2.1 Garanti-Instituttet for Eksportkreditts overgang til forvaltningsbedrift

       Stortinget fattet 25. mai 1993 vedtak om nye rammevilkår for Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK), jf. Innst.S.nr.179 (1992-1993).

       I samsvar med behandlingen i Stortinget skal kjernevirksomheten i det nye GIEK omfatte forretningsdelen og samfunnsdelen. Forretningsdelens garantivirksomhet omfatter kredittforsikrings- og garantivirksomhet til private kjøpere i OECD-land med inntil 360 dagers kreditt, mens samfunnsdelens kjernevirksomhet omfatter GIEKs øvrige kredittforsikrings- og garantitilbud. Samfunnsdelens øvrige virksomhet skal være driftsansvar for gammel portefølje, særskilte garantivedtak samt administrasjon av visse andre ordninger.

       Gammel portefølje ble i St.prp. nr. 1 (1993-1994) definert til å omfatte tidligere inngåtte engasjementer, dvs. tilsagn og garantier som var utstedt før forvaltningsbedriften GIEK startet sin virksomhet. I proposisjonen uttales det også at såvel den gamle portefølje som særskilte garantiordninger vedtatt av Stortinget, skal utgjøre egne virksomhetsområder både budsjett- og regnskapsmessig som skal administreres av samfunnsdelen i nye GIEK.

       I forbindelse med overgang til forvaltningsbedrift bevilget Stortinget startkapital til forretningsdelen med 3,65 mill. kroner og grunnkapital til samfunnsdelen med 11,18 mill. kroner. Beløpet under forretningsdelen skulle dekke driftsutgifter før innbetalinger kunne forventes og skulle tilsvare seks måneders drift. Grunnkapitalen under samfunnsdelen skulle tilsvare et års drift. Startkapitalen og grunnkapitalen ble bevilget som lån til forvaltningsbedriften GIEK.

       Med bakgrunn i de ovennevnte stortingsdokumenter synes det å ha vært Stortingets intensjon å foreta et skarpt skille mellom « gamle » og « nye » GIEK.

       Riksrevisjonen har tatt opp flere spørsmål med Utenriksdepartementet og GIEK i forbindelse med GIEKs overgang til forvaltningsbedrift og tilpasning til nye rammevilkår.

2.1.1 Forretningsdelens overtakelse av gammel portefølje og manglende bruk av start- og grunnkapital

       GIEK opplyste i rapporten for 1. halvår 1994 at generalgarantiene under alminnelig ordning (gammel portefølje) var overflyttet til forretningsdelens virksomhetsområde mot en godtgjørelse på 6,97 mill. kroner for å dekke opp forventet tap. Ifølge rapporten ble godtgjørelsen basert på at gjenvinningspotensialet for fordringer tilhørende porteføljen var null med grunnlag i en nærmere analyse av foretatte og forventede erstatningsutbetalinger.

       Samtidig viste GIEKs kasserapport til Finansdepartementet for første halvår 1994 at verken post 90 Startkapital, forretningsdelen eller post 91 Grunnkapital, samfunnsdelen var blitt belastet ved opprettelsen av forvaltningsbedriften GIEK.

       I Riksrevisjonens brev av 12. oktober 1994 hevdet GIEK at stortingsvedtaket var gjennomført på en fullt ut forsvarlig måte som ga minst ressursforbruk for GIEK og kundene og som klarest implementerte de forretningsmessige prinsipper. Årsaken til overføringen av gammel portefølje var at GIEK i forbindelse med overgang til forvaltningsbedrift internt hadde vedtatt at eksport foretatt etter 31. desember 1993 og som relaterte seg til garantier og tilsagn fra 1993 eller tidligere år, skulle regnskapsføres under forretningsdelens virksomhetsområde for generalgarantiene under alminnelig ordning. Eksport foretatt før 1. januar 1994 skulle henføres til gammel portefølje. For GIEK medførte det praktiske og administrative problemer å skulle behandle eksport under samme garanti foretatt henholdsvis før og etter 1. januar 1994 forskjellig, fordi eksporten foregår under samme garantinummer så lenge kundeforholdet varer. På denne bakgrunn så GIEK det som en stor ulempe å tildele eksportørene nye garantinummer for eksport f.o.m. 1. januar 1994.

       Når det gjelder spørsmålet om hvilke midler nye GIEK har vært drevet med i første halvår 1994 ble det i ovennevnte brev vist bl.a. til at bevilgningene var av UD/GIEK foreslått som tilskudd, men ble av Finansdepartementet omgjort til lån med rentebelastning. For å unngå rentebelastningen valgte GIEK i startfasen å dekke alle administrasjonsutgifter knyttet til ordninger som gammel portefølje, Garantiinstituttet for skip og borerigger, anbudsgarantier, enkelte særskilte vedtak og f.o.m. 1. april 1994 også Statens varekrigsforsikring. På denne måten var samfunnsdelen ikke blitt belastet i en periode, mens forretningsdelen hele tiden hadde kunnet betjene administrasjonsutgiftene med egne premieinntekter.

       Saken ble forelagt Utenriksdepartementet som svarte at man kan ha to ulike tolkninger av organiseringen av forvaltningsbedriften GIEK.

       GIEKs tolkning legger til grunn at institusjonen fra 1. januar 1994 er en integrert forvaltningsbedrift med fire virksomhetsområder: Forretningsdelen, samfunnsdelen, gammel portefølje og særskilte garantiordninger, og at hvert av virksomhetsområdene styres etter forskjellige retningslinjer, regler og krav.

       I brevet heter det videre:

« Den alternative forståelse av forvaltningsbedriften GIEK tar utgangspunkt i at hensikten med opprettelsen av « nye GIEK » var å etablere et klart skille mellom den gamle portefølje og virksomheten etter 1. januar 1994. Det nye GIEK skulle starte med « blanke ark » og GIEK skulle administrere Gammel portefølje på vegne av og i samarbeid med Staten ved UD. Dette innebærer at den nye integrerte forvaltningsbedriften GIEK egentlig kun omfatter kjerneområdene Forretningsdelen og Samfunnsdelen og at alle andre virksomhetsområder administreres på vegne at Staten. »

       Departementet mener at begge tolkninger av forvaltningsbedriften GIEK i større eller mindre grad kan finne basis i stortingsdokumentene og vedtektene.

