Vi viser til Arbeids- og administrasjonsdepartementets
brev 28. november 2003 der Arbeids- og administrasjonsdepartementet
oversender Kommunalkomiteens brev av samme dag og ber om Lovavdelingens
vurdering av saken. I Kommunalkomiteens brev bes det om en vurdering
av om det lovforslaget som er fremmet i Ot.prp. nr. 5 (2003-2004) Forslag
til midlertidig lov om fortrinnsrett og ventelønn for arbeidstakere
i Statskonsult AS, kan være i strid med Grunnloven § 97.
Grunnloven § 97, som sier at "[i]ngen
Lov maa gives tilbagevirkende Kraft", setter etter praksis og teori visse
grenser for lovgivernes adgang til å gripe inn i bestående
rettsforhold med virkning fremover i tid til skade for individene.
Hvor sterkt dette vernet er, beror på en nærmere
vurdering. I nyere rettspraksis er det lagt til grunn at Grunnloven § 97,
iallfall på visse rettsområder, rammer slike inngrep
i bestående rettsforhold hvis inngrepet er "klart urimelig
eller urettferdig, jf. særlig Rt. 1996, s. 1415 på s.
1430. Det samme utgangspunktet må gjelde i saken her.
Vi presiserer at spørsmålet
om eventuell grunnlovsstrid gjelder bestemte rettigheter eller rettsposisjoner
for de enkelte arbeidstakerne. Det er altså ikke spørsmål
om loven som sådan, dersom den blir vedtatt, er i strid
med Grunnloven § 97. Det er heller ikke spørsmål
om hvilke endringer i rettstilstanden som må tåles
uavhengig av inngrepet i beskyttede rettsposisjoner,
jf. pkt. 2 nedenfor.
Grunnlovsspørsmålet har i
første rekke vært reist i forbindelse med tjenestemannslovens
ordning med ventelønn. Drøftelsen
er i hovedsak begrenset til dette spørsmålet.
Vi kan ikke se at andre rettigheter kommer i en mer utsatt stilling.
Drøftelsen er videre begrenset til tilfeller der de ansatte
i dagens Statskonsult ikke ønsker å ta imot tilbud
om arbeid i aksjeselskapet. Vi ser det med andre ord ikke som nødvendig å drøfte
situasjonen for dem som tar imot tilbud om arbeid i aksjeselskapet.
Det kan etter ordlyden i tjenestemannsloven § 13
nr. 6 være noe uklart om loven gir tjenestemennene er rettskrav på ventelønn.
Vi har ikke funnet det nødvendig å ta stilling
til dette spørsmålet for å løse grunnlovsspørsmålet.
Vi har heller ikke funnet grunn til å undersøke
om særlige problemer oppstår dersom Statskonsult
AS skulle gå konkurs eller liknende.
Spørsmålet er om den nye loven
gjør inngrep i etablerte rettigheter eller posisjoner til
skade for individene. Etter Lovavdelingens syn er dette en forutsetning for
at Grunnloven § 97 gir noe vern i det foreliggende tilfellet,
jf. Rt. 1996 s. 1415 på s. 1424. Først dersom det
foreligger et slikt inngrep, blir det spørsmål
om inngrepet er sterkt urimelig eller urettferdig.
Ordningen med ventelønn, som det eventuelt
er tale om å gripe inn i, har sitt grunnlag i tjenestemannsloven § 13
nr. 6. I den utstrekning retten til ventelønn måtte gå tapt
i forbindelse med omdanningen av Statskonsult, er dette en konsekvens
av at de allerede gjeldende vilkårene i tjenestemannsloven § 13
nr. 6 ikke er oppfylt, og ikke av at bestemmelsen endres ved den
nye loven. Det gjøres heller ikke endringer i andre regler
i tjenestemannsloven, for eksempel reglene om vilkårene
for oppsigelse, på en slik måte at en kan si det er
skjedd et inngrep i retten til ventelønn. Det er dermed
vanskelig å se at det skjer noe inngrep i et bestående
rettsforhold ved at loven vedtas. Vi tilføyer at det behovet
for nedbemanning som kan sette spørsmålet om ventelønn
på spissen, kan gjøre seg gjeldende uavhengig
av om nedbemanning skjer i tilknytning til at Statskonsult omdannes
til aksjeselskap.
Et mulig grunnlag for at Grunnloven § 97
skulle gi beskyttelse for retten til ventelønn, kunne være
at det forelå en etablert rettighet eller rettsposisjon
som vernet mot visse negative økonomiske følger
av selve omorganiseringen av statlig
virksomhet, herunder tap av retten til ventelønn, og at
den nye loven grep inn i den etablerte rettigheten eller rettsposisjonen.
En slik generelt utformet rettighet eller rettsposisjon som eventuelt
skulle nyte beskyttelse etter Grunnloven § 97, er det ikke
grunnlag for, verken i tjenestemannsloven eller avtaleverket.
På den bakgrunn mener Lovavdelingen
at det foreliggende lovforslaget ikke griper inn i ordningen med ventelønn
etter tjenestemannsloven i strid med Grunnloven § 97. Heller
ikke andre rettigheter berøres på en slik måte
at det foreliggende lovforslaget på noe punkt er i strid
med Grunnloven § 97.
Det kan reises spørsmål om
tilbud om arbeid i Statskonsult AS utgjør "annet høvelig
arbeid" dersom det er nærliggende at Statskonsult AS må gjennomgå omfattende
nedbemanninger meget kort tid etter omorganiseringen. Vi finner
ikke grunn til å ta stilling til spørsmålet,
idet vårt syn på forståelsen av Grunnloven § 97
gjelder uavhengig av tolkingen av tjenestemannsloven § 13
nr. 6 på dette punktet.
Avslutningsvis vil vi bemerke at Stortinget
har en betydelig rolle å spille når det nærmere
innholdet av Grunnloven § 97 skal fastlegges på området
for økonomiske rettigheter. Etter Høyesteretts
praksis vil domstolene, dersom Stortinget klart har vurdert og bygd
på at en vedtatt lov ikke kommer i strid med Grunnlovens bestemmelser
til vern om økonomiske rettigheter, etter omstendighetene
legge stor vekt på Stortingets vurdering. Bare dersom det
er hevet over rimelig tvil at loven fører til resultater
som står i strid med Grunnloven, vil domstolene overprøve
Stortingets vurdering av lovens forhold til Grunnloven, jf. Rt.
1976 s. 1 på s. 6.