2. Overordnet styring
Vegsektoren har, både ut fra topografi og bosettingsmønster, en særlig sentral plass i norsk samferdsel. Av de samlede statlige bevilgninger til samferdselsformål i 1993 gikk nærmere 40 % til vegsektoren.
Statens vegvesen har et helhetsansvar innen vegtransportsystemet. Arbeidsområdet omfatter bl.a. planlegging, bygging og vedlikehold av veger, trafikkmessig drift av vegnettet, opplærings- og utdanningsfunksjoner, registrering og kontroll av kjøretøy, samt forskningsvirksomhet.
I arbeidsområdet ligger både myndighets- og produksjonsoppgaver.
Statens vegvesen er et ordinært forvaltningsorgan, og er organisert med et direktorat, underlagt Samferdselsdepartementet, og med vegkontorer i alle fylker.
Stortingsmeldingen om Norsk veg- og vegtrafikkplan (NVVP), som legges fram hvert fjerde år, er i dag det sentrale styringsdokumentet i vegsektoren, sammen med de årlige budsjettene.
Styring gjennom valg av strategi
Departementet legger til grunn at det er to sentrale hensyn som må ivaretas gjennom utformingen av det overordnede styringssystemet for Statens vegvesen:
| - | god politisk styring |
| - | effektivitet. |
Departementet kommer i meldingen med tilrådinger om ny styringsmodell for vegsektoren, som bl.a. innebærer:
| - | en større vektlegging av virkningene av vegpolitikken og fastsetting av mål |
| - | en mer helhetlig vurdering av vegruter og vegsystemer, bl.a. med en rutevis inndeling av stamvegnettet uavhengig av fylkesgrenser |
| - | utarbeiding av alternative strategier for å vise valgmuligheter som en står overfor i vegpolitikken. |
Styringsmodellen innebærer at den politiske styring i mindre grad må gjelde behandling av enkeltprosjekter. Dette vil ifølge meldingen gi Statens vegvesen som fagetat større fleksibilitet i gjennomføringen av vegpolitikken.
Departementet tilrår at den overordnede styring gjennom plandokumentene - tilsvarende dagens Norsk veg- og vegtrafikkplan - knyttes til vurdering av valg mellom strategier.
Etter departementets oppfatning vil en modell med framstilling av alternative strategier gi et vesentlig forbedret beslutningsunderlag for de politiske myndigheter.
Departementet mener at hovedstrategien vil være en strategi som ivaretar hensynet til framkommelighet. Det vil til grunn for denne strategien ligge klare mål for miljø, trafikksikkerhet og geografisk fordeling som skal være oppfylt.
Som alternative innretninger i vegpolitikken bør det legges fram strategier som i sterkere grad vektlegger henholdsvis miljø, trafikksikkerhet og geografisk fordeling.
Strategiene skal til sammen vise det politiske handlingsrommet. Dersom det viser seg at enkelte av de skisserte strategiene blir relativt like, vil det etter departementets vurdering være riktig å slå dem sammen.
Departementet vil understreke at den strategi som nedfelles gjennom den politiske behandling, kan inneholde komponenter fra alle de alternative strategiene. Det ligger således ikke i strategitenkingen at en av strategiene må velges.
Nærmere konkretisering av hva de ulike strategiene kan innebære, vil måtte utvikles gjennom den kommende planprosessen. Departementet viser til det arbeidet som er i gang med å videreutvikle verktøyet for nytte-kostnads- og konsekvensanalyser. Departementet vil likevel peke på at nytte-kostnadsanalyser først og fremst er et verktøy til å vurdere enkeltprosjekter. Ved utformingen av strategier vil det også være behov for et verktøy knyttet til vegruter og vegsystemer.
Departementet mener at det er nødvendig at virkningene av vegpolitikken synliggjøres på en tilstrekkelig konkret måte, og peker på at det vil være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i kvaliteten og standarden på vegnettet, i trafikkavviklingen og i ferjedriften. Sentralt i forhold til dette er den fysiske vegstandarden som tilbys.
Etter departementets oppfatning vil det kunne være hensiktsmessig å trekke den fysiske vegstandard systematisk inn i planmeldingene. Virkningene av strategiene kan f.eks. vises ved de standardforbedringer som oppnås i forhold til vegnormalstandard eller målsatt standard på ulike deler av vegnettet.
