Spørsmål i tilknytning til utenrikskomiteens behandling av St.prp. nr. 43 (1995-1996) Om samtykke til ratifikasjon av en avtale av 4. desember 1995 om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon av 10. desember 1982 om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander, med tilhørende norske erklæringer.

       Jeg viser til brev av 10. mai d.å. vedrørende ovenstående. Under henvisning til den uenighet om spørsmålet som er kommet til uttrykk i pressen, bes det i brevet om en nærmere redegjørelse for Regjeringens syn på avtalens anvendelsesområde, spesielt med hensyn til ressursfordeling.

       Jeg har følgende kommentarer: Spørsmålet om avtalens anvendelsesområde var et av de mest sentrale spørsmål på FN-konferansen hvor avtalen ble fremforhandlet. I utgangspunktet gikk kyststatene, herunder Norge, inn for at avtalen bare skulle gjelde for det åpne hav. Det ble tidlig klart at det ikke ville være mulig å nå frem til en avtale på et slikt grunnlag. Bl.a. stilte USA et ufravikelig krav om at føre-var-prinsippet måtte få anvendelse både i de økonomiske soner og på det åpne hav.

       Hovedprinsippene i den løsning man til slutt falt ned på, er beskrevet i avtalens artikkel 3. Etter denne bestemmelsen får avtalen i sin helhet anvendelse på det åpne hav.

       I tillegg får artiklene 6 (anvendelse av føre-var-prinsippet) og 7 (bevarings- og forvaltningstiltakenes forenlighet) også anvendelse innenfor de økonomiske soner, med forbehold for de forskjellige rettsordninger som etter havrettskonvensjonen av 1982 gjelder på det åpne hav og i de økonomiske soner. Likeledes skal artikkel 5 (generelle prinsipper) anvendes av kyststatene på tilsvarende måte i de økonomiske soner.

       Det følger av dette at alle bestemmelsene i avtalen i utgangspunktet får anvendelse på det åpne hav, mens tre bestemmelser, med de nødvendige tilpasninger, også vil gjelde i de økonomiske soner. På denne bakgrunn, og for å slippe å gjengi avtalens omstendelige tittel, har man for enkelthets skyld ofte omtalt avtalen som « FN-avtalen om fiske på det åpne hav ». Norge har selvsagt ikke av den grunn hatt det inntrykk at avtalen kun skal gjelde på det åpne hav, slik det er blitt hevdet fra enkelte hold.

       Norge deltok tvertimot på konferansen meget aktivt under drøftelsene av artikkel 3 og andre bestemmelser knyttet til avtalens anvendelsesområde. Som det vil fremgå av St.prp. nr. 43 s. 3 og s. 4, vil det ikke være nødvendig med lovendring for å kunne oppfylle forpliktelsene i artiklene 5 og 6. Bl.a. av denne grunn, og fordi det generelt er en norsk fiskeripolitisk målsetning å stille det strenge krav til forvaltningen av ressursene innenfor de økonomiske soner, fant man ubetenkelig å gi disse bestemmelsene anvendelse i de økonomiske soner. Det tilføyes i denne forbindelse at det ikke er noe prinsipielt nytt at folkeretten stiller krav til kyststatenes forvaltning av de levende ressurser i de økonomiske soner. Lignende bestemmelser finnes i havrettskonvensjonens artikkel 61, som artiklene 5 og 6 og FN-avtalen i stor grad bygger på.

       Artikkel 7 (bevarings- og forvaltningstiltakenes forenlighet) er en av nøkkelbestemmelsene i avtalen, både når det gjelder saklig innhold og stedlig virkeområde. Bestemmelsen oppstiller grunnleggende prinsipper for å sikre at bevarings- og forvaltningstiltak fastsatt for det åpne hav og de økonomiske soner er forenlige, slik at bestanden kan beskyttes i sin helhet. Den gjelder således både for ressursforvaltning og -fordeling (fastsettelse av tillatt fangstmengde (TAC) og kvotefordeling) samt tekniske reguleringsbestemmelser. I utgangspunktet får den som nevnt anvendelse både på det åpne hav og i de økonomiske soner, jf. artikkel 3. Dette utgangspunktet modifiseres imidlertid i betydelig grad i de regler om anvendelsesområdet som artikkel 7 selv inneholder, jf. nedenfor.

