11. Kap. 14. Nærings- og energidepartementet
11.1 Salg, kjøp og bytte av statlige eierandeler i petroleumsvirksomheten
I antegnelsene til statsregnskapet for 1989 stilte Riksrevisjonen spørsmål om hvordan eventuelle avhendelser av Statens direkte økonomiske engasjements (SDØE) andeler skulle gjennomføres. I St.prp. nr. 7 (1993-1994) ble salg av en 5 % SDØE-andel i Brage-feltet lagt frem for Stortinget. Riksrevisjonen har i brev til Nærings og energidepartementet vist til at den kontante andel av opppgjøret er lavere enn andelens bokførte verdi.
I foredraget til kgl. res. 4. november 1993 om salg av denne andelen uttalte Finansdepartementet at det burde nedsettes en arbeidsgruppe mellom Nærings- og energidepartementet og Finansdepartementet til å se på generelle retningslinjer for salg av SDØE-andeler. Nærings- og energidepartementet hadde tidligere uttalt at salget av Brage-feltet ville gi erfaringer til å utforme generelle retningslinjer for senere salg av slike andeler. Riksrevisjonen har stilt departementet spørsmål om Brage-salget skal være retningsgivende, og har videre spurt om når retningslinjer for slike salg vil foreligge.
Departementet har i sitt svar 19. august 1994 bl.a. vist til at det ikke blir lagt opp til noen utstrakt aktivitet mht. kjøp, salg eller bytte av SDØE-andeler, men at det likevel vil være hensiktsmessig om Stortinget gir Regjeringen en generell fullmakt til å godkjenne slike salg. Departementet uttalte for øvrig at det ikke var igangsatt noe arbeid med sikte på å utarbeide generelle retningslinjer for slike salg av andeler, og at det heller ikke var nedsatt noen arbeidsgruppe mellom de to foran nevnte departementer, da departementet ikke kunne se at det var behov for slike retningslinjer. Følgelig anså heller ikke Nærings- og energidepartementet Brage-transaksjonen for retningsgivende for evt. senere salg. Departementet uttalte videre at hovedprinsippet ved salg av SDØE-andeler er at staten skal komme bedre eller minst like bra ut målt opp mot det utbytte som staten ville ha fått dersom andelene var blitt beholdt. Til det aktuelle salget uttalte departementet at den bokførte verdien på 5 % i Brage - ca 300 mill. kroner - måtte sammenlignes med statens samlede inntekter, slik at en ikke kan se isolert på selve kontantoppgjøret.
Riksrevisjonen viser til at forutsetningen for salget av andeler i Brage var at priser og vilkår for øvrig ville gi et bedre resultat for staten enn om en hadde beholdt andelene. Riksrevisjonen finner at SDØE ved dette salget er påført et betydelig tap. Den vesentligste del av oppgjøret består av økte forventede skatteinntekter, og Riksrevisjonen kan ikke se at den stortingsproposisjonen som lå til grunn for salget redegjør for forholdet mellom kontantoppgjør og fremtidige skatteinntekter. Riksrevisjonen antar således at det kan være behov for retningslinjer for salg og bytte av slike andeler.
Nærings- og energidepartementet svarte på antegnelsen og fastholdt at den aktuelle transaksjonen er gjennomført i tråd med de vilkår som Stortinget sluttet seg til for salg av andelen. Departementet fastholdt videre at det er virkningen for statens samlede inntekter som må være det sentrale i en slik sammenheng. Det ble redegjort for at statens samlede inntekter blir anslått til ca 530 mill. kroner, og at kontantandelen av dette utgjorde ca 136 mill. kroner. Det resterende er anslag for økte fremtidige skatteinntekter som følge av salget. Det ble vist til at departementet tidligere hadde fremholdt at generelle retningslinjer ikke var nødvendige, men departementet gjorde nå oppmerksom på at det i departementets budsjettproposisjon for 1995 er foreslått at Stortinget gir samtykke i at Regjeringen gis fullmakt til salg av SDØE-andeler i funn der det antas at utvinnbare reserver er på mindre enn 10 mill. tonn oljeekvivalenter. Dette skulle aktualisere utarbeidelse av generelle retningslinjer for slike salg, og dette vil bli igangsatt av departementet.
Riksrevisjonen forutsetter at de foran nevnte retningslinjer blir forelagt Stortinget. Retningslinjene bør bl.a. regulere de her aktuelle forhold; hvilke elementer som kan inngå i et oppgjør, hvordan disse skal vektlegges og hvem som kan forestå denne type transaksjoner.
Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
11.1.1 Komiteens merknader
Komiteen fant i brev av 18. januar 1995 til departementet grunn til å stille tre spørsmål dels om prisen på Statens salg av 5 % i Brage-feltet og dels om behovet for generelle retningslinjer for omsetning av SDØE-andeler. Departementet har i brev av 27. januar 1995 besvart spørsmålene slik:
Spørsmål 1
« De beregninger som beviser departementets påstand om at Statens salg av 5 % i Brage er gjennomført i tråd med Stortingets vilkår, ønskes fremlagt. »
I Dok.nr.1 (1994-1995) heter det:
| « Det fremgår av St.prp. nr. 58 (1989-1990) at salg skulle realiseres dersom priser og vilkår forøvrig ville gi et bedre resultat for staten enn om staten beholdt andelene. SDØE er ved salget påført et betydelig tap. Den vesentligste delen av oppgjøret med staten består ifølge departementet av økte fremtidige skatteinntekter fra kjøper. Riksrevisjonen kan ikke se at St.prp. nr. 7 (1993-1994) i tilstrekkelig grad redegjør for forholdet mellom kontantoppgjøret og fremtidige skatteinntekter. » |
Riksrevisjonen hevder at SDØE er påført et tap. SDØE mottok et kontantvederlag på 133 mill. kroner mens den bokførte verdien av den solgte andelen var 300 mill. kroner.
Et regnskapsmessig tap for SDØE impliserer ikke at staten totalt sett er påført et reelt økonomisk tap. Dette har heller ikke Riksrevisjonen hevdet. Som det fremgår av nedenstående, er ikke staten påført et reellt økonomisk tap som følge av Brage-salget, men har tvert i mot oppnådd en gevinst på transaksjonen.
Ifølge St.prp. nr. 58 (1989-1990) skulle salget bare gjennomføres dersom staten totalt sett var bedre tjent med å selge enn å beholde andelen selv. Brage-salget må derfor vurderes ut fra virkningene for statens samlede inntektsportefølje i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Staten henter sine petroleumsinntekter fra SDØE, petroleumsskatter, avgifter, og utbytte fra Statoil og Norsk Hydro. For å vurdere statens samlede posisjon før og etter Brage-salget, kan man derfor ikke vurdere SDØEs posisjon isolert.
Når Brage-salget hevdes å være ugunstig, skyldes dette en isolert fokusering på konsekvensene for SDØE. Salgssummen fordeles på flere kontoer, alle tilhørende staten. Kontantvederlaget godskrives SDØEs regnskap. Samtidig vil kontoen for fremtidige skatteinnbetalinger øke. Den økte fremtidige skatteinngangen vises derimot ikke i SDØEs regnskap. Gjennom salg av eierandeler fra SDØE til et selskap, vil derfor SDØE isolert sett kunne påføres et regnskapsmessig tap, selv om staten totalt sett kommer gunstigere ut gjennom transaksjonen.
Riksrevisjonen hevder videre at St.prp. nr. 7 (1993-1994) ikke gir tilstrekkelig redegjørelse for forholdet mellom kontantoppgjøret og fremtidige skatteinntekter.
De skattemessige konsekvensene av at SDØE selger eierandeler i utvinningstillatelser på norsk kontinentalsokkel til oljeselskaper, er avhengig av den skattemessige behandlingen av transaksjonen. I praksis kan man legge til grunn at et slikt salg alltid vil medføre at salgssummen er delt i en komponent som betales kontant ved overdragelsen og en komponent som betales i fremtiden i form av skatter. Dette skyldes at SDØE ikke er et skattesubjekt, mens selskapene som overtar andeler må betale skatt av sine overskudd. Dersom staten ikke skulle ta hensyn til virkningene på fremtidige skatteinnbetalinger, ville det overhodet ikke være mulig å selge SDØE-andeler til selskaper i skatteposisjon.
Ved salg av andeler fra SDØE til et oljeselskap som vil være i skatteposisjon, vil statens fremtidige skatteinntekter alltid øke. Gjennom et slikt salg vil staten miste inntektene fra SDØE knyttet til andelen, samtidig som selskapet som overtar andelen vil betale skatt av overskuddet. Dette er skatteinntekter staten ikke ville fått dersom SDØE hadde beholdt eierandelen.
Ettersom selskapene er skattepliktige, er verdien av en gitt eierandel ulik for SDØE og et selskap. For SDØE, og dermed staten, tilsvarer verdien av en eierandel verdien før skatt. For et selskap er derimot verdien av en eierandel lik det selskapet sitter igjen med etter å ha betalt skatt. Men differansen mellom de to verdiene, skatten, tilfaller også staten.
I utgangspunktet kan man anta at verdien før skatt er den samme for SDØE og et selskap. Dette representerer den totale verdien et selskap er villig til å betale for å overta en andel. Ettersom selskapet betaler skatt, vil verdien etter skatt være det maksimale selskapet er villig til å betale kontant. Hvor mye kjøper betaler kontant og hvor mye de fremtidige skatteinnbetalingene øker, avhenger av den skattemessige behandlingen av overdragelsen.
