8. Statens petroleumsfond og folketrygdfondet
Inntektene i Statens petroleumsfond er definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, avkastningen fra fondets plasseringer og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Ved etableringen av Petroleumsfondet ble det lagt vekt på at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess, slik at fondsoppbygging gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.
Petroleumsfondet, sammen med handlingsregelen for bruken av oljeinntekter, sikrer at store endringer i anslaget på petroleumsinntektene slik en nå opplever, ikke slår direkte ut i statsbudsjettet. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten er siden statsbudsjettet ble lagt fram i fjor høst oppjustert med nesten 56 mrd. kroner til 260 mrd. kroner. Petroleumsfondets kapital anslås å øke med om lag 287 mrd. kroner fra utgangen av 2004 til utgangen av 2005. Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter sier at fondets kapital ved utgangen av et år skal være retningsgivende for bruken av oljeinntekter det påfølgende budsjettåret. Høyere anslått oljepris for 2005 påvirker dermed ikke handlingsrommet i finanspolitikken i 2005 ifølge retningslinjene. Dersom oljeprisene blir som anslått og med uendret strukturelt underskudd framover, vil økt kapital i fondet føre til at bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er tilbake på nivået for forventet realavkastning av Petroleumsfondet i 2008.
Petroleumsfondet investeres i sin helhet i utlandet. Dette sikrer at endringer i petroleumsinntektene ikke direkte påvirker kronekursen og det norske kapitalmarkedet. Fondsmekanismen er således svært viktig for å unngå unødig ustabilitet i den norske kronen. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, der siktemålet er høy avkastning med moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.
Kapitalen i Petroleumsfondet var ved utgangen av 2004 1 012 mrd. kroner. Ved utgangen av 2005 anslås fondskapitalen nå til knapt 1 300 mrd. kroner.
Finansdepartementet fastsatte etiske retningslinjer for Petroleumsfondet med virkning fra 1. desember 2004. Miljøfondet ble samtidig slått sammen med fondets ordinære portefølje. Norges Banks hovedstyre vedtok retningslinjer for eierskapsutøvelse i samsvar med departementets retningslinjer 15. desember 2004. Petroleumsfondets etiske råd, som ble opprettet samtidig som de etiske retningslinjene ble fastsatt, har startet sitt arbeid med å vurdere utelukkelse av selskaper i henhold til de etiske retningslinjene.
Det vises til nærmere drøfting av Petroleumsfondet og folketrygdfondet i meldingens punkt 3.4.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens vurderinger. Flertallet viser til Innst. S. nr. 195 (2004-2005) om pensjonsreformen hvor flertallet gikk inn for å omgjøre Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til Statens pensjonsfond. Flertallet understreker at omgjøringen gjøres med minst mulig endringer i det formelle rammeverket og at Folketrygdfondets investeringsadgang i utenlandske aksjer videreføres.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til omtalen av Statens petroleumsfond i St.meld. nr. 2 (2004-2005).
Disse medlemmer minner om at de etiske retningslinjene trådde i kraft 1. desember i fjor, og at det ble etablert et etisk råd 19. november. Rådet er nå fullt operativt. Rådet signaliserte tidligere i vår at det ville komme med sin første tilråding en gang i løpet av våren. Disse medlemmer registrerer at rådet hittil har foreslått uttrekning av kun ett selskap fra petroleumsfondet, nemlig selskapet Kerr McGee grunnet dets virksomhet på vegne av Marokko i det okkuperte området Vest-Sahara. Fondet er fortsatt tungt inne i bedrifter som produserer våpen som atomvåpen og klasebomber.
Disse medlemmer viser videre til at de etiske retningslinjer ikke begrenser seg til en eventuell uttrekking av selskaper som bryter med de etiske eller miljømessige kriteriene som retningslinjene definerer. De etiske retningslinjene beskriver også eierskapsutøvelse for å fremme langsiktig finansiell avkastning basert på FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for eierskapsutøvelse og for multinasjonale selskaper.
I svar på et spørsmål til departementet i forbindelse med utøvelse av aktivt eierskap, svarer finansministeren:
"Det overordnede målet for Norges Banks utøvelse av eierrettigheter for Statens petroleumsfond er å sikre fondets finansielle interesser, men det er lagt til grunn at finansielle hensyn og etiske hensyn ofte vil trekke i samme retning."
