2. Tress-90, sluttoppgjør mellom Rikstrygdeverket og Norsk Informasjonsteknologi
Rikstrygdeverket (RTV) og Trygdedata A/S (TD), med Norsk Informasjonsteknologi A/S (NIT) som garantist, inngikk den 29. juni 1994 avtale om sluttoppgjør i forbindelse med stans i gjennomføringen av tidligere inngått avtale om utvikling av TRESS-90.
Riksrevisjonen har funnet grunn til å reise flere kritiske spørsmål til RTVs saksbehandling forut for og under forhandlingene om stans av prosjektet og avtale om sluttoppgjør.
Avtalen om konsulentoppdrag i forbindelse med utvikling, test- og pilotfasen i prosjektet Nyskriving TRESS-90 ble inngått mellom RTV og TD den 7. april 1992. Etter avtalen skulle oppdraget påbegynnes 1. april 1992 og avsluttes 1. mars 1993. Oppdraget skulle utføres etter en fast pris på kr 26.950.000.
Flere forhold knyttet til avtalte forutsetninger, leveranser og gjennomføring av prosjektet førte imidlertid til at det oppsto vesentlige forsinkelser og påløp vesentlige merkostnader i forhold til opprinnelig avtale. Dette var forsinkelser og merkostnader som påløp uten at disse var underlagt de avtalte prosedyrer om tillegg og endringer til avtalen og om forlengelse av frister og dekning av merkostnader.
Høsten 1992 ble det innledet forhandlinger mellom RTV og TD for å komme fram til en avtale om ansvars- og kostnadsfordeling av merutgiftene som hadde påløpt samt å avtale innskjerpede rutiner for å styre krav om tilleggs- og merarbeid. I protokoll av 5. november 1992 ble det inngått avtale om at ny ferdigdato skulle være 1. juni 1993. Videre ble det inngått avtale om fordeling av merutgifter som hadde påløpt t.o.m. 1. september 1992 og fordeling av de økonomiske konsekvenser av denne fristforlengelsen. Denne avtale medførte at fastprisavtalen ble utvidet med kr 5.200.000.
I november/desember 1992 gjennomførte SINTEF en ekstern vurdering av prosjektet. SINTEFs hovedkonklusjoner var at prosjektet var ute av kontroll og at det ikke ville være mulig å gjennomføre dette innen den frist som var satt for ny ferdigdato. I desember 1992, da TD varslet om ytterligere forsinkelser, ble det fra RTV stilt krav om at NIT, som garantist for TD, skulle sikre gjennomføringen av prosjektet innenfor de avtalte tids- og kostnadsrammer. Da NIT ikke ville gi slike garantier, besluttet RTV å stanse prosjektet fra 12. mars 1993.
Avtalen om sluttoppgjør mellom RTV og NIT inneholder flere uklare bestemmelser. I korrespondanse med RTV har Riksrevisjonen spesielt merket seg følgende forhold:
A konto-utbetalinger på kr 25.333.000 i 1992
RTV har i 1992 utbetalt kr 25.333.000 av fastpriskontrakten (kr 26.950.000) til tross for at både RTV og TD var enige om at ferdigstillelsesgraden bare var 50 %. RTV har forklart dette med at det var av stor betydning, ikke minst av økonomiske grunner, å holde et høyt aktivitetsnivå også etter at det ultimo 1992 ble klart at ferdigstillelsesgraden ikke var mer enn 50 %. En betalingsstans med mulighet for leveringsstopp og ukontrollert nedbygging av prosjektet som resultat kunne fått større konsekvenser.
Riksrevisjonen har forelagt denne forklaringen for Sosial- og helsedepartementet til uttalelse. Riksrevisjonen har bemerket at en stiller seg uforstående til at betingelsene for å opprettholde et høyt aktivitetsnivå var at TD skulle få betalt for varer og tjenester som ikke var levert. Riksrevisjonen har samtidig bemerket at et høyere aktivitetsnivå heller ikke ble resultatet, fordi ferdigstillelsesgraden i mars 1993, da prosjektet ble stoppet, var den samme som i november 1992.
Departementet har i brev av 1. august 1995 til Riksrevisjonen forklart at RTV utbetalte kr 25.333.000 som følge av de forpliktelser RTV hadde etter fastprisavtalen. Denne avtalen var RTV bundet av fram til protokollen av 5. november 1992 var undertegnet.
