2. Komiteens merknader
2.1 Innledning
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ottar Kaldhol, Marit Lefdal, Trond Mathisen, Tomas Norvoll, Marit Nybakk og Oddbjørg Ausdal Starrfelt, fra Senterpartiet, Jørgen Holte, Sigurd Manneråk og Rita H. Roaldsen, fra Høyre, Jan Tore Sanner og Siri Frost Sterri, fra Sosialistisk Venstreparti, Jon Bakken, fra Kristelig Folkeparti, Jon Lilletun, og representanten Ellen Chr. Christiansen, vil vise til at innhold og struktur i og prinsipper for statlig finansiering av en ny 10-årig grunnskole er behandlet i Innst.S.nr.243 (1992-1993), Innst.O.nr.36 (1993-1994), Innst.S.nr.216 (1994-1995), Innst.S.nr.15 (1995-1996), Innst.S.nr.103 (1995-1996) og Innst.S.nr.105 (1995-1996), samt i B.innst.S.nr.12 (1994-1995), B.innst.S.nr.12 (1995-1996).
Komiteen vil understreke at det i Innst.O.nr.36 (1993-1994) er lagt stor vekt på at det pedagogiske opplegget for 6-åringene skal være spesielt tilpasset de behov barn på dette utviklingstrinnet har, og at pedagogikken for 6-åringer bør inneholde elementer av det beste fra barnehagen og småskolen. Med utgangspunkt i en overgangspedagogikk skal det tas i bruk førskolepedagogiske arbeidsmetoder, og de fysiske omgivelsene må tilrettelegges slik at de sikrer de aktivitetene som er forutsatt å utgjøre innholdet av undervisningen for 6-åringene.
Komiteen vil vise til Innst.O.nr.36 (1993-1994), der et flertall av Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti uttalte:
| « (...)vil understreke at kommunesektoren i den sammenheng skal ha full dekning av de merutgifter som reformen medfører. Med dette menes merutgifter til investering, drift, skyss og skolefritidsordninger. Dette flertall har merket seg at det ikke vil bli foretatt endringer i finansieringsformen for skolefritidsordningen. Dette flertall forutsetter at de ressurser som kommunene allerede bruker på 6-åringene i skole eller 6-årstilbud i barnehage, jf. foran, og tilskuddet fra staten til tilbudet til 6-åringer, skal inngå i finansieringen av reformen. » |
Både fra departementets og fra Stortingets side har det vært forutsatt at 6-åringene gradvis skulle tas inn i skolen. For å finansiere et gradvis inntak har en gått inn med stimuleringstilskudd, adgang til låneopptak i Husbanken og statlige driftstilskudd.
Komiteen vil i den forbindelse vise til at flertallet i Innst.O.nr.36
| « mener det er viktig at kommunene snarest planlegger tilbud for 6-åringer etter den modellen som er beskrevet i innstillingen, og at kommunene må gi 6-åringene et tilbud under barnehageloven i de kommende skoleår. Slik vil kommunene være sikret driftsstøtte og stimuleringstilskudd for 6-åringer over flere år før reformen trer i kraft. » |
Komiteen viser til Innst.S.nr.305 (1988-1989), jf. St.meld. nr. 4 om langtidsprogrammet for 1990-93. I langtidsprogrammet understrekes at forholdene måtte legges til rette slik at 6-åringene gradvis kan tas inn i skolen:
| « Dette må skje ved pedagogisk utviklingsarbeid og etterutdanning av det pedagogiske personalet slik at barna sikres et opplæringstilbud som er tilpasset deres utviklingstrinn og læremuligheter. En forutsetning for dette er at det finnes et tilbud om aktiviteter og tilsyn etter skoletid for småskolebarna. |
| Etter dagens ordning har alle rett og plikt til 9 års skolegang. Etterhvert som 6-åringene tas inn i skolen, vil det bli 10 års obligatorisk utdanning. Hvordan dette skal gjennomføres, må utredes nærmere. » |
Komiteen vil for øvrig vise til de respektive partiers merknader i Innst.S.nr.305.Komiteen har merket seg at en rekke kommuner fra 1991 har innført et pedagogisk tilbud til 6-åringer under barnehageloven. Komiteen har videre merket seg at departementet har beregnet antallet klasser med et tilbud til 6-åringene i skolens lokaler under barnehageloven pr. 1995 til 1.527 klasser. Dette er i underkant av 50 % av alle 6-åringer.
Komiteen er kjent med at departementet i 1994 utarbeidet en strategiplan for gjennomføring av skolestart for 6-åringer med mål om full dekning av behovet for skolefritidsordninga og obligatorisk opplæring for 6-åringer fra høsten 1997. Inntaket av 6-åringer i pedagogiske tilbud i skolen skulle opptrappes etter følgende tidsplan:
| - | høsten 1994 - 55 % inne |
| - | høsten 1995 - 70 % inne |
| - | høsten 1996 - 85 % inne |
| - | høsten 1997 - 100 % inne. |
Komiteen vil vise til at tilveksten av nye plasser det siste året har vært svakere enn forventet, og at kommunene kommer svært ulikt ut.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, har også merket seg at i en del kommuner er 6-åringene tatt inn i skolen uten en tilfredsstillende standard på de lokalene som var tatt i bruk, noe som betyr en merkostnad i investeringer for å sikre de fysiske rammebetingelsene for 6-åringene i 1997.