       Til spørsmål om manglende bruk av lånebevilgninger uttaler departementet:

« Når det gjelder det forhold at GIEK i første del av 1994 finansierte driften fra tilgjengelige midler fra Gammel portefølje og Særskilte stortingsvedtak i stedet for å trekke på den tilgjengelige start- og grunnkapital, er departementet av den oppfatning at praktiske hensyn tilsier at dette må kunne aksepteres. »

       Utenriksdepartementet konkluderer i sitt brev med at dersom en ønsker å endre på GIEKs forståelse av institusjonen som en integrert forvaltningsbedrift bestående av Forretningsdel, Samfunnsdel, Gammel portefølje og Særskilte stortingsvedtak, synes det nødvendig å endre GIEKs vedtekter. Departementet vil ikke tilrå en slik endring etter kun et års drift.

       Riksrevisjonen vil i denne forbindelse peke på at det i St.prp. nr. 1 (1993-1994) ble lagt vekt på å etablere klare regnskaps-/budsjettmessige skiller mellom ny og gammel virksomhet og de ulike virksomhetsområder. Dette understrekes også ved at proposisjonen kun viser budsjettet for kjernevirksomheten i nye GIEK. Gammel portefølje, særskilte stortingsvedtak og andre ordninger omtales som « Øvrig virksomhet » under samfunnsdelen og framkommer ikke i budsjettet for 1994.

       Dette skillet understrekes etter Riksrevisjonens oppfatning også i vedtektene for GIEK hvor det i § 4 framgår at « Forvaltningsbedriften GIEK er budsjett- og regnskapsmessig inndelt i en forretningsdel og en samfunnsdel ». I § 10 slås fast at det skal føres separat budsjett og regnskap for forretningsdelen og for kjernevirksomheten i samfunnsdelen. I St.prp. nr. 1 for 1994 s. 53 heter det:

« Med den målsetting å etablere et oversiktlig system for den totale virksomhet i det nye GIEK, skal såvel den gamle porteføljen som særskilte garantiordninger vedtatt av Stortinget budsjett- og regnskapsmessig utgjøre egne virksomhetsområder under samfunnsdelen. »

       Riksrevisjonen kan derfor ikke se at det vil være nødvendig å endre vedtektene for GIEK slik departementet antyder og er av den oppfatning at det er den såkalte « alternative forståelse » som var intensjonen med nye GIEK, samt at det er den nye forretnings- og samfunnsdelen (GIEKs kjernevirksomhet) som er budsjettert, definert og vedtatt som forvaltningsbedrift.

       Riksrevisjonen vil bemerke at ovennevnte forhold - overføring av gammel portefølje til forretningsdelen, manglende bruk av bevilgningene under postene 90 og 91 og inndeling av GIEK i fire integrerte virksomhetsområder - synes å være i strid med budsjettvedtaket og aktuelle stortingsdokumenter, og har som konsekvens at regnskapet for 1994 ikke er i samsvar med forutsetningen for Stortingets vedtak om å omgjøre GIEK til forvaltningsbedrift.

2.1.2 Kap. 2460 Post 24 Driftsresultat - Avvik i forhold til budsjett

       Statsregnskapet for 1994 kap. 2460 post 24 viser på flere underposter vesentlige avvik i forhold til vedtatt budsjett for 1994, jf. St.prp. nr. 1 for 1994 og Utenriksdepartementets tildelingsbrev til GIEK av 31. desember 1993.

       GIEK synes å ha lagt til grunn andre budsjettforutsetninger enn de som framgår i budsjettproposisjonen og tildelingsbrevet for 1994 fra Utenriksdepartementet. I forklaringene til statsregnskapet datert 2. mars 1995 skriver GIEK til departementet at det er trykkfeil i budsjettproposisjonen.

       Avvikene er i departementets forklaringer til statsregnskapet for 1994 ikke omtalt. Riksrevisjonen ba derfor i brev av 19. april 1995 til departementet om tilleggsforklaringer til de til dels vesentlige avvik fra bevilgningen som regnskapet viser.

       I sitt svarbrev av 26. juni 1995 opplyser departementet at det for forretningsdelen ble budsjettert med en avsetning til premiefondet med 10 mill. kroner, men som en følge av større eksport enn forutsatt og ikke budsjetterte inntekter fra generalgarantiene under alminnelig ordning (før 1. januar 1994), er vel 15 mill. kroner overført til premiefondet. I tillegg er det utbetalt erstatningsutgifter på over 5 mill. kroner som lå i gammel portefølje og som ikke var budsjettert.

       Når det gjelder samfunnsdelen uttaler departementet at årsaken til budsjettavviket på 38,048 mill. kroner er at GIEK har kun budsjettert med premier for kortsiktige garantier på grunn av lang saksbehandlingstid, men at GIEK i 1994 har fått tilgang på flere langsiktige garantier enn forventet og som har gitt høyere premieinntekter. Riksrevisjonen vil for øvrig peke på at GIEK i et brev til Utenriksdepartementet datert 4. juli 1995, opplyser at det er feil i 1994-regnskapet. Feilregistreringen har ført til at garantiansvaret under de to ordninger er feil med 300 mill. kroner for mye under samfunnsdelen og 300 mill. kroner for lite under gammel portefølje. Videre at samfunnsdelen er godskrevet med ca 23,8 mill. kroner for meget i premie i 1994 og gammel portefølje tilsvarende for lite i premie.

       GIEKs budsjett for premieinntekter for 1994 under samfunnsdelen er kr 670.000 mens det ikke er budsjettert med avsetning til premiefond for GIEKs samfunnsdel. I dette regnskapet er det ikke korrigert for ovennevnte feilføring på ca 23,8 mill. kroner.

       Riksrevisjonen vil bemerke at årsaken til de vesentlige avvikene synes å ligge i at de vedtatte budsjettforutsetningene ikke er fulgt opp av GIEK og Utenriksdepartementet. Regnskapet for 1994 for forvaltningsbedriften GIEK gir derfor ikke et korrekt bilde i forhold til de premisser som er vedtatt av Stortinget for å skille ny og gammel virksomhet i GIEK.

