1. Innledning

       Riksrevisjonen har foretatt en gjennomgang av boligvirksomheten i Forsvaret.

       Det er blant annet sett på hjemmelsgrunnlag, boligbehov, boligtilbud og forvaltning av boliger som stilles til disposisjon for Forsvarets personell. Forsvarets kvarter og hybler inngår ikke i undersøkelsen.

       Boligvirksomheten i Forsvaret har vist seg å være meget kompleks og uoversiktlig. Det har vært vanskelig å få en samlet oversikt over regelverk, hjemmelsgrunnlag og den interne organisering.

2. Oppsummering av undersøkelsen

     Det fremgår av undersøkelsen at:

       I brev av 15. juli 1994 uttaler departementet at det ser positivt på en slik samlet gjennomgang av Forsvarets boligpolitikk som har blitt utformet over lang tid og under varierende forhold vedrørende såvel arbeids- som boligmarkedet.

       Videre fremgår det at departementet ikke ser noen saklig uenighet vedrørende hjemmelsgrunnlaget for Forsvarets boligpolitikk. Til Riksrevisjonens merknad om den kompliserte organiseringen og ansvarsfordelingen av boligvirksomheten viser departementet til at prinsippet om medbestemmelse for arbeidstakerorganisasjonene er lagt til grunn ved boligtildelingen.

       Departementet er av den oppfatning at det foreligger god oversikt over bevilgede midler på investeringssiden. På den annen side bekrefter departementet at Forsvaret ikke har noe regnskapssystem som gir oversikt over inntekter og utgifter i tilknytning til boligforvaltningen. Det gis også uttrykk for at det er tvilsomt om Forsvarets nye økonomistyringssystem, Ressurs- og økonomistyring for Forsvaret (RØFF), vil kunne gi slike oversikter eller fremstillinger.

       Det differensierte husleiesystem er etter departementets oppfatning ikke spesielt komplisert for brukerne av systemet.

       Forsvarsdepartementet er i utgangspunktet ikke uenig i at det ideelt sett burde være en indre sammenheng mellom de husleier som kreves i statens boliger og Forsvarets boliger. Departementet peker imidlertid på at en må forholde seg til hvordan Forsvarets personell vil reagere på den samlede sum av rammebetingelser i forbindelse med en beordring.

       Departementet har tidligere understreket at utgangspunktet for Forsvarets boligvirksomhet er å skaffe den del av Forsvarets personell som er undergitt beordring, et så godt boligtilbud at Forsvarets system for personelldisponeringer fungerer tilfredsstillende. Som forklaring til at mange av Forsvarets boliger er bebodd av annet personell enn personell underlagt vanlig boligfordeling, vises det til at boligbehovene kan variere fra år til år.

3. Riksrevisjonens bemerkninger

      Forsvarets boligvirksomhet har et betydelig omfang. Basert på tilgjengelige data og estimeringer er Forsvarets kostnader til boligvirksomheten i 1991 anslått til ca 302 mill. kroner, mens inntektene anslagsvis beløper seg til ca 63 mill. kroner. Dette gir en nettokostnad på ca 239 mill. kroner.

       I forbindelse med den bebudede stortingsmeldingen om Forsvarets boligpolitikk, ser Riksrevisjonen det som viktig at det blir tatt tilstrekkelig hensyn til de forhold som er bemerket i rapporten. Undersøkelsen har vist at det er uklarheter vedrørende hjemmelsgrunnlaget for Forsvarets boligpolitikk og at organiseringen av boligvirksomheten og ansvarsfordelingen mellom de berørte instanser virker unødig komplisert. Manglende oversikt over henholdsvis totale bevilgninger til boligsektoren og inntekter og kostnader knyttet til boligforvaltningen, vanskeliggjør noen form for økonomistyring, kontroll og vurdering av virksomheten. Det differensierte husleiesystemet bør forenkles, slik at blant annet differensieringen med hensyn til beliggenhet blir bedre ivaretatt. Videre bør leienivået i Forsvarets boliger gjennomgås, da leienivået ligger betydelig under leienivået i staten for øvrig, spesielt med tanke på at flere boliger bebos av befal som ikke er undergitt beordring.

