3. Kap. 5. Finans- og tolldepartementet
3.1 Tollvesenets regnskap
I antegnelsen til statsregnskapet for 1991, ble det vist til mangler ved Tollvesenets regnskap, herunder så stor usikkerhet ved regnskapets inntektsside at det ikke kunne godkjennes. Det ble videre uttalt at det var av avgjørende betydning at dette ble brakt i orden. Finansdepartementet så meget alvorlig på situasjonen og uttalte at de omtalte forhold måtte bringes i orden, slik at en tilfredsstillende revisjon er mulig. Det er imidlertid fortsatt så betydelige svakheter og mangler ved systemer og rutiner som ligger til grunn for regnskapet at det knytter seg relativt stor usikkerhet til påliteligheten av dette, og det er fremdeles ikke mulig å foreta en tilfredsstillende revisjon innenfor vesentlige områder. Selv om det ikke er avdekket vesentlige tallmessige feil, kan Riksrevisjonen ikke godkjenne regnskapet for 1993. Av vesentlige svakheter kan nevnes:
| - | regnskapsføring av tollinntektene, herunder usikkerhet ved avstemming av tollkreditten |
| - | svakheter og mangler ved TVINN (system for papirløs fortolling). Riksrevisjonen stilte i brev 11. mai 1993 til Finansdepartementet krav som må innfris før det kan gis brukstilllatelse til systemet, hvilket det ikke er gitt formell tilbakemelding på |
| - | manglende avstemmingsmuligheter mellom regnskapssystemet Formula og motorvognavgiftssystemet Masys. Riksrevisjonen har tidligere tatt opp tilsvarende svakheter vedrørende regnskapet for 1992 |
| - | manglende løpenummerkontroll. Riksrevisjonen har tatt dette opp med direktoratet og Oslo distriktstollsted |
| - | sene og mangelfulle avstemminger av beholdnings- og interimskonti. Svakheter ved avstemmingene ved Oslo distrikstollsted ble påpekt overfor dette tollstedet, hvoretter det ble svart at avstemminger vedrørende regnskapet for 1993 ikke var avsluttet før i juli/august 1994. Sene og mangelfulle avstemminger er et problem i store deler av tolletaten. |
Finansdepartementet har i brev til Riksrevisjonen vist til at det på bakgrunn av antegnelsene til regnskapet for 1991 ble satt i gang omfattende tiltak for å oppklare tidligere differanser samt forbedre Toll- og avgiftsetatens regnskapsrutiner, og dette blir løpende fulgt opp. Departementet redegjør videre for tiltak som er eller vil bli gjennomført, bl.a. at:
| - | overgang til arkivering av alle deklarasjoner på distrikstollstedene ble gjennmomført i 1992 |
| - | rutinene for regnskapsføring og oppklaring av differanser mellom tollsystemet og økonomisystemet ble lagt om med virkning fra 1. januar 1992 |
| - | bruken av Statistisk sentralbyrå (SSB) til registrering av regnskapsdata knyttet til kontantdeklarasjoner opphørte 1. januar 1994, mens byråets øvrige registrering av regnskapsdata skulle opphøre f.o.m. 1. oktober 1994 |
| - | innfordrings/regnskapsarbeidet i direktoratet er ved en omorganisering samlet i én avdeling som ledd i effektiviseringen av disse funksjonene |
| - | det er/blir foretatt en heving av regnskapskompetansen ved etterutdannelse av tilsatte og tilsetting av et antall økonomer og jurister |
| - | det ble i 1993 satt i gang et omfattende regnskapsprosjekt, som bl.a. innebar gjennomgåelse av etatens reskontrosystemer |
| - | forslag til ny økonomiinstruks vil bli oversendt Riksrevisjonen, og forslaget omfatter regnskapsmessige og internkontrollmessige krav |
Finansdepartementet har videre kommentert de påpekte svakheter ved 1993-regnskapet. Når det gjelder regnskapsføringen av tollinntektene/oppfølging av differanser, opplyses at Oslo tolldistrikt i 1993 la om rutinene for å muliggjøre maskinell avstemming, og at denne synes å fungere tilfredsstillende. Med hensyn til svakheter og mangler ved TVINN, opplyses bl.a. at kravspesifikasjoner vedrørende TVINN-innkreving er oversendt Riksrevisjonen, og videre at funksjonell og teknisk detaljert kravspesifikasjon for TVINN nå er til behandling i departementet. Departementet understreker generelt at Toll- og avgiftsdirektoratet har gjort en vesentlig innsats for å forbedre etatens innkrevings- og regnskapsrutiner, etter at mangler var påpekt av Riksrevisjonen. Arbeidet med tidligere års regnskapsmessige problemer har tatt mye tid og er utført parallelt med forbedring av regnskapssystemene. Departementet ser at det kan være vanskelig å revidere regnskapet ut fra de påviste mangler. I tillegg til tilfredsstillende avstemminger vil derfor hovedinnsatsen være rettet mot en mer effektiv revisjon, hvor de viktigste tiltakene vil være:
| - | Tolletaten vil fra 1. oktober 1994 selv registrere samtlige deklarasjoner uten bruk av SSB, og dermed selv regnskapsføre tollinntektene fullt ut fra denne dato |
| - | Det arbeides videre med bruk av maskinelle avstemmingsrutiner |
| - | Løpenummerkontrollen innskjerpes overfor distriktene og følges opp av direktoratet |
| - | Arbeidet med avstemminger ved Oslo tolldistrikt følges opp |
| - | Det arbeides videre med kompetanseoppbygging i distriktene |
Riksrevisjonen peker på at Tollvesenet årlig regnskapsfører inntekter på ca 70 mrd. kroner, hvilket stiller store krav til regnskapssystemene. Når det etter to års arbeid for å bedre den regnskapsmessige sikkerheten og internkontrollen, fortsatt er betydelige svakheter i systemer og rutiner, synes det å være nødvendig med en forpliktende fremdriftsplan på dette området.