       På konferansen fant det sted en meget hard dragkamp om den nærmere utforming av denne bestemmelsen. Også i denne forbindelse spilte Norge en aktiv rolle sammen med kjernegruppen av kyststater. Fra norsk side var man særlig opptatt av å sikre at kyststatenes bevarings- og forvaltningstiltak innenfor de økonomiske soner skal tas hensyn til på det åpne hav og at de tiltak som fastsettes på det åpne hav ikke skal undergrave de tiltak som er fastsatt innenfor de økonomiske soner. Fjernfiskelandene tok til orde for at en slik bestemmelse også burde få virkning motsatt vei, slik at kyststatene måtte ta hensyn til tiltak fastsatt på det åpne hav. Løsningen ble her som foreslått av kyststatene, jf. artikkel 7 nr 2 a). Denne bestemmelsen stilles således klare krav til ressursforvaltningen på det åpne hav, uten å stille tilsvarende krav til forvaltningen i de økonomiske soner - og får dermed i realiteten bare anvendelse på det åpne hav.

       Fra norsk side tok man også til orde for at avtalen måtte bekrefte at sonetilhørighet - bestandens utbredelse - må være et grunnleggende prinsipp ved fastsettelse av forenlige tiltak når det gjelder ressursfordeling. Dette fikk vi gjennomslag for i artikkel 7 nr. 2 d). I likhet med enkelte andre kriterier etter artikkel 7 nr. 2 følger det imidlertid ikke direkte av bokstav d) hvor den får anvendelse. I slike tilfeller må man derfor falle tilbake på artikkel 7 nr. 1 som sier hvor statene - direkte eller gjennom egnede samarbeidsmekanismer - skal bli enige om forenlige tiltak. Det sondres her mellom vandrende og langtmigrerende bestander. (For Norge er det de vandrende bestander, bl.a. sild og torsk som er av interesse). Etter artikkel 7 nr. 1 a skal man, forsåvidt gjelder vandrende bestander, « bli enige om de tiltak som er nødvendige for å kunne bevare disse bestander i de tilstøtende områder på det åpne hav ». For langtmigrerende bestander skal man etter artikkel 7 nr. 1 b « samarbeide om å sikre bevaring og fremme en optimal beskatning av disse bestander i hele regionen, både i og utenfor de områder som er under nasjonal jurisdiksjon ». Det følger klart av ordlyden i bokstav a), både isolert og lest i sammenheng med ordlyden i bokstav b) at de tiltak som skal fastsettes for de vandrende bestander vil måtte gjelde på det åpne hav.

       Det kan for øvrig tilføyes at ordlyden i disse bestemmelsene på de sentrale punkter er hentet ordrett fra havrettskonvensjonens artikkel 63 nr. 2 (vandrende bestander) og artikkel 64, nr. 1 (langtmigrerende bestander). Det betyr at uansett hva man måtte mene om tolkningen av FN-avtalen på dette punktet, vil de samme prinsipper også gjelde etter alminnelig folkerett. Påstander om at en ratifikasjon av avtalen kan bety et langt tilbakeskritt for norsk havrett faller også av denne grunn på sin egen urimelighet.

       Det hører med i bildet at man til slutt valgte denne formuleringen for å finne en akseptabel løsning på et langvarig stridsspørsmål mellom spesielt USA og små kyststater i det sørlige Stillehav vedrørende forvaltningen av langtmigrerende bestander. Mens USA har hevdet at artikkel 64 nr. 1 i havrettskonvensjonen gir internasjonale organer adgang til å fastsette tiltak innenfor de økonomiske soner, har Stillehavsstatene hevdet det motsatte standpunkt. Selv for langtmigrerende bestander, hvor ordlyden langt på vei synes å støtte internasjonale organers kompetanse innenfor de økonomiske soner, gjør det seg altså gjeldende forskjellige oppfatninger av anvendelsesområdet. Når det på dette grunnlag kan hevdes at internasjonale organer ikke har kompetanse innenfor de økonomiske soner for langtmigrerende bestander, fremstår det enda klarere ut fra ordlyden i artikkel 7 nr. 1 a), at en slik kompetanse ikke eksisterer for vandrende bestander.

