I samsvar med Grunnloven § 75 bokstav k har Riksrevisjonen 30. mai 1994 lagt fram antegnelse med svar og forslag til desisjon vedrørende forvaltningen m.v. av fiskernes sosiale ordninger.

       Riksrevisjonen har gjennomgått og vurdert forvaltningen av fiskernes sosiale ordninger. Gjennomgåelsen er dokumentert i to rapporter:

-	Rapport om bokettersyn i fiskesalgslagene vedrørende beregning, innkreving og innbetaling av produktavgift i fiskerinæringen.

-	Rapport om forvaltningen m.v. av fiskernes sosiale ordninger.

       Rapporten om ettersyn i fiskesalgslagene ble oversendt Finansdepartementet, Fiskeridepartementet og Sosial- og helsedepartementet i juni 1993, og faktadelen i rapport om fiskernes sosiale ordninger ble oversendt de samme departementer i mars 1994. Departementene har ikke hatt særskilte merknader til rapportene.

       De to rapportene er samlet i et felles dokument som følger som trykt vedlegg til Dok.nr.1:03, sammen med departementenes uttalelser og Riksrevisjonens vurderinger og konklusjoner.

       Av Riksrevisjonens rapport går det fram at det har vært vesentlige mangler ved de tre berørte departementers forvaltning og kontroll av fiskernes sosiale ordninger. Koordineringen og samarbeidet mellom departementene har ikke fungert tilfredsstillende. Departementene har hver for seg gitt uklare og til dels motstridende regler og uttalelser til like eller sammenlignbare avgiftsspørsmål. Det er ført lite eller ingen kontroll med de avgifter som finansierer ordningene. Fiskesalgslagene, som har en sentral rolle i avgiftsinnkrevingen, har praktisert deler av regelverket på forskjellige måter. I enkelte tilfelle har dette medført svikt i avgiftsinntektene. Uklart regelverk og manglende kontrollbestemmelser har gjort at det i ettertid har vært tidkrevende og vanskelig å kontrollere avgiftene.

       Til enkelte forhold i rapporten bemerker Riksrevisjonen:

1. Departementenes oppfølging og kontroll med produktavgiften

       Det kan påvises at staten har lidd tap i form av manglende avgiftsinntekter ved at:

a)	Fiskesalgslagene har redusert avgiftsgrunnlaget med 0,25 % mer enn forutsatt, fordi det er trukket omsetningsavgift til pensjonstrygden før produktavgiften er beregnet.

b)	Fiskesalgslagene har i noen tilfelle trukket utgifter i forbindelse med omsetning av fisken før produktavgiften er beregnet.

c)	Minst ett fiskesalgslag har redusert avgiftsgrunnlaget med rotpris/meglerprovisjon før produktavgiften er beregnet.

d)	Fiskesalgslagene har i flere år fram til 15. mai 1993 betalt skyldig produktavgift til dels lenge etter forfall.

       Ved kgl.res. 14. mai 1993 er det gitt regler om beregning og innbetaling av produktavgiften, og ansvaret for disse bestemmelsene er nå lagt til Finansdepartementet. Det gjenstår imidlertid å gi regler for hvordan departementene skal føre kontroll med at gitte bestemmelser følges og at avgiften blir innkrevd som forutsatt. Etter Riksrevisjonens mening er det påkrevet at det snarest gis slike regler, slik at fremtidige tap for staten kan unngås.

2. Ordningen med lavere produktavgift på omsetning av bearbeidet/selvtilvirket fisk (gradert produktavgift)

       Av rapporten framgår at det i tiden 1. februar 1970 - 31. desember 1989 ble beregnet og innkrevd en lavere produktavgift for omsetning av bearbeidet/selvtilvirket fisk enn den avgift som var vedtatt for omsetning av råfisk. Det er flere ganger og fra flere hold reist spørsmål om Fiskeridepartementet har hatt hjemmel til å fastsette denne lavere avgiften.

       I St.prp. nr. 68 (1967-1968) om innføringen av produktavgiften er det forutsatt at inntekter fra tilvirkning av tørrfisk, klippfisk eller annen foredlingsvirksomhet ikke skal anses som inntekt av fiske. Stortingsvedtaket 2. april 1968 bygger på denne forutsetning. Spørsmålet om hvordan denne inntekten rent teknisk skulle « trekkes ut » av den totale omsetningsverdien før beregning av produktavgift, har vært gjenstand for inngående behandling. Den løsning som ble valgt har vært kjent for alle parter og ble iverksatt etter ønske fra fiskernes organisasjoner.

