene

       Kapitlet gir en oversikt over myndighetenes beredskapsforberedelser før flommen inntraff. Videre beskrives det hvordan flommen inntraff. Videre beskrives det hvordan flomkatastrofen ble varslet og håndtert. Kapitlet evaluerer også myndighetenes innsats under flommen.

       Samlet sett viser evalueringen at varslingen ikke virket godt nok, først og fremst i den innledende fasen av flommen. For eksempel var varslenes innhold ikke tilstrekkelig klart til at mottaker forsto alvoret i situasjonen, noe som resulterte i at varslene i flere tilfeller ikke ble videreformidlet til kommunene. Denne svakheten fikk likevel ingen avgjørende konsekvenser for det videre forløp, siden rutinene raskt ble tilpasset den aktuelle situasjonen.

       At det ble gitt forskjellige prognoser fra ulike aktører skapte imidlertid uklarhet under hele flommen. Behovet for å etablere rutiner for kvittering for mottatt varsel for å sikre at varslene når fram, blir også påpekt.

       Kommuner og statlige etater hadde i varierende grad utarbeidet kriseplaner som kunne tas i bruk under flommen. Evnen til tilpasning og fleksibilitet ble dermed viktig for krisehåndteringen. Både freds- og krigsberedskapsplaner ble lagt til grunn for krisehåndteringen og tilpasset den aktuelle situasjonen.

       Kommunene etablerte egen kriseledelse for å samordne innsatsen. Viktige oppgaver for kommunene var blant annet evakuering og opprettelse av omsorgstilbud, bygging av midlertidige flomvoller og sikring av drikkevannsforsyning og strømtilførsel. Flere kommuner opprettet egne informasjonssentraler for publikum. Samarbeidet med lokale statlige etater ble i hovedsak ivaretatt gjennom de kommunale beredskapsrådene.

       En rekke departementer med underliggende etater var involvert i krisehåndteringen. Det ble etablert krisestaber og vaktordninger både på sentralt og regionalt nivå for å håndtere oppgavene innen egne fagområder, og følge opp anmodninger om bistand fra kommunene. Regjeringen nedsatte dessuten en interdepartemental samordningsgruppe på høyt nivå under ledelse av Justisdepartementet, der alle berørte departementer deltok.

       Hovedinntrykket er at de enkelte myndigheter og kommuner håndterer flomkatastrofen på en tilfredsstillende måte. Dette gjaldt også samordningen av de tiltakene som ble iverksatt. En slik vurdering må ses i sammenheng med krisens store omfang. Kommuner og statlige myndigheter måtte på kort tid omstille seg fra ordinære oppgaver til å håndtere den omfattende krisen. I en slik situasjon må en regne med at det vil medgå noe tid før nye rutiner og organisasjonsformer er etablert.

       Erfaringene fra flommen gir derfor ingen foranledning til å fastsette nye hovedprinsipper for krisehåndtering i fred. Beredskapen mot kriser i fred må fortsatt være forankret i kommunene og det ordinære beredskapsapparatet. Planverket må baseres på lokalt avdekte behov og risikovurderinger. Regionale og sentrale forvaltningsnivåer må ha en tilretteleggings- og samordningsfunksjon for å understøtte den krisehåndteringen som skjer lokalt. Den enkelte kommune må selv vurdere hvilke tiltak det er nødvendig å iverksette. Det er derfor ikke hensiktsmessig å utarbeide en samlet nasjonal plan for krisehåndtering i fred, på lik linje med planer som eksisterer for krigsberedskap.

       Evalueringen peker likevel på at det på flere områder bør gjøres forbedringer for å stå bedre rustet ved liknende situasjoner i fremtiden. Dette gjelder særlig behovet for bedre beredskapsplanlegging i kommunene. Flommen understreket også behovet for å avklare hvilken myndighet på regionalt nivå som bør ha samordningsansvaret ved katastrofer i fredstid.

       Det er dessuten behov for vektlegging av deltakelse og informasjon fra forsvaret og sivilforsvaret i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsprosessen.

