2.1 Generelt

Samsvar med norske bistandsmål

       Tiltakene, slik de er beskrevet i dokumentasjonen, er i tråd med Stortingets vedtak om mål for norsk bistand generelt, og for de undersøkte land spesielt.

Tidligere bemerkede forhold

       Riksrevisjonen tar foreløpig til etterretning Utenriksdepartementets og NORADs kommentarer til rapportene om bistand til Pakistan og Sri Lanka, om pågående forbedringer innen egen bistandsforvaltning, jf. Dok.nr.1:05 (1993-1994), da tilsvarende svakheter også er avdekket vedrørende bistand til India og Nicaragua. Dette gjelder spesielt land til landavtalene som ofte er mangelfulle med hensyn til hva de forskjellige rapporter (budsjett, regnskap og framdriftsrapporter) skal inneholde, hvilke prinsipper regnskapene skal føres etter, detaljeringsgrad, krav til avviksrapportering og hvilken sammenheng det skal være mellom de forskjellige rapporter. Dessuten er kontroll med igangværende tiltak mangelfullt dokumentert.

Kontrollerbarhet i Norge

       Kravene om rapportering som er stilt i NORADs nye manual er etter Riksrevisjonens oppfatning ikke tilstrekkelige til at hovedkontoret kan vurdere representasjonenes arbeid med de enkelte tiltak. Det er heller ikke lagt opp til at det kan gjennomføres en forsvarlig revisjon av bistandsmidlene ved å benytte den dokumentasjon som foreligger i Oslo. NORAD har opplyst at det arbeides med denne siden av forvaltningsrutinene.

2.2 Forvaltning av bilateral bistand til India

       Riksrevisjonens rapport om gjennomgåelsen av bilateral bistand til India har vært forelagt NORAD til uttalelse. Rapporten tar opp følgende forhold:

Revisjon av bistandstiltakene

       Det er den indiske riksrevisjonen som skal utføre revisjon av bistandstiltak i India for giverlandene. Det er imidlertid aldri blitt foretatt revisjon for NORAD.

       De fleste bilaterale avtalene har en bestemmelse om at India skal oversende reviderte regnskapsutskrifter. Riksrevisjonen i India har imidlertid ikke fått melding om at den skal ha ansvar for revisjonen av NORADs tiltak. Avtalene har heller ikke spesifisert at indisk riksrevisjon skal utføre revisjon. Omfanget av revisjonen er heller ikke nedfelt.

Vurdering av måloppnåelse

       Ved avslutning av et tiltak blir det utarbeidet en sluttrapport som bl.a. vurderer grad av måloppnåelse, ressursinnsats m.v. Vurdering av måloppnåelse underveis har bl.a. blitt foretatt ved prosjektgjennomganger, dels er det funnet at oppnådde resultater er beskrevet i bevilgningsdokumentene.

Utviklingstiltak for barn

       NORAD har ikke mottatt framdriftsrapporter og regnskaper slik det er forutsatt i avtalen med India. Riksrevisjonen vil påpeke at dette forholdet skulle være fulgt opp av NORAD. Videre har det ikke vært fastsatt noe opplegg og ansvar for drift og vedlikehold av sentrene for barn. Tiltaket har vært flere år forsinket i forhold til de foreliggende planer.

Sysselsetting for kvinner

       Riksrevisjonen tok opp at NORAD ikke i tilstrekkelig grad dokumenterer hvilke reaksjoner de har iverksatt når mottaker ikke har oppfylt avtaleforhold. Blant annet ble ikke årlig møte avholdt til avtalt tid, og arbeidsplan ble ikke mottatt som forutsatt. Videre er det påpekt at budsjetter ikke har vært tilstrekkelig detaljert i forhold til de aktiviteter som ligger i tiltaket, og at NORAD i sterkere grad bør synliggjøre egen vurdering av tiltakets levedyktighet.

       Norske midler har bl.a. gått til oppbygging av strukturer som ligger utenfor den ordinære administrasjon i landet, og India har hatt problemer med å få disse strukturene til å fungere. Riksrevisjonen mener bistandsprosjekter i størst mulig grad bør legges inn i mottakerlandenes ordinære organisasjonsstrukturer.

Post Partum Program (Etter fødsel)

       Rapporten omtaler at det for deler av støtten er avtalt rapporteringsperioder som avviker fra landets ordinære regnskapsår. Riksrevisjonen er av den oppfatning at mottakerlandets rapporteringsperioder bør følges. NORAD har foretatt direkte utbetalinger til institusjoner i prosjektet, uten at dette er rapportert til India. Ved direkte utbetalinger bør NORAD rapportere dette umiddelbart spesielt til mottakerlandet.

       Videre har Riksrevisjonen bemerket at det ikke er utarbeidet tilfredsstillende målindikatorer for tiltaket. Riksrevisjonen vil bemerke at det evt. i tillegg bør utarbeides indikatorer som kan brukes ved vurdering av måloppnåelse ved utløpet av støtteperioden.

Uformell utdanning for jenter

       Verken omfang eller opplegg av revisjon har vært tilfredsstillende avtalt.