       Stortingets uttalte forutsetning om en generell reduksjon av statens boligmasse må følges bedre opp. I denne forbindelse bør behovsvurderinger stå sentralt, herunder systemer som sikrer oversikt over hvilke boliger som står ledige og over hvor lang tid.

       Riksrevisjonen ser det slik at det må kunne la seg gjøre å ivareta prinsippet om medbestemmelse for arbeidstakerorganisasjonene selv om man tilstreber å forenkle den kompliserte organiseringen og ansvarsfordelingen av boligvirksomheten.

       Videre bemerkes at bevilgningene til investeringer i boligsektoren bare er en del av de totale bevilgninger til dette formål, og at det ikke har vært mulig å finne noen samlet oversikt over Stortingets totalbevilgninger til boligformål. Ut fra hensynet til økonomistyring og kontroll ser Riksrevisjonen det som viktig at regnskapssystemene gir oversikter over utgifter og inntekter for ulike deler av virksomheten innen boligsektoren.

       Selv om det er utgitt en brukerhåndbok for det differensierte husleiesystemet, virker systemet etter Riksrevisjonens oppfatning fortsatt for komplisert. Kartleggingen av differensieringen viser at prisforskjeller rundt i landet ikke blir ivaretatt.

       Når det gjelder departementets anførsel om at sammenligningen som er gjort mellom Forsvarets og Statsbyggs leiepriser ikke kan sees som relevante siden formålet med og driftsform for de to etaters utleievirksomhet er vesensforskjellige, viser Riksrevisjonen til at det er forutsatt at leienivået i Forsvaret skal være sammenlignbart med leienivået i staten for øvrig, jf. St.prp. nr. 1 (1984-1985), B.innst.S.nr.7 (1984-1985) samme år, St.prp. nr. 1 (1990-1991) og St.prp. nr. 1 (1991-1992).

       Departementet anfører at det er foretatt en betydelig avhending av overtallige boliger de senere år. Likevel mener Riksrevisjonen at tilpasninger av boligmassen etter foretatte behovsvurderinger ikke har vært fulgt opp i tilstrekkelig grad. Riksrevisjonen er av den oppfatning av boligmassen er for stor i forhold til behovet, selv om det etter at undersøkelsene ble foretatt, er iverksatt en større grad av avhending av boliger.

       Etatsboligene utgjør ca 10 % av Forsvarets totale boligmasse. På denne bakgrunn og fordi en betydelig andel bebos av andre kategorier, reiser Riksrevisjonen spørsmål om hvorfor enkelte avdelinger skal ha boliger til disposisjon som unntas fra normal fordeling gjennom bolignemnd, når berettiget personell kan søke boliger på vanlig måte. Det er også uklart hvilket hjemmelsgrunnlag som ligger til grunn for at slike boliger kan tilstås sivilt personell.

       Undersøkelsen av leieforholdene viser at bare ca 53 % av boligene bebos av beordringsbefal, noe som bekrefter at svært mange boliger er bebodd av personell som ikke er under beordring. Det synes uklart om det foreligger hjemmel til at så mange utenfor beordringssystemet skal få tildelt bolig.

       Det er videre viktig med tilfredsstillende rutiner for å sikre at vedlikehold eller modernisering kan gjennomføres uten at boligene blir stående ledige lenger enn nødvendig.

4. Forsvarsdepartementets svar

      Forsvarsdepartementet har på antegnelsen svart:

       « Forsvarets boligvirksomhet er i hovedsak et personellpolitisk virkemiddel knyttet til Forsvarets beordringssystem. På samme måte som den alminnelige velstand i samfunnet økte fra år til år, ble også Forsvarets boligprogram tilført forholdsmessige ressurser i de årlige budsjettproposisjoner. Hjemmel for Forsvarets boligvirksomhet vil derfor være spredt over et antall budsjettvedtak. Vi er enige i at et hjemmelsgrunnlag som fremkommer på denne måte, i ettertid kan oppfattes som uklart eller uoversiktlig, men vi ser dette som en normal konsekvens av statens budsjettsystem. Hovedpoenget må imidlertid være at virksomheten hvert år har vært drevet innen rammen av foreliggende hjemler.

       Det har tidligere vært forutsatt at Forsvarets husleiesatser skulle ligge på linje med statens satser for øvrig, basert på et landsgjennomsnitt. Vi har notert oss at Statsbygg i den senere tid har lagt seg på markedsjusterte leiesatser, og vi vurderer nå hvorledes det differensierte husleiesystem forholder seg til dette leienivå.

