1.1 Innledning

       Stortingsmeldingen er en oppfølging av Stortingets vedtak 17. desember 1993 i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 7 (1993-1994) (Salderingsproposisjonen) vedrørende gjeldssanering i borettslag omfattet av byfornyelsesvedtak. Vedtaket er basert på komitéflertallets merknader i B.innst.S.nr.II (1993-1994). Etter Regjeringens oppfatning gir disse merknadene rom for alternative løsninger. I meldingen tar Regjeringen sikte på å legge grunnlaget for en avklaring av hvordan Stortingets vedtak kan gjennomføres, herunder hvilke endringer som må foretas i husbankloven og hvilke bevilgningsvedtak som er nødvendige. Stortingets vedtak innebærer etter Regjeringens oppfatning en klar utvidelse av Husbankens ansvar overfor en spesiell gruppe låntakere med gjelds- og betalingsproblemer.

1.2 Tidligere stortingsbehandling av tiltak for byfornyede borettslag med økonomiske problemer

       Meldingen gjør rede for bakgrunnen for gjeldsproblemer i borettslag som er omfattet av byfornyelsen. I denne forbindelse påpekes det at gjeldsproblemene i byfornyelsen i overveiende grad er et Oslo-problem fra siste halvdel av 80-tallet. Beboere i borettslag i byfornyelsen er i sterkere grad enn andre blitt rammet av økonomiske problemer som følge av den generelle utviklingen i boligmarkedet. Dette må ses på bakgrunn av spesielle forhold knyttet til byfornyelsen og særlige forhold knyttet til borettslag som eierform. Om lag 130 borettslag har bedt Husbanken om gjeldsforhandlinger, hvorav 80 er omfattet av byfornyelsesvedtak.

       Meldingen gjør greie for Husbankens adgang til deltakelse i gjeldsforhandlinger med bl.a. borettslag. Husbanklovens § 17 hjemler Husbankens deltakelse i slike forhandlinger på nærmere vilkår. I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 86 (1991-1992) ble det vedtatt endringer i husbanklovens § 17 som åpnet for Husbankens deltakelse i utenrettslige gjeldsforhandlinger med privatpersoner.

       I Ot.prp. nr. 23 (1992-1993) ble adgangen til utenrettslige gjeldsforhandlinger foreslått utvidet til også å omfatte ikke-personlige lånekunder, herunder borettslag. Dette som et supplement til gjeldsforhandlinger hjemlet i konkursloven. I Innst.O.nr.45 (1992-1993) viste en samlet kommunalkomité til ulike eksisterende virkemidler for å avhjelpe økonomiske problemer hos såvel borettshavere som borettslag, i tillegg til en rekke kommunale og statlige tiltak rettet mot enkeltpersoner. Komiteen fant allikevel disse tiltakene utilstrekkelige og sluttet seg til forslaget om lovendring, samt en rekke andre virkemidler. Dette som ledd i en tiltakspakke.

       I meldingen redegjøres det også for forslag fra et flertall i finanskomiteen i B.innst.S.nr.I (1993-1994) om å sikre borettslag som er omfattet av byfornyelsesvedtak en effektiv gjeldsordning og sanering av fellesgjeld som på varig basis sikrer overkommelige boutgifter.

       I B.innst.S.nr.II (1993-1994) fremmet finanskomiteens flertall forslag om endring av forskriftene for og gjennomføringen av Husbankens medvirkning i gjeldsordninger. Meldingen omtaler forslagene nærmere. Komitéflertallets forslag ble vedtatt ved Stortingets behandling av innstillingen. Stortinget støttet dermed også en rekke forslag til tiltak departementet fremmet i salderingsproposisjonen. Dette gjelder forslaget om en utvidelse av borettslagenes adgang til utenrettslige gjeldsforhandlinger, herunder departementets forutsetning om at gjeldsforhandlingene må være reelle, og at også andre kreditorer enn Husbanken må bidra til gode og varige løsninger på borettslagenes gjeldsproblemer.

       Videre innebærer Stortingets vedtak at forslag fremmet i B.innst.S.nr.I (1993-1994) om en veiledende gjeldsnorm for borettslag omfattet av byfornyelsesvedtak opprettholdes, ved at det legges opp til en veiledende norm for gjeldsbelastningen (fellesgjeld og opprinnelig innskuddsgjeld) i byfornyede borettslag på om lag kr 4.000 pr. kvm boligflate.

1.3 Alternativer for presiseringer av Stortingets vedtak

       Departementet påpeker at i tillegg til endring av retningslinjene for og gjennomføringen av Husbankens medvirkning i gjeldsordninger med byfornyede borettslag, i tråd med flertallsmerknadene i B.innst.S.nr.II (1993-1994), krever Stortingets vedtak endringer i husbankloven og økte bevilgninger.