For at staten skal være økonomisk indifferent med hensyn til salg av SDØEs eierandeler, må salgssummen minst tilsvare differansen mellom verdien for SDØE og verdien av de økte fremtidige skatteinntektene som følger av et salg. En slik handlingsregel vil medføre at det staten sitter igjen med etter et salg, salgssummen og fremtidige skatteinntekter, er verdt minst like mye som inntektene fra SDØE ville vært uten et salg.
Det å vurdere utfallet av en transaksjon i forhold til bokførte verdier gir ikke et korrekt realøkonomisk bilde. Dette er en ren regnskapsteknisk vurdering. De bokførte verdiene representerer kostnader som allerede er påløpt, og er i denne sammenheng irrelevante. Det som i denne sammenhengen må vurderes, er hva staten kan få av fremtidige inntekter dersom den selv sitter med eierandelen, sammenlignet med hva staten kan få av fremtidige inntekter dersom eierandelen selges. Dersom staten ut fra en slik vurdering kommer gunstigere ut gjennom et salg, bør salget gjennomføres, i tråd med Stortingets vilkår, uavhengig av hva de bokførte verdiene viser.
Brage-salget
Verdien av en 5 % andel i Brage ble av departementet anslått til 500 mill. kroner før skatt pr. 1.1.93. Dette tilsvarer verdien for SDØE og dermed staten. Myndighetene anslo at verdien av fremtidige skatteinnbetalinger fra Hydro, dersom selskapet overtok 5 % fra SDØE i Brage, ville være ca 380 mill. kroner. Skatteberegningene ble gjennomført av Finansdepartementet ved Oljeskattekontoret. Oljeskattekontorets beregninger var basert på en produksjonshorisont frem til og med år 2003. Ettersom det var antatt at Brage-feltet ville være i produksjon frem til år 2007, anslo Nærings- og energidepartementet at verdien av Hydros fremtidige skatteinntekter vil være om lag 400 mill. kroner.
| Før salg | Etter salg | ||
| Verdi av 5 % i Brage for SDØE | Kontantvederlag | Skatteinntekter fra solgt andel i Brage | Sum for staten |
| 500 | 133 | 400 | 533 |
Gjennom salg av Brage-andelen fikk dermed staten totalt sett 133 mill. kroner kontant samt fremtidige skatteinnbetalinger til en verdi av 400 mill. kroner som følge av at Hydro overtok andelen. Dette er skatteinnbetalinger staten ikke ville fått dersom SDØE hadde beholdt eierandelen. Totalt innebar transaksjonen derfor at staten fikk 533 mill. kroner for en eierandel som uten salg var antatt å gi SDØE inntekter til en verdi av 500 mill. kroner. Av dette ble kontantvederlaget på 133 mill. kroner godskrevet SDØEs regnskap. At den samlede betalingen for andelen er delt mellom 133 mill. kroner direkte til SDØE og 400 mill. kroner gjennom fremtidige skatter, endrer ikke det faktum at staten totalt sett kom bedre ut gjennom transaksjonen.
Spørsmål 2
« Den 19. august 1994 skrev departementet i brev til Riksrevisjonen at man ikke så behov for nærmere retningslinjer ved salg av statlige eierandeler av olje/gassfelt slik Riksrevisjonen har etterlyst. Da statsbudsjettet kort tid senere ble fremlagt foreslo Regjeringen at Kongen skulle få fullmakt til å godkjenne salg av SDØE-andeler i funn der det antas at utvinnbare reserver er på mindre enn 10 mill. tonn olje-ekvivalenter. Stortinget sluttet seg senere til at en slik fullmakt gis (Jf. B.innst.S.nr.9, vedtak V).
Hadde departementet tenkt seg at en slik fullmakt skulle gis uten nærmere retningslinjer for salget eller var departementet 19. august 1994 ukjent med at det ville foreslå en slik fullmakt i statsbudsjettet som ble fremlagt kort tid senere?
Etter departementets oppfatning har Stortinget ved flere anledninger gitt generelle retningslinjer for omsetning av eierandeler i Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE).
I brev av 19. august til Riksrevisjonen uttalte departementet at det til nå ikke har vurdert det hensiktsmessig å etablere nærmere retningslinjer utover de retningslinjer Stortinget har gitt. Dette hadde sammenheng med det lave antall transaksjoner og transaksjonenes ulike karakter.
SDØE skal sikre fellesskapet en høy andel av verdiskapningen innenfor petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Det overordnede mål for den langsiktige forvaltningen av SDØE-porteføljen er å oppnå høyest mulig inntekter til staten fra norsk kontinentalsokkel. Dette hensynet er også utgangspunktet for en vurdering av kjøp, salg eller bytte av SDØEs eierandeler.