Komiteen viser til at en enstemmig komité i Innst.O.nr.36 (1993-1994) ba om at det uavhengige tekniske beregningsutvalget, det såkalt Hervig-utvalget eller Kostnadsberegningsutvalget, foretok de reelle kostnadsoverslagene ved reformen:
| « Beregninger over økonomiske konsekvenser må legges fram for Stortinget snarest mulig og senest innen utgangen av våren 1995, som forutsetning for gjennomføring av reformen. » |
Kostnadsberegningsutvalgets innstilling, NOU 1995:13 Kostnader ved skolestart for 6-åringer, ble behandlet i Innst.S.nr.216 (1994-1995), jf. St.prp. nr. 58 Om kommuneøkonomien 1996 m.v.
| « Flertallet i kommunalkomiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Høyre, vil sterkt understreke at det er en absolutt forutsetning at kommunene skal ha full økonomisk kompensasjon for merutgifter som reformen medfører. Bare på denne måten kan reformen bli en kvalitetsreform. |
| Dette flertallet har merket seg at det offentlige beregningsutvalget (Hervik-utvalget) har lagt fram sin innstilling i NOU 1995:13 . Hervik-utvalget har beregnet 2 alternativ. Alternativ 1 er en ren grunnskolereform. Alternativ 2 er både grunnskole- og barnehagereform. |
| Hervik-utvalget har beregnet kostnader for alternativ 1 mht. til drift å utgjøre i sum 1.058 mill. kroner. |
| Hervik-utvalgets kostnader ved alternativ 2 utgjør 2.106 mill. kroner. |
| Utvalget har beregnet kostnader til investering til 2,9 mrd. kroner. Forutsatt full lånefinansiering, vil den årlige amortisering være 230 mill. kroner. |
| Arealet er beregnet ut fra 5 m2/6-åring. |
| Dette flertallet har videre merket seg at Regjeringens forslag i hovedsak bygger på Hervik-utvalgets innstilling. |
| Dette flertallet konstaterer at Transportøkonomisk Institutt har regnet på merkostnader ved skyssgrense på 3 km og 2 km. Dette vil øke merkostnader med hhv. 13 og 32 mill. kroner. |
| Dette flertallet konstaterer også at Regjeringen vil gi den samme støtte til kommunene i forbindelse med reformen uavhengig av om 6-årstilbudet lokaliseres til barnehage- eller skolebygg. |
| Dette flertallet mener det er vanskelig ut fra dagens situasjon å skaffe bedre dokumentasjon for merutgifter enn det som foreligger i Hervik-utvalgets innstilling. » |
Det samme flertallet
| « finner derfor å kunne slutte seg til Regjeringens forslag mht. beregnede utgifter til investering, og måten å gi investeringsstøtte på. » |
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til Innst.S.nr.216 (1994-1995) (om kommuneøkonomiproposisjonen for 1996), der disse medlemmer mener det også
| « ... er nødvendig å foreta en etterberegning av de totale kostnader for 6-års reformen, og således også investeringskostnadene. |
| Disse medlemmer ber om at det i etterberegningene for investeringskostnadene legges til grunn de samme kriterier som Hervik-utvalget har lagt til grunn for sine beregninger av investeringskostnadene. Etterberegningen skal danne grunnlag for eventuell justering av kompensasjon til kommunene, og fremmer følgende forslag: |
| « Kostnadene for 6-årsreformen etterberegnes av det uavhengige beregningsutvalg basert på erfaringstall. |
| Kompensasjon til kommunene skal justeres i forhold til denne etterberegning. » |
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Innst.S.nr.216 (1994-1995) der det blir uttalt:
| « Dette medlem mener at det ikke er forsvarlig å vedta gjennomføring av reformen allerede i 1997 fordi kommunene ikke får tilstrekkelige midler til drift og investeringer og fordi spørsmål om skyssgrense, lærebøker og etterutdanning ikke er avklart. Iverksetting av reformen vil bety å overlate en stor del av kostnadene til kommunene og foreldrene. » |
I B.innst.S.nr.12 (1995-1996) tok dette medlem utgangspunkt i at det var flertall for gjennomføringen av reformen, og foreslo 400 mill. kroner for inneværende år knyttet til investeringer i skolebygg for 6-åringer.
Dette medlem konstaterer med tilfredshet at departementet har måttet øke investeringsrammen for 6-årsreformen betraktelig som en følge av gjennomgangen av situasjonen i kommunene, og som en følge av stortingsbehandlingen går flertallet inn for en ytterligere økning på 500 mill. kroner. Dette medlem mener imidlertid at heller ikke en investeringsramme på 4,3 mrd. kroner er tilstrekkelig og viser til sine merknader lengre bak i innstillinga.
Komiteens medlem representanten Christiansen vil vise til at dette medlem ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen i Stortinget sluttet seg til flertallets innstilling på dette området.
Komiteen vil vise til at det i Innst.S.nr.216 også ble trukket opp retningslinjer for reformavhengige driftsutgifter ved innføring av 6-årsreformen. Komiteen vil videre vise til Innst.S.nr.15 (1995-1996)) og til B.innst.S.nr.12 (1995-1996) om pedagogtetthet, klasser, pedagogisk opplegg, skoleskyss og skolefritidsordninger. Komiteen har merket seg at Regjeringen vil legge fram en detaljert plan over omfang og finansiering i kommuneøkonomiproposisjonen for 1997. Komiteen viser også til den forestående behandling av Ot.prp. nr. 40 (1995-1996) , om endringer i grunnskoleloven.
Komiteen har merket seg at departementet, i tråd med Stortingets vedtak under behandlingen av B.innst.S.nr.12 (1995-1996), har bedt alle landets kommuner om nye innspill med oversikt over investeringsbehov.