Departementet tilrår at det gjennom behandlingen av plandokumentene fastsettes rammer til:
| - | investeringer |
| - | vedlikehold (inkl. ferjedrift) |
| - | administrasjon (inkl. biltilsynet) |
| - | tilskudd til fylkesveger. |
Om investeringer
Departementet tilrår at det i den overordnede styringen gjøres et klart skille mellom investeringer i stamveger og i øvrige riksveger.
Departementet mener at stamvegnettet, som utgjør transportårer til og fra utlandet og mellom landsdeler, bør deles inn i ruter uavhengig av fylkesgrenser. En inndeling av stamvegnettet i ca 20 ruter kan være hensiktsmessig.
Departementet tilrår at det gjennom planbehandlingen fastsettes mål og rammer for den enkelte stamvegrute.
For øvrige riksveger tilrår departementet at det fastsettes mål og rammer pr. fylke.
Departementet mener det er sentralt at fylkeskommunen gis en klar medvirkning i prioriteringene på det øvrige riksvegnettet, og dette tilsier at styringen fortsatt knyttes til fylkesinndelingen.
Av meldingen går det videre fram at et vesentlig siktemål med den nye styringsmodellen er å legge til rette for større grad av helhetstenkning i vegruter og vegsystemer. Dette må innebære en mindre detaljert behandling av enkeltprosjekter.
Departementet tilrår at det som i dag inngår i andre tiltak, også i den nye modellen behandles atskilt fra de øvrige investeringer. Dette gjelder gang- og sykkelveger, spesielle miljø- og trafikksikkerhetstiltak og kollektivtrafikktiltak.
Departementets samlede tilråding er at rammen til investeringer vil være fordelt på:
| - | stamveger: pr. stamvegrute |
| - | øvrige riksveger: pr. fylke |
| - | store enkeltprosjekt |
| - | andre tiltak (gang- og sykkelveger, miljøtiltak, trafikksikkerhetstiltak og kollektivtrafikktiltak). |
Om vedlikehold
For vedlikehold og ferjedrift vil det gjennom strategibehandlingen fastsettes mål i form av standardkrav som styringen kan knyttes opp mot.
Departementet understreker at det må være et krav at vegkapitalen i hovedsak skal opprettholdes, og at det derfor først og fremst er det trafikkrettede vedlikeholdet og standarder og måltall for dette som vil være gjenstand for vurderinger i strategiarbeidet.
Plansystem
Norsk veg- og vegtrafikkplan har i dag en tidshorisont på fire år. Departementet mener at planperioden bør forlenges for å kunne gjøre overordnede og strategisk viktige valg i vegpolitikken.
Departementet tilrår at planmeldingene, som i dag, legges fram for Stortinget hvert fjerde år. Departementet mener at de fire første årene av planperioden må gis en større detaljeringsgrad.
Endret innretning i den overordnede styring vil bety at planprosessen, dvs. prosessen fram til Stortingets behandling av planmeldingen, og de ulike aktørers rolle blir endret.
Hovedtrekkene i prosessen går fram av kap. 3.3 i meldingen.
En viktig endring i den nye planprosessen er at overordnet myndighet (departement/regjering) fastsetter retningslinjer i forkant av planprosessen. Dette vil etter departementets oppfatning klart kunne bidra til forbedret politisk styring.
Departementet understreker at fylkeskommunene både vil komme inn på et tidlig stadium i planprosessen og i forhold til eget fylke, slik at fylkeskommunenes rolle fullt ut er ivaretatt også i den nye planprosessen.
Etter Stortingets strategibehandling skal vegvesenet utarbeide konkrete handlingsprogrammer på grunnlag av fastsatte mål og rammer (gjennomføringsfasen).
Det vil være Vegdirektoratet som utarbeider handlingsprogrammet for stamvegnettet, mens vegkontorene utarbeider handlingsprogrammene for øvrige riksveger og andre tiltak. Fylkeskommunene vil få til uttalelse forslag til handlingsprogram både for stamveger og for øvrige riksveger og andre tiltak.