4. (Kap. 6) Drøftinger og avklaringer

       Kapitlet omhandler generelle problemstillinger knyttet til håndtering av kriser i fred. Et siktemål med meldingen er at avklaringer og forslag til tiltak skal ha gyldighet for flere former for kriser og katastrofer i fredstid. Meldingen legger derfor ikke opp til spesielle beredskapsordninger for eventuelle fremtidige flomkatastrofer.

       Det legges særlig vekt på behovet for å bedre beredskapsforberedelsene i kommunene, herunder å sikre at samordningen mellom aktørene som er involvert i krisehåndteringen fungerer tilfredsstillende.

       I meldingen videreføres og understrekes prinsippet om at kriser i fredstid skal håndteres på lavest mulig nivå. Et sentralt element i dette er at kommunene må planlegge for opprettelse av et eget ledelsesapparat i krisesituasjoner. Effektiv krisehåndtering på lokalt nivå er dessuten avhengig av at kommunene og øvrige statlige etater samarbeider om hvilke tiltak som er nødvendige å iverksette. De kommunale beredskapsrådene ivaretok disse funksjonene på en god måte under flommen. En slik løsning bør derfor legges til grunn ved fremtidige krisesituasjoner.

       Prinsippet om at bistand fra forsvaret og sivilforsvaret skal avgrenses til akutte krisesituasjoner, videreføres.

       En forbedring av den kommunale beredskapsplanleggingen skal skje gjennom en ytterligere satsing på tilretteleggings- og motivasjonsarbeid fra beredskapsmyndighetens side. For at dette arbeidet skal lykkes, er det også nødvendig med aktivt engasjement fra Kommunenes Sentralforbund. Regjeringen vil avvente resultatet av dette arbeidet før spørsmålet om lovfesting av plikt for kommunene til å utarbeide beredskapsplaner tas opp på nytt.

       Det foreligger i dag ingen lovhjemmel for å erklære « katastrofeområde » med det formål å utløse ekstraordinære fullmakter. Med henvisning til at tilgjengelige ressurser ble stilt til disposisjon for kommunene under flommen, og det økonomiske oppgjøret som fant sted i etterkant, ser Regjeringen ikke behov for endringer i lovverket eller prinsippene for økonomisk oppgjør. Regjeringen vil også etter omfattende kriser og katastrofer i fremtiden ta sikte på at kommunene får økonomisk oppgjør etter de samme prinsipper.

       Det skal fastsettes retningslinjer for utøvelsen av samordningsansvaret på regionalt nivå ved kriser i fred som rammer materielle verdier. Det legges til grunn at politiet har det akutte beredskapsansvaret og det operative ansvaret for samordning i en krisesituasjon inntil fylkesmannen treffer beslutning om å overta samordningsansvaret. Dette vil ikke medføre endringer i fylkesmannens eller politiets øvrige oppgaver.

       Den økte vektleggingen av beredskapsarbeid mot kriser i fred er ikke reflektert i gjeldende beredskapsinstruks for fylkesmennene. Justisdepartementet vil i samarbeid med Administrasjonsdepartementet ta initiativ til å gjennomgå instruksen og tilpasse innholdet til fylkesmannens nåværende oppgaver.

       Under flommen ble Regjeringens samordningsgruppe for flommen opprettet under ledelse av Justisdepartementet. Også under fremtidige kriser kan det oppstå behov for en slik midlertidig samordningsgruppe på høyt nivå som kan samordne informasjon, avklare spørsmål som berører flere departementer og eventuelt koordinere bistand fra sentralt nivå. Regjeringen vil derfor kunne ta initiativ til å opprette en slik gruppe etter en konkret vurdering av behovet i hver enkelt situasjon. Leder- og sekretariatsfunksjonen legges til Justisdepartementet. Gruppens øvrige sammensetning vil være avhengig av hvilke departementer som berøres.