Komiteen viser til at departementet legger til grunn en samlet investeringsramme på 3.778 mill. kroner i 1996-kroner. Komiteen har merket seg at økningen fra Innst.S.nr.216 (1994-1995) skyldes at departementet nå har et datagrunnlag fra alle kommuner. I tillegg viser det seg at en del av de 6-årstilbudene som er etablert i skolens lokaler under barnehageloven, ikke fyller de standardkrav til fysiske rammevilkår som Stortinget har forutsatt.
Komiteen vil understreke viktigheten av at de kommunene som har vært tidlig ute med å etablere 6-årstilbud, skal få dekket kostnadene ved investeringer i slike tilbud.
Komiteen har merket seg at av det samlede antall nye klasser på 3.094 i kommunale skoler som departementet har beregnet for høsten 1997, hadde 1.527 klasser pr. 1. desember 1995 et pedagogisk tilbud i skolens lokaler. Komiteen har videre merket seg at det her skilles mellom de klasser som allerede har tilfredsstillende lokaler, de klasser som har behov for ombygginger og opprustninger, og de klasser som krever nybygg.
Komiteen mener det er vanskelig å skaffe bedre dokumentasjon for reelle investeringsbehov enn den inndelingen i klasser som framkommer i departementets materiale, og forutsetter at investeringsstøtten tar utgangspunkt i nevnte data.
Det samme er tilfelle for reformavhengige kostnader i de skoler eller kommuner der det pr. 1. desember 1995 ikke er tilbud til 6-åringer i skolens lokaler, av departementet beregnet til 1.567 klasser.
Grunnlaget for investeringsbehovet til undervisningsbygg vil dermed være:
| - | nødvendige bygningsmessige tilpasninger og nybygg for klasser som pr. 1. desember 1995 hadde et tilbud i skolens lokaler, |
| - | nødvendige bygningsmessige tilpasninger av oppgitt ledig kapasitet og nybygg for klasser som pr. 1. desember 1995 var uten tilbud i skolens lokaler, |
| - | investeringer som er foretatt i perioden 1991 til 1995. |
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og representanten Christiansen, mener at departementets forutsetninger for beregning av en årlig kompensasjon for de reformavhengige investeringene er et godt grunnlag og medfører at de fleste kommuner får dekket de faktiske utgiftene knyttet til reformen. Flertallet mener imidlertid at det er nødvendig å foreta noen endringer for å fange opp geografiske ulikheter knyttet til byggekostnader og arealbehov.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil vise til at kostnadene i forbindelse med denne reformen flere ganger har vært beregnet av departementet. De første beregninger ble gitt Stortinget i forbindelse med Ot.prp. nr. 21 (1993-1994) . Her ble kostnadene oppgitt å være i størrelsesorden 1.050 - 1.215 mill. kroner for drift. De årlige kapitalutgiftene til investering ble satt til ca 230 mill. kroner. Senere har Regjeringen - bygget på Hervikutvalgets beregning - presentert kostnader til investering på 2,9 mrd. kroner. De beregninger som nå foreligger, viser en total sum til investering på 3,8 mrd. kroner. Disse medlemmer konstaterer at heller ikke dette beløpet er tilstrekkelig.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti mener det er all grunn til å stille spørsmål ved de metoder som Regjeringen benytter for å beregne kostnader ved reformer. De beregninger som er foretatt i reformprosessen, spriker i for stor grad. Med de erfaringer Regjeringen etterhvert har opparbeidet med omfattende reformer, burde det være mulig å presentere for Stortinget et sikrere beslutningsgrunnlag. En annen side er at de usikre beregninger som er lagt fram, har skapt svært mye forvirring rundt i kommunene, noe som har vært til stor skade for hele reformprosessen. Dette er også, etter disse medlemmers mening, den viktigste årsak til at mange kommuner er kommet svært kort i sin planlegging. Den nødvendige tillit har ikke vært til stede mellom regjering og kommuner i denne sak når det gjelder den økonomiske kompensasjon.
2.2 Om gradert prisnorm for reformrelaterte byggekostnader
Komiteen viser til at departementet har lagt inn en fast byggepris på kr 11.600 pr. kvadratmeter inklusive inventar. Med denne normen vil mange kommuner få dekket sine faktiske utgifter. Komiteen viser imidlertid til at byggekostnadene i 1996 og i 1997 i enkelte strøk vil være betydelig høyere enn departementets gjennomsnittstall. Dette vil særlig være tilfelle i kommuner nær Gardermoen-utbyggingen og bygging av nytt Rikshospital i Oslo. Men også i andre byer, deriblant i Trondheim, Tromsø og Kristiansand med omegn, er gjennomsnittskostnadene høyere enn kr 11.600. I tillegg til en opphetet byggeaktivitet i de nevnte områdene, som bl.a. fører til økt etterspørsel etter arbeidskraft og høyere material- og lønnskostnader, slår den differensierte arbeidsgiveravgiften ut i bykommunene og andre sentralt beliggende kommuners disfavør.
Komiteen konstaterer at det er dårlig med statistisk materiale som viser regionale variasjoner i byggekostnader for skolebygg. I brev fra departementet til Høyres stortingsgruppe, datert 30. april 1996 (jf. vedlegg 1), opplyses det imidlertid at Statsbygg peker på situasjonsbetingede økte byggekostnader i Oslo og Akershus og i randsonen rundt disse fylkene. Videre peker Statsbygg på at de nordligste fylkene erfaringsmessig har et høyere kostnadsnivå.