RTV og departementet har her gitt hver sin begrunnelse for utbetalingene. Riksrevisjonen stiller seg også uforstående til departementets forklaring. For det første ble kr 5.120.500 av de nevnte kr 25.333.000 utbetalt 27. november 1992, dvs. tre uker etter at protokollen av 5. november 1992 var undertegnet. For det andre er det i denne protokollen forutsatt at den forskuddsinnbetaling som allerede forelå pr. 1. september 1992 (kr 10.000.000) skulle avtrappes månedlig.
Dersom departementet forsatt er av den oppfatning at RTV har vært avtalemessig forpliktet til å utbetale en så stor andel av kontraktsummen ber Riksrevisjonen om departementets vurdering og uttalelse til at RTV har inngått avtale om slike betalingsforpliktelser.
Utbetaling av kr 1.500.000 for arbeid utført i uke 9 og 10 1993
Av regnskapene går det fram at RTV den 12. mars 1993 utbetalte kr 1.500.000 til TD for arbeid utført i uke 9 og 10 1993. Riksrevisjonen har i brev til RTV bedt opplyst årsaken til at heller ikke dette beløpet ble avregnet mot det tidligere utbetalte forskudd. RTV har svart at fokus i betydelig grad var rettet mot å holde framdrift i prosjektet særlig fordi det allerede var oppstått store forsinkelser, og at det da ble vurdert som mest gunstig å dekke de faktiske kostnadene ved TDs ressursinnsats i uke 9 og 19 1993.
Riksrevisjonen stiller seg uforstående også til denne forklaringen. Uke 9 og 10 1993 strekker seg fra 1. til 14. mars. Utbetalingen ble foretatt 12. mars 1993, samme dag som prosjektet ble stanset. Det er dermed vanskelig å forstå at denne utbetalingen ble foretatt i den hensikt « å holde framdrift i prosjektet ».
Departementet har i brev av 1. august 1995 til Riksrevisjonen svart at det som en del av samarbeidet mellom RTV og TD var kontakt om framdrift m.m. I uke 8 1993 hadde TD fått klare signaler om at RTV vurderte å bringe avtalen fram til en avslutning gjennom stans eller ved å heve avtalen. TDs forutsetninger for å unngå permitteringer var at RTV ville innbetale a konto kr 1.500.000 til dekning av TDs innsats i overgangsfasen fra 26. februar 1993 t.o.m. 13. mars 1993. RTV vurderte situasjonen alvorlig pga. at det gjenstod vesentlig arbeid med bl.a. systemdokumentasjonen, noe RTV var avhengig av at TD med sin kompetanse gjorde.
RTV og departementet har også her gitt ulike begrunnelser for utbetalingene. Dette tyder på at anvisende myndighet i RTV ikke har hatt kjennskap til hvilke avtaler m.v. som har vært inngått, eller at RTV i sin forklaring til Riksrevisjonen har gitt en annen begrunnelse enn hva som faktisk har vært tilfelle.
Utbetaling av kr 4.116.550 i henhold til stansavtale
Av regnskapene går det fram at RTV den 2. april 1993 utbetalte ytterligere kr 4.116.550 til TD. RTV opplyser at dette er betaling i henhold til stansavtale. Riksrevisjonen har bedt opplyst årsaken til at RTV ikke har avregnet dette mot det tidligere utbetalte forskudd.
RTV har svart at beløpet kr 4.116.500 var en a konto-innbetaling til dekning av innleide ressurser fra underleverandører i perioden januar-mars 1993. RTVs påstand var at dette beløpet hovedsakelig gjaldt tilleggs- og merarbeid som RTV ikke var ansvarlig for. Ved en a konto-innbetaling kunne RTV senere anføre alminnelige innsigelser vedrørende kontrahering av tilleggs- og merarbeid.
Riksrevisjonen kan for sin del ikke se at denne begrunnelse tilsier at beløpet ikke kunne avregnes mot det tidligere for meget utbetalte og har forelagt saken for Sosial- og helsedepartementet til uttalelse. Departementet har i brev av 1. august 1995 til Riksrevisjonen forklart at det i forhandlingene om stansavtalen var klart for RTV at TD hadde alvorlige økonomiske problemer. RTV oppfattet situasjonen slik at man ved å godta å innbetale kr 4.116.550 som en del av en helhetlig avtale, ville oppnå at TD fortsatt ville eksistere og bidra med kompetanse i prosjektet, dvs. kompetanse som prosjektet var avhengig av.
