1. Innledning

    Til Stortinget.

       Stortingsrepresentant Carl I. Hagen har den 28. november 1995 fremsatt følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen fremme de nødvendige lovforslag for å etablere et Offentlighetsombud og et Offentlighetsråd som skal føre tilsyn og kontroll med at offentlighetsloven etterleves etter bestemmelser og intensjoner. »

       I begrunnelsen for forslaget vises det bl.a. til at det foreligger mange eksempler på at statsforvaltningen har en tendens til å hemmeligholde mest mulig, og at det blir hevdet at offentlighetslovens bestemmelser og særlige intensjoner ikke etterfølges. Offentlighet vil være et sterkt incitament for forsvarlig saksbehandling. Det er en svakhet ved vårt lovverk at ingen instans har ansvar for å påse at reglene følges.

       Det fremmes derfor forslag om at det opprettes et offentlighetsombud etter mønster av Forbrukerombudet og et offentlighetsråd etter mønster av Markedsrådet. Alle gis rett til å klage til offentlighetsombudet. Hvis et forvaltningsorgan ikke bøyer seg for pålegg fra ombudet, skal ombudet kunne reise sak for offentlighetsrådet. Vedtak i rådet bør være bindende for forvaltningsorganet med mindre saken bringes inn for domstolene. I tillegg til å behandle klagesaker, skal offentlighetsombudet sikres rett til å foreta undersøkelser i forvaltningen om journalføring og oppfølging av offentlighetsloven. Forslaget vil medføre beskjedne utgifter.

2. Komiteens merknader

      Komiteen har forelagt forslaget for Justisdepartementet, og departementets uttalelse følger som vedlegg 1 til innstillingen.

       Komiteen har merket seg at det i den offentlige debatt i den senere tid er kommet til uttrykk kritikk av statsforvaltningens praktisering av offentlighetslovens bestemmelser samt at lovens intensjoner ikke etterfølges. I denne forbindelse kan det også vises til opplysninger fra Sivilombudsmannen som viser at antall klager som gjelder offentlighetsloven har hatt en klart stigende tendens de senere år, og at over 50 % av klagene gis medhold av Ombudsmannen.

       Komiteen legger stor vekt på offentlighetslovens betydning i vårt samfunn. Det at allmennheten får opplysninger om saker som behandles av myndighetene, er et viktig grunnlag for den allmenne debatt, som igjen er en forutsetning for et levende demokrati. Det må være et klart mål at offentlighetsloven praktiseres etter intensjonene og at åpenhet omkring forvaltningens virksomhet blir hovedregelen - også i praksis.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, har merket seg at forslagsstillers intensjoner med forslaget har vært å bedre adgangen/muligheten til å kontrollere at offentlighetsloven etterfølges. Flertallet støtter intensjonene, men stiller seg likevel tvilende til forslagets hensiktsmessighet, og ønsker å se dette i forhold til andre muligheter som flertallet forventer blir lagt fram i den bebudede stortingsmeldingen om offentlighetsloven. Flertallet vil peke på at det også i dag finnes kontrollordninger i forhold til offentlighetsloven, både innenfor og utenfor forvaltningen. Offentlighetsloven har selv bestemmelser som skal ivareta kontrollhensyn. I § 9 er det således gitt regler om klageadgang til overordnet myndighet. Klageadgangen er vesentlig for å få fram eventuelt ubegrunnede avslag på begjæringer om innsyn, og dermed et viktig instrument i kontrollsammenheng.

       Flertallet vil dessuten i likhet med Justisministeren peke på at de funksjoner som kan tenkes ivaretatt av et Offentlighetsombud og et Offentlighetsråd i dag i all hovedsak ivaretas av Stortingets Ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen). Sivilombudsmannen behandler således klagesaker over manglende innsyn, og iverksetter også av eget tiltak mer generelle undersøkelser om praktiseringen av loven innenfor bestemte saksområder. Flertallet vil fremheve at denne klageordningen er rask, enkel og effektiv, og dermed svært tjenlig for publikum. Flertallet vil understreke viktigheten av at Sivilombudsmannen har tilstrekkelige ressurser til å følge opp klager på praktiseringen av offentlighetsloven, og til å drive informasjon om sin virksomhet for å øke publikums kjennskap til klageordningen. Flertallet ser det for øvrig som svært positivt at Ombudsmannen har prioritert kontrollen med denne typen saker, noe som bl.a. fremgår av Ombudsmannens årlige meldinger til Stortinget.