       Varslingssystemene for kriser i fred skal gjennomgås med utgangspunkt i erfaringene fra flommen, og meldingen skisserer hvilke prinsipper som bør legges til grunn for gjennomgangen. Formålet er å skape en enhetlig varslingsvei fra sentral fagmyndighet via regionalt nivå til kommunene og sikre at varsel kommer frem både i og utenfor ordinær kontortid. Videre må varslingsmeldingene være entydige slik at innholdet blir oppfattet korrekt av mottaker, og gir brukerne et grunnlag for å iverksette tiltak.

       Det er behov for en sterkere standardisering av rapporteringsrutinene for kriser i fred. En slik standardisering vil forenkle informasjonsflyten mellom de enkelte ledd, redusere ressursbruk i forbindelse med utarbeidelse av rapporter og hindre unødvendig dobbeltrapportering. Justisdepartementet vil ta initiativ til å gjennomgå og forbedre rapporteringssystemene i samarbeid med øvrige departementer.

5. (Kap. 7) Administrative og økonomiske konsekvenser

       Kapitlet redegjør for konsekvensene av forslagene. Gjennomgangen etter flommen viser at det ikke er behov for vesentlige endringer i gjeldende ansvarsforhold og administrative rutiner.

       Når det gjelder kommunene, må forslagene ses i sammenheng med plikten kommunene allerede har til å utarbeide beredskapsplaner i henhold til bestemmelser i særlovgivningen, og til arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser som allerede er igangsatt mange steder. Økt satsing på beredskapsplanlegging i kommunene og forberedelser for å kunne etablere og øve en kommunal kriseledelse, vil derfor ikke medføre administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning for kommunene. Det forutsettes imidlertid at ressurser settes av til gjennomføringen.

       Justisdepartementet vil etter at meldingen er behandlet, fastsette retningslinjer for utøvelse av samordningsansvar på regionalt nivå under kriser i fred, oppnevne et utvalg for å gjennomgå ordningen med landsdelsberedskapsfylkesmenn og ta initiativ til en gjennomgang av fylkesmennenes beredskapsinstruks. I tillegg skal eksisterende varslings- og rapporteringssystemer gjennomgås i samarbeid med øvrige departementer. Tiltakene bygger på eksisterende ordninger og medfører ikke økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

       Meldingen legger ikke opp til endringer når det gjelder det økonomiske ansvar som kommuner og statlige etater har når tiltak iverksettes i en krisesituasjon.

3. Komiteens merknader

      Flommen på Østlandet våren 1995 har etter komiteens mening gjort det nødvendig kritisk å gjennomgå krisehåndteringsspørsmål i fredstid på nytt.

       Dette legger også Justisdepartementet opp til i St.meld. nr. 37 (1995-1996), der departementet tar for seg bl.a. skadeomfang og krisehåndtering av flommen. Som en vesentlig del av meldingen drøfter også departementet tiltak for å styrke beredskapen for å håndtere fredskriser.

       Når det gjelder organisasjon og ansvarsforhold innen det sivile beredskap, viser komiteen til den beskrivelse som er gitt i St.meld. nr. 24 (1992-1993). Det fremtidige sivile beredskap. Prinsippene som der ble nedfelt sluttet Stortinget seg til i St.meld. nr. 48 (1993-1994) Langtidsplan for det sivile beredskap 1995-98, jf. Innst.S.nr.100 (1993- 94).

       Komiteen vil peke på at Det sivile beredskap skal utvikle et sivilt krisehåndteringsapparat som er fleksibelt nok til å møte et vidt spekter av krise- og krigsscenarier.

       I kap. 3 i den foreliggende melding tar departementet for seg dagens ordninger når det gjelder ansvarsforhold og organisering i fredsberedskapen og komiteen viser til hvilke roller de forskjellige aktørene har. Det samme gjelder for de som har ansvar for varslingsrutiner og informasjonsformidling.

       I kap. 4 blir skadeomfang, erstatning og oppfølging av flommen gjennomgått og komiteen konstaterer at erfaringene så langt tyder på at flommen ikke har medført vesentlige eller varige skader på naturmiljøet. Komiteen har også merket seg at flommen utløste et stort behov for å gjennomføre inngrep som erosjonstiltak, flomsikring og uttak av masse.