På denne bakgrunn vil komiteen gå inn for at det innføres en gradering i prisnormen for reformrelaterte byggekostnader for å fange opp geografiske ulikheter. Komiteen viser til at departementet i brev datert 2. mai 1996 (jf. vedlegg 2) til Høyres stortingsgruppe anbefaler at graderingen baseres på Statistisk sentralbyrås indeks for bygging av eneboliger for 1992-95. Det vises til indeksen, trykt i vedlegg 2 til innstillingen. Departementets forslag til norm for byggepris på kr 11.600 pr. kvadratmeter legges til grunn og tilsvarer tallet 100 i indeksen.
Komiteens flertall, alle unntatt representanten Christiansen, mener at fylker som etter indeksen ligger under 100 i reelle kostnader, skal løftes opp til 100. Dette innebærer at ingen kommuner får mindre enn kr 11.600 pr. kvadratmeter til reformrelaterte utgifter i forbindelse med 6-års reformen. En differensiering basert på Statistisk sentralbyrås indeks er kostnadsberegnet til 106 mill. kroner.
Komiteens medlem representanten Christiansen ønsker å benytte indeksberegningene fullt ut, noe som innebærer at de fylker som ligger under 100 i reelle kostnader får sine tilskudd pr. kvadratmeter redusert tilsvarende. Dette betyr at dette medlem vil kunne redusere investeringskostnadene med ca 41 mill. kroner i forhold til flertallets forslag
Dette medlem vil imidlertid vise til at det å bygge nye skoler som regel er mer kostnadskrevende pr. kvadratmeter enn det å utvide eksisterende bygg. Videre vil dette medlem påpeke at man ved bygging av nye skoler vil ha behov for en høyere arealnorm enn ved utvidelse ettersom man her også må etablere fellesfunksjoner så som administrasjon. Dette medlem ønsker derfor å benytte de ovennevnte 41 mill. kroner til en økning av tilskuddet pr. kvadratmeter til nybygg, noe som vil bety en gjennomsnittsøkning på ca kr 165 pr. m2. Disse midlene skal fordeles etter samme indeks som tilskuddet for øvrig.
2.3 Om tilpasning av prisnormen
Komiteen vil vise til at kommuner som Kristiansand og Trondheim og enkelte kommuner i pressområdet rundt Gardermoen-utbyggingen ikke fanges godt nok opp av indeksen. Disse kommuner og andre kommuner som kan dokumentere at skoler som allerede er bygget på anbud innenfor en normal standard, og som har en maksimal byggepris som overstiger normen på kr 11.600 pr. kvadratmeter, kan få dekket økt kvadratmeterpris med inntil 10 %. Til dette vil komiteen sette av inntil 54 mill. kroner.
2.4 Om arealnorm ut fra elevtall
Komiteen mener arealnormen på 140 kvadratmeter pr. klasse for de fleste kommuner vil være dekkende for de reelle behov. Komiteen vil vise til at det i tettbygde strøk gjennomsnittlig vil være flere klasser med et høyt elevtall. Komiteen vil gå inn for at arealnormen for skoler med et gjennomsnittlig elevtall på 22 pr. klasse eller mer settes til 160 kvadratmeter pr. klasse, mens arealnormen for klasser med mindre enn 22 elever holdes på 140 kvadratmeter. Som grunnlag nyttes kommunenes oppgitt tall ved departementets tidligere undersøkelse. Komiteen vil legge inn 295 mill. kroner til den økte arealnormen.
Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti syner til at fleirtalet vil auke arealnormen for klassar med 22 eller fleire elevar ut over framlegget frå Regjeringa. Desse medlemer er glad for ei slik auking. Samstundes vil desse medlemer peike på at ei slik ordning er med på å premiere store klassar, noko som aukar presset mot å byggje store skular med fulle klassar. Ein konsekvens av dette vil vera ei tilretteleggjing for skulesentralisering. For å hindre ei slik sentralisering, er det trong for å tenkje grundig gjennom situasjonen for småskulane. Det gjeld særleg utfordringane dei udelte og fådelte små skular har i høve til seksårsreformen og dei nye læreplanane.
Desse medlemer vil understreke at dei udelte og fådelte skulane no får eit ekstra årskull inn i klassane sine. Seksåringane og småskuletrinnet skal få eit meir leikeprega pedagogisk tilbod. Men småskulane får ikkje tilskot til naudsynleg tilpassing av klasserom eller innkjøp av utstyr for slik aktivitet. Dette er desse medlemer usamd i.
Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet og Kristeleg Folkeparti vil gjera følgande framlegg:
« Stortinget ber Regjeringa utgreie situasjonen for udelte og fådelte småskular i høve til ny pedagogikk på småskulestrinnet, og kome til Stortinget med framlegg om tilskot til utstyr og tilpassing av klasserom. »
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sin merknad under pkt. 2.8 der det foreslås 240 mill. kroner til tilrettelegging av lokaler og utstyr for ny pedagogikk i udelte og fådelte skoler.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener det er viktig å skaffe alle elever i skolen gode lokaler. I dag sliter mange skoler med arealnormer som er for små, det er også svært vanskelige arbeidsforhold for personalet ved mange skoler. Disse medlemmer vil fremme forslag om at Regjeringen utarbeider forslag til nye arealnormer for skolebygg for alle årstrinn i den 10-årige grunnskolen. Skal den nye arbeidstidsavtalen for lærere og den nye læreplanen med sine nye arbeidsformer fungere slik de er tenkt, er det helt nødvendig med en oppgradering av svært mange skolebygg her i landet. Skjer ikke det, vil svært mange skoler ha begrensede muligheter til å realisere læreplanens intensjoner.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Det henstilles til Regjeringen å utarbeide veiledende normer for skolebygg for alle årstrinn for grunnskolen. »
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og representanten Christiansen, vil vise til at en differensiert arealnorm også gir en større fleksibilitet for å sikre plass til skolefritidsordningen.
Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti vil peike på at seksåringane ikkje skal ha tilbod om heildagsskule, men i tillegg til eit leikeprega skuletilbod få tilbod om ei friviljug skulefritidsordning. Situasjonen i arbeidslivet og familiestrukturen vår tilseier at mange foreldre vil ønskje å nytte skulefritidsordninga. Då er det viktig at det er eit skilje mellom skule og skulefritidsordning. Eit slikt skilje vil vera tydeleg om skulefritidsordningane får eigne basar i skulemiljøet. Ein kan ikkje rekne med at skulefritidsordningane skal nytte arealet til seksåringane, då skulefritidsordninga også skal vera eit tilbod til fleire elever enn berre seksåringane. Difor treng skulefritidsordninga tilleggsareal. Dette krev investeringar i lokale og utstyr.
Desse medlemene finn grunn til å peike på at Regjeringa ikkje vil gi tilskot til slike investeringar. Desse medlemene meiner skulefritidstilbodet er ein sentral del av grunnskulereforma, og at kommunane også bør få tilskot til desse naudsynte investeringane.
På dette grunnlag gjer komiteen sine medlemer frå Senterpartiet og Kristelig Folkeparti følgjande framlegg:
« Stortinget ber Regjeringa utgreie situasjonen for skulefritidsordninga som fylgje av skulestart for seksåringar, og kome til Stortinget med framlegg om tilskot til investeringar i lokale og utstyr for skulefritidsordninga. »
Desse medlemene syner elles til den komande handsaminga av Ot.prp. nr. 40 (1995-1996) (om endringa i grunnskolelova).
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sin merknad under pkt. 2.8 der det foreslås 300 mill. kroner til tilrettelegging av lokaler til skolefritidsordningen.
2.5 Om private skoler
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at godkjente private skoler også må gi undervisning til en ekstra årsklasse fra og med skoleåret 1997-98. Flertallet viser til at private skoler etter privatskoleloven bare får tilskudd til drift etter gitte kriterier i loven. Flertallet legger ikke opp til å endre dette prinsippet.
Flertallet er kjent med at privatskolenes organisasjoner har beregnet investeringskostnadene til 45,6 mill. kroner. Flertallet legger dette til grunn og vil be departementet i samarbeid med privatskolenes organisasjoner å utarbeide retningslinjer for utbetaling av investeringstilskudd. Forutsetningen er at de faktiske utgiftene skal dekkes, dog slik at ingen skole får større tilskudd pr. klasse enn byggekostnad pr. klasse i den offentlige skole.
Flertallet vil etter dette gi et reformrelatert investeringstilskudd til godkjente skoler på 45 mill. kroner, fordelt over tre år.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at private skoler etter privatskoleloven ikke får tilskudd til investeringer. Dette medlem mener dette også skal gjelde ved innføring av den 10-årige grunnskole.
2.6 Om kompensasjon av kommunenes utgifter
Komiteen vil understreke at de største utgiftene for kommunene knyttet til investeringer for å ta 6-åringene inn i skolen vil påløpe i de nærmeste årene. Komiteen vil vise til at Kostnadsberegningsutvalget regnet ut de årlige utgiftene ved en annuitetsfordeling over hele levetiden for investeringene. Dette ville imidlertid ha ført til at kommunene hadde fått en vesentlig lavere utbetaling fra staten enn de ville ha måttet sette av til renter og avdrag. For å unngå en slik likviditetsbelastning for kommunene blir prinsippene for utredning av det årlige kompensasjonsbeløpet endret, slik at beløpet blir nærmest mulig de reelle årlige reformavhengige investeringsutgiftene ved avdrag og renter.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og representanten Christiansen, vil på denne bakgrunn gå inn for at kommunenes utgifter kompenseres over en periode på 20 år. Flertallet vil totalt fremme forslag om å øke den samlede investeringssummen med 500 mill. kroner.
Komiteen vil vise til at departementet i proposisjonen redegjør for at det i kommuneøkonomiproposisjonen vil bli gitt en omtale av helt spesielle tilfeller der allerede beregnet investeringsramme må vurderes. Komiteen vil videre vise til brev fra statsråden til komiteen datert 24. april 1996, der departementet understreker dette. Komiteen forutsetter på denne bakgrunn at feil i beregningene som følge av for dårlig utfylte skjemaer fra enkelte kommuner eller annen form for sviktende kommunikasjon vil bli rettet opp i kommuneøkonomiproposisjonen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og representanten Christiansen, har merket seg at enkelte kommuner har kommet ut med 0 i kompensasjon. Flertallet vil vise til proposisjonen, der det heter:
Beregningen bygger på det antallet nye klasser som utløses av 6-åringer skoleåret 1997-98. Det innebærer at det ikke er beregnet noe investeringsbehov i de skoler hvor 6-åringer tas inn uten at det blir flere klasser. Det kan imidlertid være behov for bygningsmessige tilpasninger eller utvidelser av eksisterende areale i tilfeller hvor det blir en betydelig økning av antallet elever i den klassen som omfatter 6-åringer. Behovet for investeringer som følge av dette vil imidlertid være avhengig av den faktiske disponeringen av arealene på den enkelte skole. Departementet vil vurdere slike tilfeller på grunnlag av særskilt dokumentasjon fra den enkelte kommune, og med utgangspunkt i de pris- og arealstandarder som er forutsatt.