       Det kan reises spørsmål om Stortinget i dokumenter burde vært orientert.

3. Manglende innbetaling av premie til pensjonstrygden for fiskere

       Ifølge Rikstrygdeverkets regnskaper er det mange fiskere som ikke har innbetalt den pliktige trygden. For 1992 er det anslått at av ca 15.000 pliktige er det bare vel 7.000 som har betalt premie. Dette har gjennom flere år påført Pensjonstrygden et ikke ubetydelig inntektstap. I 1992 utgjør tapet anslagsvis ca 6 mill. kroner.

4. Manglende innbetaling, oppfølging og kontroll med omsetningsavgiften på fisk

       Manglende oppfølging og kontroll med omsetningsavgiften kan ha ført til at det ikke er innkrevd omsetningsavgift på fisk som er omsatt utenom salgslagene, og til at det ikke er innbetalt omsetningsavgift av pristilskuddet.

       Fiskeridepartementet har svart på antegnelsen bl.a.:

       Det er i 1994 tatt initiativ for å sikre den nødvendige koordinering mellom departementene i saker som gjelder produktavgiften.

       Departementet sier seg enig med Riksrevisjonen i at Stortinget burde vært skriftlig orientert da den differensierte produktavgiften ble innført.

       Fiskesalgslagene er fra og med 1. januar 1994 pålagt å skille ut omsetningsavgiften som en særskilt avgift. Dette sikrer at beregningsgrunnlaget for omsetningsavgiften nå er førstehåndsverdien av fangsten, før fradrag.

       Fiskere som omsetter fisk utenom salgslagene betaler i dag ikke omsetningsavgift, det mangler hjemmel for å kreve inn avgift i slike tilfelle. Departementet vil ta initiativ til å se nærmere på gjeldende rutiner og regelverk slik at all fangst levert av norske fiskere blir belastet med omsetningsavgift, forutsatt at det er mulig å komme fram til en ordning hvor de administrative ekstrakostnader står i forhold til de innbetalte beløp.

       Sosial- og helsedepartementet har svart på antegnelsen bl.a.:

       Departementet har ansett kontrollen med produktavgiften som tilstrekkelig ivaretatt ved revisorbekreftede terminoppgaver fra salgslagene. Departementet tar til etterretning at Riksrevisjonen ikke mener dette er tilstrekkelig, og vil ta spørsmålet om nærmere regler for kontroll m.v. opp med Finansdepartementet.

       Inntil 1971 hadde trygdekontoret hjemmel til å tvangsinndrive skyldig medlemspremie til pensjonstrygden for fiskere, men denne adgangen ble opphevet fra 1. januar 1971. I praksis utviklet pensjonstrygden seg etter dette til å bli en frivillig ordning. Etter departementets oppfatning kan lovendringen i 1971 ikke sies å ha medført noe « tap » for pensjonstrygden. Selv om de årlige premieinntekter ble redusert, ble samtidig pensjonstrygdens fremtidige forpliktelser redusert i tilsvarende grad, siden det ikke ble godskrevet premieuker. Fra 1994 vil fiskere som ikke har betalt skyldig premie for foregående og inneværende år innen 1. april, bli strøket av fiskermanntallets blad B. Slik den nye reaksjonsbestemmelsen er utformet, vil en fisker i praksis likevel kunne betale premie bare annet hvert år uten å bli strøket i manntallet. På bakgrunn av Riksrevisjonens bemerkning vil departementet vurdere den nye bestemmelsen nærmere.

       Etter departementets oppfatning er det ikke uten videre klart at det tidligere pristilskuddet skulle medregnes i beregningsgrunnlaget for omsetningsavgiften. Også når det gjelder kontroll med omsetningsavgiften, har departementet ansett det tilstrekkelig med revisorbekreftede oppgaver.

       Riksrevisjonen uttaler til svarene at det står fast at departementenes oppfølging og kontroll med produktavgiften har vært utilfredsstillende, med den følge at salgslagene har innkrevd mindre produktavgift fra fiskerne enn det som har vært forutsatt i stortingsvedtakene.

       Ifølge de svar som er avgitt, skal Finansdepartementet heretter ha ansvaret for bestemmelser om beregning og innkreving av produktavgiften og fortolkningen av disse. Riksrevisjonen forutsetter at Finansdepartementet også gir regler om hvordan det skal føres kontroll med at avgiften blir innkrevd som forutsatt.

       Det står videre fast at manglende innbetaling av pliktig premie til pensjonstrygden for fiskere har påført trygden et ikke ubetydelig tap.