Finansdepartementet har på antegnelsen svart at det er enig i at det er behov for å rette opp svakheter ved tolletatens regnskapsfunksjon, og viser til de tiltak som det foran er gjort rede for. Finansdepartementet er derfor enig i at det synes nødvendig med en forpliktende fremdriftsplan for det videre arbeidet, og vil utarbeide en slik plan i løpet av kort tid.
Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
3.1.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til at Riksrevisjonen ikke har funnet å kunne godkjenne Tollvesenets regnskap for 1993, dette i likhet med hva som skjedde for året 1991. Komiteen vil påpeke at det er utilfredsstillende at det er påvist så store feil og mangler ved de systemer og rutiner som ligger til grunn for Tollvesenets regnskap for 1993 at det knytter seg usikkerhet til påliteligheten av regnskapet, og at det ikke er mulig å foreta revisjon innenfor vesentlige områder. Komiteen forutsetter at det snarest utarbeides en forpliktende fremdriftsplan for det videre arbeid med å forbedre etatens regnskapsrutiner og internkontroll, slik at en for fremtiden unngår usikkerhet rundt en så viktig etats regnskapsavleggelse.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.
3.2 Arveavgiften - saksrestanser og restansebeløp
Riksrevisjonen har i antegnelsene til statsregnskapene for de senere år flere ganger påpekt de betydelige saksrestanser ved behandlingen av arveavgift. Av antegnelsen til statsregnskapet for 1993 fremgår at et EDB-basert arveavgiftssystem ble igangsatt 1. juni 1993 ved Oslo og Akershus skattefogdkontor som prøvekontor. Når dette systemet kommer i drift ved de enkelte skattefogdkontor, vil utligningsarbeidet bli enklere og mindre arbeidskrevende, og departementet har antatt at dette, i tillegg til andre tiltak, vil bidra til å redusere restansene.
Riksrevisjonen har etter dette foretatt en ny og landsomfattende undersøkelse av saksrestansene ved skattefogdkontorene pr. 31. desember 1993. Undersøkelsen viser at de totale restanser er redusert med 1.763 saker, eller 4,3 % i tidsrommet 31. desember 1992 til 31. desember 1993. De totale restansebeløp er redusert fra ca 116 mill. kroner til ca 77,8 mill. kroner i samme tidsrom - dvs. med ca 38 mill. kroner.
Undersøkelsen viste videre at det i 1993 ble fastsatt arveavgift for 38 % av de arve- og gavemeldinger som ble mottatt - den fylkesvise andelen varierer fra ca 11 til ca 53 %. Videre fremgikk at de totale restanser var på ca 40.000 saker pr. 31. desember 1993, herav 1.146 saker eldre enn 1990. I alt 9 skattefogdkontorer har restanser eldre enn 1990, og ved 8 kontorer har antallet restanser økt fra 1992 til 1993. Restanseprosenten var på ca 12 % ved utgangen av 1993.
Trass i at departementet tidligere har antatt at det EDB-baserte arveavgiftssystemet ville bidra til å redusere restansene, har restansene i Oslo og Akershus likevel økt etter at systemet ble satt i gang fra 1. juni 1993. Til dette har Finansdepartementet opplyst at det nye systemet medfører automatiske purringer, hvilket i Oslo og Akershus har medført en fordobling av innkomne meldinger, slik at også saksrestansene har økt. Det er videre vist til betydelige omstillingsproblemer ved overgangen fra manuelt til EDB-basert system. På lengre sikt forventes imidlertid restanseøkningen å flate ut. Departementet vil videre utarbeide nærmere retningslinjer for innfordringsarbeidet.