2.1.3 Utarbeidelse av kasserapport til Finansdepartementet

       I forbindelse med vurdering av GIEKs regnskapssystem InfoFLEX og tilpasning til nye rammevilkår tok Riksrevisjonen opp innholdet i kasserapporten GIEK avlegger overfor Finansdepartementet. Slik kasserapporten framstår gir den et lite dekkende bilde av GIEKs totale drift, likvide beholdninger og mellomværende med Finansdepartementet. Regnskapet som GIEKs styre har avlagt i årsmeldingen for 1994 er således vesentlig forskjellig fra kasserapporten som tas inn i statsregnskapet. Statsregnskapet for 1994 inneholder ikke balanseregnskap verken for forvaltningsbedriften GIEK eller for gamle GIEK.

       Riksrevisjonen ba i brev av 17. januar 1995 Utenriksdepartementet om å vurdere endringer i GIEKs kasserapport særlig med tanke på at det avlegges en rapport for forvaltningsbedriften GIEK, dvs. det som av Utenriksdepartementet omtales som « den alternative forståelse » og en for det gamle GIEK - dvs. det som omtales som Øvrig virksomhet under samfunnsdelen.

       Utenriksdepartementet har i brev av 27. juni 1995 svart at departementet tar sikte på en videre diskusjon med Finansdepartementet for å gjennomgå GIEKs rapporteringsrutiner og øvrige forhold knyttet til overgangen til forvaltningsbedrift, og dette vil inngå i utarbeidelsen av egen økonomiinnstruks for GIEK.

       Riksrevisjonen vil i denne forbindelse bemerke at hvis ovennevnte endringer blir gjennomført, vil kasserapporten bli tilpasset de nye rammevilkårene og samtidig være i samsvar med kasserapportene som utarbeides i andre statlige forvaltningsbedrifter. En slik kasserapport vil også gi nøkkeltall for å vurdere GIEKs oppfyllelse av de balansekrav som er satt i tilknytning til de nye rammevilkårene for forvaltningsbedriften GIEK.

       Et slikt skille vil også redusere risikoen for sammenblanding av ny og gammel virksomhet slik det etter Riksrevisjonens mening har vært i 1994- regnskapet for GIEK. Blant annet vil vel 5,5 mrd. kroner i moratorierfordringer, samt andre fordringer på omtrent 1 mrd. kroner framkomme i GIEKs balanseregnskap for gamle GIEK. Dette er fordringer som kan gi den norske stat betydelige inntekter i årene som kommer, og som bør budsjetteres som gjenvinningsinntekter under gamle GIEKs portefølje av fordringer.

2.1.4 GIEKs årsrapportering

       I vedtektene for GIEK som omhandler institusjonens årsrapport, heter det at i forbindelse med porteføljevurderingen skal det gis en oversikt over gjennomførte erstatningsutbetalinger og endelige tap i løpet av året. Riksrevisjonen har tolket vedtektene slik at med endelige tap menes hva GIEK har avskrevet i løpet av året.

       I 1994 gjennomførte GIEK avskrivninger av fordringer med totalt kr 322.548.750, herav kr 35.434.235, under forretningsdelens område uten at dette var opplyst i årsrapporten.

       Departementet beklager i brev av 20. juni 1995 at avskrivningene ikke ble nevnt i årsmeldingen for 1994 og viser til at GIEK uttaler at for framtiden vil slike avskrivninger bli rapportert som en del av vedlegg 2 « reskontro pr. ordning og land » eller i et eget vedlegg til årsmeldingen. Departementet forventer at GIEK utførlig redegjør for hvilke beløp som er avskrevet som endelig tap og begrunnelsen for dette.

       Riksrevisjonen vil bemerke at framtidige rapporter bør gjenspeile virksomhetens transaksjoner og at de ellers er i samsvar med GIEKs vedtekter.

       Utenriksdepartementet har på antegnelsen svart:

« 1. Garanti-Instituttet for Eksportkreditts overgang til forvaltningsbedrift.

Departementet konstaterer at det i arbeidet med utformingen av organisasjonsstruktur for forvaltningsbedriften GIEK ble laget forskjellige kompromisser som kan ha medført uklarheter omkring hvilke deler av GIEK som er omfattet av forvaltningsbedriften. Det er i budsjettproposisjonen (s. 52) anført:

« Rammeverket for forvaltningsbedriften GIEK vil være på plass 1. januar 1994. GIEK vil imidlertid kunne ha behov for en tilpasningsperiode for å få rammeverket til å fungere fullt ut og vinne erfaring med driften. »

På s. 53 er det videre anført:

« GIEKs interne organisasjonsstruktur som følge av omleggingen til forvaltningsbedrift og innføring av nye rammevilkår, er et spørsmål det nye styret forutsettes å ville vurdere. »

Hvilke områder som omfattes av forvaltningsbedriften GIEK er først reflektert i St.prp. nr. 64 (1992-1993) om nye rammevilkår for GIEK, hvor det i kap. 7 framgår at GIEK skal være en organisatorisk enhet i form av en forvaltningsbedrift ledet av et styre og at Samfunnsdelen bør omfatte all annen virksomhet enn forretningsdelen. I Statsbudsjettet for 1994 blir på den ene side forvaltningsbedriften GIEK omtalt som å omfatte den alminnelige garantiordning med de nye rammevilkår, og dette underbygges av skissen på s. 53. Samtidig blir imidlertid Forretningsdelen og Samfunnsdelens nye garantier omtalt som forvaltningsbedriftens kjerneområde; m.a.o. forvaltningsbedriften omfatter mer enn dette, inklusive driftsansvar for virksomhetsområdene Gammel portefølje og Særskilte stortingsvedtak. Omtalen i statsbudsjettet for 1994 av forvaltningsbedriften GIEKs budsjettsystem kan forstås dithen at hele GIEK i denne sammenheng er en forvaltningsbedrift, at hele virksomheten skal nettobudsjetteres, men at det skal være budsjett- og regnskapsmessig skille mellom de forskjellige virksomhetsområdene.

GIEKs forståelse av forvaltningsbedriften som bestående av virksomhetsområdene Forretningsdel, Samfunnsdel, Særskilte stortingsvedtak og Gammel portefølje må derfor aksepteres som en rimelig tolkning av de aktuelle stortingsdokumenter.