       Riksrevisjonen forutsetter at Sosial- og helsedepartementet sørger for at lovbestemt medlemsavgift heretter blir riktig beregnet og innfordret.

       For øvrig bemerker Riksrevisjonen:

       Det er ikke funnet grunnlag for å hevde at det er differanser mellom sluttsedler for fangst og innbetalt produktavgift.

       Det er ikke avdekket forhold som tilsier at fiskerne feilaktig har betalt for mye syketrygd.

       Det er ikke avdekket feil i pensjonstrygdens regnskaper.

       Det har ikke fremkommet forhold som tilsier at pensjonstrygdens midler (Likviditetsfondet) har vært plassert i strid med lovbestemmelser. Det har vært forutsatt at Sosial-og helsedepartementet skulle gi regler om forvaltningen av fondet, men dette er ikke blitt gjort.

       Det kan ikke reises prinsipielle innvendinger med hensyn til Fiskeridepartementets adgang til å fastsette lavere produksjonsavgift på selvproduksjon, men Stortinget burde vært meddelt dette da det ble gjennomført.

       Riksrevisjonen vil påse at det blir gitt regler og bestemmelser slik at fremtidig tap for staten kan unngås, og vil følge opp departementenes fremtidige praktisering av regelverket.

       Riksrevisjonen foreslår antegnelsen desidert « Til observasjon ».

       Riksrevisor Bjarne Mørk Eidem fratrådte under behandling av saken.

       Riksrevisjonen har ved brev datert 18. august 1994 oversendt til komiteen kopi av følgende brev datert 25. juli 1994 fra finansministeren til Riksrevisjonen:

« Forskrift om beregning og innbetaling av produktavgift i fiskerinæringen

Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 27. juni d.å. vedrørende regler om kontroll med produktavgift i fiskerinæringen.

Under den gjeldende ordningen må kontrollen med produktavgiften knyttes sammen med andre kontrollfunksjoner i fiskerinæringen.

I Fiskeridirektoratet er det etablert et eget apparat, « subsidiekontrollen », for kontroll med bruk av midler avsatt over fiskeriavtalen. Denne kontrollen har etterhvert i større grad blitt benyttet til bl.a. ressurs- og omsetningskontroll. Gjennom denne aktiviteten blir det også indirekte ført kontroll med at produktavgiften er betalt, uten at dette formelt inngår i apparatets ansvarsområde. Jeg har tatt initiativ til en nærmere gjennomgang av disse kontrollrutinene, dels for å få den formalisert med sikte på avgiftskontrollen, dels for å vurdere om rutinene i næringen kan anses generelt tilstrekkelige for denne kontroll. Jeg regner således fortsatt med at det vil bli gitt visse bestemmelser eller retningslinjer fra Finansdepartementet angående avgiftskontrollen. »

       Riksrevisjonen skriver i brevet til komiteen:

« Riksrevisjonen forutsetter at Finansdepartementet nå gir nødvendige bestemmelser om kontroll med produktavgiften. »

5. Henvendelser til komiteen

       Komiteen har mottatt en del skriftlige henvendelser fra bl.a. Noregs Kystfiskarlag, som i hovedsak er sendt videre til Riksrevisjonen for kommentarer. Riksrevisjonen uttaler at det mottatte materiale ikke gir grunnlag for endring av Riksrevisjonens konklusjoner i saken, jf. brev 7. september 1994 fra komiteen (vedlegg 4), og Riksrevisjonens svarbrev 19. september 1994 (vedlegg 6). Komiteen sendte 12. oktober 1994 følgende brev til Norges Kystfiskarlag (vedlegg 7):

« Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité arbeider no med si innstilling om offentleg forvalting m.v. av fiskarane sine sosiale ordningar. Riksrevisjonens Dok.nr.1:03 (1993-1994) blir lagt til grunn og komiteen si innstilling skal etter planen leggjast fram den 26. oktober d.å.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen oppmodar med dette Kystfiskarlaget til å leggja fram dokumentasjon som ligg til grunn for Dykkar engasjement i saka. Vedlagt brevet følgjer ein oversikt over den dokumentasjon komiteen tidlegare har motteke. »

       Kystfiskarlaget v/Sunnmøre Kystfiskarlag svarte ved brev 24. oktober 1994 (vedlegg 9), der det ble anført at det skulle være mange feil i Riksrevisjonens Dok.nr.1:03, feil som bl.a. medfører at beregningsgrunnlaget for omsetningsavgiften har blitt redusert med ca 5 mrd. kroner i perioden 1982-90, hvilket skulle føre til ca 12 mill. kroner i manglende innbetaling til fiskernes trygdeordninger.