       Forsvarets boligvirksomhet er et personellpolitisk virkemiddel knyttet til beordringssystemet. Vi arbeider kontinuerlig med å tilpasse boligmengden til det faktiske behov gjennom systematiske inspeksjoner og oppfølging i hvert enkelt boområde. I den grad det er overtallige boliger, blir disse utrangert og avhendet. Etter vår oppfatning vil en pågående tilpassing til beordringssystemets behov ivareta Stortingets målsetting om en reduksjon av statens boligmasse.

       Generelt vil vi også bemerke at Forsvarets boligvirksomhet er en prosess under stadig utvikling, og etter vårt skjønn er enkelte deler av Riksrevisjonens rapport noe unyansert da den ikke fanger opp de løpende tiltak som iverksettes for å gjøre virksomheten best mulig, eller drøfter kriterier/mål for administrasjon av Forsvarets boligvirksomhet.

       Som tidligere nevnt har hjemmelsgrunnlaget blitt til over flere år gjennom mange budsjettvedtak. Dette har bl.a. medført at mål og kriterier for boligvirksomheten ikke er dokumentert samlet. Vi kan heller ikke se at Rr som ramme for sin undersøkelse har spesifisert kriterier og mål som boligvirksomheten skal evalueres i forhold til, f.eks. hva som er rimelig pris på Forsvarets boliger sett i forhold til statlig prisnivå generelt. For å klargjøre målene for Forsvarets boligvirksomhet skal det lages en stortingsmelding om boligvirksomheten. Den vil foreligge i løpet av desember 1995. Etter at den foreligger og er behandlet, vil FD ha en bedre ramme for å evaluere boligvirksomheten. »

5. Riksrevisjonens uttalelse

       Riksrevisjonen uttaler:

       Riksrevisjonen har merket seg at departementet er enig i at hjemmelsgrunnlaget for boligvirksomheten i ettertid kan oppfattes som uklart eller uoversiktlig. Videre vil Riksrevisjonen peke på at det ikke foreligger oversikt over totalbevilgningene til boligsektoren.

       Forsvarsdepartementet fremhever at Forsvarets boligvirksomhet i hovedsak er et personellpolitisk virkemiddel knyttet til Forsvarets beordringssystem. Hensett til dette mener Riksrevisjonen at det er nødvendig med en avklaring av det boligtilbud Forsvaret skal ha.

       Riksrevisjonen ser positivt på at departementet vil vurdere hvorledes det differensierte husleiesystem forholder seg til Statsbyggs leienivå. Etter Riksrevisjonens syn må Stortingets forutsetning om at leienivået i Forsvaret skal være sammenlignbart med leienivået i staten for øvrig, legges til grunn.

       Departementet anfører at rapporten i enkelte deler er noe unyansert da den ikke fanger opp de løpende tiltak som iverksettes for å gjøre virksomheten best mulig eller drøfter kriterier/mål for administrasjon av Forsvarets boligvirksomhet. Riksrevisjonen viser til at målsettingen for undersøkelsen var å kartlegge, vurdere og å ta stilling til om Forsvarets boligvirksomhet er i samsvar med Stortingets forutsetninger. Tiltak som departementet har redegjort for etter at undersøkelsen var avsluttet, er kommentert og tatt hensyn til ved behandlingen av saken.

       Det fremgår av svaret at departementet ikke kan se at Riksrevisjonen som ramme for sin undersøkelse har spesifisert kriterier og mål som boligvirksomheten skal evalueres i forhold til. Riksrevisjonen ser det ikke som sin oppgave å spesifisere kriterier og mål utover de rammer Stortinget har fastsatt.

       Undersøkelsen har avdekket at Forsvarets boligvirksomhet er ressurs- og kostnadskrevende. Forsvaret står foran store endringer, herunder en betydelig nedbygging. Dette understreker behovet for en snarlig gjennomgang av hele boligvirksomheten.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen:

       « Til observasjon ».

6. Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Jan P Syse og Petter Thomassen, fra Sosialistisk Venstreparti, Leif Sande, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, har merket seg de mangler og svakheter Riksrevisjonens undersøkelser har avdekket når det gjelder boligvirksomheten i Forsvaret. Det er riktig og nødvendig at Stortingets kontrollorgan, Riksrevisjonen, gjennomgår ulike deler av statens virksomhet for å kontrollere eller måle effektivitetsgraden i forvaltningen av statens ressurser. Det er riktig at denne virksomhet gjennomgår en kritisk vurdering for å sikre at samfunnets midler til enhver tid forvaltes på best mulig måte.

       Komiteen har merket seg at hjemmelsgrunnlaget for Forsvarets boligvirksomhet til dels er uklart. Komiteen er innforstått med at det i lange tidsperioder har vært nødvendig for Forsvaret å ha en aktiv boligpolitikk, for å sikre rekrutteringen av personell. Komiteen er også innforstått med at dette virkemiddel i rekrutteringen har ulik tyngde forskjellige steder i landet og at behovet også kan skifte over tid. Komiteen antar at det kan være nyttig og klargjørende etter hvert å samle og ajourføre hjemlene til slik virksomhet, slik at skiftende personell i administrasjonen av virksomheten kan ha dette klart for seg til enhver tid.

       Komiteen har merket seg beskrivelsen av organiseringen av virksomheten og at ansvarsfordelingen mellom de berørte instanser er unødig komplisert. Riktignok skal en ikke forandre systemer bare for å forandre, men det er nødvendig fra tid til annen å foreta en kritisk gjennomgang av ethvert organisasjonsmønster og spesielt ansvarsfordelingen må være klar. Komiteen vil understreke at det må tilstrebes å ha en organisasjon som sikrer måloppfyllelsen på den enkleste og mest effektive måte. Komiteen gir sin tilslutning til Riksrevisjonens oppfatning av at det bør være mulig å foreta forenklinger av organisasjonen samtidig som hensynet til arbeidstakerorganisasjonenes medbestemmelse ivaretas. Behovet for fleksibilitet og en rask tilpasning av boligmassen, gjør kravet om en oversiktlig og så enkel organisasjon som mulig, berettiget.

       Komiteen legger til grunn Stortingets krav om en generell reduksjon av statens boligmasse. Komiteen vil likevel peke på at behovet vil variere noe alt etter hvor de enkelte etablissementer innenfor Forsvaret er lokalisert. Det må vises romslighet i fastsettelsen av boligmassen for de tjenestesteder som ligger i de mest typiske distrikter.

       Det samme hensyn må ivaretas når det gjelder fastsettelse av leienivået, der den lokale tilpasning bør komme til uttrykk i de leiepriser som fastsettes.

       De regnskapsmessige krav til spesifikasjoner og oversikt må også følges opp i Forsvaret. Komiteen sier seg derfor enig med Riksrevisjonen i at regnskapet bør bygges opp slik at det går klart frem hva de forskjellige deler av Forsvarets boligvirksomhet koster på det enkelte tjenestested, innenfor de ulike våpengrener, samt for Forsvaret totalt.

       Komiteen ser klart at det for mange enheter er nødvendig med en egen kategori av sjefsboliger. Imidlertid er det grunn til å anta at det også her har skjedd en endring i etterspørselen over en tidsperiode. Selv om det kan være riktig med en viss boligreserve, må det også på området sjefsboliger skje en rimelig effektiv tilpasning mellom etterspørsel og tilbud.

       Tilbudet om boliger til Forsvarets tilsatte, vil etter komiteens oppfatning, først og fremst være rettet mot behovet til de mannskaper som er på beordring. Komiteen vil understreke at når bare 53 % av boligene bebos av beordringsbefal, er det høyst påkrevet å få en raskere reduksjon i overtallige boliger.

       Komiteen vil også understreke at vedlikeholdet av boliger selvfølgelig skal være slik at standarden følger med i levekårsutviklingen. På den annen side forutsetter komiteen at vedlikeholdet planlegges og gjennomførs på en slik måte at den tiden boligen står uten leieboere reduseres så langt det overhodet er mulig.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

7. Komiteens tilrådning

      Komiteen viser til det som er anført foran, og anbefaler Stortinget å gjøre følgende

       Dok.nr.3:07 (1994-1995) - Antegnelse vedrørende boligvirksomheten i Forsvaret - blir desidert i samsvar med Riksrevisjonens forslag.