1. Grunnlovsforslag

Til Stortinget.

       Ovennevnte grunnlovsforslag som er utarbeidet av utvalget til å vurdere innarbeiding av menneskerettighetskonvensjoner i norsk rett, vedtatt til fremsettelse av Jørgen Kosmo, om ny bestemmelse av menneskerettigheter eller folkerett i Grunnloven § 1 annet ledd og eventuelt tredje ledd, § 1a, § 2a, § 26, tredje ledd, § 91a, § 95a eller § 110c.

       Når det gjelder begrunnelsen for forslaget viser forslagsstillerne til at det internasjonale arbeidet for fremme av menneskerettighetene har ført til et stort antall konvensjoner som beskytter menneskerettighetene. Norge har ratifisert konvensjonene og er derfor folkerettslig forpliktet til å sikre at internasjonal lovgivning er i samsvar med den, og at rettspraksis og forvaltningsavgjørelser ikke innebærer krenkelser av konvensjonenes forpliktelser.

       Forslagsstillerne viser også til at norsk retts forhold til Folkeretten har vært betegnet som dualistisk (dvs. at de to rettssystemer anses som adskilte).

       Forslagsstillerne viser videre til at Regjeringen den 30. januar 1989 traff et prinsippvedtak om at de internasjonale menneskerettigheter skulle innarbeides i norsk lov. I samsvar med dette ble det 18. september 1989 nedsatt et utvalg til å vurdere og legge frem forslag om innarbeiding av de sentrale menneskerettighetskonvensjoner i norsk rett.

       Utvalget avga i mai 1993 sin utredning til Justisdepartementet. Utredningen inneholder flere grunnlovsforslag utformet i en rekke alternativer, samt utvalgets anbefaling. For en nærmere drøftelse av de fremsatte forslag viser forslagsstillerne til utvalgets anbefaling og til utredningen.

       Forslagsstillerne viser til at en grunnlovsbestemmelse om menneskerettighetene kan utformes på flere måter. Dette fremgår av hovedalternativ A til I nedenfor.

       Det vises til at hvilken plassering som vil være mest naturlig vil i første rekke avhenge av hvilke alternativ som velges. Særlig valget mellom en prinsippbestemmelse og inkorporeringbestemmelser vil spille inn. Ifølge forslagsstillerne er to kapitler aktuelle:

       Ett alternativ er kapittel A om Statsformen og Religion. Bestemmelsen får da en særlig fremtredende plass og vil fremheve menneskerettighetenes betydning som et sentralt verdigrunnlag for vår statsform.

       En annen mulighet er å innta bestemmelsen i kapittel E, Alminnelige bestemmelser, hvor det også er andre bestemmelser som verner individet. Her kan den tilføyes som § 110c.

       Andre alternativer er at bestemmelsen tilføyes som § 91a eller § 95a.

       Spørsmålet om menneskerettighetenes stilling i norsk rett henger sammen med det mer generelle spørsmål om forholdet mellom Folkerett og norsk rett. Et utvalg som vurderte gjennomføring av lovkonvensjoner i norsk rett, avga innstilling 20. mars 1972 (NOU 1972:16). Flertallet gikk bl.a. inn for at Norge fortsatt skulle basere seg på en dualistisk modell, mens ett medlem foreslo en grunnlovsbestemmelse om overgang til monistisk system. Regjering og Storting sluttet seg til flertallets syn (St.meld. nr. 77 (1974-1975), Innst.S.nr.167 (1975-1976) og Stortingstidende (1975-1976) side 2371), og det påtenkte grunnlovsforslag ble ikke fremmet.

       Dette spørsmål er også omhandlet i utredningen fra det utvalg som nå har vurdert grunnlovs- og lovbestemmelser om menneskerettigheter. Dersom Stortinget mener at det er grunn til generelt å forlate det dualistiske system, kan dette skje ved å tilføye et nytt tredje ledd i Grunnloven § 26, se hovedalternativ J.

       Grunnlovsforslagene om menneskerettigheter og en eventuell bestemmelse om folkeretten utelukker ikke nødvendigvis hverandre. Det kommer an på hvilke alternativer man velger å kombinere. Spørsmålet er hvor langt man ved denne anledning finner det naturlig å gå.

2. Forslag til nye grunnlovsbestemmelser

Hovedalternativ A: (Inkorporering av alle menneskerettighetskonvensjoner)

Alternativ A.1:

       Traktater om Menneskeretttigheder, af hvilke Norge er bundet, have Grundlovs Kraft.

Alternativ A.2:

       Traktater om Menneskerettigheder, af hvilke Norge er bundet, have Lovs Kraft.

Alternativ A.3:

       Traktater om Menneskerettigheder, af hvilke Norge er bundet, ere en Del af norsk Ret.

Alternativ A.4 til A.6:

       Som henholdsvis alternativene A.1 til A.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som nytt § 1 annet ledd.

Alternativ A.7 til A.9:

       Som henholdsvis alternativene A.1 til A.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 2a.