Finansdepartementet har på antegnelsen svart bl.a. at en ser på utviklingen av det nye EDB-systemet som det viktigste virkemidlet for å få ned restansene. Med hensyn til prøveprosjektet med dette systemet i Oslo og Akershus, ble en stor del av sakene behandlet både etter de nye og de gamle retningslinjene, hvilket medførte dobbel behandlingstid, og de nye rutinene kan i oppstartingsfasen ha gitt lavere effektivitet. Det blir videre vist til at Oslo og Akershus etter februar 1994 gikk over til å behandle alle ubehandlede saker etter de nye rutinebeskrivelsene, hvilket har ført til en markert forbedring i behandlingen av sakene; enkelte måneder viser således en behandlingsøkning på ca 100 %. Det heter derfor at det har vært en betydelig positiv utvikling i behandlede arvesaker i 1994 i Oslo og Akershus, selv om restansene - av årsaker som vist til over - er økt på kort sikt. Full effekt av effektiviseringstiltakene kan ikke ventes før tidligst 3. kvartal 1995. Det er ellers lagt opp til full prøvedrift av EDB-systemet ved alle skattefogdkontorene innen 1. kvartal 1995, slik at resultatforbedringer ikke ventes før tidligst ved årsskiftet 1995/96.
Riksrevisjonen konstaterer at arbeidet med å redusere saksrestansene foreløpig ikke har ført til en vesentlig nedgang i restansene slik det var forutsatt, og Riksrevisjonen finner det lite tilfredsstillende at saksbehandlingstiden i flere fylker viser en økende tendens, og spesielt at mange av de ubehandlede saker er eldre enn 1990. Den lange behandlingstiden er svært uheldig og kan medføre problemer for arvingene. Det er derfor grunn til å understreke viktigheten av at det fortsatt arbeides for å redusere restansene.
Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
3.2.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til sin merknad om samme sak i fjorårets innstilling om dette punkt hvor det ble slått fast at « Komiteen forutsetter at det arbeid som er igangsatt har medført en vesentlig nedgang i restansesakene ».
Komiteen viser til at statsråden opplyste i stortingsdebatten at det kunne ta noen tid med nedgangen, men finner ikke situasjonen tilfredsstillende.
Komiteen vil nå forutsette at departementet foretar en særskilt og grundig gjennomgang av situasjonen og sørger for at de nødvendige tiltak blir gjennomført slik at Riksrevisjonen ikke finner det nødvendig å foreslå at saken fortsatt er « til observasjon » i de neste antegnelser.
3.3 Bruken av eksterne konsulenttjenester i Skattedirektoratet
Riksrevisjonen orienterer om at Skattedirektoratet i forbindelse med EDB-innføringen de senere år har benyttet et stort antall eksterne konsulenter som supplement til egne personalressurser. I alt er ca 80 mill. kroner brukt til konsulenttjenester i perioden 1990-93. Riksrevisjonen foretok høsten 1993 en undersøkelse for å kartlegge og vurdere bruken av eksterne konsulenter i Skattedirektoratet. Undersøkelsen viste bl.a.:
| - | at skriftlige avtaler ikke er inngått i flere tilfeller |
| - | brudd på anskaffelsesreglementet, bl.a. tilsidesettelse av konkurranseprinsippet og manglende føring av anbudsprotokoll |
| - | manglende skriftlig strategi og interne retningslinjer for bruk av eksterne konsulenttjenester |
| - | manglende eller lite tilstrekkelige oppdragsbeskrivelser |
| - | manglende skriftlig evaluering av konsulentenes arbeid |
Skattedirektoratet har opplyst at den tar rapportens konklusjoner til etterretning, og at de forslag til tiltak som Riksrevisjonen har satt opp vil bli fulgt opp. Det er allerede opprettet en stilling som skal ha oppfølging av anskaffelsesreglementet som ansvarsområde. Føring av anbudsprotokoll, arkivering av dokumentasjon og utarbeiding av retningslinjer vil bli vektlagt. Med hensyn til punktet om tilsidesettelse av konkurranseprinsippet, anfører direktoratet at der hvor det bare er en bestemt konsulent som har den nødvendige kompetanse, kan det være vanskelig å ivareta konkurranseprinsippet.
Finansdepartementet har i brev til Riksrevisjonen opplyst at det finner rapporten nyttig og at departementet har merket seg at direktoratet har satt i gang arbeid for å følge opp de foreslåtte tiltak. Departementet har således ingen ytterligere merknader.
Riksrevisjonen sier seg tilfreds med at direktoratet har iverksatt tiltak for å bedre gjennomføringen og kontrollen av anskaffelsesprosessen både for konsulenttjenester og andre varer og tjenester.
3.3.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til at Riksrevisjonen har påvist en rekke svakheter ved Skattedirektoratets praksis ved bruken av eksterne konsulenter i tilknytning til innføringen av EDB de senere år.
De til dels betydelige mangler ved innkjøpsvirksomheten som Riksrevisjonen har avdekket kan ikke vedvare og komiteen forventer at departementet sørger for at overordnede regler som statsetater skal følge i slike spørsmål, også blir fulgt på en tilfredsstillende måte av Skattedirektoratet.