       I kap. 5 gir departementet en beskrivelse og en vurdering av innsatsen for å begrense flommen.

       Komiteen har merket seg beskrivelsen av beredskapsstatus hos de berørte myndigheter før flommen. Dette gjaldt spesielt kommuner og fylkeskommuner men også andre myndigheter er omtalt.

       Komiteen viser også til evalueringen av myndighetenes innsats under flommen der det samlet sett viste seg at varslingen ikke virket godt nok først og fremst i den innledende del av flommen.

       Hovedinntrykket av evalueringen er likevel at de enkelte myndigheter håndterte flomkatastrofen på en tilfredsstillende måte.

       Komiteen viser til at kommuner og statlige etater i varierende grad hadde utarbeidet kriseplaner som kunne tas i bruk under flommen. Men komiteen har merket seg at fleksibilitet og evnen til tilpasning ble svært viktig for krisehåndteringen. Komiteen ser det slik at bedre planlegging i forkant kunne ha redusert behovet for improvisasjon og forenklet arbeidet med den kommunale krisehåndteringen.

       På regjeringsnivå ble det nedsatt en interdepartemental samordningsgruppe under ledelse av Justisdepartementet der alle berørte departementer deltok. Komiteen har også merket seg at det ble etablert krisestaber og vaktordninger både sentralt og regionalt for å kunne håndtere oppgaver innen egne fagområder og å følge opp anmodninger om bistand fra kommunene.

       Erfaringene som ble høstet under flommen gir etter Regjeringens syn ikke noen foranledning til å fastsette nye hovedprinsipper for krisehåndtering i fred. Det er komiteen enig i. Etter den alminnelige ansvarsfordelingen mellom stat og kommune, har kommunene ansvar for krisehåndteringen på lokalt plan gjennom kommunale etater. I dette ligger at krisehåndtering bør skje på lavest mulig nivå. Kommuner og fylker vurderer ut fra den konkrete situasjon hvilke tiltak det er nødvendig å iverksette.

       Komiteen vurderer informasjonsoppgavene og hvordan de ble håndtert som svært viktige. Erfaringene var stort sett gode men på enkelte områder kan det gjøres forbedringer.

       I kap. 6 tar departementet for seg generelle problemstillinger knyttet til håndtering av kriser i fred. Det er etter komiteens mening viktig at meldingen har det siktemål at avklaringer og forslag til tiltak skal ha gyldighet for flere former for kriser og katastrofer i fred.

       Evalueringen av flommen viste at de kommuner som hadde utarbeidet en risiko- og sårbarhetsanalyse, var bedre forberedt på krisehåndtering enn de som ikke hadde gjennomført en slik analyse.

       Etter komiteens vurdering er det åpenbart at slike analyser gir kommunene grunnlag for en bedre beredskap og kriseplanlegging med bakgrunn i lokale avdekkede behov. I meget stor grad blir risiko- og sårbarhetsanalyser hjelp til selvhjelp i den enkelte kommune når kriser oppstår.

       Kommunene må ha et ledelsesapparat som kan håndtere kriser og fatte beslutninger innen eget ansvarsområde. Her bør i utgangspunktet de kommunale beredskapsråd være grunnlaget. Eventuelle kommunale tiltak må være planlagt slik at både organisasjonsapparat og tiltak kan settes igang umiddelbart i en krisesituasjon. Det samme gjelder for koordinering av tiltak som iverksettes av ulike myndigheter på lokalt plan. Her er etter komiteens mening også de frivillige organisasjonene med betydelige personell- og materiellressurser viktige medspillere.

       Etter komiteens vurdering kan risiko- og sårbarhetsanalyse være så viktig for den enkelte kommune i en krisesituasjon at komiteen vil be Justisdepartementet vurdere ulike virkemidler - herunder også en eventuell lovhjemmel - slik at alle landets kommuner innen rimelig tid har utarbeidet sin analyse. Det er også viktig at kriseplaner blir utarbeidet i den prosessen og at disse øves med jevne mellomrom.

