1. Innledning

 Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) har i mars 1994 avgitt årsmelding til Stortinget om virksomheten for 1993. I meldingen er det redegjort for institusjonens virksomhet og gitt en oversikt over sakene og saksbehandlingen. I meldingens kapittel I er det gitt en oversikt over institusjonens alminnelige forhold. I kapittel II er det gitt generelle merknader om ombudsmannens virksomhet. I kapittel III er det gitt opplysninger om generelle forvaltningsrettslige spørsmål m.v. av alminnelig interesse. I kapittel IV er det gitt opplysninger bl.a. med statistikk om sakene og saksbehandlingen. I kapittel V er det gitt tilleggsopplysninger om saker som har vært omtalt i tidligere årsmeldinger og i kapittel VI er det gitt et sammendrag av saker av allmenn interesse.

2. Sammendrag av årsmeldingen

I løpet av 1993 deltok Sivilombudsmannen på flere internasjonale møter og mottok også en rekke besøk fra inn- og utland. Ombudsmannen holdt også en rekke foredrag og deltok på møter og kurs. Ombudsmannen og hans medarbeidere besøkte også flere fengsler, sykehus og asylmottak.

       Ombudsmannen har i årets melding funnet grunn til å gi noen generelle merknader om forholdet til Stortinget. Ombudsmannen uttaler i meldingen følgende:

       Ombudsmannen viser til at forholdet til Stortingets kontroll med forvaltningen har kommet opp i to ulike sammenhenger i 1993. I den forbindelse har han et eget avsnitt om forholdet til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité og forholdet til Stortingets kontroll med de hemmelige tjenester.

       Når det gjelder forholdet til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité viser Ombudsmannen til endringene i Stortingets forretningsorden hvor komitéstrukturen ble endret i forhold til tidligere. Det vises også til at opprettelsen av kontroll- og konstitusjonskomiteen er av spesiell interesse for Ombudsmannens virksomhet. Ombudsmannen viser også til grensene mellom områdene for Ombudsmannen og kontroll- og konstitusjonskomiteens oppgaver og mener at det i praksis neppe vil by på spesielle problemer å trekke opp disse grensene. Ombudsmannen viser i den forbindelse bl.a. til at mens kontroll- og konstitusjonskomiteens undersøkelser vil ha håndhevelsen av det konstitusjonelle og det parlamentariske ansvar som basis og ramme, vil Ombudsmannens undersøkelser ha sin forankring i saker og forhold som berører den enkeltes rettssikkerhet i forhold til forvaltningen. Disse ulike utgangspunkter vil også måtte bli retningsgivende for grensedragningen mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og Ombudsmannens virksomhetsområder. Ombudsmannen viser også til at grensedragningen best vil kunne skje i praksis fra sak til sak.

       Når det gjelder forholdet til Stortingets kontroll med de hemmelige tjenester viser Ombudsmannen til Stortingets vedtak av 18. juni 1993 om å opprette et kontrollutvalg for de hemmelige tjenester, og kommisjonen som ble oppnevnt i samme forbindelse. Ombudsmannen viser også til sin kontakt med disse. Ombudsmannen har også tidligere gitt uttrykk for ønske om å styrke Ombudsmannens kontroll på rettssikkerhetsmessig sett viktig og følsomme områder.

       Av prinsipielle grunner uttaler Ombudsmannen seg sjelden til lovforslag. Ombudsmannen mener det ikke er riktig å bruke ressurser på å avgi høringsuttalelser, og vil i stedet prioritere å gjøre departementene oppmerksomme på mangler ved lover, forskrifter eller praksis i henhold til ombudsmannsloven § 11.

       Ombudsmannen kommer også i meldingen inn på tredjemannsinteresser i saker for Ombudsmannen. Det forekommer ikke sjelden at saker som Ombudsmannen behandler, i større eller mindre grad berører privatpersoner i tillegg til klageren. Ofte har de motstridende interesser med klageren. Når det gjelder slike tredjemannsinteresser i saken viser Ombudsmannen til at hans undersøkelser i det vesentligste må begrense seg til det som går frem av sakens dokumenter. Det vises derfor til at Ombudsmannen er lite egnet for å gjennomføre en prosess der flere parter står mot hverandre. Spørsmål om hvordan Ombudsmannen skal forholde seg til slike « tredjemenn » vender stadig tilbake.

       Når det gjelder arbeidssituasjonen for Ombudsmannen fremgår det av statistikken for 1993 at sakstallet har økt betydelig i de senere år. Både antall nye klagesaker og antall avsluttede saker har hatt en stor økning. Instruksens § 9 bestemmer at Ombudsmannen « skal personlig ta standpunkt i alle saker som kommer inn etter klage eller som han tar opp av eget tiltak ». I tillegg med arbeidet med enkeltsakene har Ombudsmannen også det øverste ansvar for organiseringen og ledelsen av et kontor med nesten 30 ansatte. Virksomheten krever organisasjon og planlegging og dette arbeidet kan ikke Ombudsmannen overlate til sine medarbeidere. Dette innebærer at arbeidsbelastningen for Ombudsmannen har blitt meget stor.