I departementets brev av 21. juni 1995 ble det lagt opp til at spørsmålet om hva forvaltningsbedriften GIEK omfatter eventuelt kunne vurderes i forbindelse med den evaluering av GIEK som Stortinget har fastsatt skal finne sted etter 3 års drift. På bakgrunn av Riksrevisjonens antegnelser, finner departementet at det er behov for en slik avklaring på et tidligere tidspunkt, og en tar derfor sikte på å omtalen saken i stortingsproposisjonen om saldering av statsbudsjettet for 1996.

1.1 Forretningsdelens overtakelse av gammel portefølje og manglende bruk av start- og grunnkapital

Det at GIEKs forståelse av hva forvaltningsbedriften består av må aksepteres som en rimelig tolkning av de aktuelle stortingsdokumenter, har som konsekvens at departementet ikke er enig med Riksrevisjonen i at Forretningsdelens overtakelse av generalgarantiene under Gammel portefølje eller den manglende bruk av start- og grunnkapital var i strid med budsjettvedtaket og aktuelle stortingsdokumenter. På den annen side har departementet enkelte merknader til hvordan dette i praksis ble gjort, dvs. i relasjon til forutsetningen om budsjett- og regnskapsmessig skille mellom virksomhetsområdene.

Det er riktig at virksomhetsområdet Gammel portefølje etter forutsetningene omfatter alle engasjementer utstedt før 1. januar 1994, og at såvel Forretningsdelen som Samfunnsdelen etter forutsetningene skulle starte opp sin virksomhet med null i portefølje og alle regnskap. Imidlertid hadde man ikke i GIEK eller i Utenriksdepartementet forutsett problemet med generalgarantiene, som løper med samme garantinummer så lenge kundeforholdet vedvarer. GIEK måtte 1. januar 1994 ha tildelt alle kunder en ny garanti under Forretningsdelen i tillegg til den løpende under Gammel portefølje. Dette ville ha medført uhensiktsmessig dobbeltrapportering for eksportørene. Styret valgte derfor å la Forretningsdelen overta den gamle portefølje av løpende generalgarantier mot en godtgjørelse som skulle korrigeres i ettertid slik at overføringen ikke skulle ha resultateffekt. GIEK understreker at hovedhensikten med overføringen var hensynet til eksportørene. Det ble av GIEKs styre lagt vekt på å unngå subsidiering av Forretningsdelen ved overføringen, som imidlertid medførte at Forretningsdelen ikke hadde null i garantiansvar pr. 1. januar 1994, men et beløp på 688,2 mill. kroner tilsvarende porteføljen av løpende generalgarantier.

Med utgangspunkt i at GIEKs forståelse av hva forvaltningsbedriften består av må aksepteres som en rimelig tolkning av de aktuelle stortingsdokumenter, har Utenriksdepartementet i brev til Riksrevisjonen av 21. juni 1995 argumentert i favør av å akseptere at GIEK lot Forretningsdelen overta generalgarantiene fra Gammel portefølje, ut fra kunde- og effektivitetshensyn. Departementet har imidlertid påpekt at det ikke burde ha vært foretatt en forhåndsoverføring av et gitt beløp (6,97 mill. kroner) til dekning av estimerte framtidige erstatningsutbetalinger da dette innebærer et betydelig rentetap for Gammel portefølje. Departementet påla i den forbindelse GIEK å foreta et oppgjør mellom de to virksomhetsområder i forbindelse med halvårsregnskapet for 1995, for å rette opp i dette forholdet. Departementet mener at den framgangsmåte GIEK foreslår på dette området må kunne godtas, men har ikke gitt GIEK tilbakemelding så lenge saken ikke er avklart med Riksrevisjonen.

Vedrørende inntektsføringen under Forretningsdelen av ca 2 mill. kroner fra Gammel portefølje, forklarer GIEK dette forhold med at alle administrasjonsutgifter forbundet med de løpende generalgarantiene var budsjettert under Forretningsdelen, mens saksbehandlerne de første månedene av 1994 hovedsakelig arbeidet med det som hadde skjedd før 1994 under disse kontraktene, dvs. Gammel portefølje. Forretningsdelen var således belastet med adminstrasjonskostnader forbundet med disse generalgarantiene, uten å få en andel av premieinntektene. Styret vedtok derfor at Forretningsdelen skulle kompenseres gjennom å motta premie fra Gammel portefølje-generalgarantiene innbetalt etter årsskiftet 1993/1994 for eksport foretatt før årsskiftet, tilsvarende ca 2 mill. kroner. GIEK konkluderer etter sine oppgjørsberegninger i forbindelse med halvårsrapporten for 1995 med at overføringen som er gjort var for lav, slik at det må foretas ytterligere overføringer fra Gammel portefølje til Forretningsdelen for å dekke administrasjonsutgiftene. Også på dette punktet venter GIEK på Utenriksdepartementets og eventuelt Riksrevisjonens aksept av den foreslåtte framgangsmåten.

Riksrevisjonen påpeker videre at en fordringsmasse med nominell verdi på vel 67 mill. kroner er overtatt av Forretningsdelen og står oppført med 32 mill. kroner i nominell verdi pr. 31. desember 1994. En avskrivning på 35 mill. kroner er altså foretatt i løpet av 1994. GIEK forklarer dette med at hele den gamle portefølje av krav mot kjøpere er overtatt av Forretningsdelen, og at det som eventuelt gjenvinnes vil bli motregnet mot godtgjørelsen for overtakelsen mens resten vil bli avskrevet. GIEK er bedt om i større grad å gjøre rede for sine avskrivningsprinsipper i framtidige års- og halvårsrapporter. (Ref. brev av 12.06.95 fra Utenriksdepartementet til Riksrevisjonen).

Hva gjelder manglende bruk av lånebevilgningene til Startkapital for Forretningsdelen og Grunnkapital for Samfunnsdelen, hadde dette sin bakgrunn i at bevilgningene var å anse som en sikkerhet i tilfelle inntektene ikke ville bli tilstrekkelige til å dekke administrasjonsutgiftene den første tiden.

