3. Regnskapsregler og ansvarlig kapital
3.1 Sammendrag
3.1.1 Vurdering av tap på utlån og garantier
Departementet viser til at det ble gitt en bred drøfting og presentasjon av tapsforskriftene i Revidert nasjonalbudsjett 1992.
Departementet mener at Kredittilsynets tapsforskrifter gir en verdsetting av utlånene som stort sett er i samsvar med bedriftsøkonomiske prinsipper.
Det er departementets oppfatning at omlegging av tapsforskriften i 1987 ikke har hatt noen vesentlig betydning for bankkrisens forløp i Norge. Departementet viser til at de generelle regnskapsregler som galdt før 1987, tilsa at tapsføringen skulle være i samsvar med et forsiktighetsprinsipp og god regnskapsskikk.
Departementet vil presisere at virkelig verdi på utlån ikke nødvendigvis er identisk med en markedsverdi. For utlån er det bare i begrenset grad en omsetning mellom kreditorer. Underliggende sikkerheter vil også kunne være av en slik karakter at det ikke er noe velfungerende og likvid marked. Under slike omstendigheter er de observerte omsetningsprisene ikke nødvendigvis et godt uttrykk for virkelig verdi. I stedet vil virkelig verdi måtte vurderes på basis av den forventede inntjening i framtidige perioder.
Departementet anser det ikke som en relevant problemstilling i forhold til den norske bankkrisen å skille mellom hva som er et bedriftsøkonomisk og hva som er et samfunnsmessig « riktig » regnskap, jf. sitatet fra Bankkriseutvalget ovenfor. Under enhver omstendighet skal finansregnskapet reflektere utelukkende de bedriftsøkonomiske forhold. At metoden for å evaluere de bedriftsøkonomiske forhold ikke er entydig, er en helt annen problemstilling.
Departementet er ikke enig med de av høringsinstansene som antyder at daværende en bloc ordning skulle representere et hinder mot oppbygging av tilstrekkelige reserver. Utformingen av denne ordningen satte i realiteten et tak på oppbyggingen av ubeskattede reserver gjennom fradragsbegrensningen, men begrenset ikke muligheten til reserveoppbygging som sådan. Forskjellen mellom en reserveoppbygging i form av økt en bloc avsetning og en reserveoppbygging i form av tilbakeholdt beskattet overskudd er først og fremst den skattekreditt som oppnås i det første tilfelle. En slik kapitaløkning ville i realiteten ha vært finansiert av det offentlige.
Det kan hevdes at en utvidet en bloc avsetning ville ha gitt bankene en ekstra motivasjon til å bygge opp kapital. En større avsetning ville ha hatt som effekt at overskudd etter skatt, og dermed utbyttegrunnlaget, ble lavere enn ellers. En utvidet avsetningsadgang kunne dermed ha bidratt til å redusere utbyttebetalingene. Departementet legger imidlertid til grunn at den faktiske reserveoppbygging i bankene gjenspeiler bankenes vurderinger av behovet for reserver. Bankene hadde mulighet innenfor grensene av overskuddets størrelse til å bygge opp kapital. Bankene kunne dessuten eventuelt ha begrenset kredittekspansjonen ut fra soliditetsvurderinger.
Når det gjelder spørsmålet om den gjeldende skattemessige behandling av tap på utlån, viser departementet til redegjørelsen i avsnitt 7.2.1 i meldingen om endringen av fradragsreglene for finansinstitusjonene og om oppløsning av en bloc fondet. Departementet vil vise til at de regler som ble vedtatt innebærer at finansinstitusjoner får skattemessig fradrag for avsetninger til påregnelig tap.
3.1.2 Krav til ansvarlig kapital
I større utstrekning enn i andre næringer stiller myndighetene krav til virksomheten og den ansvarlige kapital i finansinstitusjoner. Mens konkurs og bedriftsnedleggelse i andre bransjer er akseptert som markedets måte å fjerne ineffektive bedrifter på, ville en tilsvarende utstrakt bruk av konkurs i finansieringen kunne gi store uønskede ringvirkninger for hele økonomien. Vanskeligheter i en finansinstitusjon vil kunne forplante seg til andre finansinstitusjoner. Kravene til den ansvarlige kapital for enkeltinstitusjoner er derfor et vern for stabiliteten i hele det finansielle systemet.
Departementet legger vekt på at reglene for den ansvarlige kapital skal være utformet slik at alle elementene tjener til å bygge opp under finansinstitusjonenes soliditet. Erfaringen med banker i krise har vist at deler av den ansvarlige kapital ikke har vært effektive som risikokapital, annet enn i tilfelle konkurs. Samtidig vil en vise til at kapitaldekningsreglene nå er tilpasset internasjonale standarder for minstekrav til ansvarlig kapital.
