Innstilling frå kontroll- og konstitusjonskomiteen

Til Stortinget.

       I samsvar med Grunnlova § 75 bokstav k har Riksrevisjonen 30. mai 1994 lagt fram merknad med svar og forslag til desisjon vedkomande forvalting av bilateral stønad til Pakistan og Sri Lanka.

       Riksrevisjonen si gjennomgåing er dokumentert i to rapportar:

       Dei to rapportane er samla i eit sams dokument som fylgjer som trykt vedlegg til Dok.nr.1:05 (1993-1994), saman med fråsegnene frå departementet og Riksrevisjonen sine vurderingar og konklusjonar.

       Riksrevisjonen hadde hausten 1992 ei gjennomgåing av delar av forvaltinga av den bilaterale stønaden til Pakistan og Sri Lanka. Under Riksrevisjonen si vitjing til dei to landa vart fleire av tiltaka nærare kontrollerte for å kartleggje framdrifta og NORAD si oppfølging.

1. Forvalting av bilateral stønad til Pakistan

       Det er utarbeidd ein eigen rapport om ettersyn ved den stadlege representasjonen i Islamabad. Denne er det svara på av NORAD på ein tilfredsstillande måte, og denne delen av undersøkinga reknar ein for avslutta.

       Ifylgje NORAD sitt prosjekteringssystem PLAN II stør Noreg 6 prosjekt/program innanfor landprogrammet for Pakistan. Desse tiltaka har eit budsjettert beløp på til saman om lag 180 mill. kroner og fram til 31. desember 1992 vart det nytta om lag 53 mill. kroner. Riksrevisjonen har i rapporten gjennomgått tiltak som er knytta til fylgjande prosjekt: elektrifisering av landsbygda, etterutdanning av grunnskulelærarar, Sindh grunnskuleutviklingsprogram, styrking av læremiddelproduksjon og repatriering av flyktningar.

       I Riksrevisjonen sin rapport om NORAD er det gjort nokre generelle merknader:

       Når det gjeld einskildtiltak har NORAD opplyst at det ikkje vert ført tilbodsprotokoll for inngåtte avtalar med leverandørar og konsulentar, noko som er i strid med staten sitt regelverk.

       Retningsliner for prosjektevaluering er ikkje avtala, men NORAD har opplyst at partane vil bli samde om dette punktet seinare. Riksrevisjonen vurderer det også som viktig at NORAD brukar innsynsretten når det gjeld kontroll av systema til konsulentane for fakturering av utgiftsregistrering. NORAD har vidare opplyst at krav til dokumentasjon av framdrift og dei utgiftene som er komne i tillegg under dei einskilde prosjekta er det gjeve avkall på andsynes konsulentane. Riksrevisjonen meiner dette er uheldig og har peika på at konsulentane skal dokumentere framdrift og tillagde kostnader/utgifter i samband med framdriftsbetaling.

       Når det gjeld undervisningsprosjekta i Pakistan, har Riksrevisjonen peika på at dei inngåtte konsulentavtalane er mangelfulle på fleire punkt, m.a. at avtalane bør innehalde føresegner om maksimalt timetal og maksimal pris. Det synest uheldig at det er inngått ein felles avtale for konsulentstønad til fleire uavhengige tiltak. Det er ikkje avtalt at prosjekta skal attestere fakturaene frå konsulentfirmaet, betalingstidspunkt eller konsekvensar av mishald.

       NORAD er samd i at konsulentavtalen er mangelfull på fleire punkt. Avtalen gjekk ut i 1993 og Riksrevisjonen sine merknader vil bli teke omsyn til under ei eventuell reforhandling.

       NORAD har vidare nokre generelle merknader til konklusjonen i rapporten:

       Det er i denne samanheng vist til at det vert arbeidd m.a. med ei betring av avgjerdsunderlaget for dei einskilde stønadstiltaka og -programma med auka vekt på å klårgjere målsettingar og resultat. Det vert arbeidd vidare med ei utvikling av avtalane med samarbeidspartnarar til i større grad å bli forvaltingsmessige og forretningsmessige styringsverkty, medrekna klargjering av rammene for samarbeidet, målsettinga med innsatsen, resultat som ein skal nå opp til og rollefordelinga mellom partane. Direktoratet arbeider også med å utvikle og å gjere NORAD sitt samla stystem for økonomistyring betre, NORAD sin kompetanse med omsyn til kunnskap om forvaltingssystema i mottakarlanda, i tillegg til at ein arbeider for ei klårare ansvarleggjering i NORAD ved at ansvaret for prosjekta skal leggjast til klåre definerte organisasjonsledd og at ein intensiverer opplæringa av personellet i etaten.