Flertallet forutsetter at departementet følger opp dette.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti registrerer at en rekke kommuner er kommet ut med en kompensasjon på 0 kroner. Disse medlemmer kjenner også til at en rekke kommuner har pekt på mangler og direkte feil med de beregninger som er foretatt. Disse medlemmer mener at alle de kommuner som er kommet ut med 0 kroner til investeringer og de kommuner som har klaget på beløpene, har krav på ny behandling. Disse medlemmer vil derfor fremme forslag om ny behandling av alle disse kommunene og at resultatet av slik behandling legges fram for Stortinget som egen sak:
« Stortinget ber Regjeringen behandle alle kommuner som i St.prp. nr. 39 (1995-1996) er kommet ut med 0 kroner i kompensasjon, og alle kommuner som har klaget, på nytt. Utfallet av denne behandling legges fram for Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett. »
Disse medlemmer har tidligere fått nedstemt forslag om å øremerke kompensasjonen til kommunene. Disse medlemmer registrerer derfor med interesse at Regjeringen har skiftet mening og nå går inn for øremerking. Disse medlemmer er imidlertid av den oppfatning at en tilbakebetalingstid på 40 år er altfor lang og vil fremme forslag om at tilbakebetalingstiden settes til 5 år:
« Kompensasjon til kommunene av investeringsutgifter til 6-årsreformen utbetales til kommunene over en femårs periode. »
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sin merknad under pkt. 2.8 om at investeringstilskuddet skal gis som øremerket tilskudd til kommunene over en 5- årspriode og at staten opptar de nødvendige lån til investeringer på vegne av kommunene.
Komiteen har merket seg at bevilgningene til reformrelaterte investeringer gis i form av et øremerket tilskudd. Komiteen vil slutte seg til dette.
Komiteen vil understreke at øremerkede tilskudd til investeringer for å tilrettelegge tilbud til 6-åringene i skolen må være knyttet til reformavhengige utgifter. Komiteen vil vise til at kommunene innenfor rammetilskuddsordningen og en helhetlig kommuneøkonomi etter grunnskolelovens § 10 har ansvaret for å sørge for tjenlige skoler, så vel innendørs fasiliteter tilpasset de enkelte alderstrinns behov som nødvendige utearealer.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at Stortinget flere ganger har vedtatt at kommunene skal ha full kompensasjon for kostnader til investering, drift, skyss og skolefritidsordning i forbindelse med innføring av 6-årsreformen.
Disse medlemmer registrerer at departementet legger opp til å dekke kostnadene til bygg og utstyr, men har ikke regnet med kostnader til opparbeidelse og utstyr til utearealer.
Disse medlemmer vil understreke at 6-årsreformen er en pedagogisk reform der lek som pedagogisk metode skal spille en vesentlig rolle. Dette forutsetter gode muligheter til aktiviteter utendørs. God tilrettelegging av utearealer med nødvendig utstyr er derfor helt nødvendig for at reformen skal kunne fungere slik den er tenkt.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti vil derfor fremme forslag om at kostnader til opparbeidelse av utearealer og utstyr til disse, skal inngå i de kostnader som skal kompenseres:
« Stortinget ber Regjeringen utarbeide forslag til kompensasjon for opparbeidelse av utearealer og utstyr til disse. Saken legges fram for Stortinget. »
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Norsk Lærerlag har antydet et investeringsbehov på 300 mill. kroner til opparbeidelse av og utstyr til utearealer. Med utgangspunkt i en rammebevilgning på 300 mill. kroner forutsettes det at departementet utarbeider retningslinjer for kompensasjon til kommuner som kan dokumentere merkostnader til dette formål, jf. forslag nedenfor under pkt. 2.8.
Komiteen er kjent med at det i enkelte kommuner er et større behov for opprustning og nybygg av skoler uavhengig av 6-årsreformen enn i andre kommuner. Komiteen vil i den forbindelse vise til debatten og de kommende vedtak om inntektssystemet.
2.7 Om etterprøving av kostnadene
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og representanten Christiansen, viser til Innst.S.nr.216 (1994-1995) hvor komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre uttalte:
| « Flertallet understreker samtidig at det er Regjeringens ansvar å holde Stortinget løpende orientert dersom forutsetningene for beregnet kompensasjon endrer seg, eller dersom det oppdages feil i beregningsgrunnlaget. » |
Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti syner til dei politiske garantiar Stortinget har gjeve kommunane om å dekkje alle ekstra kostnadene i samband med skulestart for seksåringar. Desse medlemer vil peike på røynsle frå tidlegare reformar innanfor det offentlege, t.d. ansvarsreforma for psykisk utviklingshemma, kor staten ikkje ga kommunane tilstrekkeleg tilskot til gjennomføringa av reforma. Her har det vore naudsynt for Stortinget å løyve ekstratilskot fleire år på rad for å dekkje kostnadene.