       Flertallet ønsker som nevnt ovenfor å se forslaget i sammenheng med Regjeringens bebudede stortingsmelding om offentlighetsprinsippet. I denne meldingen vil Regjeringen bl.a. ta opp spørsmålet knyttet til tilsyn og kontroll med etterlevelsen av offentlighetsloven i en bredere sammenheng. Flertallet vil derfor be Regjeringen om å behandle forslaget i tilknytning til denne meldingen.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet vil påpeke at de oppgavene som i dag ivaretas av Sivilombudsmannen i forbindelse med offentlighetsloven ikke på langt nær oppfyller de oppgavene som forslagsstilleren mener at et Offentlighetsombud kombinert med et Offentlighetsråd bør ha. Dette medlem mener at det er behov for en instans som ikke bare skal behandle klager og i begrenset omfang iverksette mer generelle undersøkelser om praktiseringen av loven innenfor bestemte saksområder. Det trengs en instans som har fullmakter utover dette. Det tiltenkte Offentlighetsombudet bør ha til oppgave å påse at offentlighetsloven etterfølges. Hvis et forvaltningsorgan ikke bøyer seg for pålegg fra ombudet om offentlighet eller endringer av rutiner i samsvar med pålegg fra ombudet, skal ombudet kunne reise sak for Offentlighetsrådet. Vedtak i rådet bør være bindende for forvaltningsorganet med mindre saken bringes inn for de ordinære domstoler til endelig rettslig avgjørelse. Dette medlem kan vanskelig se at Sivilombudsmannen i dag er i stand til å ivareta de samlede oppgavene som forslagsstilleren har tenkt tillagt Offentlighetsombudet og Offentlighetsrådet, og foreslår derfor at forslaget fra stortingsrepresentant Carl I Hagen bifalles.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet:

       Stortinget ber Regjeringen fremme de nødvendige lovforslag for å etablere et Offentlighetsombud og et Offentlighetsråd som skal føre tilsyn og kontroll med at offentlighetsloven etterleves etter bestemmelser og intensjoner.

4. Komiteens tilrådning

     Komiteen viser til dokumentet og ber Stortinget gjøre følgende

       Dok.nr.8:15 (1995-1996) - forslag fra stortingsrepresentant Carl I Hagen om etablering av et Offentlighetsombud og et Offentlighetsråd til å føre tilsyn og kontroll med at offentlighetsloven etterleves - oversendes Regjeringen til utredning og uttalelse.

Vedlegg: Brev fra justisminister Grete Faremo til justiskomiteen, datert 26. februar 1996:

       Jeg viser til brev 11. januar 1996 fra Stortingets justiskomité vedrørende Dok.nr.8:15 (1995-1996).

       Som kjent fører Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) tilsyn og kontroll med at offentlighetsloven etterleves. Av Sivilombudsmannens årsmelding for 1994 (Dok.nr.4 (1994-1995)) fremgår det at ombudsmannen i 1994 avsluttet 58 saker vedrørende dokumentinnsyn. Jeg nevner videre at det av brev 22 desember 1995 fra ombudsmannen til Justisdepartementet fremgår at ombudsmannen av eget tiltak har besluttet å foreta en nærmere undersøkelse av praktiseringen av offentlighetsloven i sentralforvaltningen. Undersøkelsen omfatter i første omgang bare Justisdepartementet, men kan bli utvidet til ett eller flere andre departementer senere.

       Stortinget har fastlagt Sivilombudsmannens kompetanse slik at han blant annet har til oppgave å vurdere klager over forvaltningens praktisering av offentlighetsloven. Det vil imidlertid neppe være en heldig løsning å ha to organ - Sivilombudsmannen og et eventuelt offentlighetsombud - som langt på vei tillegges de samme oppgaver.

       Regjeringen vil senere i år legge fram en stortingsmelding om offentlighetsprinsippet. I denne meldingen vil Regjeringen blant annet ta opp spørsmål knyttet til tilsyn og kontroll med etterlevelsen av offentlighetsloven.