       De nevnte flertallsmerknadene er etter departementets oppfatning ikke entydige. Departementet foretar i meldingen en gjennomgang av alternative presiseringer som Stortingets vedtak åpner for, og som samtidig er praktisk gjennomførbare, slik at Stortinget kan ta stilling til hvilke presiseringer som best ivaretar Stortingets intensjoner.

       Departementet viser til at Stortinget i tilknytning til en veiledende gjeldsnorm på ca kr 4.000 pr. kvm boligflate for borettslag omfattet av byfornyelsesvedtak, også ønsker å åpne for at den generelle 30 %-grensen for gjeldssanering kan fravikes dersom dette er nødvendig for å oppfylle gjeldsnormen. Dette innebærer at alle gjeldsforhandlinger mellom Husbanken og borettslag omfattet av byfornyelsesvedtak i prinsippet kan gjennomføres utenrettslig.

       Departementet presiserer at det fortsatt er departementets syn at større gjeldsnedskrivninger i borettslag bør være rettslig administrert, men at Stortingets vedtak tas til etterretning. For å unngå en urimelig forskjellsbehandling mellom borettslag omfattet av byfornyelsesvedtak og andre ikke-personlige låntakere, vil departementet legge til grunn at den generelle 30 %-grensen for utenrettslige forhandlinger oppheves.

       Departementet drøfter merknader fra finanskomiteens flertall i B.innst.S.nr.II (1993-1994) vedrørende veiledende norm for gjeldssanering. Departementet legger til grunn at Husbanken kun skal sanere egne fordringer. Andre kreditorer må delta med eventuell sanering av sine fordringer.

       Departementet viser til at komitéflertallet uttrykker at målsettingen for overkommelige boomkostninger er en gjeldsbelastning på kr 4.000 pr. kvm i sum av fellesgjeld og opprinnelig innskudd. Departementet legger til grunn at Stortinget forutsetter at forhandlingsresultater som gir en høyere gjeldsbelastning enn dette, korrigert for variasjoner i standard, ikke kan aksepteres, selv om det enkelte forhandlingsresultat isolert sett reflekterer borettslagets faktiske verdi og betjeningsevne på forhandlingstidspunktet.

       Departementet drøfter de ulike hensyn som Stortinget har pålagt Husbankens gjeldssaneringsordning å ivareta. Etter å ha gjennomgått hensynet til henholdsvis overkommelige boutgifter, borettslagets (eiendommens) verdi, opprinnelig innskudd og endelig hensynet til likebehandling, konkluderer departementet med at det er mulig å presisere Stortingets vedtak om veiledende norm for gjeldssanering på tre alternative måter. Disse alternativene er nærmere beskrevet i meldingen.

       Videre gjennomgår departementet hvilke konsekvenser veiledende gjeldsnorm har for gjeldsforhandlingene.

       Det redegjøres for forhold som vurderes under ordinære gjeldsforhandlinger, herunder hvilke faktorer som vektlegges hva angår borettslagets verdi og betjeningsevne og hvorvidt kreditorenes fordringer må anses uerholdelige eller ikke.

       Meldingen påpeker at en forutsetning for reelle gjeldsforhandlinger er at alle parter har et incentiv til å komme fram til en frivillig løsning. I en normal forhandlingssituasjon vil en tvangsrealisering av borettslagets eiendom som hovedregel være uønsket både av borettshaverne og borettslagets kreditorer.

       Departementet drøfter forholdet mellom Husbanken og etterstående kreditorer og konkluderer med at det etter departementets vurdering vil være mulig å foreta følgende presisering av Stortingets vedtak mht. veiledende norm for gjeldsbelastning og etterstående kreditorers deltakelse: Husbanken skal, gjennom sanering av egne fordringer, bidra til å nå målsettingen om en veiledende norm for gjeldsbelastning, selv om etterstående kreditorer opprettholder sine fordringer i borettslaget.

       Meldingen viser til B.innst.S.nr.II (1993-1994) og uttalelsene fra en samlet finanskomité om ansvarsfordelingen mellom stat og kommune overfor borettslag omfattet av byfornyelsesvedtak. Stortingets forutsetninger vedrørende kommunalt tilskudd til borettslagene kan gjøre det nødvendig med økt tilførsel av midler til vedlikeholds- og miljøfondet i Oslo. Det vil også kunne bety behov for opprettelse av tilsvarende ordninger i Bergen og Trondheim.