Det er i dag en fylkespolitisk behandling i tilknytning til de årlige budsjettprosesser. Departementet mener at det innenfor den nye styringsmodellen ikke vil være hensiktsmessig eller nødvendig med en formell fylkespolitisk behandling av budsjettforslagene, med mindre budsjettforslaget innebærer betydelige avvik i forhold til det fastsatte handlingsprogrammet.
Departementet tilrår at de prinsipper som er trukket opp i kapitlet, legges til grunn i arbeidet med den kommende Norsk veg- og vegtrafikkplan.
Komiteens merknader
Komiteen er enig i at veg- og vegtrafikkplanen bør omfatte en lengre tidsperiode enn i dag, og at de fire første årene skal ha en større detaljeringsgrad enn resten av perioden. Det er positivt at det legges opp til at Stortinget skal kunne velge mellom ulike strategier, slik at Stortinget kan gjøre vegpolitiske valg utfra en reell avveiing mellom ulike hensyn og mål.
Komiteen vil understreke nødvendigheten av at overordnet myndighet blir mer innrettet mot beslutninger om viktige mål og virkemidler i vegpolitikken og i mindre grad behandler enkeltsaker.
Komiteen er i denne sammenheng enig i at det gjøres et klart skille mellom investeringer i stamveger og øvrige riksveger.
Komiteen mener det er viktig at det føres en helhetlig samferdselspolitikk på tvers av transportgrenene. Komiteen slutter seg til at virkningene av strategiene må knyttes til overordnede mål for vegpolitikken, som først og fremst er framkommelighet, miljø, trafikksikkerhet og geografisk utjamning.
Komiteen vil peke på at det under utformingen av strategien for framkommelighet bør rettes oppmerksomhet mot hvordan en skal forbedre tilknytningene mellom de ulike framføringssystemene og stamvegnettet. I denne sammenheng vil en bl.a. peke på betydningen av å knytte våre havner direkte opp mot riks- og stamvegnettet.
Komiteen vil understreke at vegkapitalen skal opprettholdes, og vil uttrykke bekymring over dagens situasjon når det gjelder vedlikehold på det samla vegnettet.
Komiteen merker seg at det også for ferjedriften settes mål i form av standardkrav. Komiteen vil understreke betydningen av å opprettholde gode ferjetilbud som en viktig del av riksvegnettet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Folkeparti og Kristelig Folkeparti, har merket seg at departementet i utformingen av styringssystemet for vegsektoren legger til grunn at det skal være god politisk styring og effektiv ressursutnyttelse. Den politiske styring skal sterkere knyttes til vegruter og vegsystemer enn til behandling av enkeltprosjekter.
Flertallet mener at når den politiske styringen skjer gjennom målsetninger og strategier, vil det gi bedre muligheter for en helhetlig vurdering av vegpolitikken.
Flertallet ser positivt på at planprosessen starter med retningslinjer fra departementet, noe som vil bidra til forbedret politisk styring.
Flertallet vil understreke at god politisk styring også innebærer reell mulighet for politisk innflytelse for fylkeskommunen i viktige saker før disse blir behandlet i Regjering og Storting.
Flertallet er enig i at det blir mindre grad av behandling på enkeltprosjektnivå, men vil understreke at behandling av enkeltsaker i spesielle tilfeller fortsatt må kunne foregå. Dette kan f.eks. gjelde saker av betydelig miljøpolitisk, distriktsmessig og/eller regional betydning.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre vil peke på at Norge ligger perifert i forhold til de store markedene, og har store innenlandske transportavstander. Økt konkurranse og nedbygging av handelshindringer medfører også at en stadig større del av norsk næringsliv blir konkurranseutsatt. Selv om vi i Norge har et spredt lokaliseringsmønster, er hovedtransportmønsteret i stor grad konsentrert. Det preges av et begrenset antall transportkorridorer som knytter landsdeler sammen og fører til og fra de utenlandske markedene.
Dette flertallet vil vise til at i Innst.S.nr.232 (1992-1993) Norsk veg og vegtrafikkplan 1994-97 ble det av flertallet pekt på økt vektlegging av slike transportkorridorer. Dette flertallet ser de foreslåtte ordningene for stamvegene som en oppfølging av dette.
Dette flertallet mener det er nødvendig at virkningen av vegpolitikken synliggjøres på en konkret måte. Dette flertallet mener dette kan gjøres ved å ta utgangpunkt i kvalitet og standard på vegnettet, i trafikkavviklingen og i ferjetrafikken.