       Når det gjelder samordningsansvaret på regionalt nivå må det etter komiteens mening utarbeides helt klare retningslinjer. Behovet for en samordningsansvarlig myndighet på dette nivå har blitt understreket ved flere katastrofer og senest under flommen der det oppstod klare behov for å samordne regionale etaters innsats og støtte til kommunene. Komiteen støtter derfor departementets planer om konkretisering av rammeforutsetninger og nye retningslinjer.

       Komiteen har merket seg politimesterens beredskapsansvar for akutte krisesituasjoner og det operative ansvar for samordning i en krise- og katastrofesituasjon inntil fylkesmannen treffer beslutning om å overta samordningsansvaret. Dette endrer ikke noe på det generelle ansvar fylkesmannen har for beredskapsplanleggingen.

       Komiteen har merket seg at gjeldende beredskapsinstruks for fylkesmennene ikke reflekterer den økte vektleggingen av beredskapsarbeid mot kriser i fred, og komiteen støtter derfor departementets forslag om å gjennomgå instruksen for å tilpasse innholdet til fylkesmannens nåværende oppgaver.

       Under flommen opprettet Regjeringen en samordningsgruppe på høyt nivå som var ledet av Justisdepartementet. Erfaringene med denne gruppen var gode og komiteen ber departementet vurdere nødvendigheten av å opprette en permanent samordningsgruppe for fredskriser/katastrofer.

       Når det gjelder utnyttelse av Sivilforsvaret og Forsvarets ressurser i krise/katastrofesituasjoner i fredstid, ser komiteen det som helt nødvendig at kommunene i sine plandokument har informasjon om hvilken bistand disse kan yte og er innforstått med de prosedyrer som må følges for å oppnå slik bistand.

       Når det gjelder bruk av militære mannskaper, vil komiteen understreke behovet for at belastningen fordeles mellom de aktiverte avdelinger.

       Komiteen støtter i sin helhet departementets vurdering av varslingssystemene og - rutinene som ble brukt under flommen og er enig i at de må gjennomgås og fornyes i forhold til de erfaringene som ble gjort og i forhold til de prinsipper som er lagt til grunn i meldingen. Komiteen ønsker spesielt å fremheve viktigheten av en enhetlig varslingsvei fra sentral fagmyndighet via regionalt nivå til kommunene og at varslene kommer frem til mottaker også utenfor ordinær arbeidstid. Innholdet av varselet må være entydig og ikke gi grunnlag for misforståelser hos mottaker.

       Når det gjelder flomvarsling, må det for fremtiden sikres at det bare utgis en flommelding for hvert vassdrag. Dette må skje i et samarbeid mellom NVE og regulantene. I tillegg må ansvarsforhold vedrørende igangsetting av tiltak fra sentralt nivå også klargjøres for berørte parter. Komiteen oppfatter det slik at spesielt NVE's rolle vil bli berørt av Flomtiltaksutvalgets delrapport 2 som ventes fremlagt i nær fremtid. Likeledes ser komiteen nødvendigheten av å gjennomgå og forbedre rapporteringsrutinene fra kommuner og statlige etater i en krisesituasjon til overordnet myndighet.

       Komiteen vektlegger kommunenes informasjonsvirksomhet som en meget viktig del av krisehåndteringen. Ut fra erfaringene fra flommen mener komiteen at kommunene generelt skal innpasse informasjon som et tiltak i kommunenes kriseplaner. Komiteen vil understreke betydningen av å ha forberedt for gjennomføring av god og pålitelig informasjon gjennom bruk av alle tilgjengelige media. Komiteen vil presisere at informasjonen må koordineres slik at den for mottaker fremstår som enhetlig og troverdig.

       I kap. 7 vurderes de administrative og økonomiske konsekvenser. Komiteen vil peke på at kommunenes arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser kan medføre økte kostnader og vil derfor be Justisdepartementet vurdere virkemidler i forhold til dette.

4. Komiteens tilråding

     Komiteen har ellers intet å bemerke, viser til meldingen og rår Stortinget til å fatte slikt

       St.meld. nr. 37 (1995-1996) - Om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred - vedlegges protokollen.