Riksrevisjonen kan vanskelig forstå at disse begrunnelser refererer seg til de faktiske forhold. RTV hevder at dette var utbetaling for (i hovedsak) tilleggs- og merarbeid som RTV ikke var ansvarlig for og som de senere skulle anføre innsigelser mot. Utbetalingen skjedde 2. april 1993, ca 3 uker etter at arbeidene ble stanset. Dersom det på dette tidspunkt var klart at TD hadde alvorlige økonomiske problemer, framstår det som underlig at RTV utbetalte ca 4 mill. kroner for arbeid RTV ikke var ansvarlig for, og som RTV senere regnet med å kunne gjøre innsigelser mot.
Departementet hevder på sin side at RTV, ved å innbetale beløpet, ville « oppnå at TD fortsatt ville eksistere ». Etter Riksrevisjonens oppfatning er heller ikke denne begrunnelse relevant, da det av saksdokumentene går fram at TD er et heleiet datterselskap av NIT og at NIT hadde avgitt garanti overfor RTV i forbindelse med prosjektet.
Avtalt tilbakebetaling på kr 8.000.000 i varer og tjenester
Etter avtalen om sluttoppgjør skulle TD levere varer og tjenester til RTV for en samlet verdi av kr 8.000.000. RTV opplyser at årsaken til at RTV har avtalt å motta tilbakebetalingen i varer og tjenester er at NIT under forliksforhandlingene antydet vilje til en betydelig større tilbakebetaling dersom denne kunne motregnes i andre fordringsforhold. Problemstillingen ble forelagt Regjeringsadvokaten som anbefalte en slik løsning under forutsetning av at den ga et bedre økonomisk resultat for RTV.
Riksrevisjonen har bedt opplyst hvilke alternative oppgjørsformer som ble forelagt Regjeringsadvokaten til vurdering, samt hvilken økonomisk fordel RTV har hatt ved å motta tilbakebetalingen i varer og tjenester. RTV har svart at det ikke ble forelagt alternative oppgjørsformer for Regjeringsadvokaten. Den valgte oppgjørsformen ble ansett som den som kunne gi størst uttelling i forhandlingene om tilbakebetaling fra TD.
Riksrevisjonen har bemerket at det framstår som underlig at det ikke kan framskaffes dokumentasjon på hvilken fordel RTV har oppnådd ved denne oppgjørsformen. Departementet har bl.a. svart at pkt. 12 i avtalen mellom RTV og TD av 7. april 1992 omhandler tvister. Her sies det at tvist først løses gjennom forhandlinger, så gjennom en meglingsmann om ikke forhandlingene fører til enighet og til slutt gjennom voldgift for endelig avgjørelse. Når regjeringsadvokaten har vurdert ulike oppgjørsformer, har man vurdert alle alternativene (særlig forhandlinger og voldgift). Riksrevisjonen finner ikke at det er samsvar mellom de forklaringer som her er gitt. RTV hevder at oppgjørsformen har vært økonomisk fordelaktig, men kan ikke dokumentere hvilke alternative løsninger som kunne være aktuelle. Departementet på sin side hevder at det bl.a. var usikkerhet knyttet til en voldgiftsløsning som var avgjørende.
Bankgaranti på kr 10.000.000
Det økonomiske oppgjøret mellom RTV og TD gjaldt ifølge saksdokumentene differansen mellom mottatt forskudd og verdien av de leverte varer og tjenester. Som sikkerhet for denne differansen har TD stillet bankgaranti på kr 10.000.000, jf. avtalen av 5. november 1992.
Under henvisning til dette ber Riksrevisjonen også opplyst hvilket beløp bankgarantien dekket pr. stansdato og hvordan dette var dokumentert. Videre bes opplyst på hvilken måte denne bankgarantien, herunder også den garanti NIT hadde avgitt på vegne av TD, ble trukket inn i oppgjøret.
Frigivelse av garantibeløp kr 2.650.000
I henhold til fastprisavtale ble 10 % av kontraktsbeløpet - kr 2.650.000 - plassert på sperret konto « som sikkerhet for komplett og kvalitetsmessig god leveranse fram til endelig godkjennelse eller til leveransen er tatt i alminnelig bruk ». I forbindelse med sluttoppgjøret ble beløpet frigitt til TD den 3. januar 1995.
Riksrevisjonen har bedt opplyst årsaken til at dette beløpet ikke ble fratrukket i oppgjøret, slik at RTVs tilgodehavende kunne blitt redusert med kr 2.650.000.
