1. Innledning

Til Stortinget.

       Stortingsrepresentantene Per-Kristian Foss, Arild Hiim og Anders C Sjaastad har den 16. september d.å. på vegne av Høyre fremmet følgende forslag:

       Stortinget ber Regjeringen om å bringe ordningen med fremskutt løslatelse til opphør og om å fremlegge en melding om praktiseringen av fengselslovens regler om løslatelse og gjeninnsettelse.

       Stortinget ber Regjeringen om snarest mulig å legge frem for Stortinget forslag om tiltak for å stramme inn forskrifter og praksis når det gjelder åpen soning, bl.a. for å hindre at vanekriminelle får anledning til å misbruke ordningen til fortsatt kriminell virksomhet. »

       I begrunnelsen for forslaget heter det bl.a. at forslagsstillerne ønsker å stramme inn praksis når det gjelder løslatelse og adgangen til å bruke åpen soning. Fremskutt løslatelse var et element for å avvikle soningskøene, men ordningen har fått et omfang som går langt utover forutsetningen. Når soningskøen er fjernet bør ordningen med fremskutt løslatelse bringes til opphør.

       Etter dagens regler er det adgang til løslatelse på prøve når 2/3 av straffetiden er sonet. Hvorvidt betingelsene for slik løslatelse etterleves, blir i praksis ikke kontrollert eller håndhevet. Tilsynet med prøveløslatte må forsterkes og praksis innskjerpes slik at alvorlige brudd på betingelsene kan medføre gjeninnsettelse i fengsel. I motsatt fall bør det overveies å innføre som hovedregel at idømt straff skal sones i sin helhet. Stortinget må få anledning til å foreta en grundigere vurdering av fengselslovens regler om løslatelse og gjeninnsettelse, og det foreslås derfor at Regjeringen fremlegger en melding om dette.

       Forslagsstillerne viser videre til at regelverket for åpen soning ble betydelig utvidet sommeren 1993. Denne utvidelsen innebærer en uakseptabel svekkelse av de sikkerhetskrav samfunnet må stille til fengselsvesenet.

       Det understrekes at man ønsker å beholde ordningen med differensierte soningsformer og differensiert behandling av de innsatte, men forutsetningen må være at sikkerheten for samfunnet ikke svekkes.

2. Komiteens merknader

Forslag 1

       Komiteen viser til St.prp. nr. 1 (1994-1995), hvor tiltaket med fremskutt løslatelse er besluttet avviklet, og denne delen av forslaget er således allerede gjennomført.

       Etter fengselsloven § 35 kan en innsatt som er dømt for fengselsstraff prøveløslates når han eller hun, medregnet mulig varetektsopphold, har utholdt minst to tredjedeler av straffetiden, dog minst to måneder.

       Komiteen er enig i at det må bli forsterket tilsyn og kontroll med prøveløslatte. Dette er viktig for å forebygge gjentatte kriminelle handlinger. Brudd på vilkårene for prøveløslatelse må i større grad medføre en reaksjon, f.eks ved at resten av straffen må sones ferdig. Det er viktig å påpeke at de prøveløslatte har fått frihet på vilkår, og derfor må bli stilt til ansvar for eventuelle brudd på disse. Brudd på slike tillitsforhold må følges opp dersom ordningen skal fungere tilstrekkelig preventivt. Komiteen viser videre til B.innst.S.nr.4 (1994-1995), hvor komiteen uttaler:

       Komiteen vil be Regjeringen på en hensiktsmessig måte komme tilbake til Stortinget med en orientering om praktiseringen av fengselslovens regler om løslatelse og gjeninnsettelse. Komiteen ber også Regjeringen vurdere behov for økt bemanning for å nå målet med effektiv kontroll.

Forslag 2

       Åpne anstalter omfatter et vidt spekter, fra anstalter som tar hånd om langtidsdømte til anstalter for å ta imot mindre belastet klientell med kortere dommer. Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, ser ikke behov for økt kontroll ved de såkalte « promilleleirene », men antar at behovet i større grad er til stede ved de åpne anstaltene hvor innsatte med alvorligere straffer soner.

       I fengselsloven heter det at:

       Tilbudet om åpen soning er derfor nødvendig.