Med utgangspunkt i at GIEKs forståelse av hva forvaltningsbedriften består av må aksepteres som en rimelig tolkning av de aktuelle stortingsdokumenter, mener departementet at praktiske hensyn tilsier at dette må kunne aksepteres. Det er her bare snakk om en kortsiktig ren likviditetsstøtte, noe som bør kunne tillates i begrenset grad ut fra kostnadsmessige hensyn for bedriften som helhet, dersom alle disposisjoner går tydelig fram av regnskapene og interne avregninger er foretatt ved årets slutt slik at intet virksomhetsområde subsidieres på bekostning av et annet, eller blir skadelidende.

Riksrevisjonen peker på at budsjettproposisjonen for 1994 bare viser budsjettet for kjernevirksomheten i nye GIEK (Forretningsdel og Samfunnsdel), mens alle andre virksomhetsområder omtales som « øvrig virksomhet » under Samfunnsdelen. Utenriksdepartementet er enig i at dette gir et noe ufullstendig bilde av GIEKs totale virksomhet. Forholdet er rettet opp i budsjettproposisjonen for 1996, der fullt budsjett for alle fire virksomhetsområder vises.

1.2 Kap. 2460 Post 24 Driftsresultat - Avvik i forhold til budsjettet

Riksrevisjonen påpeker at Statsregnskapet for 1994 kap. 2460 post 24 på flere underposter viser vesentlige avvik i forhold til vedtatt budsjett for 1994. Utenriksdepartementet vil påpeke at i et nettobudsjetteringssystem er det bare snakk om føringer, og ikke bevilgninger på samme måte som underposter i et bruttobudsjetteringssystem. Stortinget har bevilget null på post 24, og regnskapet viser det samme. UD tar til underretning at Riksrevisjonen ønsker at vesentlige avvik i forhold til slike føringer i budsjettet blir gitt en forklaring. Dette vil bli fulgt opp fra 1995.

Den konkrete sak vedrørende Forretningsdelen som Riksrevisjonen refererer til, forklares ved at GIEK ved en inkurie ikke la de endelige budsjettvedtak til grunn i sine interne budsjetter. Dette forholdet er oppklart med Utenriksdepartementet.

23,8 mill. kroner av premieinntektene er basert på en feilføring av to garantier under Samfunnsdelen i stedet for under Gammel portefølje. GIEK har orientert Utenriksdepartementet om dette og understreker at forholdet er oppstått ved en ren saksbehandlingsfeil og ikke har noen sammenheng med GIEKs tolkning av Stortingets vedtak. Korreksjonene er foretatt i halvårsregnskapet for 1995, og GIEK har orientert departementet om at manuelle rutiner og datasystemets kontroller er forbedret for at slike feil ikke skal oppstå i framtiden.

Utenriksdepartementet kan derfor ikke være enig i Riksrevisjonens konklusjon under dette punktet om at budsjettavvikene skyldes at de vedtatte budsjettforutsetninger ikke er fulgt opp av GIEK og Utenriksdepartementet. Det er på den annen side på det rene at rutiner for budsjettering, regnskap og rapportering må vurderes og analyseres kontinuerlig med tanke på forbedringer. Det må for øvrig tas hensyn til at 1994 på mange måter var å anse som et prøveår, og at alle sider ved den nye organisasjonsmodellen ikke var befestet fra årets begynnelse.

1.3 Utarbeidelse av kasserapport til Finansdepartementet

GIEK framholder at de i alle år har rapportert i henhold til Finansdepartementets forskrifter, og at de ikke har fått noen signaler om at rapporteringsformen er lite tilfredsstillende. Utenriksdepartementet/GIEK er imidlertid åpen for å diskutere form og innhold i rapporten i forhold til GIEKS nye rammevilkår og balansekrav, og departementet har svart Riksrevisjonen at man tar sikte på en gjennomgang av rapporteringsrutinene i samråd med Finansdepartementet, i forbindelse med at det skal utarbeides en egen økonomiinstruks for GIEK.

1.4 GIEKs årsrapportering

Utenriksdepartementet vil understreke at man har pålagt GIEK å rapportere og redegjøre for foretatte avskrivninger i vedlegg til årsmeldingen. For øvrig vises det til at departementet har til hensikt kontinuerlig å vurdere rapporteringsrutiner etc. i samråd med GIEK og Finansdepartementet før den bebudede evaluering etter forvaltningsbedriftens første treårsperiode. »

Riksrevisjonen uttaler:

       Riksrevisjonen viser til kritikken som framkommer i antegnelsen under punktene 1 og 1.1 og har merket seg at departementet tar sikte på å omtale saken i Stortingsproposisjonen om saldering av statsbudsjettet for 1996.

       Riksrevisjonen stiller videre spørsmål ved om departementets og GIEKs budsjettoppfølging har vært tilfredsstillende.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

       « Til observasjon. »

2.1.5 Komiteens merknader

       Komiteen vil peika på at når Stortinget 25. mai 1993 gjorde vedtak om nye rammevilkår for Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK), sa Stortinget seg samd i å omorganisere GIEK til forvaltingsbedrift. Forvaltingsbedriftsmodellen vart valt for å understreka fleksibiliteten som ligg i at GIEK skal ha sjølvstendig ansvar for å ivareta føremålet med verksemda: å fremma norsk eksport og investeringar i utlandet, og for å driva verksemda i samsvar med balansekravet.

       Komiteen har merka seg at det i budsjettet for 1994 framgår:

« Rammeverket for forvaltningsbedriften GIEK vil være på plass 1. januar 1994. GIEK vil imidlertid kunne ha behov for en tilpasningsperiode for å få rammeverket til å fungere fullt ut og vinne erfaring med driften » (St.prp. nr. 1 (1993-1994) Utanriksdepartementet s. 52.)

       Komiteen syner til at Stortinget vedtok at forvaltingsbedrifta GIEK budsjett- og rekneskapsmessig skulle delast inn i ein forretningsdel og ein samfunnsdel. Forretningsdelen omfattar kredittforsikrings- og garantiverksemd relatert til private kjøparar i OECD-land inntil 360 dagars kreditt. Det var ein føresetnad å driva garantiverksemd på tilnærma forretningsmessige vilkår. Samfunnsdelen si kjerneverksemd omfattar kredittforsikring- og garantitilbod elles.

