1. Innledning

Til Stortinget.

       Stortingsrepresentantene Carl I Hagen og Fridtjof Frank Gundersen har fremsatt et forslag datert 29. august 1994 med følgende konklusjon:

       « Stortinget ber Regjeringen legge følgende synspunkter til grunn for sine retningslinjer for embedsverkets deltagelse i EU-debatten:

       Forslagsstillerne viser til at spørsmålet om embetsverkets deltakelse i EU-debatten på sine respektive fagområder er dukket opp i den offentlige debatt, og at det derfor kan være hensiktsmessig om Stortinget drøfter dette og tilkjennegir sine synspunkter. Forslaget tar sikte på å gi grunnlag for en prinsipiell, konstitusjonell og fornuftig avklaring av spørsmålet om embetsverkets rolle i EU-debatten.

       I utgangspunktet har alle norske borgere ytringsfrihet i henhold til Grunnloven. I arbeidsforhold gjelder imidlertid også lojalitetsplikt overfor arbeidsgiver. Dette konfliktforholdet er grundig behandlet av professor Torstein Eckhoff i tidsskriftet « Lov og Rett » 1975 nr. 3 og senere i hans bok « Forvaltningsrett » (4. utgave 1992 s. 379-386).

       Eckhoff trekker bl.a. opp et skille innen embetsverket mellom embetsmenn i departementene og embetsmenn i de såkalte ytre etater. Dette skillet baserer også det foreliggende forslaget seg på. En hovedbegrunnelse for et slikt skille er at departementene er statsrådenes politiske sekretariater, mens de ytre etater er faglige kompetansesentra. Embetsmennene i departementene representerer normalt og etter fullmakt sin statsråds synspunkt uavhengig av egne synspunkter, mens de i ytre etater baserer seg på faglige kriterier. Det at ansatte i departementene ikke er valgbare til Stortinget, underbygger den særlige lojalitetsplikt de har. Samtlige embetsmenn i departementene må derfor forventes å vise stor tilbakeholdenhet med deltakelse også i EU-debatten, og større forsiktighet desto viktigere stilling de innehar.

       Embetsmenn i de ytre etater som har en viss selvstendighet og uavhengig funksjon, basert på faglig arbeid etter generelle instrukser og delvis med selvstendige styrer, faller i en helt annen kategori. Disse etater forutsettes i mange sammenhenger å analysere problemstillinger og oppgaver, for deretter å gi selvstendige og faglige vurderinger overfor departement, regjering og Stortinget.

       Noen slike etater har spesielle instrukser og fullmakter som sikrer uavhengighet av den politiske ledelse i det departement de for øvrig er underlagt, som f.eks. Riksadvokatembetet, Skattedirektoratet, Rikstrygdeverket, Norges Bank, Forsvarets Overkommando, Statens Forurensningstilsyn, Arbeidsdirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Oljedirektoratet m.m. De selvstendige og faglig begrunnede standpunkter lederne for disse etatene fremkommer med, er i mange saker et avgjørende moment og vurderingsgrunnlag for beslutningstagerne i departement, regjering og Stortinget.

       I den rådgivende folkeavstemningen om EU må det antas at den enkelte borger også vil vurdere det som viktig å kunne få kunnskap om hvorledes de med mest innsikt og kunnskap på de forskjellige områder vurderer konsekvensene av et medlemskap eller det å stå utenfor. Det foreliggende forslaget tar sikte på å gi velgerne det best mulige vurderingsgrunnlag ved at lederne i de ytre etater bør anmodes om å informere befolkningen om virkningene av et EU-medlemskap innenfor sine respektive fagområder. Det understrekes at slik informasjon utelukkende må bygge på faglige vurderinger innenfor det respektive fagområdet, og at det ikke er personenes oppfatning av om Norge som helhet er tjent med et medlemskap, som skal fremkomme.

2. Komiteens merknader

I brev 7. september 1994 til administrasjonsministeren ba komiteen om Regjeringens vurdering av innholdet i forslaget. Komiteen har mottatt følgende svar datert 23. september 1994 fra administrasjonsministeren:

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny G Hovig, Tom Thoresen og Rita Tveiten, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, lederen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til at spørsmålet om embets- og tjenestemenns deltakelse i den offentlige debatt tidligere er behandlet av Stortinget våren 1987, jf. Innst.S.nr.178, jf. Dok.nr.8:11 (1986-1987). Innstilling fra forsvarskomiteen om forslag fra stortingsrepresentant Bjørn Erling Ytterhorn datert 23. januar 1987 om å legge forholdene til rette for forsvarsledelsens deltakelse i den offentlige debatt om forsvars-, sikkerhets- og utenrikspolitiske saker.

Komiteens flertall

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti , er enig med Regjeringen i at det ikke bør trekkes opp særskilte retningslinjer for embets- og tjenestemenns deltakelse i den offentlige EU-debatten.

       Flertallet viser til at det foreliggende forslag er knyttet til en bestemt sak, spørsmålet om norsk medlemskap i Den europeiske union, og finner derfor ikke forslaget som noe egnet grunnlag for en nærmere presisering av embets- og tjenestemenns anledning til å delta i offentlig debatt.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at diskusjonen om embetsmenns rolle i EU-debatten har en klar forhistorie i Regjeringen Brattelis EF-kampanje i 1972. I denne kampanjen ble sentrale embetsmenn ved flere anledninger brukt som innledere i debatter som ja-sidens debattanter. Disse medlemmer mener slik bruk av embetsverket er uheldig og klart kan bidra til å svekke tilliten til embetsverkets nøytralitet og etterrettelighet.