Alternativ A.10 til A.12:

       Som henholdsvis alternativene A.1 til A.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 91a i kapittel E, Almindelige Bestemmelser.

Alternativ A.13 til A.15:

       Som henholdsvis alternativene A.1 til A.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 95a.

Alternativ A.16 til A.18:

       Som henholdsvis alternativene A.1 til A.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 110c.

Hovedalternativ B: (Inkorporering av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon)

Alternativ B.1:

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, have Grundlovs Kraft.

Alternativ B.2:

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, have Lovs Kraft.

Alternativ B.3:

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, ere en Del af norsk Ret.

Alternativ B.4 til B.6:

       Som henholdsvis alternativene B.1 til B.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som nytt § 1 annet ledd.

Alternativ B.7 til B.9:

       Som henholdsvis alternativene B.1 til B.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 2a.

Alternativ B.10 til B.12:

       Som henholdsvis alternativene B.1 til B.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 91a i kapittel E, Almindelige Bestemmelser.

Alternativ B.13 til B.15:

       Som henholdsvis alternativene B.1 til B.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 95a.

Alternativ B.16 til B.18:

       Som henholdsvis alternativene B.1 til B.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 110c.

Hovedalternativ C: (Inkorporering av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter)

Alternativ C.1:

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i den internationale Konvention af 16de December 1966 om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, have Grundlovs Kraft.

Alternativ C.2:

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i den internationale Konvention af 16de December 1966 om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, have Lovs Kraft.

Alternativ C.3:

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i den internationale Konvention af 16de December 1966 om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, ere en Del af norsk Ret.

Alternativ C.4 til C.6:

       Som henholdsvis alternativene C.1 til C.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som nytt § 1 annet ledd.

Alternativ C.7 til C.9:

       Som henholdsvis alternativene C.1 til C.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 2a.

Alternativ C.10 til C.12:

       Som henholdsvis alternativene C.1 til C.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 91a i kapittel E, Almindelige Bestemmelser.

Alternativ C.13 til C.15:

       Som henholdsvis alternativene C.1 til C.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 95a.

Alternativ C.16 til C.18:

       Som henholdsvis alternativene C.1 til C.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 110c.

Hovedalternativ D: (Inkorporering av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og FN-konvensjonene om hhv. sivile og politiske rettigheter og om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter)

Alternativ D.1:

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i de internationale Konventioner af 16de December 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle Rettigheder og om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, have Grundlovs Kraft.

Alternativ D.2:

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i de internationale Konventioner af 16de December 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle Rettigheder og om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, have Lovs Kraft.

Alternativ D.3:

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i de internationale Konventioner af 16de December 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle Rettigheder og om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, ere en Del af norsk Ret.

Alternativ D.4 til D.6:

       Som henholdsvis alternativene D.1 til D.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som nytt § 1 annet ledd.

Alternativ D.7 til D.9:

       Som henholdsvis alternativene D.1 til D.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 2a.

Alternativ D.10 til D.12:

       Som henholdsvis alternativene D.1 til D.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 91a i kapittel E, Almindelige Bestemmelser.

Alternativ D.13 til D.15:

       Som henholdsvis alternativene D.1 til D.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 95a.

Alternativ D.16 til D.18:

       Som henholdsvis alternativene D.1 til D.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 110c.

Hovedalternativ E: (Kombinasjon av generell og spesiell inkorporering)

Alternativ E.1:

       For Norge bindende Traktater om Menneskerettigheder, ere en Del af norsk Ret.

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, have Grundlovs Kraft.

Alternativ E.2:

       Som alternativ E.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som nytt § 1 annet og tredje ledd.

Alternativ E.3:

       Som alternativ E.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 2a.

Alternativ E.4:

       Som alternativ E.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 91a i kapittel E, Almindelige Bestemmelser.

Alternativ E.5:

       Som alternativ E.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 95a.

Alternativ E.6:

       Som alternativ E.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 110c.

Hovedalternativ F: (Prinsippbestemmelse om menneskerettighetene)

Alternativ F.1:

       Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

       Nærmere Bestemmelser om Gjennemførelsen af Traktater herom fastsættes ved Lov.

Alternativ F.2:

       Som alternativ F.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som nytt § 1 annet og tredje ledd.

Alternativ F.3:

       Som alternativ F.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 2a.

Alternativ F.4:

       Som alternativ F.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 91a i kapittel E, Almindelige Bestemmelser.

Alternativ F.5:

       Som alternativ F.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 95a.

Alternativ F.6:

       Som alternativ F.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 110c.

Hovedalternativ G: (Hele prinsippbestemmelsen kombinert med inkorporeringsbestemmelse)

Alternativ G.1:

       Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

       Nærmere Bestemmelser om Gjennemførelsen af Traktater herom fastsættes ved Lov, dog saa at Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, have Grundlovs Kraft.

Alternativ G.2:

       Som alternativ G.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som nytt § 1 annet og tredje ledd.

Alternativ G.3:

       Som alternativ G.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 2a.