       Komiteen peikar på at GIEK ved samfunnsdelen i tillegg har driftsansvar for to verksemdsområder: Gamal portefølje og Særskilte garantiordningar vedteke av Stortinget, og mottar refusjon for dette arbeidet frå dei to verksemdsområda. Samfunnsdelen er dessutan tillagt administrasjon av visse garantiordningar og anna verksemd mot refusjon av driftsutgifter på forretningsmessig grunnlag.

       Komiteen syner til St.prp. nr. 1 (1993-1994) Utanriksdepartementet kap. 2460, Garanti-instituttet for eksportkreditt, post 24 (s. 52), der det for Samfunnsdelen vert budsjettert med refusjon av administrasjonsutgifter samt lånemidlar og rentekostnader. GIEK sin forretningsdel vart i same dokumentet også budsjettert med bruk av lånemidlar og rentekostnader. Driftsresultata vart budsjettert i balanse med 0. Komiteen har merka seg at det er gjort slik for at « nye » GIEK skulle starta med « blanke ark » frå 1. januar 1994.

       Vidare viser komiteen til at forretningsdelen skulle drivast etter sjølvfinansieringsprinsippet, noko som vert støtta av at det vart budsjettert med eit låneopptak som startkapital, og det vart budsjettert med renteutgifter knytta til dette låneopptaket.

       Komiteen syner til at Utanriksdepartementet/GIEK i utgangspunktet hadde føreslått å yta eit oppstartingstilskot, men at dette vart omgjort til budsjetterte lånemidlar og renteutgifter av Finansdepartementet.

       Komiteen viser til at Forvaltingsbedrifta GIEK sitt budsjett for 1994 kap. 2460 kun syner samfunnsdelen og forretningsdelen, og er lagt opp for å ivareta dei forretningsmessige prinsippa som pregar tanken bak statlege forvaltingsbedrifter, m.a. med bruk av lånemidlar (startkapital, post 90 og 91) for oppstart av « nye GIEK ». Vidare er det inntektsføring av refusjon under Samfunnsdelen for administrasjon av øvrig verksemd under Samfunnsdelen, samt rentekostnader knytt til budsjetterte lånemidler.

       Komiteen viser til at det er dette budsjettet som er vedtatt for forvaltingsbedrifter, jf. skisse på s. 53 i St.prp. nr. 1 (1993-1994) Utanriksdepartementet, Gamal portefølje og Særskilte vedtak er ikkje med i budsjettet på tilsvarande måte.

       I St.prp. nr. 1 (1993-1994) Utanriksdepartementet, s. 57, pkt. VI a. Generelt, heiter det:

« Det legges til grunn nettobudsjettering. Virksomheten før og etter 1. januar 1994 skal holdes budsjett- og regnskapsmessig adskilt, og det skal føres egne budsjett og regnskap for forvaltningsbedriftens kjernevirksomhet (forretningsdel og samfunnsdel). For de to virksomhetsdelene Gammel portefølje og Særskilte garantiordninger vedtatt av Stortinget, skal det føres egne regnskap med underspesifikasjon på de ulike garantiordninger. De øvrige virksomhetsdeler er dekket av egne kapitler i budsjettet og kun refusjonsbeløpet for administrering av disse ordningene inngår i forvaltningsbedriftens driftsbudsjett/regnskap. »

       Komiteen syner til sitat frå svarbrev frå Utanriksdepartementet til Riksrevisjonen datert 21. juni 1995 der Utanriksdepartementet syner til at:

« ... man med utgangspunkt i de ulike stortingsdokumenter om omorganiseringene av GIEK og GIEKs nye vedtekter fastsatt av UD, kan ha to ulike tolkninger av organiseringen av forvaltningsbedriften GIEK. GIEKs tolkning legger til grunn at institusjonen fra 1. januar 1994 er en integrert forvaltningsbedrift med fire virksomhetsområder, Forretningsdelen, Samfunnsdelen, Gammel portefølje og Særskilte garantiordninger, og at hvert av virksomhetsområdene styres etter forskjellige retningslinjer, regler og krav. (...)

       Den alternative forståelsen av forvaltningsbedriften GIEK tar utgangspunkt i at hensikten med opprettelsen av « nye GIEK » var å etablere et klart skille mellom den gamle portefølje og virksomheten etter 1. januar 1994. Det « nye GIEK » skulle starte med « blanke ark », og GIEK skulle administrere Gammel portefølje på vegne av og i samarbeide med staten ved UD. Dette innebærer at den nye integrerte forvaltningsbedriften GIEK egentlig kun omfatter kjerneområdene Forretningsdelen og Samfunnsdelen, og at alle virksomhetsområder administreres på vegne av staten. »

       Komiteen er samd med Riksrevisjonen i at det er den « alternative forståelsen » (frå Utanriksdepartementet sitt svarbrev 21. juni 1995) som var intensjonen med « nye GIEK ». Dette finn også støtte i GIEK sine vedtekter § 4, der det heiter: « Forvaltningsbedriften GIEK er budsjett- og regnskapsmessig inndelt i en forretningsdel og en samfunnsdel ». I § 10 vert det slått fast at det skal førast separate budsjett og regnskap for forretningsdelen og for kjerneverksemda i Samfunnsdelen. Vidare skal GIEK avgi budsjett og regnskap for dei ulike verksemdsområda som vert dreve eller vert administrert under Samfunnsdelen.

       Komiteen har registrert at Riksrevisjonen har peika på at det ikkje er nødvendig å endra vedtektene for « nye GIEK » no.

       Komiteen er nøgd med at Regjeringa tek Riksrevisjonen sine merknader til etterretning når det gjeld at GIEK si nye og gamle verksemd ikkje vart halden godt nok frå kvarandre.

       Komiteen har merka seg Regjeringa si omtale av GIEK i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 1996.

       Komiteen er nøgd med at Regjeringa har eller vil avrekna og retta opp dei tilhøva Riksrevisjonen har peika på så raskt som mogleg. Vidare er komiteen nøgd med at det vil bli sett til at ingen av disposisjonane medfører subsidiering av noko område av verksemda.

       Komiteen legg avgjerande vekt på at ein i det vidare arbeidet med organisering av GIEK opprettheld strenge krav til budsjett og rekneskapsmessig skille mellom Forretningsdelen og Samfunnsdelen og mellom Gamal portefølje og Særskilte stortingsvedtak. På denne bakgrunn er komiteen vidare samd i at departementet held fram arbeidet m.a. med organisasjonsspørsmål som er tatt opp av Riksrevisjonen, med sikte på ein mest mogleg tilfredsstillande struktur også ut frå eit kontrollmessig synspunkt.