       Disse medlemmer viser i den forbindelse til at regjeringen Harlem Brundtland neppe kan sies å ha brukt embetsmenn på samme måte, og anser at de politiske miljøer i Norge har tatt lærdom av reaksjonene på denne åpenbare feilbruken av embetsverket. Disse medlemmer mener imidlertid at den informasjon om EU som er distribuert fra Utenriksdepartementet ikke kan sies å være tilstrekkelig balansert. Disse medlemmer mener at departementets produksjon og distribusjon av ensidig informasjon kan bidra til å svekke tilliten til embetsverkets nøytralitet og etterrettelighet.

       Disse medlemmer viser til at statsråden i sitt brev til komiteen forutsetter « at embets- og tjenestemenn ivaretar en nøytralitet og saklighet som gir opposisjon og velgere trygghet for at forvaltningen også vil være en lojal støttespiller for en annen politikk ». Disse medlemmer understreker at dette er en nødvendig forutsetning for et fungerende demokrati i Norge.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet

       Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet slutter seg til synspunktene i Dok.nr.8:70 og vil derfor kun kort gi sitt syn på de viktigste deler av Regjeringens synspunkter i brevet av 23. september 1994 fra administrasjonsministeren.

Behovet for retningslinjer

       Regjeringens holdning fremkommer slik:

       Dette medlem viser til at den offentlige EU-debatt skiller seg fra alle andre spørsmål idet det skal avholdes en rådgivende folkeavstemning. På en måte kommer hele folket i stedet for de vanlige myndigheter og de behov myndighetene vanligsvis har for selvstendige faglige råd før regjering og Stortinget fastsetter politikken bør derfor nå velgerne sikres tilgang på.

       Når det i debatten fra enkelte politiske hold er rettet kritikk overfor embedsmenn i ytre etater som tilkjennegir sin faglige vurdering av et eventuelt EU-medlemskap for eget fagområde bør det klargjøres at det er ønskelige med slike råd. Den usikkerhet som nå råder hos embeds- og tjenestemenn bør derfor avklares slik at embeds- og tjenestemennene vet hvorledes arbeidsgiveren forventer at de skal opptre. Det er helt urimelig overfor de ansatte at de ikke på forhånd gis retningslinjer om hvorledes de bør opptre i en sak hvor det arrangeres rådgivende folkeavstemning.

       Når Regjeringen også skriver « På grunn av EU-debattens betydelige politikkinnhold vil et slikt faglig begrunnet syn lett fremstå som et politisk utsagn » vitner det om en generell mistillit til embeds- og tjenestemenn. Selv om ikke Regjeringen forventer en evne til å skille mellom faglige vurderinger og politiske vurderinger i embedsverket så forventer faktisk dette medlem en slik evne.

Norm for god forvaltningsskikk

       Regjeringen skriver om dette følgende:

       Dette medlem tolker Regjeringens syn som et ønske om å kneble hele forvaltningen til å konkludere i samsvar med Regjeringens helhetsstandpunkt i EU-spørsmålet også etter en partipolitisk nøytral, faglig og saklig vurdering av eget fagområde.

       Dette medlem vil også påpeke at Regjeringen ikke skiller mellom embeds- og tjenestemenn i departementene på den ene side og de i de ytre etater på den annen side, noe som er stikk i strid med bl.a professor Eckhoffs synspunkter. Samtidig ser Regjeringen bort fra at faglige vurderinger på et enkelt fagområde kan tilsi en annen konklusjon enn Regjeringens syn som bygger på en helhetsvurdering av alle fagområder.

       Behovet og eksistensen av en nødvendig friere stilling for de ytre etater er også nevnt i en artikkel i Stat og Styring, 1992 av professor dr. jur Inge Lorange Backer ved Institutt for offentlig rett, som bl.a. skriver:

Politikernes reaksjoner på ytringer

       Dette medlem mener velgerne bør sikres tilgang på synspunktene fra de faglig organiserte ytre etater fordi politikerne ofte har liten troverdighet når det gjelder faglig korrekt informasjon. Dette er godt demonstrert av mange fundamentalistiske nei- og ja-politikere i den pågående debatt.

       Professor Inge Lorange Backer skriver også om dette i sin artikkel:

       Dette medlem viser til reaksjonene fra en del politikere på uttalelser fra embeds- og tjenestemenn i de ytre etater i den pågående EU-debatt som ytterligere eksempler på at det er fundamentalistiske politikere som begår de fleste overtramp.

       Dette medlem mener at det foreliggende forslag vil stoppe forsøk fra politikere på å kneble faglig, nøytral og saklig informasjon til velgerne og tar derfor opp forslag om at forslaget i Dok.nr.8:70 bifalles.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet:

       Forslag fra stortingsrepresentantene Carl I Hagen og Fridtjof Frank Gundersen om at Stortinget skal be Regjeringen legge til grunn at embedsmenn i departementene anmodes om å vise en betydelig tilbakeholdenhet ved den offentlige EU-debatt, men at de øverste ansvarlige embedsmenn for de ytre faglig avgrensede etater inviteres til å klargjøre sitt og etatens syn på virkningene av et eventuelt norsk EU-medlemskap - bifalles.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader og rår Stortinget til å gjøre følgende

       Dok.nr.8:70 (1993-1994) - Forslag fra stortingsrepresentantene Carl I Hagen og Fridtjof Frank Gundersen om at Stortinget skal be Regjeringen legge til grunn at embedsmenn i departementene anmodes om å vise en betydelig tilbakeholdenhet ved den offentlige EU-debatt, men at de øverste ansvarlige embedsmenn for de ytre faglig avgrensede etater inviteres til å klargjøre sitt og etatens syn på virkningene av et eventuelt norsk EU-medlemskap - avvises.