       Norsk støtte har gått til et nasjonalt program hvor India selv har finansiert ca 97 % av aktivitetene. Målsettingen for det nasjonale programmet er at målgruppen skal bestå av 50 % gutter og 50 % jenter. Norge har satt som mål at jenteandelen skal være minst 80 % i NORAD-støttede deler av programmet. Når Norge gir programstøtte og er en liten bidragsyter, vil Riksrevisjonen påpeke at det bør vises varsomhet med å stille særkrav i forhold til programmets generelle målsettinger/aktiviteter.

       Det kan ikke sees at det er foretatt tilfredsstillende vurdering av måloppnåelse i avslutningsdokumentet. I forlengelsen av dette har Riksrevisjonen reist spørsmål om tiltaket så langt har gitt noen synlig resultater.

       Tiltaket har hatt dårlig framdrift, bl.a. som følge av manglende koordinerings- og beslutningsmyndighet fra såvel føderale som delstatsmyndigheter. Riksrevisjonen har påpekt at manglende framdrift kan tyde på at India har hatt liten interesse for tiltaket. NORAD har svart at lav framdrift også kan skyldes kompleksiteten i administrasjonsstrukturene. Riksrevisjonen har også påpekt at NORAD ikke synes å ha foretatt fullstendig analyse av hvordan organisasjonsstrukturen ville påvirke gjennomføringen av tiltaket.

Telekommunikasjon på landsbygda

       Tiltaket ble forsinket ferdigstillet fra 1987 til 1991, og teleanleggene ble satt i drift med lavere utnyttelse enn planlagt. Til tross for store tilleggsbevilgninger, fungerer store deler av telenettet ikke som forutsatt.

       NORAD betalte det meste av prisstigningen på grunn av forsinkelsene (ca 9 mill. kroner). Etter avtalen skulle dette blitt dekket av India.

       Sluttregnskap for tiltaket var ikke utarbeidet ved utgangen av 1994.

2.3 Forvaltning av bilateral bistand til Nicaragua

       Riksrevisjonens rapport om gjennomgåelsen av bilateral bistand til Nicaragua har vært forelagt NORAD til uttalelse. Rapporten tar opp følgende forhold:

Synliggjøring av bistanden i Nicaraguas statsbudsjett og regnskap

       Riksrevisjonen har under flere av de gjennomgåtte tiltak bemerket at den norske bistanden ikke er reflektert i mottakerlandets budsjett og regnskap. Utenriksdepartementet har opplyst at det arbeides med dette forhold både bilateralt og i samarbeid med andre givere. Det opplyses også at nicaraguanske bestemmelser om at 6 % av statsbudsjettet skal gå til universitetene vanskeliggjør situasjonen.

Dokumentasjon på spansk

       Undersøkelsen viste at mye av den dokumentasjon som mottas fra nicaraguanske samarbeidspartnere, og korrespondanse mellom disse og NORAD, bare foreligger på spansk. Dokumentasjon blir dermed lite nyttig som grunnlag for Riksrevisjonens kontroll. Forholdet ble tatt opp overfor NORAD som egen sak, og det er oppnådd enighet om at i framtiden vil NORAD sørge for at de sentrale dokumentene blir oversatt til norsk eller vil foreligge på engelsk.

Angivelse av indikatorer for måloppnåelse

       De undersøkte bistandstiltakene var såvidt gamle at angivelse av målindikatorer ikke var gjennomført i praksis. Den stedlige representasjon har i sin virksomhetsplan for 1993 angitt indikatorer de oppfatter som relevante. Dette anses som et positivt tiltak til å bedre grunnlaget for vurdering av virksomheten. Med utgangspunkt i NORADs strategi om øket mottakeransvar ville det vært naturlig å ha drøftet indikatorene med nicaraguanske myndigheter og i formell form nedfelle den enighet som oppnås.

       NORAD har svart at indikatorer for måloppnåelse nå skal inngå i avtalene om støtte til de enkelte tiltak.

Foretrukket praksis

       Som en videreføring av arbeidet med å definere god forvaltning, har Riksrevisjonen for et par av de gjennomgåtte tiltakene, varebistand/importstøtte og låneordningen FOPEX, laget en oversikt over hva som kan anses som god forvaltning ved slike tiltak.

Varebistand og importstøtte

       Om denne bistanden ble det bemerket at avtalene burde inneholdt regler om hvordan innkjøp skal foretas, og at innkjøpene utført av NORAD ikke er foretatt etter offentlig anbud.

       Det er fra NORADs side ikke krevet at innbetalte motverdimidler skal vises i Nicaraguas statsbudsjett og regnskap. NORAD bør imidlertid arbeide for at motvernmidlene inngår i Nicaraguas budsjett, og behandles i den ordinære budsjettprosedyre.