       Komiteen sluttar seg elles til dei merknader Riksrevisjonen har kome med, og støttar framlegget til desisjon.

2.2 Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning

2.2.1 Sammendrag

2.2.1.1 Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning

       Utenriksdepartementet forvalter årlig betydelige tilskuddsmidler. I henhold til St.prp. nr. 1 (1992-1993) utgjorde eksempelvis tilskuddsmidlene i 1993 ca 8,2 mrd. kroner hvorav 5,2 mrd. kroner ble forvaltet og utbetalt direkte av departementet. Med bakgrunn i dette foretok Riksrevisjonen i 1993 en kartlegging og vurdering av departementets styring og kontroll av den generelle tilskuddsforvaltningen. Kartleggingen omfatter ikke tilskudd gitt som pliktige bidrag som følge av norsk medlemskap i internasjonale organisasjoner.

       I rapport fra undersøkelsen ble det påpekt en rekke svakheter ved den måten tilskuddsmidlene ble forvaltet på.

       Det var ikke utarbeidet overordnede retningslinjer for departementets tilskuddsforvaltning. Det var heller ikke fastsatt målbare kriterier som gjorde det mulig i ettertid å vurdere graden av måloppnåelse.

       I noen av de undersøkte avdelinger forelå det ikke skriftlig informasjon om de ulike tilskuddene. En del av informasjonen til tilskuddsmottaker ble derfor gitt muntlig.

       Det ble ikke stilt samme krav til utenlandske internasjonale mottakere som til norske mottakere. Videre ble det avdekket varierende praksis med hensyn til forbehold om innsynsrett i henhold til bevilgningsreglementets § 17.

       Ved noen av avdelingene var utbetaling av tilskuddene ikke i samsvar med retningslinjene i Finansdepartementets rundskriv nr. 20/84.

       Manglende føring av restanselister og manglende purrerutiner bidro til at departementets oppfølging av rapporter og regnskapsoversikter ikke ble tilfredsstillende ivaretatt.

       Evaluering av tilskuddsordningene ble ikke gjennomført på en tilfredsstillende måte.

       I rapporten ble departementet anbefalt å gjennomføre en rekke tiltak for å bedre tilskuddsforvaltningen. Det ble i denne forbindelse anbefalt å utarbeide et sentralt regelverk for å oppnå mest mulig ensartet praksis.

       Departementet anfører bl.a. i sitt svarbrev av 18. mai 1995:

« Generell del - instrukser og retningslinjer.

Departementet vil bemerke at de overordnede forvaltningsreglene som benyttes i Utenriksdepartementet og underliggende etater, bl.a. bevilgningsreglementet, økonomireglement og øvrige til en hver tid gjeldende rundskriv fra Finansdepartementet må kunne kalles ensartede retningslinjer.

Utenriksdepartementet vil dessuten bemerke at det er satt i gang et omfattende utredningsarbeid for å bedre kvalitetssikringen i departementets bistandsforvaltning.

Departementet vil se på muligheten om det på grunnlag av ovennevnte utredningsarbeid kan utarbeides mer ensartede og generelle regler som kan gjelde innenfor hele departementets arbeidsområde.

Når det gjelder rutiner for oppfølging av underliggende etater, (her NORAD), vil departementet bemerke at dette arbeidet prioriteres og er styrket gjennom en rutinemessig og tett styringsdialog mellom Utenriksdepartementet og NORAD.

Målformulering

Riksrevisjonen påpeker mangelfull eller for generell målformulering for tilskuddsordningene.

Utenriksdepartementet vil bemerke at bl.a. innenfor Handlingsprogrammet for Øst-Europa er det utarbeidet konkrete retningslinjer for prosjektstøtten med utgangspunkt i målene som er nedfelt i St.prp. nr. 74 (1992-1993). Disse retningslinjene ligger til grunn for de evalueringsskjema som er utarbeidet. Alle prosjekter evalueres og legges inn i en evalueringsdatabase.

Tildeling av tilskudd

Departementet har merket seg Riksrevisjonens synspunkter om at det bør utarbeides standard tildelingsbrev eller kontrakter for tilskuddsmottakere.

Departementet vil bemerke at det kan være vanskelig å utarbeide ensartede skjema med krav til tilskuddsmottakere gjennom standard tildelingsskjema siden departementets tilskuddsordninger er av svært ulik karakter. Men departementet vil likevel se på om dette kan forbedres.

Riksrevisjonen mener at det i de revisorattesterte regnskaper må vurderes om det også kan stilles krav om at midlene er benyttet i henhold til departementets forutsetninger i tildelingsbrev og mottakers søknad. Departementet vil i det pågående arbeidet med kvalitetssikring se på Riksrevisjonens merknader på dette området, og vurdere om slike krav skal stilles.

Departementet har og merket seg Riksrevisjonens merknader vedrørende oppfølging av tilskudd utbetalt til utenlandske/internasjonale organisasjoner.

Departementet vil se på om den gjeldende praksis vedrørende rapporteringen fra internasjonale ordninger bør gjøres bedre.

Når det gjelder det generelle kravet om at departementet bør kreve ubenyttede midler og eventuelle opptjente renter tilbakebetalt fra internasjonale organisasjoner viser departementet bl.a. til tidligere korrespondanse med Riksrevisjonen om dette, og også omtale i St.prp. nr. 47 (1994-1995).

Utbetalingsrutiner og oppfølging av dokumentasjon/regnskapsmateriale

Departementet er i ferd med å utarbeide løsninger til et nytt økonomisystem, herunder prosjektstyringsverktøy. En vil i den sammenheng også se på mulighetene dette har for å bedre de eksisterende rutinene vedrørende utbetaling og kontroll av tilskuddsordningene.

Evaluering av tilskuddsordningen

Departementet har merket seg Riksrevisjonens synspunkter vedrørende evalueringer etc.