2. Forvalting av bilateral stønad til Sri Lanka

       Riksrevisjonen har utarbeidd ein eigen rapport om ettersyn ved den stadlege representasjonen i Colombo, Sri Lanka. Denne er tilfredsstillande svara på av NORAD, og denne delen av undersøkinga reknar ein for avslutta.

       Ein rammeavtale mellom Noreg og Sri Lanka vart inngått 3. desember 1986, og hovudinnsatsområda for norsk stønad er distriktsutvikling, miljøvern og velferdstiltak i plantasjesektoren, samt at det også vert ytt stønad utover det som er løyvd over landkapitlet, m.a. særskilte stønadsordningar, stønad via private organisasjonar, samarbeid med næringslivet og faglege organisasjonar. Total stønad i 1993 var på 83 mill. kroner.

       I rapporten fra undersøkinga i 1992 i samband med den bilaterale stønaden til Sri Lanka er det gjort ein del generelle merknader. Somme av desse generelle tilhøva er dei same som for forvalting av bilateral stønad til Pakistan. Dette gjeld m.a. at tiltaka er i tråd med Stortinget sitt vedtak om mål for norsk stønad, og at NORAD synest å yte ein god innsats for at tiltaka skal bli vellukka. Også i Sri Lanka inneber dette at NORAD tek over oppgåver som etter avtalen er mottakarlandet sitt ansvar, m.a. at NORAD tek over ansvaret for utarbeiding av budsjett, innkjøp og betaling av løpande utgifter i staden for at desse vert dekte etter halvårlege refusjonsoppmodingar. Vidare gjeld det mangelfull dokumentasjon av kontroll med igangverande tiltak og at framdriftsdelen i prosjektstyringssystemet PLAN II er mangelfullt utfylt for dei tiltaka som vart gjennomgått trass i at det ligg føre instruks i NORAD om at dette skal gjerast.

       Elles vart det understreka at:

       NORAD har med å vise til ulike punkt i rapporten gjeve dei same generelle kommentarene som er refererte ovanfor i samband med rapporten om bilateral stønad til Pakistan.

       Etter at NORAD hadde gjeve sine kommentarar, vart rapportane oversent Utanriksdepartementet til uttale ved brev 1. og 3. juni 1993.

       Utanriksdepartementet har i brev 25. juni og 2. juli 1993 sagt seg i det store og heile samd i dei tilhøve som det er gjeve uttale om, og departementet har vidare uttalt m.a.:

       Riksrevisjonen konkluderer med at dei sakene som er nemde ovanfor strekar under behovet for klårare reglar og retningsliner for NORAD si forvalting av tilskott til bilateral stønad. Det synest frå NORAD si side å vere manglande oppfølging av dei inngåtte avtalar/plikter med utviklingslanda. Eit gjennomgåande trekk synest også å vere for ambisiøse mål, mangel på kvalifisert personell og for mange aktivitetar. Utanriksdepartementet har ikkje kommentarar til merknaden.

       Riksrevisjonen gjer framlegg om at merknaden vert desidert « Til observasjon ».

3. Komitémerknader

       Komiteen, medlemmene frå Arbeidarpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, frå Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, frå Høgre, leiaren og Børre Rognlien, frå Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, frå Kristeleg Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og frå Framstegspartiet, Carl I Hagen, registrerer at Riksrevisjonen sin kontroll av stønadssamarbeidet med Pakistan og Sri Lanka har avdekka ei rekkje kritikkverdige tilhøve som m.a.:

       Komiteen vil peika på at stønadssamarbeidet skal vera hjelp til sjølvhjelp og at det er dei varige verknadene av stønadsarbeidet som tel mest. Ambisjonsnivået til den som yt stønad må difor samsvara med det stønadsmottakar har fagleg og administrativ kapasitet til å handtera undervegs i prosjekta og å følgja opp i ettertid.

       Komiteen vil difor understreka at NORAD må tilpassa seg dei lokale tilhøva og eventuelt la delar av stønadsmidlane gå til å styrkja det lokale administrative apparatet, herunder Riksrevisjonen i mottakarlandet. Det er uheldig at NORAD i staden tek over ansvar som etter avtalen kviler på mottakarlandet.

       Komiteen er oppteken av at stønadsytar må gå føre som eit godt døme med orden i eigne administrative systemer.

       Komiteen vil særskilt peika på at dei administrative systema vert lagt tilrette for styring og kontroll av tiltaka. Dokumentasjon er eit nøkkelord både for kontroll med tiltaka og sikring av framdrift i prosjekta.

       Komiteen er samd med Riksrevisjonen i at det er uakseptabelt at det ikkje vert ført tilbodsprotokoll slik staten sitt regelverk krev. Vidare er det viktig at NORAD nyttar seg av retten til innsyn når det gjeld kontroll av konsulentane sine system for fakturering og registrering av utgifter.