I svaret videre skriver finansministeren at det må være opp til Norges Bank å vurdere hvor mye ressurser som skal legges i eierskapsutøvelse for å oppnå gode langsiktige finansielle resultater.
Dette er etter disse medlemmers mening langt mer passivt enn det retningslinjene legger opp til. I den forbindelse viser disse medlemmer til en kronikk i Dagens Næringsliv 4. mars i år. I denne skriver professor Hans Petter Graver at det synes som om Norges Bank ikke har forstått hvilke oppgaver den er pålagt når det gjelder etisk ansvar for oljefondet. Han viser til Norges Banks årsberetning for 2004, og påpeker at etikk og bærekraftighet ikke er nevnt i beskrivelsen av de nye prinsipper for utøvelse av eierskap. Det etiske grunnlaget er heller ikke nevnt i grunnlaget for eierskapsutøvelsen, slik det vitterlig er definert i retningslinjene.
Disse medlemmer er bekymret over at professor Graver kan ha rett i denne kritikken. I sitt svar på spørsmål om et eventuelt behov for økte midler i forbindelse med utøvelse av aktivt eierskap som beskrevet i de etiske retningslinjene avfeier finansministeren problemstillingen med at hittil har de faktiske kostnadene til forvaltning av fondet, inkludert aktivt eierskap, ligget under den øvre grensen som definert av forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank. Dette bekymrer disse medlemmer. Det naturlige ville være at kostnadene til forvaltningen økte som en følge av at de etiske retningslinjene trådde i kraft først 1. desember i fjor. Stabile kostnader indikerer kun at den aktive eierskapsutøvelsen ikke har tatt hensyn til de prinsippene om aktivt eierskap som ligger bak de etiske retningslinjene. Dette ville etter disse medlemmers mening være i strid med de etiske retningslinjers både bokstav og intensjon.
Med bakgrunn i dette fremmer disse medlemmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen redegjøre for utøvelse av det aktive eierskapet av petroleumsfondet med grunnlag i prinsippene om etikk og bærekraftighet, senest i budsjettet for 2006."
Disse medlemmer viser til omtalen av Folketrygdfondet i St.meld. nr. 2 (2004-2005).
Disse medlemmer har merket seg innholdet i brevet sendt fra Folketrygdfondets styre til Finansdepartementet der det heter:
"Folketrygdfondets styre er opptatt av at fondet i fremtiden gis plasseringsrammer som medfører at fondets kapital kan forvaltes på en hensiktsmessig måte. Kort oppsummert er det styrets forslag at Folketrygdfondets fremtidige rolle i den statlige kapitalforvaltning baseres på følgende:
– Folketrygdfondet er i dag en aktiv investor med et langsiktig perspektiv. Denne investorrollen bør opprettholdes.
– Folketrygdfondet bør få videreutvikle sin investeringsvirksomhet i Norden, og Norden bør være fondets investeringsunivers både for aksjer og obligasjoner.
– 30-50 pst. av fondets kapital bør kunne investeres i børsnoterte nordiske aksjer og norske unoterte aksjer.
– 50-70 pst. av fondets kapital bør kunne investeres i nordiske stats- og kredittobligasjoner.
– De organisasjons- og styringsmessige rammebetingelsene må endres slik at de blir mer tilpasset fondets virksomhet.
Det er Folketrygdfondets syn at de foreslåtte plasseringsrammer vil medvirke til at fondets rolle som sentral, langsiktig investor i det norske kapitalmarked styrkes. Forslaget innebærer både en generell økning av andelen aksjer i fondets portefølje og en reduksjon av kravet til plassering i kontolån. En utvidet aksjeramme vil også øke fondets fleksibilitet hva gjelder innenlandske investeringer og styrke fondets rolle som langsiktig finansiell eier i norske selskaper."