Departementet arbeider nå med å forbedre resultatstyrings- og rapporteringsdelen for alle ordninger. Det vises bl.a. til utarbeidelsen av mål og resultatindikatorer i St.prp. nr. 1, samt rapporteringer i forbindelse med dette. Dette arbeidet skal fortsatt utvikles og forbedres. Det ovennevnte utredningsarbeidet for bedre kvalitetssikring i bistandsforvaltningen er også konsentrert om hvorledes man skal bedre graden av mål- og resultatoppnåelse i norsk bistand.

Departementet vil for øvrig bemerke at det innenfor bistandsbudsjettet rutinemessig gjennomføres evalueringer av uavhengige konsulenter/institusjoner. Under Handlingsprogrammet for Øst-Europa foretas det evaluering av hvert prosjekt.

Anbefalinger/forslag til tiltak

Departementet har med interesse merket seg Riksrevisjonens rapport og forslag til løsninger for å gjøre tilskuddsforvaltningen bedre og mer effektiv. Departementet vil dra nytte av dette i det videre arbeid med oppfølging av rapporten. »

       Riksrevisjonen vil bemerke at bl.a. på grunn av mangel på utforming av regelverk/retningslinjer har departementets tilskuddsordninger ikke blitt forvaltet på en tilfredsstillende måte. Tatt i betraktning departementets struktur, forflytting av personell og ulike tilskuddsordninger, er det viktig at det finnes skriftlige retningslinjer både på departements- og avdelingsnivå. På grunnlag av disse forhold bør det utarbeides generelle retningslinjer som omfatter hele forvaltningsprosessen og som kan benyttes som grunnlag for alle tilskuddsordninger.

       Utenriksdepartementet har på antegnelsen svart:

« Flere av de forholdene Riksrevisjonen peker på i ovennevnte rapport inngår i et omfattende utredningsarbeid som departementet har iverksatt for bedre kvalitetssikring gjennom systemer for bedret mål- og resultatstyring i norsk bistand. Utgangspunktet for arbeidet har vært Nord-Sør/Bistandskommisjonens understreking av behovet for bedre kvalitetssikring av norsk bistand. Dette arbeidet vil bli omtalt i den stortingsmelding om mål- og virkemidler i norsk sør-politikk som nå er under utarbeidelse.

Utenriksdepartementet har satt i gang et arbeid med overordnete retningslinjer for departementets tilskuddsforvaltning. I dette arbeidet inngår også retningslinjer for departementets kontroll og oppfølging av underliggende etaters tilskuddsforvaltning. Dette arbeidet utføres i nær tilknytning til arbeidet med forbedret resultatstyring og -rapportering i bl.a. St.prp. nr. 1 og tildelingsbrev, jf. også de nye kravene på dette området som foreslås innarbeidet i det nye økonomireglement for staten.

Ytterligere et viktig ledd i departementets arbeid med bedre kvalitetssikring av norsk bistand vil være en mer oversiktlig struktur for de ulike mål, strategier og programmer som er fastsatt for norsk bistand. Særlig viktig vil det være å få en klar sammenheng mellom Regjeringens strategidokumenter på den ene side og de årlige budsjettproposisjoner på den annen. I nær tilknytning til dette vil departementet vie betydelig oppmerksomhet til spørsmålet om utvikling av kriteriene for tilbakemelding om resultater av bistand i forhold til de fastsatte mål på ulike nivåer. Enhver rapportering må inneholde relevant analyse som grunnlag for den videre virksomhet.

I tilknytning til arbeidet med et sentralt regelverk for departementets tilskuddsforvaltning hvor alle faser i saksgangen vil bli ivaretatt, vil Utenriksdepartementet fortsette arbeidet med bedre kontroll og oppfølging av tilskuddsbevilgningene. I Direktoratet for utviklingshjelp er det opprettet en resultatsoppfølgingsenhet som skal bidra til kvalitetsbedring i bistanden gjennom resultatoppfølging, tilbakeføring av erfaringer og opplæring. I departementet er det opprettet en stilling som revisjonsdirektør med ansvar for kvalitetssikring og resultatoppfølging. »

       Riksrevisjonen uttaler:

       Riksrevisjonen ser positivt på at Utenriksdepartementet vil utarbeide overordnede retningslinjer for departementets tilskuddsforvaltning, herunder retningslinjer for departementets kontroll og oppfølging av underliggende etaters tilskuddsforvaltning. Riksrevisjonen forutsetter at dette arbeidet gis høy prioritet.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

       « Til observasjon ».

2.2.2 Komiteens merknader

       Komiteen har merka seg den rapport som Riksrevisjonen har utarbeidd når det gjeld Utanriksdepartementet si tilskotsforvaltning. I rapporten vert det peika på ei rekkje manglar ved forvaltninga av tilskotsmidlane; det har ikkje blitt utarbeidd overordna retningsliner for tilskuddsforvaltninga, det har ikkje blitt laga retningsliner for departementet sin kontroll med underliggjande etatar si tilskuddsforvaltning, og det er ikkje fastsett målbare kriteriar som i ettertid har gjort det mogeleg å vurdere graden av måloppnåing. Av rapporten framgår dessuten at det i nokre tilfelle ikkje låg føre skriftleg informasjon om dei ulike tilskota - ein del av informasjonen til mottakar vart derfor gitt munnleg. Det vart ikkje stelt dei same krav til utanlandske mottakarar som til norske mottakarar. Manglar vart også påvist når det gjeld atterhald om innsynsrett overfor mottakarane, samt at det vart påvist manglande oppfølging og manglande evaluering av tilskotsordningane.

       Komiteen viser til at Riksrevisjonen finn å måtte konkludere med at på grunn av mangelen på utforming av tilstrekkjeleg regelverk/retningsliner har departementet sine tilskotsordningar ikkje vorte forvalta på ein tilfredsstillande måte. Ikkje minst sett i forhold til dei betydelege tilskotsmidlar det her er tale om - heile 8,2 mrd. kroner for 1993 - finn komiteen det utilfredsstillande at det ikkje er etablert sikrare rutinar på dette området. Komiteen ser likevel, på same måte som Riksrevisjonen, positivt på at departementet nå utarbeider overordna retningsliner for departementet og underliggjande etatar si tilskotsforvaltning. Komiteen meiner at dette arbeidet må gis høg prioritet.

       Komiteen sluttar seg til Riksrevisjonens framlegg til desisjon.