       Det har fra tid til annen blitt reist spørsmål om det ikke kunne åpnes for en noe videre delegasjonsadgang for Ombudsmannen til sine medarbeidere når det ble funnet å være ubetenkelig. Ombudsmannen viser også til at å kunne overlate til erfarne medarbeidere å avslutte saker, ville være i samsvar med hevdvunne og gode prinsipper for organisasjon og ledelse. Ombudsmannen viser her til at det kan være grunn til å komme nærmere tilbake til disse spørsmål i en egen sak.

       Også i 1993 har Ombudsmannen mottatt mange klager over at forvaltningen ikke besvarer henvendelser fra publikum, eller at det tar for lang tid å få svar. Slike saker blir ofte avsluttet hos Ombudsmannen under henvisning til at forvaltningsorganet i telefonsamtale med saksbehandler eller Ombudsmannen lover at det vil bli utarbeidet et svar innen et angitt tidspunkt. Det forekommer imidlertid at forvaltningen unnlater å handle i samsvar med de løfter som er gitt. Ombudsmannen gir i sin melding eksempel på dette.

       Når det gjelder forvaltningens krav til saksbehandlingen i sin alminnelighet, viser Ombudsmannen til at forvaltningsloven inneholder generelle regler om hvordan forvaltningssaker, særlig enkeltvedtak og forskrifter, skal behandles. Saksbehandlingsregler finnes også i en rekke særlover, i forskrifter og i annet regelverk for spesielle områder. Ombudsmannen viser til at det er svært viktig at saksbehandlingsreglene blir nøye fulgt. Det oppdages dessverre i en lang rekke saker at slike regler blir overtrådt. Dette er beklagelig da det kan svekke publikums tillit til forvaltningen. Ombudsmannen gir i sin melding eksempel på overfladisk saksbehandling og viser spesielt til forvaltningens undersøkelsesplikt i saker. Han nevner også spesielt forvaltningsloven § 17 første ledd som pålegger forvaltningen å « påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes ». Etter denne bestemmelse skal med andre ord forvaltningen sørge for å få klarlagt sakens faktiske forhold før vedtak blir truffet.

       Når det gjelder behandlingstiden i forvaltningssaker viser Ombudsmannen til at sen saksbehandling skaper store problemer - ikke bare for den enkelte, men også for forvaltningen selv. For forvaltningen fører sen saksbehandling til merarbeid med purringer og andre henvendelser fra publikum. Ombudsmannen nevner eksempler på sen saksbehandling i sin melding.

       Når det gjelder offentlighetsprinsippet - ordning av journaler, viser Ombudsmannen til lov om offentlighet i forvaltningen som ble vedtatt 19. juni 1970 og trådte i kraft 1. juli 1971, loven har således virket i mer enn 20 år. Den gir enhver rett til å gjøre seg kjent med - og referere fra - forvaltningens saksdokumenter når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Offentlighetsloven gir allmennheten rett til innsyn, men i praksis er det pressen som først og fremst benytter seg av retten. Ombudsmannen viser til at han i 1993 har mottatt flere klager som gjelder offentlighetsprinsippet og spesielt journalføringspraksis i statsadministrasjonen.

       Ombudsmannen viser også til at det i løpet av 1993 har vært behandlet flere saker som har reist spørsmål om anvendelsen av taushetsreglene. Ombudsmannen viser her til at han på bakgrunn av en konkret sak tok opp med Finansdepartementet visse spørsmål om formidling av ligningsopplysninger mellom organer og etater innenfor skatteforvaltningen til bruk i tjenestesammenheng. Ombudsmannen ønsket særlig å få nærmere belyst hvorvidt formidlingen av ligningsopplysninger til bruk i tjenestesammenheng vil være forenlig med reglene om taushetsplikt i ligningsloven av 13. juni 1980 nr. 24 og kravene til god forvaltningsskikk. Ombudsmannen ga her uttrykk for overfor departementet at det kunne være grunn til å ta under overveielse å få nærmere lovregulert disse spørsmålene.

       Ombudsmannen tar også opp i sin melding overordnet organs kontroll med vedtak i underinstansen. Det vises her spesielt til saker om fradeling etter § 55 jordloven av 18. mars 1955 der vedtakskompetansen er delegert. Dette har som konsekvens at Landbruksdepartementet sjelden får seg forelagt saker der fradelingstillatelse er gitt av underordnet organ. I en sak om fradeling av kårbolig kom det frem at et fylkeslandbruksstyre og en landbruksnemnd hadde gitt tillatelse til fradeling i strid med Landbruksdepartementets forståelse av jordlovens vilkår. Ombudsmannen har i denne forbindelse gitt uttrykk for misnøye med at forvaltningen treffer ugyldige vedtak som kan gi andre forhåpninger om tilsvarende behandling, i det dette fører til at tilliten til offentlig forvaltning svekkes.