       Komiteen er samd med Riksrevisjonen i at konsulentane skal dokumentera framdrift og kva kostnader og utgifter som høyrer til prosjekta til ei kvar tid.

       Komiteen vil understreka at stønadsarbeidet må leiast av kompetent pesonell på alle nivå og at omfanget på tiltaka må samsvara med høve til å følgja dei opp.

       Det er etter komiteen si oppfatning viktig at dei kritikkverdige tilhøva som er påviste av Riksrevisjonen vert tekne alvorleg og retta opp i stønadssamarbeidet med Pakistan og Sri Lanka. Komiteen viser til brev av 4. november 1994 frå bistandsministeren (jf. vedlegg 1) der det m.a. heiter:

       Vidare heiter det i brevet:

       Komiteen viser også til brev av 9. november 1994 frå Riksrevisjonen (jf. vedlegg 2) til komiteen der det heiter:

       Det er etter komiteen si oppfatning viktig at arbeidet med å betre planlegging, kontroll og oppfølging av stønadssamarbeidet held fram, og komiteen meiner at dei ressursane Riksrevisjonen brukar på dette området kan vere ei god investering.

       Komiteen er elles kjend med at departementet trappar ned stønadsarbeidet i Pakistan, og at dette er i samsvar med Stortinget sine vedtak.

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til Fremskrittspartiets prinsipielle motstand mot statlig tvungen u-hjelp og at slik hjelp på lang sikt gjør mottagerlandene avhengige av slik « hjelp ». En bedre måte å bidra til økonomisk utvikling vil være frihandel og markedsøkonomiske styresett på privat eiendomsrett.

       Dette medlem er ikke forbauset over de skandaløse forhold som Riksrevisjonen har avdekket innen norsk statlig tvungen u-hjelp fordi hovedformålet er å bruke penger. Når resultatet ofte vurderes basert på hvor mye penger som er brukt av andres penger vil sløsing og mangelfull kontroll og oppfølging automatisk bli resultatet. I denne sammenheng vil dette medlem vise til at debatten om norsk u-hjelp som regel dreier seg om hvor mye penger som brukes og ikke om hvilke konkrete resultater som oppnås eller de langsiktige virkninger av bistanden.

4. Komiteen si tilråding

     Komiteen viser til det som står ovanfor og rår Stortinget til å gjere fylgjande

       Merknadene vedkomande Dok.nr.1:05 (1993-1994) - Om forvalting av bilateral stønad til Pakistan og Sri Lanka - vert å desidere i samsvar med Riksrevisjonen sitt forslag.

Vedlegg 1: Brev av 4. november 1994 fra Utenriksdepartementet v/ Kari Nordheim-Larsen til kontroll- og konstitusjonskomiteen v/ stortingsrepresentant Rita Tveiten.

       Det vises til samtale mellom deg og statssekretær Mathisen 3 ds.

       I forbindelse med ovennevnte rapport, ønsker jeg å formidle følgende til deg som saksordfører:

Generelt

       Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av NORADs uterepresentasjoner har bidratt til å initiere en viktig og nødvendig prosess i NORAD mht. å forbedre interne forvaltningsprosedyrer. Samtidig, og ikke minst viktig, har Riksrevisjonsrapportene bidratt til å øke bevissthetsnivået både mht. eksisterende svakheter såvel som behovet for økt opplæring innen forvaltningsområdet.

       Riksrevisjonens gjennomgang i Pakistan og Sri Lanka ble foretatt høsten 1992. Fra det tidspunkt NORAD og Utenriksdepartementet mottok Riksrevisjonens foreløpige rapport og inntil den endelige rapporten forelå i juni dette år, har NORAD, Riksrevisjonen og Departementet vært igjennom en nyttig dialog, og en rekke oppfølgingstiltak er allerede gjennomført i NORAD.

Konkret forvaltningsmessig oppfølging i NORAD

       Når det gjelder hovedpunktene i Riksrevisjonens påpekning av svakheter, kan NORADs oppfølging oppsummeres som følger:

       Avtaleverk: Nye standardmaler og veiledninger er utarbeidet. Dette er lagt inn i NORADs « Juridiske håndbok » som nå utgjør basisen for uterepresentasjonenes avtaleutarbeidelse.