       Internasjonale organers kompetanse er nærmere beskrevet i avtalens artikkel 9. Det fremgår av artikkel 9 nr. 1 b) at når slike organer opprettes skal man bli enige om virkeområdet, « idet hensyn tas til artikkel 7 nr. 1 ». En tilsvarende begrensning vil i prinsippet gjelde for eksisterende organer. For vandrende bestander innebærer dette som nevnt ovenfor at internasjonale organers kompetanse i utgangspunktet er begrenset til det åpne hav. Det betyr at avtalen ikke gir noen stat rett til å kreve et annet anvendelsesområde og antagelig at partene heller ikke bør avtale et annet anvendelsesområde. Konvensjonen om det fremtidige multilaterale samarbeid om fisket i det nordøstlige Atlanterhav (NEAFC) som er et aktuelt rettsgrunnlag for drøftelsene om regulering av norsk vårgytende sild i Smutthavet, er på dette punkt i samsvar med FN-avtalen. Hovedregelen i konvensjonen er at de tiltak som fastsettes, gjelder på det åpne hav. Innenfor en kontraherende stats fiskerijurisdiksjonsområde kan den nordøstatlantiske fiskerikommisjon bare vedta anbefalinger dersom vedkommende part anmoder om det og stemmer for anbefalingen.

-------

       I tillegg til ovennevnte materielle bestemmelser om anvendelsesområdet inneholder avtalen også en prosessuell bestemmelse av stor betydning for dette spørsmålet. I artikkel 32 heter det således at artikkel 297 nr. 3 i havrettskonvensjonen får anvendelse også på denne avtalen. Denne bestemmelsen i havrettskonvensjonen unntar fra tvungen og bindende tvisteløsning tvister vedrørende kyststatens suverene rettigheter med hensyn til de levende ressurser i den økonomiske sone, herunder dens skjønnsmessige myndighet til å fastsette tillatt fangst, dens fangstkapasitet, tildeling av eventuelt overskudd til andre stater m.v. Tvister om slike spørsmål kan mao. ikke bringes inn for bindende tvisteløsning mot kyststatens vilje, hverken etter FN-avtalen eller etter havrettskonvensjonen. Regelen i artikkel 32 bekrefter således langt på vei de prinsipper som er nedfelt i de materielle regler og fungerer i tillegg som en sikkerhetsventil for det tilfelle at det skulle oppstå tvil om anvendelsesområdet. Bestemmelsen kan også få betydning hvor det normalt ikke vil oppstå tvil om anvendelsesområdet, jf. artiklene 5 og 6 i avtalen.

       Foreløpig foreligger det naturlig nok lite praksis når det gjelder tolkningen av avtalens bestemmelser om virkeområdet. Det er imidlertid av stor betydning at kyststatene Norge, Russland, Island og Færøyene i avtalen om norsk vårgytende sild som ble undertegnet i Oslo 6. mai d.å., fastslår at partene skal samarbeide for å oppnå regulering av sildebestanden på det åpne hav, gjennom NEAFC, i samsvar med FN-avtalen. Her sies det med andre ord at NEAFC er kompetent til å regulerer bestanden på det åpne hav, men ikke i de økonomiske soner, og at dette er i samsvar med FN-avtalen.

       Når EU i sildedrøftelsene har gått inn for at NEAFC bør regulere bestanden i hele dens utbredelsesområde, har dette ikke blitt begrunnet med at FN-avtalen krever det. Det er derfor nærliggende å oppfatte EUs holdning som et uttrykk for hva de berørte stater ut fra en vurdering av EUs egne interesser bør bli enige om, snarere enn et uttrykk for hva man etter FN-avtalen er forpliktet til. Riktignok er det i pressen gjengitt uttalelser hvor representanter for EU hevder at FN-avtalen får anvendelse på vandrende bestander i de økonomiske soner forsåvidt angår ressursfordeling. På den annen side er det fra samme hold uttalt at FN-avtalen på dette punkt har et hull. Det kan være vanskelig å forholde seg til to så motstridende utsagn. Det norske syn er at avtalen har et hull på dette punkt, at dette er tilsiktet og uttrykkelig regulert i avtalen, og at den derfor ikke får anvendelse på vandrende bestander i de økonomiske soner forsåvidt angår ressursfordeling.