I Innst.S.nr.139 (1987-1988) til St.meld. nr. 14 (1987-1988) Om statens samlede engasjement i petroleumsvirksomheten, uttalte energi- og industrikomiteen om kjøp, salg og bytte av SDØEs eierandeler:
| « Komiteen forutsetter at også departementet vil vurdere å gjennomføre bytteavtaler og vurdere kjøp/salg for statens direkte økonomiske engasjementer bl.a. ut fra strategiske hensyn og med sikte på å oppnå en bedre balanse i den statlige risikoeksponeringen. » |
Videre uttalte flertallet i komiteen i Innst.S.nr.101 (1990-1991) til St.meld. nr. 20 (1990-1991):
| « Dette flertall (Ap, SV, KrF, Sp) er enig med departementet i at det i noen tilfeller kan være uhensiktsmessig med for store variasjoner i SDØE-andeler, spesielt i prosjekter som har økonomiske forbindelser med hverandre. En mer balansert tilstedeværelse av SDØE i de ulike prosjektene vil i minst mulig grad påvirke lønnsomheten i selskapenes beslutninger, og bidra til at selskapene treffer samfunnsøkonomisk fornuftige beslutninger. » |
I forbindelse med salg av SDØE-andeler i Brage uttalte komiteen i Innst.S.nr.120 (1989-1990) for St.prp. nr. 58 (1989-1990) Utbygging og ilandføring av olje og gass fra Brage-feltet:
| « Stortinget samtykker i at Kongen kan selge den 5 % andel som tilføres staten/Statoil i forbindelse med glideskalautøvelsen i utvinningstillatelse 055, på de vilkår som fremgår av proposisjonen. » |
I nevnte proposisjon heter det:
| « Dersom priser og vilkår forøvrig skulle gi et bedre resultat for staten enn om staten beholder andelen, vil salget realiseres. » |
I tillegg skulle alle transaksjoner som omfattet omsetning av SDØE-andeler forelegges Stortinget for godkjennelse.
I forbindelse med gjennomgangen av de fiskale rammebetingelsene for petroleumsvirksomheten høsten 1994, som bl.a. resulterte i endringer i glideskalabestemmelsene, ble omsetning av SDØE-andeler i små felt aktualisert. Departementet anså da at antall transaksjoner som involverer SDØE vil kunne øke i fremtiden. For å forenkle prosessen med gjennomføring av slike transaksjoner, ble Stortinget anmodet om å gi Kongen fullmakt til å godkjenne salg av SDØE-andeler i små felt. Beslutningen om at man ville be Stortinget om en slik fullmakt var ikke tatt da departementet 19. august ga sitt svar til Riksrevisjonen. I dette brevet heter det:
| « Departementet vil eventuelt komme tilbake til Stortinget for å be om en slik fullmakt. Pr. i dag anses ikke behovet for en slik fullmakt for å være stort, men dersom antallet saker blir mange, vil departementet vurdere å fremme forslag om en slik fullmakt for Stortinget. » |
Departementet vurderte at forslaget om en generell fullmakt til Kongen aktualiserte behovet for nærmere retningslinjer for omsetning av SDØE-andeler. I brev til Riksrevisjonen av 4. oktober gjøres det derfor oppmerksom på at det i Nærings- og energidepartementets budsjettproposisjon er foreslått en slik fullmakt, og at departementet på denne bakgrunn vil videreføre arbeidet med å etablere retningslinjer for omsetning av SDØE-andeler, utover det som i dag foreligger.
Spørsmål 3
« Hvor langt er departementet kommet i sitt arbeid når det gjelder generelle retningslinjer for omsetning av SDØE-andeler, og når vil disse retningslinjene i tråd med Riksrevisjonens forutsetninger kunne forelegges Stortinget? »
Departementet har utarbeidet et internt dokument som gir generelle retningslinjer for omsetning av SDØE-andeler. Dette vil bli sendt på høring til berørte parter i nær fremtid. Departementet legger opp til at retningslinjene fremlegges for Stortinget i neste stortingsmelding om petroleumsvirksomheten, som er det dokument hvor Stortinget orienteres om generelle forhold innen petroleumsnæringen. Denne planlegges fremlagt ved årsskiftet 1995-96. »
Komiteen tar departementets redegjørelse til etterretning. Selv om verdisettingen ved salg av SDØE-andeler i noen grad må baseres på usikre anslag, synes prinsippene ved fastsettelsen av prisen på Brage-andelen å være betryggende. Med forbehold for den usikkerhet som nødvendigvis må hefte ved den beregning departementet har redegjort for, synes det etter komiteens oppfatning ikke å være dekning for å hevde at Brage-andelen ble solgt til Hydro for billig.
Komiteen er for øvrig tilfreds med at generelle retningslinjer for omsetning av SDØE-andeler vil bli fremlagt for Stortinget i tråd med Riksrevisjonens forutsetninger. Komiteen tar til etterretning at dette vil skje ved årsskiftet 1995-96.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.