       Kontrollrutiner for oppfølging på tiltaksnivå: NORAD har utarbeidet « Manual for Programme and Project Cycle Management » der NORADs kontroll- og oppfølgingsrutiner gjennom alle faser av et tiltak er fastsatt. Gjennom utarbeidelsen av manualen har NORAD tatt hensyn til Riksrevisjonens egne sjekklister for forvaltningsmessige gjennomganger av bistandstiltak. NORAD opplyser at den nye manualen pr. i dag er i aktiv bruk. Erfaringene med bruk at manualen vil bli gjennomgått med sikte på ytterligere forbedringer. Det kan i denne forbindelse nevnes at mottakeransvar reiser et prinsipielt spørsmål mht. hvor langt NORAD skal gå mht. å etterprøve og kontrollere mottakers eget kontroll- og etterprøvingsapparat. Alle parter er imidlertid innforstått med at kravet om effektiv utnyttelse av bistandsmidler ikke kan fravikes.

       Økonomisk rapportering: NORADs interne økonomiplanleggings- og oppfølgingssystem (Plan II) synes å ha virket godt mht. økonomisk rapportering på forbruk i forhold til budsjett. Det har imidlertid ikke vært hensiktsmessig som nødvendig støtte for oppfølging og kontroll. NORAD har satt igang arbeid med å utvikle et nytt økonomi-forvaltningsprogram som planlegges operativt fra 1996. Utenriksdepartementet vil delta i arbeidet med å utvikle nye og tilpassede rapporteringsrutiner.

       Evalueringer: I den nevnte nye prosjekt- og program-manualen er det fastsatt krav om systematisk bruk av gjennomganger og evalueringer i tilknytning til oppfølginger av prosjekter.

       Målsettinger og måloppnåelse: NORAD har som målsetting at alle prosjekter skal gjennomgås med sikte på å formulere mål og resultatkrav. Det er bl.a. gjennomført et pilotprosjekt i Zimbabwe med dette for øyet. Pilotprosjektet vil bli fulgt opp.

       I prosjekt- og program-manualen understrekes betydningen av å etablere realistiske målformuleringer som grunnlag for rapportering om resultat- og måloppnåelse. Mål og resultatkrav inngår som en del av alle avtaler som inngås.

       Nye planleggingsprosedyrer: I løpet av november d.å. vil NORAD ha gjennomført et nytt opplegg for landprogrammering der budsjett, landprogram og virksomhetsplan sees i større sammenheng enn tidligere. Dette vil bl.a. resultere i klarere målstyring og et mer realistisk forhold mellom ambisjoner og ressurser.

       Anbudsprotokoller: NORADs prosedyrer tilsier at det skal føres anbudsprotokoll slik statens regelverk tilsier. Dette forhold er innskjerpet i organisasjonen.

       Innsyn i konsulenters fakturering og registrering av utgifter: På basis av Riksrevisjonens merknader, inngikk NORAD nye avtaler med de angjeldende konsulenter. På generelt grunnlag opplyser NORAD at organisasjonen nå benytter sin rett til innsyn i konsulenters fakturering og registrering av utgifter.

Opplæring

       I løpet av de senere årene har Bistandsskolen utviklet seg til å bli den helt sentrale opplæringsinstans innen bistandsforvaltningen. Forvaltningsmessige spørsmål er stadig gitt mer plass innenfor Bistandsskolens program. Kursene er obligatoriske for alle ansatte i NORAD. I løpet av de siste to år antas kunnskapsnivået og bevissthetsnivået om forvaltningsrutiner å være betydelig styrket i NORAD såvel som i bistandsforvaltningen forøvrig.

Oppfølging fra bistandspolitisk ledelses side

       Bistandspolitisk ledelse legger som nevnt svært stor vekt på Riksrevisjonens anmerkninger. Det noteres med tilfredshet at det ikke er påpekt misbruk av bistandsmidler og at Riksrevisjonen anser at tiltakene i Sri Lanka og Pakistan er i tråd med Stortingets vedtak.

       Med hensyn til Riksrevisjonens kritiske merknader, kan det nevnes at statssekretær Mathisen planlegger en reise til Pakistan der han bl.a. vil ta opp Riksrevisjonens rapport med NORAD-representasjonen og på den basis vurdere om oppfølgingen fra representasjonens side er tilstrekkelig. Det vil også bli avholdt et møte med NORADs ledelse om saken før avreise fra Oslo.

Vedlegg 2: Brev fra Riksrevisjonen til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 9. november 1994.

       Riksrevisjonen kan bekrefte at undersøkelser vi har foretatt av NORADs forvaltning av bilateral bistand til andre land etter undersøkelsen i Pakistan og Sri Lanka, viser en positiv utvikling. Det gjelder spesielt for avtaler inngått på senere tidspunkt. Avtalene er stort sett blitt bedre og mer konkrete slik at de i større grad blir forvaltningsmessige styringsverktøy.

       NORAD har også laget en egen manual for forvaltning av programmer og prosjekter.