       Høsten 1993 avsluttet Ombudsmannen undersøkelsene vedrørende norske behandlingsmyndigheters behandling av en sak om en norsk borger som i mars 1990 ble meldt savnet i Spania. Spørsmålet her dreide seg om det offentliges « omsorgsplikt » - bistand til pårørende av saknet person i utlandet. Ombudsmannen forutsatte her at Riksadvokaten og Justisdepartementet, i lys av erfaringene fra en bestemt sak, ville vurdere behovet for nærmere retningslinjer for hvordan eventuelle tilsvarende eller lignende saker bør håndteres i fremtiden.

       Ombudsmannen tar i sin melding også opp forholdet til forvaltningsombudene. De mange ulike ombudsordningene som er opprettet i forvaltningen, bidrar i praksis til å avlaste Stortingets ombudsmann på de ulike arbeidsområdene for disse ombudene.

       Kapittel VI i meldingen inneholder opplysninger om sakene og saksbehandlingen. I perioden 1980-90 lå klagetallet nokså stabilt rundt 1.450-1.600 klager pr. år. I 1991 skjedde en forholdsvis stor økning i klagetallet, idet det innkom 1.734 klager. Denne tendensen forsterket seg i 1993. Ialt kom det inn 2.134 klager i 1993, det høyeste tallet i Ombudsmannens historie. Det er 118 flere klager enn i 1992 og en økning på 400 i forhold til 1991. Det er vanskelig å gi noen entydig forklaring på denne økningen. En årsak er nok den at ombudsmannsordningen stadig blir bedre kjent.

       Ombudsmannen har i 1993 realitetsbehandlet 1.195 saker, og dette er 165 flere enn i 1992. Uttrykket « realitetsbehandlet » brukes her om alle saker som ikke er avvist. I dette ligger da nærmere at Ombudsmannen har gitt uttrykk for et standpunkt i saken eller har fått saken ordnet. Ombudsmannen har i flere saker bedt vedkommende departement vurdere endringer eller tilføyelser til lover og forskrifter eller omlegging av administrativ praksis. Eksempler på slike saker er tatt inn i meldingen.

3. Komiteens merknader

Kontroll- og konstitusjonskomiteen vil peika på at kontroll- og konstitusjonskomiteen er ein nyskaping i siste meldingsår for Sivilombodsmannen. Det er naturleg at grenseoppgongen mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og Sivilombodsmannen må meislast ut etter kvart som me vinn røynsla med sakstilfanget.

       I instruksen til Sivilombodsmannen heiter det:

       I Stortinget sin forretningsorden § 12 nr. 8 pkt. F går det fram at kontroll- og konstitusjonskomiteen skal gå gjennom og gje innstilling til Stortinget om klager til Stortinget frå privatpersonar.

       Presidentskapet skreiv om dette i Innst.S.nr.145 (1992-1993):

       Komiteen ser det som viktig at det vert god kontakt og eit godt samarbeid mellom Sivilombodsmannen og komiteen for å ta vare på publikum sine interesser på beste måte.

       Komiteen har merka seg at talet på saker som Sivilombodsmannen handsamar, har auka sterkt dei siste åra. I samband med dette reiser Ombodsmannen spørsmål om å få utvida høve til å delegera saker til særleg kompetente medarbeidarar. Komiteen har forståing for dette og reknar med at Ombodsmannen eventuelt vil koma attende med eiga sak om dette.

       Komiteen meiner det er særs viktig at publikum kan kjenna seg visse på at rettstryggleiken deira er vel ivareteken når dei reiser saker andsynes styresmakta.

       Komiteen har merka seg at Ombodsmannen nemner ei rekkje ulike saker som gjeld grunngjevne klager på sakshandsaming i forvaltninga.

       Komiteen vil understreka at offentlege styresmakter skal følgja forvaltningslova sine reglar om sakshandsaming. Kravet om at ei sak skal vera så godt opplyst som mogeleg, står sentralt då dette punktet er med på å auka aktsemda for dei ulike element som er i saka.

       Komiteen legg vekt på at publikum får ivareteke sine rettar heimla i offentleglova når det gjeld innsyn i dokumenta som høyrer til saka. Det er viktig at reglane for journalføring vert haldne. Komiteen vil særleg peika på den bruk pressa har for at desse reglane vert følgde.

       Komiteen vil understreka at forvaltinga må vurdera nøye dei råd og merknader som Ombodsmannen kjem med.

       Komiteen har elles merka seg at Ombodsmannen har vore på vitjing i ulike institusjonar i året som gjekk og at han har hatt møte med organisasjonar frå inn- og utland. Vidare at han har teke del i konferansar i fleire land.

       Komiteen vil særleg understreka den hjelp Ombodsmannen kan gje til land som er i ei oppbyggingsfase når det gjeld demokrati og betre rettstryggleik for innbyggjarane sine.

4. Komiteens tilråding

Komiteen viser til dokumentet og rår Stortinget til å fatte fylgjande

       Dok.nr.4 (1992-1993) - om årsmelding for 1993 frå Stortinget sin ombodsmann for forvaltinga (Sivilombodsmannen) - vert vedlagt protokollen.