11.2 Organisering av kraftforsyningsberedskapen - tungtransportvirksomheten
I antegnelsen til statsregnskapet for 1990 tok Riksrevisjonen opp forhold vedrørende økonomi og beredskap ved Statkrafts tungtransportvirksomhet, og etterlyste en helhetlig vurdering av hvilket beredskapsnivå som ble ansett som nødvendig, samt hvordan dette kunne opprettholdes på en hensiktsmessig måte. Av Olje- og energidepartementets svar på antegnelsen fremgikk at dette var spørsmål som var til vurdering. I Innst.S.nr.134 (1991-1992) understreket Stortingets kontrollkomite at det snarest måtte komme til en avklaring i de forhold Riksrevisjonen hadde påtalt.
Ved omorganiseringen av Statkraft 1. januar 1992 ble transportorganisasjonen overført til Statnett SF. Riksrevisjonen har flere ganger etterlyst departementets vurderinger i denne saken, men først 24. mai 1994 orienterte departementet Riksrevisjonen om omorganiseringen av kraftforsyningsberedskapen. Departementet ga uttrykk for at Statnett burde ha ansvaret for transportfunksjonen i beredskapssituasjoner. Statnett har også fått overført det transportmateriell som er anskaffet i beredskapsøyemed. Departementet viser for øvrig til at NVE har fastslått at transportkapasiteten ikke er for stor i forhold til statens egne anlegg og ikke kan reduseres dersom en rimelig beredskap skal ivaretas. Departementet uttaler at den viktigste beredskapsmessige oppgaven for Statnetts transportorganisasjon er å transportere transformatorer og andre tunge komponenter. Utgiftene forbundet med beredskapen utlignes på brukerne av nettet via nettselskapets tariffer.
I brev 8. juni 1994 til Nærings- og energidepartementet har Riksrevisjonen stilt spørsmål om den valgte løsning er i samsvar med de mål og retningslinjer som ble lagt til grunn ved omorganiseringen av Statkraft, hvor det bl.a. het at de de nye enhetene i størst mulig grad skulle fritas for oppgaver av forvaltningsmessig karakter. Riksrevisjonen har videre bedt opplyst om det er utarbeidet retningslinjer vedrørende skillet mellom det som er forretning og det som er beredskap. Til dette har departementet svart at dagens ordning av kraftforsyningsberedskapen er fullt ut i samsvar med de mål og retningslinjer som departementet la til frem i forbindelse med omorganiseringen av Statkraft. Departementet har videre vist til at det er vanskelig å trekke et klart skille mellom hvor stor del av tiltakene som tjener beredskapen og hva som er forretning, og det er derfor forutsatt at statsforetaket selv foretar de nødvendige regnskapsmessige skiller mellom de ulike områder.
Riksrevisjonen stiller spørsmålstegn ved det forhold at departementet i stor grad har overlatt til foretaket selv å ivareta den beredskapsmessige transportfunksjonen, og mener at det bør utarbeides retningslinjer som klargjør skillet mellom forvaltningsdelen og forretningsdelen. Det blir også vist til at den nåværende ordning kan gjøre det vanskelig å få frem de de faktiske beredskapskostnader for dette materiellet, slik at det ved anskaffelse av nytt materiell vil kunne være et mangelfullt økonomisk beslutningsgrunnlag utover de rent beredskapsmessige vurderinger.
Nærings- og energidepartementet har på antegnelsen svart bl.a. at en fordeling av utgiftene på beredskap og forretning avhenger av hvor stor del av utgiftene i løpet av et regnskapsår som skriver seg fra forretningmessige oppdrag, og hvilken del av utgiftene som skriver seg fra beredskapsoppdrag og faste utgifter knyttet til det å ha materiellet stående i beredskap. Det er derfor vanskelig å trekke skarpe skiller mellom hvor stor del av tiltakene som tjener beredskap, vanlig drift eller forretning. Departementet uttalte derfor at det ikke kunne se at det var hensiktsmessig å utarbeide retningslinjer om dette.
Riksrevisjonen uttaler at det er departementets ansvar å fastlegge rammer og nivå for kraftforsyningsberedskapen. Riksrevisjonen er fortsatt av den mening at det bør utarbeides overordnede retningslinjer for tungtransportberedskapen.
Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
11.2.1 Komiteens merknader
Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning om at det bør utarbeides overordnede retningslinjer for tungtransportberedskapen.
Komiteen er enig i Riksrevisjonens forslag til desisjon.
11.3 Økonomifunksjonen i Norges vassdrags- og energiverk
I antegnelsen til statsregnskapet for 1992 uttalte Riksrevisjonen at iverksatte tiltak knyttet til innkjøpsvirksomheten i Norges vassdrags- og energiverk (NVE) ikke hadde vært tilstrekkelige for å etablere tilfredsstillende rutiner for etatens anskaffelser. I forbindelse med regnskapet for 1991 påpekte revisjonen bl.a. at det syntes å være mangelfulle rutiner i økonomifunksjonene, og manglende oversikt over rutiner i andre avdelinger som berører seksjonens arbeidsområde.