Til dette har RTV svart at TDs solvens representerte en usikkerhetsfaktor i forhandlingene som bidro til at RTV ikke valgte å stå sterkt på et krav om kontantbetaling. Sosial- og helsedepartementet har i brev av 1. august 1995 til Riksrevisjonen forklart at garantibeløpet var en del av forutsetningene som lå til grunn av forhandlingene som førte fram til sluttoppgjøret iht. avtale av 29. juni 1994. Som en del av avtalen skulle RTV frigi disse midlene til TD.
Riksrevisjonen kan ikke se at dette er svar på hvorfor beløpet ble frigitt. Riksrevisjonen er kjent med at dette var avtalt i protokollen av 29. juni 1994 og Riksrevisjonen har bedt opplyst hvorfor dette ble avtalt. Riksrevisjonen ber også opplyst hva som ligger i at det forut for frigivelsen ble « bekreftet at TD/NIT overholdt sin del av avtalen » og hva denne bekreftelse besto i.
Ut fra de redegjørelser som hittil er gitt av RTV og departementet og ut fra sakens dokumenter for øvrig, kan det etter Riksrevisjonens vurderinger stilles spørsmål ved om RTV i denne saken har ivaretatt statens interesser på en tilfredsstillende måte. Dette gjelder hele saksgangen fra og med avtaleinngåelsen til og med sluttoppgjøret.
Med henvisning til dette, ber Riksrevisjonen opplyst om departementet vil foreta en fullstendig gjennomgåelse av saken, eventuelt opplyst om departementet finner at RTVs saksbehandling har vært tilfredsstillende.
Sosial- og helsedepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
| « Vi viser til Sosial- og helsedepartementets brev av 22. september 1995. I forhold til brevets punkt 6 - TRESS-90. Sluttoppgjøret mellom Rikstrygdeverket og Norsk informasjonsteknologi - ser departementet nå behov for en utdypende presisering. Dette brevet blir å betrakte som departementets svar på antegnelsens punkt 6 i Riksrevisjonens brev av 4. september 1995, og vi ber Riksrevisjonen se bort fra punkt 6 i brev av 22. september 1995 fra Sosial- og helsedepartementet. |
| Når det gjelder spørsmål om à konto utbetalinger på kr 25.333.000 i 1992, ble det av departementet i brev av 1. august 1995 til Riksrevisjonen forklart at Rikstrygdeverket utbetalte beløpet som følge av de forpliktelser Rikstrygdeverket hadde etter avtale av 7. april 1992 om konsulentoppdrag med Trygdedata. Etter nærmere gjennomgang har departementet brakt i erfaring at Rikstrygdeverket utbetalte kr 5.120.5009 den 27. november 1992. Dette er utbetalinger som etter avtalen falt til betaling henholdsvis |
|
| Det er derfor ikke riktig som opplyst i brev av 1. august 1995 at utbetalingene skjedde i henhold til avtalen av 7. april. Det var dette forholdet som departementet i brev av 22. september 1995 forklarte at berodde på en feil i vår forklaring av 1. august 1995. Departementet bygde sitt svar i brev av 1. august 1995 på informasjon fra Rikstrygdeverket som ikke var riktig. |
| Når Sosial- og helsedepartementet ikke har gått nærmere inn på de andre punktene i Riksrevisjonens brev av 4. september 1995, var det ut fra at Riksrevisjonen ber om opplysninger om departementet vil foreta en fullstendig gjennomgåelse av saken. |
| Sosial- og helsedepartementet er enig i at sluttoppgjøret mellom Rikstrygdeverket og Norsk informasjonsteknologi etterlater mange ubesvarte spørsmål. Departementet vil derfor engasjere et konsulentfirma til en fullstendig gjennomgang av sakskomplekset. Når denne gjennomgangen er foretatt, vil departementet ha et bedre grunnlag for å |
| - | svare på de tilleggsspørsmål Riksrevisjonen stiller i brev av 4. september 1995 |
| - | gi mer utfyllende forklaringer enn de som er gitt i brev av 1. august 1995 |
| - | kommentere Riksrevisjonens påpekninger i brev av 4. september om at det også på andre punkter enn ovennevnte, er manglende samsvar eller ulike begrunnelser mellom Rikstrygdeverkets og departementets forklaringer. » |
Riksrevisjonen er av den mening at de konkrete spørsmål som er reist i antegnelsen burde kunne besvares uavhengig av en slik konsulentutredning.
Riksrevisjonen foreslo på bakgrunn av de da tilgjengelige opplysninger, antegnelsen « Til observasjon ».