Erfaringene med hensiktsmessigheten av den ansvarlige lånekapitalen må også sees i lys av den krisetilnærming som har blitt fulgt i den akutte bankkrisefasen. Banklovgivningens ordinære system med offentlig administrasjon og eventuell avvikling av banker har ikke blitt anvendt i denne perioden. Dermed har den ansvarlige lånekapitalen blitt skjermet. Med en normalisering av forholdene i banknæringen vil banklovgivningens ordinære system igjen anvendes ved håndtering av eventuelle kriser i enkeltbanker.
Departementet er enig i at det ville ha vært ønskelig med strammere kapitaldekningsregler i tiden forut for bankkrisen, og at det var uheldig at bankene i så stor grad kunne oppfylle kravene med ansvarlige lån. Strengere regler ville kunne medført en sterkere egenkapitaloppbygging på slutten av 1980-tallet. Trolig ville en da også hatt høyere rentemargin og utlånsrenter i denne perioden.
Departementet har i utformingen av kapitalkrav for finansnæringen lagt vekt på at kravene for de ulike finansinstitusjonene skal være identiske. Helt fram til de nye finansieringslover og forsikringslover ble vedtatt i 1988, var egenkapitalreglene forskjellig utformet. Dermed var det ulike krav til ansvarlig kapital mellom de ulike typer finansinstitusjoner for samme type plassering. Forsikringsselskapene hadde tidligere ikke kapitalkrav. Kredittforetakene hadde et kapitalkrav på 2,5-4,5 %. Finansieringsselskapene var pålagt et krav på 10 %. Forretningsbankene hadde et krav på 6,5 %. Ulike krav - og lave krav for enkelte grupper av finansinstitusjoner - påvirket konkurransesituasjonen mellom ulike grupper av finansinstitusjoner. Høyere krav til egenkapital for alle finansinstitusjoner kunne trolig dempet veksten i tilbudet av lån.
3.1.3 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, viser til at utlånstapene har vært en hovedårsak til tap av egenkapital og at egenkapitalen i løpet av bankkrisen ble så kraftig redusert at ny ekstern kapital måtte tilføres. I forbindelse med skattereformen ble det derfor foreslått en ordning med begrenset rett til å benytte negative saldi til erverv av aksjer i norske selskaper. I Ot.prp. nr. 70 (1990-1991) ble ordningen senere utvidet i retning av å gi særlig gunstig adgang til å avregne eksisterende negative saldi ved kjøp av aksjer eller grunnfondsbevis i banker. Her heter det blant annet:
| « I Ot.prp. nr. 35 (1990-1991) Skattereformen 1992 fremmet departementet en rekke forslag til endringer i skattelovens regler for saldoavskrivninger. Det ble blant annet fremmet forslag om å oppheve dagens ordning med utsatt beskatning av gevinst ved salg av driftsmidler gjennom etablering av såkalt negativ saldo. ... |
| Departementet fremmer forslag om at en viss andel av eksisterende negative saldoer skal være skattefrie. ... |
| ... i tillegg foreslås det en særlig gunstig adgang til å avregne eksisterende negative saldoer i aksjer eller grunnfondsbevis i banker, for å imøtekomme et behov hos bankene om styrket egenkapital, ... » |
Dette tiltaket ga investorer i aksjer og grunnfondsbevis utstedt av banker et skattemessig incitament på 20 øre pr. krone i forhold til alternativet med føring på gevinst- og tapskontoen. Skattelettelsen i 1992 pr. mrd. kroner i kjøp av aksjer og grunnfondsbevis målt mot alternativet var 56 mill. kroner.
Flertallet viser til at dette tiltaket i begrenset grad medførte økt kapitaltilførsel til bankene. På tross av skattesubsidiering ved kjøp av bankaksjer måtte dermed egenkapitalbehovet dekkes gjennom de statlige tiltakene.