Alternativ G.4:

       Som alternativ G.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 91a i kapittel E, Almindelige Bestemmelser.

Alternativ G.5:

       Som alternativ G.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 95a.

Alternativ G.6:

       Som alternativ G.1, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 110c.

Hovedalternativ H: (Første ledd i prinsippbestemmelsen kombinert med inkorporeringsbestemmelse for en til tre konvensjoner med Grunnlovs Kraft)

Alternativ H.1:

       Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, have Grundlovs Kraft.

Alternativ H.2:

       Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i den internationale Konvention af 16de December 1966 om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, have Grundlovs Kraft.

Alternativ H.3:

       Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i de internationale Konventioner af 16de December 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle Rettigheder og om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, have Grundlovs Kraft.

Alternativ H.4 til H.6:

       Som henholdsvis alternativene H.1 til H.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som nytt § 1 annet og tredje ledd.

Alternativ H.7 til H.9:

       Som henholdsvis alternativene H.1 til H.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 2a.

Alternativ H.10 til H.12:

       Som henholdsvis alternativene H.1 til H.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 91a i kapittel E, Almindelige Bestemmelser.

Alternativ H.13 til H.15:

       Som heholdsvis alternativene H.1 til H.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 95a.

Alternativ H.16 til H.18:

       Som henholdsvis alternativene H.1 til H.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 110c.

Hovedalternativ I: (Kombinasjon av første ledd i prinsippbestemmelsen og av inkorporeringsbestemmelse for en til tre konvensjoner med lovs kraft)

Alternativ I.1:

       Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, have Lovs Kraft.

Alternativ I.2:

       Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i den internationale Konvention af 16de December 1966 om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, have Lovs Kraft.

Alternativ I.3:

       Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

       Menneskerettighederne, saaledes som de for Norge ere bindende nedfældede i den europæiske Konvention af 4de November 1950 om Menneskerettighederne, med Protokoller, og i de internationale Konventioner af 16de December 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle Rettigheder og om civile og politiske Rettigheder, med Protokoller, have Lovs Kraft.

Alternativ I.4 til I.6:

       Som henholdsvis alternativene I.1 til I.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som nytt § 1 annet og tredje ledd.

Alternativ I.7 til I.9:

       Som henholdsvis alternativene I.1 til I.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 2a.

Alternativ I.10 til I.12:

       Som henholdsvis alternativene I.1 til I.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 91a i kapittel E, Almindelige Bestemmelser.

Alternativ I.13 til I.15:

       Som henholdsvis alternativene H.1 til H.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 95a.

Alternativ I.16 til I.18:

       Som henholdsvis alternativene I.1 til I.3, men med den endring at bestemmelsen inntas som ny § 110c.

Hovedalternativ J: (Inkorporering av all folkerett)

Alternativ J.1:

       Folkeret, herunder Traktater af hvilke Norge er bundet, har Lovs Kraft.

Alternativ J.2:

       Folkeret, herunder Traktater af hvilke Norge er bundet, er en Del af norsk Ret.

3. Komiteens merknader

Komiteen konstaterer at det i de senere tiår har vært en utvikling i retning av å nedfelle borgernes rettigheter i Grunnlovs form, jr. § 110a (sameparagrafen) og § 110b (retten til miljø). Komiteen finner det derfor naturlig at også menneskerettighetene grunnlovfestes, for å understreke den forankring menneskerettighetene har i dagens samfunn. En slik grunnlovsbestemmelse vil være et naturlig supplement til de regler om individets vern som allerede finnes i Grunnloven.

       Komiteen henviser til NOU 1993:18 hvor Menneskerettighetslovutvalget har en grundig gjennomgang av spørsmålene i forbindelse med en grunnlovsfesting av menneskerettighetene, herunder også spørsmålet om inkorporering av en eller flere menneskerettighetskonvensjoner og spørsmålet om hvilken trinnhøyde de inkorporerte regler bør ha. Utvalget konkluderer med en enstemmig anbefaling om at en grunnlovsbestemmelse i en generell form bør fastslå menneskerettighetskonvensjonenes betydning, samtidig som den forutsetter inkorporasjon ved lovgivning, jf. alternativ F i det foreliggende forslag. Utvalget mener at denne kombinasjonen av Grunnlov og lov vil gi best uttrykk for symbolverdien i en generell form, uten at noen konvensjoner fremheves i Grunnloven på bekostning av andre.

       Komiteen er enig i utvalgets vurderinger og vil foreslå at formuleringen i alternativ F tas inn i Grunnloven. Når det gjelder plasseringen av den nye grunnlovsbestemmelsen, mener komiteen at det mest naturlige er å innta bestemmelsen som ny § 110c. Her vil bestemmelsen føye seg naturlig til de foregående regler om retten til arbeid og medbestemmelse (§ 110), vernet om den samiske folkegruppe (§ 110a) og retten til miljø (§ 110b).

4. Komiteens tilrådning

Komiteen viser til det som er uttalt foran og rår Stortinget til å fatte følgende