Disse medlemmer understreker at Folketrygdfondets rolle som sentral, langsiktig investor i det norske kapitalmarkedet er viktig ut fra en samlet samfunnsmessig vurdering. En videreutvikling av denne rollen forutsetter en utvidelse av fondets investeringsunivers. En utvidelse til nordisk investeringsunivers er fornuftig både ut fra at norske bedrifter i større grad utvikler en nordisk strategi, og fordi fondets kapital er så vidt stor at det norske markedet kan være i minste laget. Ut fra den siste begrunnelsen er det også fornuftig å utvide investeringsuniverset til unoterte aksjer.
Disse medlemmer ser positivt på en endring av Folketrygdfondets investeringsstrategi i tråd med innholdet i brevet fra fondets styre, i forbindelse med omgjøring av Folketrygdfondet til en atskilt del av Statens pensjonsfond med selvstendig forvaltningsmiljø. Det understrekes at fondets regler for etiske investeringer og risikonivå skal videreføres.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet tar Regjeringens redegjørelse til orientering, men er uenig i at høyere oljeinntekter i 2005 enn forutsatt i statsbudsjettet, ikke skal kunne påvirke handlingsrommet over statsbudsjettet. Hadde Finansdepartementet økt anslaget for oljepris i det ordinære budsjettet, ville dette i seg selv økt handlingsrommet, bare i forhold til en streng tolkning av handlingsregelen.
Disse medlemmer er selvsagt enig i at det er fornuftig at en betydelig del av vårt enorme overskudd spares for fremtiden, men vil understreke at en uventet merinntekt på ca. 60 mrd. kroner selvsagt også øker handlingsrommet over statsbudsjettet. Til tross for at disse medlemmer gjennom flere år har fremhevet behovet for en annen forvaltning av vår betydelige petroleumsformue, har disse medlemmer også, gjennom sine alternative statsbudsjetter tilført petroleumsfondet enorme verdier. Etter disse medlemmers oppfatning er det ikke kun gjennom å forvalte en finansformue at Norge øker sin formue. Formuesforvaltning dreier seg også om å kunne konvertere finanskapital til realkapital. Disse medlemmer mener også det hadde vært fornuftig å i større grad legge til rette for at norske forvaltermiljøer kunne ta del i forvaltningen av petroleumsfondet, og viser til tidligere forslag fremmet av Fremskrittspartiet.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen omtaler et brev fra Folketrygdfondet til Finansdepartementet, hvor Folketrygdfondet ber om en utvidelse av rammene for aksje- og obligasjonsinvesteringer. Disse medlemmer viser videre til Stortingets behandling av Pensjonsmeldingen, hvor det ble presisert at, til tross for en endring av både Folketrygdfondet og Petroleumsfondet, til henholdsvis en innenlands- og utenlandsdel av et såkalt Statens Pensjonsfond, skal adgangen til å investere i nordiske aksjer videreføres. Det er etter disse medlemmers oppfatning dermed ingenting i veien for å utvide Folketrygdfondets ramme for aksje- og obligasjonsinvesteringer i Norden, slik Folketrygdfondet ber om.
Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge til rette for at Folketrygdfondet får anledning til å utvide rammene for aksje- og obligasjonsinvesteringer slik at:
– Norden defineres som fondets investeringsunivers både for aksjer og obligasjoner.
– 30-50 pst. av fondets kapital bør kunne investeres i børsnoterte nordiske aksjer og norske unoterte aksjer.
– 50-70 pst. av fondets kapital bør kunne investeres i nordiske stats- og kredittobligasjoner."
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil begrense aksjerammen i Folketrygdfondets investeringer til 30 pst. av forvaltningssummen.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet minner om at siktemålet for Petroleumsfondet er høy avkastning innenfor moderat risiko. Hva som er moderat risiko må vurderes i forhold til fondets formål. Disse medlemmer vil vise til at det stilles strenge sikkerhetskrav til selskap som disponerer pensjonsmidler, med strenge begrensninger i omfanget av aksjeplassering.
Disse medlemmer vil også vise til at Petroleumsfondet på sikt skal bidra til finansieringen av fremtidige pensjoner. Ideelt sett er det derfor en fordel om Petroleumsfondet gir opphav til en stabil avkastning. Ser man på tiden 1998-2003, viser det seg at aksjeavkastningen fluktuerer 5-6 ganger så mye som avkastningen fra obligasjoner. En relativt mindre aksjeandel hadde med andre ord også gitt en mer stabil realavkastning.