Desse medlemer syner til at det er særs vanskeleg å rekne ut kostnadene ved ei reform på førehand. Sjølv om Hervik-utvalet har gjort dette for skulestart for seksåringar, har det vore og er framleis strid om utrekningane. Difor meiner desse medlemer det vil vera trong for ein prosess i etterkant av reforma for å sjå om kommunane fikk sine utlegg dekka frå staten. Konklusjonane av ein slik prosess må leggjast fram for Stortinget som evt. kan vedta ekstraløyvingar for å halde sin lovnad ovanfor kommunane. Desse medlemer gjer difor følgjande framlegg:
« Stortinget ber Regjeringa kartleggje dei faktiske kostnadene i kommunane for skulestart for seksåringane etter at grunnskulereforma er starta, og kome til Stortinget med konklusjonane av undersøkjinga. Om naudsynt bør Regjeringa gjera framlegg om tilleggsløyvingar slik at staten dekkjer kostnadene ved skulestart for seksåringar. »
2.8 Generelt om Reform 97 og iverksettingstidspunkt
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, slutter seg til at grunnskolereformen, Reform 97, gjennomføres fra høsten 1997. Flertallet viser for øvrig til merknadene under de enkelte punkter foran.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti har ikkje tilstrekkeleg grunnlag for å gjera framlegg om konkrete løyvingar til tilskot til investeringar og utstyr for skulefritidsordning, uteareal og småskular på dette tidspunktet. I staden har desse medlemene vald å gjera framlegg om å be departementet gjera slike utrekningar og kome til Stortinget med framlegg til tilskotsordningar. Desse medlemene er budd til å løyve pengar til slike tilskotsordningar når grunnlaget er tilstrekkeleg klargjort. Desse medlemene føreset at Regjeringa kjem med slike framlegg i statsbudsjettet for 1997.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet konstaterer at svært mange kommuner ennå ikke har tilbud for 6-åringer. Dette skoleåret er det bare 50 % av alle elever som har et slikt tilbud. Disse medlemmer mener det vil være umulig å ha klar alle investeringer til august 1997. Mange kommuner kommer derfor til å måtte starte tilbudet for 6-åringene med svært provisoriske løsninger dersom reformen skal gjennomføres fra dette tidspunkt. Dette vil gjøre det svært vanskelig ved mange skoler å gjennomføre den pedagogikken som er tenkt for dette årstrinnet. Erfaring viser også at starten på reformer har svært mye å si for hvordan det videre løp vil være. En uheldig og vanskelig startfase kan derfor komme til å prege reformen i mange kommuner i svært lang tid. Disse medlemmer mener derfor at det vil være en langt bedre løsning å starte opp tilbudet over en toårs periode. Dette vil gi de kommunene som er kommet svært kort i sine forberedelser, et år i tillegg til planlegging. Disse medlemmer vil derfor fremme forslag om at den enkelte kommune selv avgjør at de vil starte med obligatorisk tilbud for 6-åringene høsten 1997 eller høsten 1998.
Med unntak for 6-åringene mener disse medlemmer at Reform 97 kan starte i alle kommuner høsten 1997, og fremmer følgende forslag:
« Den enkelte kommune avgjør selv om de vil starte obligatorisk opplæring for 6-åringer i 1997 eller 1998. Den øvrige delen av Reform 97 settes i verk i alle kommuner fra høsten 1997. »
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at grunnskolereformen, Reform 97, innebærer vesentlige endringer i hele grunnskolen. Disse medlemmer minner om at Høyre gjennom mange år har arbeidet for skolestart for 6-åringer. Disse medlemmer viser til Innst.S.nr.234 (1992-1993) hvor Høyre fremmet forslag om en annen modell for skolestart og grunnskolens lengde enn den som nå er vedtatt. I arbeidet med innholdet i den nye tiårige grunnskolen har Høyre lagt vekt på tre hovedpunkter:
| - | Elevene skal lære mer. Kvalitet og et høyere faglig nivå er viktigst. |
| - | Skolen skal gis mer ansvar og større frihet. Mangfold og valgfrihet i skoletilbudet fremmer kvalitet. |
| - | Foreldrenes rettigheter må styrkes. Økt foreldreinnflytelse vil gi elevene et bedre læringsmiljø. |
Disse medlemmer konstaterer at Høyre så langt ikke har oppnådd flertall for konkrete forslag for å oppfylle disse tre hovedpunktene. Disse medlemmer viser til at Høyre allikevel har valgt å stemme for at grunnskolereformen skal gjennomføres. Høyres forutsetning for å støtte at reformen skal gjennomføres fra 1997, er at kommunene får dekket de faktiske utgiftene som knytter seg til reformen. Disse medlemmer viser til at Høyre etter at proposisjonen ble fremlagt gjennomførte en omfattende undersøkelse for å kontrollere departementets beregninger for investeringstilskudd til kommunene. Denne undersøkelsen dokumenterte at en rekke kommuner ikke fikk dekket de faktiske utgiftene knyttet til reformen. Høyre fremsatte derfor fire krav til endringer i investeringsproposisjonen:
| - | Innføring av en gradert prisnorm for reformrelaterte byggekostnader |
| - | Endringer i arealnormen som fanger problemene for skoler i pressområdene |
| - | Investeringstilskudd til de private skolene |
| - | At kommunenes utgifter skal kompenseres over 20 år og ikke over 40 år slik departementet foreslo. |
Disse medlemmer viser til at Høyre har fått gjennomslag for disse endringene, og at kostnadsrammen som en konsekvens av dette økes med 500 mill. kroner. På denne bakgrunn vil disse medlemmer støtte at grunnskolereformen gjennomføres fra høsten 1997.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti støtter i utgangspunktet flertallets opplegg knyttet til:
| - | Gradering av prisnormen for refomrelaterte byggekostnader for å fange opp geografiske ulikheter. |
| - | Økning i arealnorm for skoler med gjennomsnittlig elevtall på 22 pr. klasse eller mer til 160 m2 pr. klasse |
Dette innebærer en økning på om lag 400 mill. kroner i forhold til Regjeringens forslag til investeringsramme.