Dette flertallet mener det er viktig med et effektivt vegvesen og er enig i at Statens vegvesen får større adgang til selv å prioritere og utføre sine oppgaver innenfor politisk fastsatte rammer.
Dette flertallet vil peke på at fylkeskommunene vil komme inn på et tidlig tidspunkt i planprosessen i forhold til eget fylke.
Dette flertallet støtter det framlagte forslaget til planprosess og mener den vil sikre god innflytelse fra blant annet fylkeskommunene.
Dette flertallet vil vise til sin merknad i B.innst.S.nr.14 (1993-1994) når det gjelder nytte- og kostnadsanalyser:
| « Flertallet vil peke på at så sent som i innstillingen til NVVP, jf. Innst.S.nr.232 uttalte flertallet (alle utenom Sosialistisk Venstreparti) følgende: |
| « Flertallet deler oppfatningen om at nytte/kostnadsanalyse er en viktig del av den samfunnsøkonomiske analysen. Flertallet vil understreke at selv om nytte/kostnadsanalyse ikke alene gir et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet, så bør den være et tungtveiende moment i tillegg til analyser av regionale og miljømessige virkninger. » » |
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti har merket seg at det er to sentrale mål som søkes ivaretatt i meldingen, nemlig god politisk styring og effektivitet. Hensynet til optimal effektivitet må ses i sammenheng med at vegvesenet også utfører oppgaver av stor distriktspolitisk betydning.
Disse medlemmene vil peke på at hensynet til effektivitet ikke må bety tilsidesetting av hensynet til tilfredsstillende service over hele landet.
Disse medlemmene vil peke på at departementets forslag innebærer at fylkespolitikernes innflytelse svekkes til fordel for overføring av større myndighet til vegsjefen og Vegdirektoratet. Disse medlemmene mener fylkeskommunens rolle må styrkes i den foreslåtte planprosess, ved at fylkeskommunen fortsatt skal behandle både prioritering av prosjekter og vegbudsjettet for sitt fylke som i dag.
Disse medlemmene mener at departementet i statsbudsjettet må gi en bred orientering om planene og større enkeltprosjekt i de enkelte fylker for kommende år. Stortinget kan da ha mulighet til å gi korrigeringssignal underveis i planperioden. Dette innebærer en mindre grad av frihet for vegadministrasjonen enn det Regjeringen har lagt opp til.
Disse medlemmene vil understreke at utskilling av stamvegnettet ikke må føre til svekkelse av satsingen på det øvrige riksvegnettet.
Disse medlemmene har merket seg at rollen til vegsjefene som fagmyndighet for fylkeskommunene er lite behandlet i meldingen.
Når det gjelder strategiene, vil disse medlemmene peke på at f.eks. « framkommelighet » såvel kan være et uttrykk for trafikkavviklingen i trafikktette områder som vegstandard i andre deler av landet. Disse medlemmene er enig i at « framkommelighet » i vid forstand er et viktig kriterium, men vil understreke at « framkommelighet » ikke ukritisk knyttes til optimal utnyttelse av de ressursene som brukes i sektoren.
Disse medlemmene er enig i at riksvegbevilgningene fortsatt fordeles fylkesvis, men vil understreke at fylkesrammene ikke skal omfordeles uten politisk behandling etter at tildeling er foretatt.
Disse medlemmene vil peke på at det ligger betydelige utfordringer i å få en samlet og helhetlig transportplanlegging i distriktene og i byområdene. Disse medlemmene vil understreke betydningen av at investeringer i infrastruktur for kollektivtransporten må inngå i strategivurderingene spesielt i byområdene, jamfør mulighetene for alternativ bruk av riksvegmidler. Disse medlemmene ser på denne bakgrunn behov for en nærmere utredning og vurdering av samspillet mellom vegkontorene og fylkeskommunen.
Disse medlemmene vil understreke at nytte-kost-vurderinger er mye brukt i forbindelse med prioritering og gjennomføring av vegprosjekter. For at samferdselsinvesteringer skal skje balansert over hele landet, må også andre politiske vurderinger av miljømessig og distriktsmessig art tillegges betydelig vekt når samferdselsprosjekter skal vurderes og prioriteres.