Revisjonen av regnskapet for 1992 viste at det ikke var tilfredsstillende rutiner og internkontroll i NVE. Det ble bl.a. avdekket feilkonteringer, manglende kontroll med kontering og registering i regnskapet, og fakturaer ble bokført uten tilfredsstillende kontroll og godkjennelse.
Revisjonen av regnskapet for 1993 viser at det fortsatt er manglende rutiner og internkontroll i NVE. Det ble funnet svakheter og mangler knyttet til bl.a. følgende funksjoner: beholdningskontroll, administrative kassatellinger, prosjektregnskaper som viser det enkelte prosjekts utgifter og inntekter, Bevilgningsreglementets § 14 (kontantprinsippet), kontering og regnskapsregistrering, rutiner for kontroll og oppfølging med forfalte utestående fordringer, manglende ansvars- og funksjonsfordeling mellom kasse- og regnskapsarbeidet - hvilket ikke sikrer internkontrollen med inn- og utbetalinger, manglende kjennskap til og overholdelse av NVEs instruks for økonomiforvaltningen, samt manglende oppdatering av denne.
På bakgrunn av NVEs svar til Riksrevisjonen uttaler Riksrevisjonen at det synes som om NVE ikke i tilstrekkelig grad følger opp Riksrevisjonens anmerkninger, og Riksrevisjonen presiserte i brev 11. juli 1994 til Nærings- og energidepartementet at internkontrollen er mangelfull, og ba departementet redegjøre for hvordan tilsynsarbeidet er ivaretatt mht. bl.a. oppfølging av Bevilgningsreglementet.
Nærings- og energidepartementet har på antegnelsen bl.a. at vist til det omfattende arbeide som fulgte i og med omorganiseringen av NVE 1. januar 1991. Det blir vist til at NVE overfor departementet har uttalt at det er uhensiktsmessig å endre sentrale rutiner på økonomiområdet før det er foretatt en gjennomgang av økonomiinstruksen, men at en for øvrig arbeider med å bedre rutiner. Det blir videre vist til at det er utarbeidet en ny innkjøpsinstruks, og departementet uttaler at det har brukt betydelige ressurser på å etablere nye rutiner og instrukser. Departementet mener derfor at det har overholdt sitt tilsynsansvar. Departementet uttaler imidlertid at det er nødvendig med en grundig gjennomgang av NVEs økonomifunksjon - en oppgave som vil bli gitt til et eksternt revisorfirma.
Riksrevisjonen uttaler at departementets svar på antegnelsen ikke endrer Riksrevisjonens oppfatning av at departementet ikke i tilstrekkelig grad har ivaretatt tilsynsansvaret. Hensett til at svakheter er påpekt av Riksrevisjonen over flere år, uttaler Riksrevisjonen at departementet og NVE har hatt et omfattende grunnlag for selv å iverksette tiltak på området. Riksrevisjonen forutsetter at en eventuell ytterligere kartlegging av påviste svakheter ikke vil forsinke departementets og NVEs arbeid med nødvendige forbedringer på området.
Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
11.3.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til sitt brev av 18. januar 1995 til departementet hvor det bl.a. heter:
| « Riksrevisjonen har gjennom flere år påpekt til dels alvorlige svakheter og feil ved økonomifunksjonen i NVE. Oppfølgningen av Riksrevisjonens anførsler har vært såvidt dårlig at Riksrevisjonen nå hevder at departementet ikke i tilstrekkelig grad har ivaretatt sitt tilsynsansvar. |
| På en så alvorlig anmerkning synes departementet ikke å ha særlig andre botemidler enn innen utgangen av inneværende år å engasjere et eksternt revisorfirma for å gjennomgå NVEs økonomifunksjon og « peke på eventuelle konkrete tiltak som bør iverksettes ». Det kan etter Riksrevisjonens anførsler knapt herske tvil om at en rekke konkrete tiltak burde og skulle vært gjennomført for lengst. » |
Departementet har på de spørsmål som ble stillet i komiteens brev, svart slik:
Spørsmål 4
« Det kan etter Riksrevisjonens anførsler knapt herske tvil om at en rekke konkrete tiltak burde og skulle vært gjennomført for lengst. Deler ikke departementet denne oppfatning? »
Det er departementets oppfatning at NVE bl.a. på bakgrunn av kritikk fra Riksrevisjonen har arbeidet med å forbedre rutiner og regelverk innenfor økonomi- og innkjøpsvirksomheten. I 1993 ble det f.eks. foretatt omorganisering av økonomifunksjonene i NVE, som bl.a. førte til en styrking av innkjøps- og budsjettområdet. Av de senere konkrete forbedringstiltak som NVE har gjennomført kan nevnes nye rutiner for utskriving av faktura og oppfølging av utestående fordringer, forbedret oppfølgingsarbeid i forbindelse med feilføringer samt innskjerping av rutinene som sikrer riktig regnskapsføring etter kontantprinsippet. NVE har opplyst til departementet at antall kassetellinger i 1994 var i henhold til regelverket. Når det gjelder arbeidet med oppdateringen av de interne instruksene har NVE nå utarbeidet forslag til nye økonomi- og innkjøpsinstrukser som dekker alle virksomhetsområder i etaten. Revisjonsselskapet som nå har fått i oppdrag å evaluere økonomi- og innkjøpsrutinene i NVE vil gjennomgå instruksene før de blir endelig godkjent av departementet. Selv om NVE nå har gjennomført konkrete tiltak, mener departementet at det er grunnleggende forhold knyttet til NVEs økonomifunksjon som bør gjennomgås, jf. spørsmål 5 og 6.