       Flertallet ser det som et viktig mål for fengselsvesenet å tilføre de innsatte sosiale verdier og faglige ferdigheter under soningen. Det er viktig å behandle den innsatte på en måte som fremmer sosial tilpasning og evne til å greie seg selv etter fengselsoppholdet.

       Flertallet viser videre til B.innst.S.nr.4, hvor det heter:

       Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at hensynet til de innsattes rehabilitering må stå sentralt, men vil fremheve at fengselsvesenets hovedoppgave er å påse at frihetsberøvelsen blir gjennomført i betryggende former. Dette omfatter fengselets ansvar for å forhindre rømninger og straffbar virksomhet i fengselet og under permisjon, herunder befatning med narkotika.

       Dette flertall er blitt kjent med at det er tilfeller hvor de innsatte har utstrakt kontakt utenfor fengslet under soningen, bl.a. pr. telefon uten kontroll også i lukket anstalt. Dette flertall mener det er behov for innskjerping av disse rutiner.

       Dette flertall er enig i innholdet i forslag 2, og ber Regjeringen snarest legge frem forslag om tiltak for å stramme inn forskrifter og praksis når det gjelder åpen soning, bl.a. for å hindre at tilbakefallslovbrytere får anledning til å misbruke ordningen til fortsatt kriminell virksomhet.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti viser til St.prp. nr. 1 (1994-1995) hvor departementet omtaler det arbeidet som pågår vedrørende hovedtrekkene i fremtidens kriminalomsorg. Departementet tar sikte på å komme nærmere tilbake til Stortinget om tiltak innenfor kriminalomsorgen.

       Disse medlemmer viser til at en samlet komité i B.innst.S.nr.4 forutsatte at Stortinget får muligheten til å drøfte de prinsipielle spørsmål som knytter seg til den fremtidige kriminalomsorg, og ba om at saken blir forelagt Stortinget i form av en stortingsmelding før nye retningslinjer eller organisatoriske endringer fastlegges. Disse medlemmer forutsetter at de problemstillinger som tas opp i Dok.nr.8:78, omhandles i denne meldingen.

       Disse medlemmer vil understreke at det selvsagt skal være slik at innsatte ikke skal kunne drive kriminell virksomhet under soning.

       Disse medlemmer er bekymret over enkelte tilfeller av misbruk av åpen soning og ber Regjeringen sette inn virkemidler for å unngå at denne gruppen kriminelle - som ikke vil bruke åpen soning til å forsøke å etablere en kriminalitetsfri tilværelse - kan misbruke åpen soning til å fortsette omfattende kriminell virksomhet.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti anser åpen soning som et viktig kriminalpolitisk virkemiddel.

       Dette medlem kan derfor vanskelig se at man nå skulle tilrettelegge for en generell innstramming av forskrifter og praksis når det gjelder åpen soning, og vil derfor gå imot forslag nr. 2 i Dok.nr.8:78.

       Dette medlem vil for øvrig vise til B.innst.S.nr.4 (1994-1995) der Sosialistisk Venstreparti tok til orde for at innsatte med lange dommer burde overføres fra anstalt til tilsynsopplegg etter 1/2 tid, og så følge et tilsynsopplegg fram til 2/3 tid.

       En slikt opplegg mener dette medlem bør drøftes i forbindelse med Regjeringens bebudede melding om kriminalomsorgen.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:

       Dok.nr.8:78 (1993-1994) - Forslag fra stortingsrepresentantene Per-Kristian Foss, Arild Hiim og Anders C Sjaastad om skjerpede regler for åpen soning og prøveløslatelse, pkt. 2 - avvises.

4. Komiteens tilråding

      Komiteen viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

       Dok.nr.8:78 (1993-1994) - Forslag fra stortingsrepresentantene Per-Kristian Foss, Arild Hiim og Anders C Sjaastad om skjerpede regler for åpen soning og prøveløslatelse - oversendes Regjeringen til utredning og uttalelse.