       Kystfiskarlaget hevder at grunnet den korte uttalelsesfrist hadde det ikke blitt tid til nærmere å gå inn i de mange feilopplysninger som etter deres oppfatning skulle finnes i Dok.nr.1:03.

       På bakgrunn av denne henvendelsen ble Kystfiskarlaget tilskrevet ved komiteens brev 25. oktober 1994 (vedlegg 10), hvor komiteen ber om at Kystfiskarlaget nærmere begrunner hvorfor de i brevet 24. oktober 1994 angitte opplysninger i Riksrevisjonens rapport er feilaktige. Komiteen ba samtidig om at Kystfiskarlaget fremla de bevis for uregelmessigheter som laget hevdet å sitte inne med og for øvrig fremla alle opplysninger som måtte være av betydning for komiteens arbeid med saken.

       Ved brev av samme dag oversendte komiteen Kystfiskarlagets brev til Riksrevisjonen, med anmodning om Riksrevisjonens kommentarer til de fremsatte påstander (vedlegg 11).

       Ved Kystfiskarlagets brev 3. og 7. november m/vedlegg (vedlegg 14), samt brev 29. oktober (vedlegg 12) fra en tidligere saksbehandler i Kystfiskarlaget, gjentas påstander om feil i Dok.nr.1:03, samt påstander om uregelmessigheter når det gjelder forvaltningen av fiskernes sosiale ordninger.

       Det blir her anført at opplysninger fra politikere og offentlige tjenestemenn viser seg å være feilaktige, holdt opp mot annen tilgjengelig dokumentasjon, herunder oppstillinger over regnskaper osv.

       Også disse brev m/vedlegg ble av komiteen oversendt Riksrevisjonen for kommentarer (vedlegg 15 og 17).

       Ved Riksrevisjonens brev 31. oktober (vedlegg 13) og 23. november (vedlegg 18) er det gitt kommentarer til de påstander som er fremsatt av personer i og rundt Norges Kystfiskarlag.

       Det blir bl.a. tilbakevist påstander om at Riksrevisjonens tall for fiskebåtenes verdi av fangst (og følgelig beregningsgrunnlaget for avgiftene) ikke skulle være i samsvar med de tall som er angitt fra Sunnmøre Kystfiskarlag.

       Til påstanden om at en reduksjon i beregningsgrunnlaget for omsetningsavgiften har redusert innbetaling til pensjonstrygden med 10 mill. kroner, uttaler Riksrevisjonen at denne reduksjonen i avgiftsgrunnlaget har medført en viss svikt i inntektene, men at denne svikten ikke overstiger ca 0,25 mill. kroner. Til Kystfiskarlagets anførsel om at det kun er salgslagene som har lov og plikt til å trekke inn produktavgift, og lagets spørsmål om hvem som har trukket inn og betalt videre til Rikstrygdeverket produktavgift fra omsetningen utenom salgslagene, har Riksrevisjonen svart at omsetningen av fisk utenom salgslagene i hovedsak skriver seg fra fisk fanget i fjerne farvann, og at avgift for denne innkreves og innbetales av Fiskeridirektoratet.

       Det blir fra Riksrevisjonens side konkludert med at Kystfiskarlaget ikke har hold for påstander om feil i Dok.nr.1:03. Riksrevisjonen viser for øvrig til at Kystfiskarlaget har trukket inn andre forhold enn det som er omhandlet i Dok.nr.1:03, anførsler dels rettet mot andre offentlige organer. Dette er forhold som Riksrevisjonen ikke finner å ville kommentere, da disse uttalelsene heller ikke har relevans for Riksrevisjonens vurderinger og konklusjoner.

       Når det gjelder Kystfiskarlagets uttalelse om at fiskernes pensjonstrygd kan ha vært forvaltet i strid med loven (jf. vedlegg 14), vises til sosialministerens brev 7. desember til komiteen (vedlegg 19), hvor det heter at loven krever at trygdens midler skal holdes regnskapsmessig atskilt fra øvrige midler forvaltet av Rikstrygdeverket, og hvor det også vises til at Riksrevisjonen har kontrollert at pensjonstrygdens midler hele tiden har vært holdt regnskapsmessig atskilt, slik loven krever. Sosialministeren viser for øvrig til at disse midlene siden 1986 har vært plassert som et kontolån til statskassen (Norges Bank).

       Riksrevisjonen opplyser til komiteen, at de fremsatte påstander heller ikke gir grunnlag for ytterligere undersøkelser.