I tillegg går dette medlem inn for følgende tilskudd til kommunene:
| 1) | Utbedring og tilrettelegging av utearealer innenfor en ramme på 300 mill. kroner. Det forutsettes at departementet utarbeider nærmere retningslinjer for en slik kompensasjonsordning. Ved eventuelt merbehov bes departementet legge fram forslag om dette i forbindelse med statsbudsjettet for 1997. |
| 2) | Tilrettelegging av lokaler og utstyr for ny pedagogikk i småskoletrinnet i udelte og få-delte skoler innenfor en ramme på 240 mill. kroner. |
| 3) | Utbedring og tilrettelegging av lokaler for skolefritidsordningen innenfor en ramme av 300 mill. kroner. |
| 4) | Det avsettes 200 mill. kroner til en pott som kommunene kan søke. Hensikten med denne potten er å sikre kompensasjon for kommuner som av forskjellige grunner har spesielle behov og utgifter som en følge av reformen. Dette kan f.eks. dreie seg om ekstraomkostninger knyttet til investeringer i spesialundervisningsrom i kommuner med spesielt høy andel funksjonshemmede elever, høy andel elever med behov for morsmålsundervisning, eller kommuner og skoler som forventer en «6-åringsboom» i løpet av de nærmeste fem år. |
Dette medlem har med interesse merket seg Kommunenes Sentralforbunds forslag til kompensasjonsform for reformen. Dette medlem vil på denne bakgrunn ta opp forslag om at investeringstilskuddet fra staten gis som en bevilgning over fem budsjettår som dekker det dokumenterte investeringsbehovet i sin helhet. Dette medlem legger til grunn at kommunene ikke har anledning til å ta opp lån til skolebygninger knyttet til reformen, og ber departementet utrede ordninger som forhindrer det.
Dette medlem går inn for at reformen skal iverksettes som forutsatt fra 1997. Imidlertid bør det være anledning for kommuner som ikke kan tilby sine elever et kvalitativt tilfredsstillende tilbud til 6-åringene, å søke departementet om utsettelse i ett år.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
« Grunnskolereformen iverksettes fra skoleåret 1997/98. Kommuner som etter egen vurdering ikke er i stand til å tilby 6-åringene et akseptabelt tilbud, kan søke departementet om utsettelse i ett år. »
« Stortinget ber Regjeringen legge til grunn en investeringsramme på 5,2 milliarder kroner som grunnlag for fordeling av en årlig kompensasjon til kommunene over fem år i forbindelse med grunnskolereformen.
Kompensasjonen for hver kommune forutsettes beregnet ut fra en gradering og tilpasning av prisnormen for reformrelaterte byggekostnader, en arealnorm for skoler med gjennomsnittlig elevtal på hhv. over og under 22 pr. klasse, kommunenes utgifter over en 5-års periode, utgifter til tilpasning og utbedring av lokaler i udelte og fådelte skoler, til skolefritidsordningen og etter søknad fra kommuner til dekning av spesielle investeringskostnader. »
Komiteen sitt medlem frå Kristeleg Folkeparti vil minne om at Kristeleg Folkeparti tidlegare har stemt imot skulestart for seksåringar. Dette medlemet har likevel vore innstilt på å ta fleirtalet på Stortinget til etterretning når dei har vedteke skulestart for seksåringar og ville gjennomføre reformen. Samstundes har dette medlemet sett kor vanskeleg det har vore for kommunane å feste lit til dei politiske garantiar fleirtalet på Stortinget har gjeve, og at fleire kommunar difor har vore nølande til å iverksette naudsynt tilrettelegging og utbygging. Dette medlemet kan godt skjøne denne uroa i kommunane, då det har vore uklårt kva som låg av økonomi i lovnadene frå regjering og stortingsfleirtalet.
Dette medlemet vil og peike på at læreplanane ennå ikkje er klare for den nye 10-årige grunnskulen. Dermed kjenner vi ikkje dei endelege konsekvensane for lokale og utstyr av desse læreplanane. Heller ikkje arbeidet med etterutdanning av lærarane har kome så langt at lærarane kan starte undervisning etter dei nye læreplanane. Samstundes føreset den nye småskulepedagogikken, med stor vekt på leik, ei tilpassing av utearealet som stimulerer til fysisk aktivitet gjennom leik.
Dette medlemet konstaterer at arbeidet med grunnskulereforma har kome for kort til at ho kan setjast i verk frå skuleåret 1997/98 utan at det faglege innhaldet og den pedagogiske tilrettelegging vert svekkja. Dette går ut over seksåringane og elevane som startar med dei nye læreplanane. Difor meiner dette medlemet at ein må utsetje grunnskulereforma til skuleåret 1998/99. Dette vil gi kommunar og skulemynde betre tid til ei skikkeleg planlegging av reforma.
Dette medlemet gjer følgjande framlegg:
« Grunnskulereforma vert å utsetja til skuleåret 1998/99. »
Komiteens medlem representanten Christiansen viser til sine merknader i Innst.O.nr.36 (1993-1994) og Innst.S.nr.15 (1995-1996), hvor det klart fremkommer at dette medlem primært hadde ønsket seg en annen modell for grunnskolen. Dette medlem konstaterer imidlertid at Stortinget har vedtatt grunnskolereformen slik den nå ligger. Dette medlem ser ingen grunn til at iverksettingen skal treneres spesielt ettersom en slik utsettelse neppe vil bevege flertallet mer i retning av dette medlems ønsker for skoleverket. Dette medlem vil derfor stemme for forslaget om at reformen skal gjennomføres fra 1997.
Dette medlem vil videre vise til at dette medlem ønsker en litt annen fordeling av investeringsmidlene når det gjelder gradering og tilpasning av prisnormen for reformrelaterte byggekostnader slik det fremkommer i merknader ovenfor. Dette medlem går imidlertid inn for det samme bevilgningsbeløpet som flertallet og vil derfor støtte flertallets forslag til vedtak, men vil understreke at det implisitt i denne stemmegivningen ligger et primært ønske om ovennevnte.