Vedlegg 1: Brev fra Justisministeren til justiskomiteen, datert 24. november 1994:

« Ad anmodning fra Justiskomiteen om departementets uttalelse til Dok.nr.8:78

1. Framskutt løslatelse

       Grunnet soningskø og problem med varetektsinnsatte i politiarrest, ble framskutt løslatelse utvidet fra en individuell begrunnet og behovsprøvet ordning til en generell løslatelse av domssonere inntil 10 dager før forventet løslatelse. Dette tiltak ble iverksatt samtidig med andre « køtiltak » i rundskriv G 41/90 av 21.2.90. Tiltaket var opprinnelig forutsatt å løpe ut 1991, men er senere blitt videreført da det tok lenger tid enn forutsatt å avvikle soningskøen. Det har hele tiden vært en forutsetning at ordningen skulle være et midlertidig tiltak. I rundskriv Fst 13/93 framgår således også at retningslinjene som er gitt for framskutt løslatelse er midlertidige.

       Tiltaket er nå besluttet avviklet, jf. St.prp. nr. 1 (1994-1995) og B.innst.S.nr.4 side 15.

       Med hensyn til de tilfeller som er omtalt i dokumentforslaget vedrørende fanger med dom på 150 dager som angivelig er blitt løslatt etter 49 dager, er dette verken hjemlet i fengselsloven § 45 eller i prøveløslatelsesinstituttet i medhold av loven § 36 eller § 35. Dette er i tilfelle brudd på både fengselslov og - reglement etter dagens ordning.

2. Prøveløslatelse

       Etter fengselsloven § 35 kan en innsatt som er dømt til fengselsstraff prøveløslates når hun eller han, medregnet mulig varetektsopphold, har utholdt minst to tredjedeler av straffetiden, dog minst to måneder.

       Brudd på grunnvilkåret om ikke å begå straffbare handlinger i prøvetiden, er regulert i fengselsloven § 41. I slike tilfelle kan retten gi en samlet dom for begge handlinger eller avsi dom for soning av resttid, helt eller delvis. Dersom friomsorgen gjennom tilsynet får kjennskap til at den prøveløslatte har gjort seg skyldig i straffbar handling, skal man i følge rundskriv G 280/82 sende melding om dette til påtalemyndigheten. Instruksen om tilsyn med lovbrytere av 01.01.83 gir nærmere bestemmelser om gjennomføringen av tilsynsoppdraget for kriminalomsorgen i frihet.

       Når den prøveløslatte under tilsyn gjør mindre alvorlig brudd på særvilkår vil friomsorgen i første omgang få vedkommende til å overholde vilkårene for hjelp til positive virkemidler som råd og veiledning. Ved gjentatte eller alvorlige brudd på særvilkår heter det i tilsynsinstruksen § 5 nr. 1 at friomsorgen nøye må overveie å sende melding om klientens forhold. Dersom den prøveløslatte alvorlig eller gjentatt bryter vilkårene kan forhørsretten bestemme at straffen helt eller delvis skal fullbyrdes.

       I samband med den pågående etatsutvikling for kriminalomsorgsetatene, pågår det i dag i departementet et løpende arbeid med å beskrive et framtidig løslatelsessystem, hvor sterke og svake sider ved dagens prøveløslatelsesinstitutt også er en del av vurderingen.

3. Åpen soning

3.1. Generelt

       Jeg vil innledningsvis bemerke at åpen soning ikke er noe enhetlig begrep. Dagens « åpne anstalter » spenner over et vidt spekter, fra f.eks. Berg kretsfengsel og Ullersmo, avdeling Kroksrud, som er spesialbemannet for å ta hånd om langtidssonere, til såkalte åpne « promilleleire », som Hof og Ilseng, som er bemannet for å ta imot mindre belastet klientell med kortere dommer. I alle år har innsatte blitt overført til åpne fengsler, korttidsdømte for å sone hele straffen, langtidsdømte etter å ha sonet en betydelig del av straffen i lukket anstalt. Slik også i dag. Alle innsettelser i/overføringer til åpen anstalt baserer seg på egnethets- og sikkerhetsvurdering. Ingen blir overført til åpen anstalt uten at det er vurdert å være forsvarlig. I denne vurdering inngår evne til å klare friere forhold uten svikt eller disiplinærbrudd.