Flertallet viser til at staten pr. i dag er påført store tap som følge av krisetiltakene. Utbetalinger fra Statens Banksikringsfond og utbetalinger finansiert med støtte fra Statens Banksikringsfond utgjør i alt 16.172 mill. kroner. Utbetalinger (uten grunninnskuddsordningen) fra Norges Bank utgjør 774 mill. kroner. De totale kostnader for staten når verdien av eiendelene er trukket fra beløper seg til 3,8 mrd. kroner for forretningsbankene og 2,8 mrd. kroner for sparebankene.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, viser til at Stortinget i november 1991 vedtok en hjemmel hvor Kongen ved kongelig resolusjon på visse vilkår tvangsmessig kan nedskrive aksjekapitalen i bankene dersom ikke bankenes generalforsamling av eget tiltak selv treffer slikt vedtak. Hensikten var å bringe aksjekapitalen i samsvar med de tap som fremkommer i det reviderte statusoppgjør. Flertallet viser til at slik resolusjon ble benyttet høsten 1991 overfor Kreditkassen og Fokus Bank. Flertallet viser til de økonomiske tap staten er påført som følge av krisetiltakene samt til merknadene under og mener på bakgrunn av dette at hjemmelen er anvendt i tråd med intensjonene.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen konstaterer at Staten ved sin håndtering av bankkrisen sørget for å overta eierskapet i de tre største forretningsbankene. Disse medlemmer viser til at den statlige overtagelsen ble muliggjort ved at Staten ga seg selv en ny, ekstraordinær ekspropriasjonshjemmel, slik at banker kunne eksproprieres på grunnlag av regnskapsmessige statusoppgjør, bl.a. basert på beregnede, ikke konstaterte tap. Disse medlemmer viser til at innskjerpede regnskapsforskrifter som ble gitt i 1987 førte til at beregnede, ikke konstaterte tap ble regnskapsført i større grad enn tidligere. Disse medlemmer viser videre til at omfanget av beregnede tap økte kraftig som følge av det store verdifallet på eiendomsmarkedet.
Disse medlemmer vil bemerke at de nye ekspropriasjonsreglene som ble gitt i 1991 og 1992 hadde som siktemål å gi Staten lovhjemler som den inntil da ikke hadde, til å overta de kriserammede bankene og avskrive den private aksjekapitalen uten å sette bankene under offentlig administrasjon. Disse medlemmer finner grunn til å fremheve at den første av de nye ekspropriasjonsbestemmelser ble gitt i desember 1991. Det førte til at Regjeringen nedskrev den private aksjekapitalen i Kreditkassen og Fokus Bank til null like før årsskiftet. På den måten ble samtidig storparten av de tidligere aksjonærene fratatt retten til skattemessig fradrag for tap som de etter skattereformen ville hatt dersom ekspropriasjonen hadde funnet sted etter årsskiftet. Det var de langsiktige aksjonærene som ble rammet av dette, fordi også det tidligere skattesystemet ga rett til fradrag for tap dersom aksjene var kjøpt i løpet av de siste tre årene.
Disse medlemmer viser til at til sammen ca 150.000 private aksjonærer i de tre største forretningsbankene i sin helhet ble avskrevet som aksjonærer på grunn av eller med hjemmel i de særlover som er beskrevet foran. Det dreide seg i stor grad om pensjonister og småaksjonærer. Disse medlemmer har merket seg den strid og uro som er oppstått omkring denne ekspropriasjonen som ble foretatt uten erstatning, både i forhold til Grunnloven og til hva som er akseptabel politisk atferd og maktbruk. Disse medlemmer finner det naturlig at dette spørsmål blir ytterligere aktualisert ved at endel av de tidligere avsetninger på beregnede tap i bankene nå blir tilbakeført som inntekter i bankene.
Disse medlemmer mener at også hensynet til Statens egne interesser burde tilsi en mer imøtekommende og mindre stivbent opptreden overfor bankaksjonærene. Et bredt norsk eierskap i bankene er etter disse medlemmers mening en stor fordel både for bankene og landet som helhet. Disse medlemmer vil understreke at en eierstruktur som innebærer at store deler av det norske folk er medeiere i bankene, slik situasjonen var tidligere, både gir det beste grunnlaget for å innhente ny kapital og til å sikre bredt norsk eierskap.
Disse medlemmer understreker at det er ønskelig at Staten nå snarest utarbeider et kjøpstilbud til de tidligere aksjonærene i de tre største forretningsbankene, slik at disse igjen kan komme tilbake som aksjonærer. Disse medlemmer mener at tilbudet bør utformes på en måte som stimulerer flest mulig av de tidligere aksjonærene til på nytt å velge å gå inn som medeiere i bankene. Disse medlemmer mener at det bør skje ved at de tidligere aksjonærene gis en kjøpsopsjon med rabattelement til deler av den statlige aksjekapital i disse bankene. Disse medlemmer mener at et slikt opplegg vil kunne gjenopprette tillit mellom Staten, de private aksjonærene og bankene, og legge grunnlaget for et bredt norsk eierskap i bankene. Disse medlemmer forutsetter at Staten innfrir løftet overfor de tidligere aksjonærene i Fokus Bank om å tilby dem inntil 25 % av Statens aksjer ved forkjøpsrett, og viser i den sammenheng også til finansministerens brev av 16. september 1994 der det bl.a. heter:
| « Som omtalt i St.meld. nr. 39 (1993-1994) legges det til grunn at salg av aksjer i Fokus Bank må underlegges forretningsmessige vurderinger. Etter departementets oppfatning vil det være mest hensiktsmessig å behandle spørsmålet om gjennomføringen av salg av inntil 25 % av Statens Banksikringsfonds aksjer til tidligere aksjonærer i Fokus Bank, når spørsmålene om bankens videre fremtid og egenkapitalstrategi er avklart. Når dette kan skje avhenger av utviklingen framover, og tidspunktet er således ikke mulig å angi eksakt. » |
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen utarbeide en plan for privatisering av Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank. »
« Stortinget ber Regjeringen utarbeide en plan for salg av statsaksjer i Den norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank med forkjøpsrett til tidligere aksjonærer. »
Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen fremmer følgende forslag:
« Salg av statens aksjer i Den Norske Bank, Kreditkassen og Fokus Bank utformes med et rabattelement for tidligere aksjonærer. »
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, viser til sine merknader angående eventuell forkjøpsrett under kap. 4.2.2.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, viser til at forskrift om vurdering av tap på utlån, garantier m.v. ble endret i 1991. Forskriften av 1991 er i hovedsak en videreføring av tidligere forskrifter, men det ble innført en to-deling av tapsavsetningene ved at det skilles mellom spesifiserte og uspesifiserte tapsavsetninger. Spesifiserte avsetninger er til dekning av påregnelige tap, de uspesifiserte er til dekning av påregnelige tap på ikke identifiserbare utlån og andre tap som ikke omfattes av spesifiserte avsetninger. I tillegg til tapsavsetningene kunne bankene gjøre generelle reserveavsetninger til en bloc fond til dekning av fremtidige tap som vil kunne oppstå på grunn av forhold som kan inntre etter balansedagen. Slike avsetninger var ikke skattepliktige for et beløp inntil 5 % av samlede utlån.
Flertallet viser til at intensjonen i forskriften er at tapene på misligholdte eller tapsutsatte lån skal beregnes som verdiforskjellen mellom det banken avtalemessig har krav på, og det banken kan regne med å få. Flertallet viser til Revidert nasjonalbudsjett 1992 hvor departementet skriver:
| « Størrelsen av det tapet som beregnes på de identifiserte tapsengasjementene avhenger av flere forhold, hvor bl.a. en vurdering av kundenes økonomiske forhold og verdivurdering av sikkerheten for lånet inngår. I den lavkonjunktur som nå preger norsk økonomi, med bl.a. svakt fungerende markeder for fast eiendom og produksjonskapital, vil det i en del tilfeller være nødvendig med en annen tapsberegning enn den som vil følge av en konsekvent anvendelse av markedsverdiprinsippet. I noen grad må det, etter departementets oppfatning, kunne legges til grunn realistiske prognoser om en positiv utvikling i underliggende forhold. » |
Videre i Revidert nasjonalbudsjett for 1992 heter det:
| « En bank som systematisk velger det mest pessimistiske alternativet ved vurderingen av sine engasjementer, vil kunne sies å avgi et misvisende regnskap. Det er bankens organer som har ansvaret for å godkjenne regnskapet, og dermed påse at bildet av bankens økonomiske resultat og stilling på en objektiv måte reflekterer den informasjon som foreligger. » |
I B.innst.S.nr.IV (1991-1992) uttaler finanskomiteen:
| « Komiteen er enig i at det må legges opp til en restriktiv vurdering ved tapsavsetninger. Komiteen har merket seg at Kredittilsynets rapport av 10. mars 1992 viser at det er betydelig samsvar mellom bankene i praktiseringen av spesifiserte avsetninger, og departementets vurdering av at tapsforskriftene har bidratt til å heve kvaliteten på bankregnskapet. |
| Komiteen viser til at det i meldingen er foreslått å endre forskriften for beregning av ansvarlig kapital i bankene, slik at uspesifiserte tapsavsetninger i en overgangsperiode kan medregnes som ansvarlig kapital. Komiteen er enig i dette. » |
Flertallet finner grunn til å understreke at det er faglig bred enighet om at tapsforskriftene gir en verdsetting av utlånene som stort sett er i samsvar med bedriftsøkonomiske prinsipper. Forskriftene må nødvendigvis gi rom for skjønn. Virkelig verdi må i enkelte tilfeller også vurderes på basis av den forventede inntjening i framtidige perioder.
Flertallet vil videre understreke at den tidligere muligheten for en bloc avsetning med inntil 5 % av utlånene satte en grense for mulig skattemessig fradrag for avsetninger til påregnelige tap. Ordningen var ikke til hinder for at større avsetninger var mulig. En utvidet ordning, slik enkelte har tatt til orde for, ville også hatt som konsekvens at overskudd etter skatt, og dermed utbyttegrunnlaget, hadde blitt redusert.
Flertallet viser til at utvidet adgang til å ta opp ansvarlig lånekapital var en medvirkende årsak til at bankene kunne øke sine utlån. Erfaringen er at deler av den ansvarlige kapital ikke har vært effektiv som risikokapital annet enn ved konkurs. Flertallet viser til at det i 1991 ble vedtatt nye krav til den ansvarlige kapital.