Spørsmål 5
« Kan departementet bekrefte at et eventuelt engasjement av et eksternt revisorfirma ikke vil forsinke det forbedringsarbeide som nå er helt nødvendig fra departementets og NVEs side? »
Departementet er kommet til, bl.a. på grunnlag av Riksrevisjonens anmerkninger, at det er behov for en total gjennomgang av økonomi- og innkjøpsvirksomheten i NVE. Dersom en del grunnleggende forhold ikke er i orden, vil ikke økonomistyringen i NVE kunne bli tilfredsstillende. Departementet sendte derfor i november 1994 ut forespørsel til aktuelle revisjonsselskaper om bistand i forbindelse med dette arbeidet. Oppdraget går ut på å vurdere om alle regler og rutiner i etaten er tilfredsstillende bl.a. sett i forhold til det overordnede regelverket og om de gir tilstrekkelig internkontroll på området. Oppdraget innebærer også en vurdering av NVEs organisering av økonomiarbeidet og om ansvarsforholdene er klart definert og tilstrekkelig kjent i organisasjonen. Ressursbruken knyttet til økonomifunksjonene vil også bli vurdert. Beslutningen om å engasjere konsulent til å arbeide med problemstillingen på heltid anses som den raskeste og beste måten for å få en oversikt over omfanget av eventuelle mangler og nødvendige forbedringstiltak. I samråd med NVE har departementet nå engasjert Coopers & Lybrand Consulting til å utføre arbeidet. Det er etablert en styringsgruppe med deltakere fra departementet, NVE og konsulenten. Riksrevisjonen er invitert og har akseptert å delta som observatør i styringsgruppen. Det er forutsatt at arbeidet skal være avsluttet innen utgangen av mars d.å. Departementet mener at engasjementet av eksternt revisorfirma ikke vil forsinke forbedringsarbeidet i NVE, men være en meget viktig del av det.
Spørsmål 6
« Har ikke departementet og NVE tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til selv å foreta oppryddingen i NVEs økonomifunksjon og gjennomføre de til dels enkle tiltak det er tale om? »
Riksrevisjonen har påpekt en rekke ulike forhold, hvor enkelte tiltak vil medføre forholdsvis store endringer i NVE. Det kan bl.a. nevnes at for å imøtekomme Riksrevisjonens kritikk angående føring av prosjektregnskap vurderer NVE å måtte innføre et nytt regnskapssystem. Riksrevisjonen uttaler bl.a. at internkontrollen er så vidt mangelfull at det bør være en prioritert ledelsesoppgave å iverksette nødvendige tiltak for å etablere en forsvarlig internkontroll. Konsulentengasjementet kan bl.a. ses i denne sammenheng.
Departementet har ikke kapasitet til å gjennomføre en så omfattende gjennomgang som det nå er lagt opp til innenfor den forutsatte tidsrammen. Det anses heller ikke optimalt at NVE selv skal foreta den gjennomgangen som er skissert under spørsmål 5. Ved å engasjere en ekstern konsulent kan man i tillegg til objektivitet oppnå større fokusering på problemene i NVE. For å oppnå et best mulig resultat er det lagt vekt på at konsulentene innehar betydelig revisjonskompetanse og erfaring fra lignende problemstillinger.
Komiteen tar departementets svar til etterretning og forutsetter at det snarest blir gjennomført tiltak som gir NVE en tilfredsstillende økonomifunksjon. Komiteen vil følge saken nøye i fortsettelsen og slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.
11.4 Omstillingstiltak i Rana og Askim
Riksrevisjonen orienterer Stortinget om at revisjonen har foretatt en gjennomgang av Nærings- og energidepartementets forvaltning av bevilgningene til omstillingstiltak i Rana i perioden 1988-93, og i Askim i perioden 1991-93, herunder en vurdering av hvorvidt Stortingets forutsetninger om nye arbeidsplasser, et differensiert næringsliv og andre målsettinger er nådd.
11.4.1 Rana
Det ble i alt bevilget 500 mill. kroner til omstillingstiltak for Rana. Riksrevisjonen uttaler at målsettingen for omstillingen i Rana i hovedsak synes å være nådd. Pr. november 1993 var det etablert 2.714 nye arbeidsplasser, samt gjenværende arbeidsplasser i Norsk Jernverk AS og i bedrifter utskilt fra Jernverket. Utover den generelle målsettingen om nye arbeidsplasser synes det i liten grad å være fastsatt konkrete etterprøvbare målsettinger for de enkelte tilskuddsmottakere.