3.2. Regler for overføring til åpen soning

       Fengselsloven § 11 annet ledd lyder: « Domfelte som synes egnet for anbringelse under friere forhold, kan settes i åpen anstalt (jf. § 8 annet ledd) når dette antas å kunne fremme deres tilpasning i samfunnet, og særlige grunner ikke taler imot det. »

       Særlig grunn kan være alvorlig svikt eller annet vesentlig disiplinærbrudd under nåværende eller tidligere anstaltopphold som gir grunnlag for å anta at domfelte ikke vil tilpasse seg et opphold i åpen anstalt. Særlig grunn kan også være opplysninger fra politi-, påtalemyndighet eller annen myndighet som gir grunn til å anta at vedkommende har et aktivt og pågående narkotikamisbruk, eller at domfelte er under forfølging for nye straffbare forhold.

       Det er gitt utfyllende regler til loven i Rundskriv Fst. 9/93 datert 20. juli 1993.

       Domfelte i frihet som er idømt fengselsstraff inntil 6 måneder, og som ikke har begått nye straffbare handlinger siden siste dom, skal hvis vedkommende vurderes egnet innsettes i åpen anstalt.

       For domfelte med mer enn 6 mnd. dom vil innsetting som tidligere normalt skje i lukket anstalt. Innsatte som er dømt til fengselsstraff over 3 år, bør som regel ikke anbringes i åpen anstalt før de har utholdt en betydelig del av straffen. Bestemmelsen i forrige punktum gjelder likevel ikke for unge innsatte, som allerede tidlig under straffullbyrdelsen bør vurderes for anbringelse i åpen anstalt.

       Som det framgår av ovenstående, medfører det således ikke riktighet, slik det hevdes i Dok.nr.8:78, at åpen soning er hovedregelen for innsatte som har dommer inntil 3 år. Domfelte med dommer lenger enn 6 mnd. vil som hovedregel bli innsatt i lukket anstalt og senere eventuelt bli overført til åpen soning etter en konkret egnethetsvurdering. Innsatte som er idømt fengselsstraff over 3 år, vil overføring til åpen soning endog først kunne være aktuelt etter at domfelte har utholdt en betydelig del av straffen. Innsatte med gjenværende soningstid på 4 måneder fram til forventet løslatelse, skal vurderes overført til åpen anstalt.

3.3. Antall plasser og oppholdstider

       Det er pr. i dag 948 ordinære, åpne soningsplasser. Dette utgjør en tredjedel av fengselsvesenets plasser. Gjennomsnittlig oppholdstid for alle typer åpen soning, er ca 35 dager. De aller fleste soner faktisk kortere enn dette. Noen få domsinnsatte utholder over ett år. 542 (57 %) av plassene er « korttidsplasser ». 139 (15 %) plasser kan brukes til maksimumsopphold inntil ett år. 267 (28 %) kan motta domfelte med straffer inntil 3 år.

3.4. Innsettelser og svikttall

       I 1993 ble det gjennomført ca 7.000 innsettelser i/overføringer til åpen anstalt. Antall permisjoner fra åpen anstalt var 10.220. Det ble registrert 83 tilfeller av permisjonssvikt (uteblivelser/for sent tilbake fra permisjon) og 114 rømninger. Det er registrert 2 tilfeller av ny kriminalitet i forbindelse med uteblivelse fra permisjon og 3 tilfeller av ny kriminalitet i samband med rømming. Tallmaterialet dokumenterer at det blir foretatt kvalitativt gode vurderinger av egnethet ved innsetting i/overføring til åpen soning. Sviktantallet (uteblivelser/rømninger) utgjør ca 2 % av det totale antall innsettelser/overføringer.

       For domfelte som utholder en lang fengselsstraff er det naturlig nok ofte vanskelig å vurdere på hvilket tidspunkt vedkommende bør søkes overført til åpen soning ut over den føring som allerede ligger i at innsatte må ha utholdt en betydelig del av straffen. Hensynet til progresjon og derigjennom også muligheten for at domfelte skal kunne klare seg kriminalitetsfritt etter løslatelsen, tilsier imidlertid at fengselsmyndighetene forsøker å unngå løslatelser hvor innsatte går direkte fra anstalt med maksimalt sikkerhetsnivå og ut i frihet. Dette vil gi dårlig sikkerhet for samfunnet.

       Kriminalpolitikken er et område som er viktig for befolkningens trygghet. Stortinget diskuterte i 1992 kriminalpolitikken på bakgrunn av St.meld. nr. 23 (1991-1992) om bekjempelse av kriminalitet. Regjeringen vil legge fram et bredt diskusjonsgrunnlag for Stortinget med en melding også på kriminalomsorgens område. »