       Det er videre bemerket at midler som ikke har blitt utbetalt til andre prosjekter, f.eks. på grunn av forsinket framdrift, tidligere er blitt omdisponert til varebistand/importstøtte mot slutten av året. Riksrevisjonen har uttalt at slik praksis synes lite heldig. Utenriksdepartementet har vist til at det kan være en motsetning mellom ønsket om å overføre midlene til neste år, og Stortingets ønske om at bevilgede midler skal brukes i den budsjettermin de er bevilget for. Riksrevisjonen bemerker at disse midler vanligvis, med forbehold om Stortingets årlige bevilgning, er bundet opp i avtaler, og vil komme til utbetaling senere.

Låneordningen FOPEX

       I rapporten er bemerket at bruk av renter på disse midler burde vært regulert av avtalen. Dette ble gjort i avtale inngått i november 1993.

       Låneordningen FOPEX er et rullerende fond. NORAD har stilt krav til rapportering som etter Riksrevisjonens oppfatning ikke gir tilstrekkelig informasjon til å kontrollere avtaleoppfyllelse. Det er ikke krevet rapportering som viser den periode der overføringen av midler fra Norge har funnet sted.

Fiskerisektoren

       Riksrevisjonen finner det betenkelig at NORAD har dekket utgifter som var planlagt dekket av Nicaragua, selv om dette har skjedd med midler allokert til prosjektet. Dette gir ikke nødvendigvis den beste utviklingseffekt av bistandsmidlene. Allikevel synes det som en slik endring i enkelte tilfeller kan være nyttig eller nødvendig for å gjøre den norskfinansierte virksomheten utnyttbar.

       I forbindelse med tilleggsavtale (1992) var det oppnådd enighet om at Nicaragua ikke skulle tillate oppstarting eller utvidet virksomhet som kunne påvirke lønnsomheten for joint venture selskapet Central American Fisheries hvor A/S Longvatraal er norsk partner. Denne enighet synes ikke å være overholdt fra nicaraguansk side. Det er ikke framlagt dokumentasjon som viser at NORAD på tilfredsstillende måte har tatt opp dette avtalebruddet. NORAD har opplyst at de ikke har dokumentasjon for å påvise avtalebruddet. UD har innskjerpet rapporteringsplikten i de tilfeller avtalebrudd m.m. kan påvises.

       I rapporten påpekes at revisjonsbestemmelsen i opprinnelig avtale var lite tilpasset pengeflyten i programmet. Senere revisjoner synes å være igangsatt av NORAD, selv om ansvaret for dette påligger Nicaragua. Riksrevisjonen finner det uheldig at den nicaraguanske riksrevisjon ikke ser ut til å ha spilt noen rolle i det bilaterale samarbeidet. Forholdet synes å være i strid med NORADs strategi om sterkere integrasjon av mottakerlandene.

       Når man velger å fravike den avtalefestede samarbeidsform, f.eks. ved å unnlate de forutsatte årlige konsultasjoner, burde dette vært nedfelt i senere avtaler på samme forvaltningsnivå.

Støtte til næringslivsetablering

       Det er utarbeidet veiledninger og etablerte rutiner på området. All støtte synes å ligge innenfor de etablerte ordninger. Det er opplyst at de ordinære rutiner ikke er fulgt på alle områder. Årsaken til dette er at norske myndigheter på grunn av det tidligere engasjement på sektoren, var interessert i å få norske næringslivsinteresser inn i et joint ventureselskap.

       NORAD har opplyst at de i alle større avtaler om støtte til næringslivsengasjementer har avtalt en rett til å la revisjon foretas av en ekstern revisor. I dette tilfelle er denne rett benyttet. Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved at NORAD i dette tilfelle har benyttet en annen revisor i tillegg til selskapets ordinære revisjon. NORAD begrunner opplegget med at observasjoner tydet på at regnskapene ikke var fullt ut beskrivende for den faktiske situasjonen. Tilleggsrevisjonen bekreftet, etter NORADs mening, dette faktum ved at en rekke forhold ble påtalt.

Støtte til landbrukssektoren

       Riksrevisjonen mener det bør være en viktig oppgave for NORAD å kontrollere at all offentlig norsk bistand reflekteres i mottakerlandets regnskaper, og dermed blir revidert av mottakerlandets riksrevisjon.

       I rapporten er det påpekt at revisjonsbestemmelsene i opprinnelig avtale var mangelfulle. Rapporter fra intern revisjon kan ikke anses som oppfyllelse av de generelle bestemmelser om revisjonsrapporter.

       Det synes uheldig at regnskaper som naturlig burde revideres av mottakerlandets riksrevisjon må revideres av private revisorer. I de tilfeller hvor privat revisor må velges, bør mottakerlandets riksrevisjon trekkes inn i prosessen.

       Ut fra forholdene i Nicaragua synes det forsvarlig at det er etablert spesielle rapporteringsrutiner overfor donorene, selv om disse rutiner kommer i tillegg til eventuelle rutiner etablert i landets forvaltning. Det bør arbeides for at Nicaragua etablerer slike rutiner som er i samsvar med forsvarlig forvaltning. Under denne forutsetning kan NORAD basere sin oppfølging på rapporter utarbeidet innen det nasjonale system, og dermed unngå spesialrapportering som gir ekstra belastning på nicaraguanske myndigheter.