Departementet har det overordnede ansvar for å føre tilsyn med forvaltningen av midler bevilget over departementets budsjett, herunder forvaltning av tilskudd, for med dette å kunne vurdere om forutsetningene for bevilgningen er oppfylt. Bortsett fra en ekstern evaluering synes det imidlertid som om departementet i liten utstekning har foretatt egne evalueringer av omstillingsmidlene. Rapporteringen fra tilskuddsmottakerne har ikke vært tilstrekkelig for å kunne vurdere resultatene, herunder alternativ bruk av midlene, samt om bevilgningene er tilpasset aktivitetsnivået.
Næringsdepartementet etablerte en koordineringsgruppe hvor de viktigste aktørene ved omstillingen var representert. Denne gruppen har ikke hatt møter siden 1991. DUs oppfølging av engasjementene har i stor utstrekning skjedd ved gjennomgang av bedriftenes årsregnskap og tilleggssøknader. Riksrevisjonens gjennomgang av et utvalg tilskuddssaker i DU, viste at de fleste sakene ikke inneholdt faglige rapporter eller annet som redegjorde for gjennomføringen og resultatene av prosjektene, men kun bekreftelser på at investeringer var gjennomført. Trass i at departementet i sitt første tilsagnsbrev i juni 1988 ba om å få tilsendt kvartalsvise rapporter fra DU med en kort orientering om de enkelte prosjekt, ble slike rapporter ikke sendt departementet før i juli 1993, da departementet på Riksrevisjonens forespørsel innehentet slik oversikt fra DU. Departementet har imidlertid opplyst at DU har holdt departementet løpende orientert om enkeltprosjekter som kunne gi nye arbeidsplasser av betydning og om tiltak av betydning for å styrke næringsutviklingen i Rana. Det ble dessuten gitt en oversikt over status for gitte tilsagn i forbindelse med fremlegging av de årlige budsjetter.
11.4.2 Askim
Det ble i alt bevilget 110 mill. kroner til omstillingstiltak i Askim. Ved bevilgningene til omstillingstiltak i Askim syntes det ikke å være angitt klare mål for sysselsettingseffekten. Vurdert ut fra Askim Personalutviklings (APU) bedriftsinterne målsetting, konkluderer Riksrevisjonen med at målsettingen synes nådd i og med at APU formidlet 199 stillinger i 1992, og at selskapet ved utgangen av året hadde 140 ansatte. VBU Bedriftsutvikling (VBU) hadde som intern målsetting at selskapet skulle bidra til å etablere 300 arbeidsplasser i løpet av de tre første driftsår. Forutsatt forventet vekst i de allerede etablerte arbeidsplasser gjensto pr. august 1993 å etablere 100 nye arbeidsplasser om målsettingen skulle nås innen utgangen av 1995. Begge disse selskapene har rapportert til departementet; gjennom en faglig sluttrapport for 1992 (APU) samt gjennom årsrapporter og generalforsamlingsprotokoller. Begge selskapene har dessuten gjennom året orientert om sin virksomhet gjennom koordineringsgruppen for omstillingen i Askim. Departementet har imidlertid ikke foretatt egne evalueringer av selskapenes virksomhet.
11.4.3 Fremtidig praksis
Riksrevisjonen reiser spørsmål om ikke departementet for fremtiden bør legge større vekt på en løpende evaluering og samordning av ressursinnsatsen, herunder konkret etterprøve målsettingene og bevilgninger til omstillingstiltak. Før utbetaling bør det settes konkrete krav til rapportering fra tilskuddsmottakerne, og departementets evalueringer bør i større grad dokumenteres.
Nærings- og energidepartementet har uttalt at departementet i det videre arbeid med tilsvarende saker vil legge vekt på å styrke oppfølgingen ved støtte til omstillingstiltak. Når det gjelder evaluering, har departementet lagt vekt på en uavhengig evaluering, og viser til at Næringsøkonomisk Institutt i 1990 ble engasjert for å foreta en vurdering av virkemidler, virkemiddelapparat og foreløpige resultater. Dette ble fulgt opp av en årlig registering av utvikling i antall arbeidsplasser foretatt av Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning. Departementet har på bakgrunn av disse rapportene ikke funnet grunnlag for å endre innretningen av omstillingsarbeidet.
Riksrevisjonen viser til at Stortinget i forbindelse med omstillingen i Syd-Varanger vedtok å oversende et forslag om å legge frem en redegjørelse for omstillingen i Rana. Riksrevisjonen vil avvente denne redegjørelsen.
11.5 Komiteens merknader
Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning om at det for fremtiden må legges større vekt på evaluering av ressursinnsats, målsetting og resultat ved omstillingstiltak. Målsettingene for tiltakene bør være såvidt presise at de lar seg etterprøve.