       Departementet forstår komitéflertallets merknad om Husbankens ansvar overfor lånekunder med betalingsvansker slik at Husbanken ikke skal holdes direkte ansvarlig for sine låntakerers gjeldsproblemer, men at Husbanken, som långiver til borettslag og som boligpolitisk instrument for staten, må være det klart mest egnede organ for gjennomføring av særskilte tiltak overfor borettslag i byfornyelsen.

1.4 Alternativer for avgrensninger av Stortingets vedtak

       Meldingen viser til merknadene i B.innst.S.nr.I (1993-1994) hvor komitéflertallet uttalte seg om den spesielle situasjonen for beboere og borettslag omfattet av kommunale byfornyelsesvedtak, samt Stortingets vedtak om gjeldssanering for disse. På denne bakgrunn drøfter meldingen nærmere hvilke boliger og borettslag som kan omfattes av Stortingets vedtak. Det skisseres tre alternative avgrensninger av vedtaket.

       Meldingen redegjør også for omfanget av boliger og borettslag som er omfattet av byfornyelsesvedtak i Oslo, Bergen og Trondheim. Fram til 1993 er det i disse byene utbedret 9.015 boliger der husbanklånet pr. bolig er større enn kr 80.000. To tredjedeler av disse er organisert som borettslag.

1.5 Juridiske og økonomiske konsekvenser av Stortingets vedtak

       Departementet peker på at husleieloven begrenser Husbankens mulighet til å ettergi gjeld som ut fra et økonomisk og juridisk synspunkt lar seg inndrive. Den løsning som i forbindelse med gjeldsforhandlinger gir best økonomisk løsning for Husbanken skal legges til grunn. Den gjeldsnorm som er foreslått fra Stortingets side forutsetter at andre kriterier enn tapsberegning legges til grunn ved gjeldsforhandlinger. Dersom Husbankens fullmakt på dette området skal utvides, må dette skje ved en lovendring. Departementet viser til at dette kan gjøres ved å føye til en bestemmelse i husbanklovens § 17 andre ledd som gir banken den hjemmel som er nødvendig for å kunne gjennomføre Stortingets vedtak. Departementet vil raskt kunne komme tilbake til Stortinget med en særskilt odelstingsproposisjon med et slikt lovendringsforslag.

       Departementet gjennomgår de budsjettmessige konsekvenser ved de ulike avgrensninger/presiseringer av Stortingets vedtak som legges fram i meldingen. Det påpekes at de alternative presiseringer og avgrensninger som er drøftet, i alle tilfeller vil innebære at Husbanken må foreta gjeldssaneringer i et omfang som overstiger de budsjettmidler som er bevilget til Husbankens risikofond for dekning av tap på ikke-personlige låntakere i 1993 og 1994, henholdsvis 80 mill. kroner og 150 mill. kroner. Tilleggsbevilgningsbehovet til Husbankens risikofond vil variere mellom 165 mill. kroner og 1.300 mill. kroner alt etter hvilken av de tre alternative presiseringer av gjeldsnormen som benyttes, og den avgrensning som velges med hensyn til hvem normen skal omfatte.

       Videre peker departementet på en rekke øvrige konsekvenser som Stortingets vedtak vil ha, bl.a. hvordan gjeldsordningen vil kunne påvirke boligmarkedet, og det faktum at ordningen vil kunne oppleves urimelig av grupper som er omfattet av kommunale byfornyelsesvedtak, men som ikke kommer inn under gjeldsordningen, selv om de er påført økonomisk tap/ulempe. Departementet understreker at en særskilt gunstig gjeldsordning for borettslag omfattet av byfornyelsesvedtak ikke vil harmonere med statens øvrige boligpolitiske opplegg.

       I en avsluttende merknad fastholder departementet at den mest effektive - og rettferdige - måten å bidra til at borettslag i byfornyelsen kan få gode og varige løsninger på sine gjeldsproblemer, er gjennom ordinære gjeldsforhandlinger. Dersom det foreligger skjevheter i forhandlingsresultatene kan disse rettes opp gjennom en særskilt tilskuddsordning.

       Departementet fastholder det syn som Regjeringen la til grunn i Salderingsproposisjonen for 1994 og oppfordrer Stortinget til nøye å vurdere om en gjennomføring av Stortingets vedtak av 17. desember 1993 er forenlig med de intensjoner Stortinget for øvrig har lagt til grunn for tiltak rettet mot gjeldsproblemer og øvrige, målrettede boligtiltak.

       Departementet peker på at en særlig gunstig gjeldsordning for borettslag omfattet av byfornyelsesvedtak vil kunne skape forventninger om økonomiske rammebetingelser for framtidig byfornyelse som det kan vise seg vanskelig for myndighetene å innfri.