Vedlegg 2: Brev fra Justis- og politidepartementet, Lovavdelingen,til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, datert 2. desember 2003
Vi viser til Arbeids- og administrasjonsdepartementets brev 28. november 2003 der Arbeids- og administrasjonsdepartementet oversender Kommunalkomiteens brev av samme dag og ber om Lovavdelingens vurdering av saken. I Kommunalkomiteens brev bes det om en vurdering av om det lovforslaget som er fremmet i Ot.prp. nr. 5 (2003-2004) Forslag til midlertidig lov om fortrinnsrett og ventelønn for arbeidstakere i Statskonsult AS, kan være i strid med Grunnloven § 97.
Grunnloven § 97, som sier at "[i]ngen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft", setter etter praksis og teori visse grenser for lovgivernes adgang til å gripe inn i bestående rettsforhold med virkning fremover i tid til skade for individene. Hvor sterkt dette vernet er, beror på en nærmere vurdering. I nyere rettspraksis er det lagt til grunn at Grunnloven § 97, iallfall på visse rettsområder, rammer slike inngrep i bestående rettsforhold hvis inngrepet er "klart urimelig eller urettferdig, jf. særlig Rt. 1996, s. 1415 på s. 1430. Det samme utgangspunktet må gjelde i saken her.
Vi presiserer at spørsmålet om eventuell grunnlovsstrid gjelder bestemte rettigheter eller rettsposisjoner for de enkelte arbeidstakerne. Det er altså ikke spørsmål om loven som sådan, dersom den blir vedtatt, er i strid med Grunnloven § 97. Det er heller ikke spørsmål om hvilke endringer i rettstilstanden som må tåles uavhengig av inngrepet i beskyttede rettsposisjoner, jf. pkt. 2 nedenfor.
Grunnlovsspørsmålet har i første rekke vært reist i forbindelse med tjenestemannslovens ordning med ventelønn. Drøftelsen er i hovedsak begrenset til dette spørsmålet. Vi kan ikke se at andre rettigheter kommer i en mer utsatt stilling. Drøftelsen er videre begrenset til tilfeller der de ansatte i dagens Statskonsult ikke ønsker å ta imot tilbud om arbeid i aksjeselskapet. Vi ser det med andre ord ikke som nødvendig å drøfte situasjonen for dem som tar imot tilbud om arbeid i aksjeselskapet.
Det kan etter ordlyden i tjenestemannsloven § 13 nr. 6 være noe uklart om loven gir tjenestemennene er rettskrav på ventelønn. Vi har ikke funnet det nødvendig å ta stilling til dette spørsmålet for å løse grunnlovsspørsmålet.
Vi har heller ikke funnet grunn til å undersøke om særlige problemer oppstår dersom Statskonsult AS skulle gå konkurs eller liknende.
Spørsmålet er om den nye loven gjør inngrep i etablerte rettigheter eller posisjoner til skade for individene. Etter Lovavdelingens syn er dette en forutsetning for at Grunnloven § 97 gir noe vern i det foreliggende tilfellet, jf. Rt. 1996 s. 1415 på s. 1424. Først dersom det foreligger et slikt inngrep, blir det spørsmål om inngrepet er sterkt urimelig eller urettferdig.
Ordningen med ventelønn, som det eventuelt er tale om å gripe inn i, har sitt grunnlag i tjenestemannsloven § 13 nr. 6. I den utstrekning retten til ventelønn måtte gå tapt i forbindelse med omdanningen av Statskonsult, er dette en konsekvens av at de allerede gjeldende vilkårene i tjenestemannsloven § 13 nr. 6 ikke er oppfylt, og ikke av at bestemmelsen endres ved den nye loven. Det gjøres heller ikke endringer i andre regler i tjenestemannsloven, for eksempel reglene om vilkårene for oppsigelse, på en slik måte at en kan si det er skjedd et inngrep i retten til ventelønn. Det er dermed vanskelig å se at det skjer noe inngrep i et bestående rettsforhold ved at loven vedtas. Vi tilføyer at det behovet for nedbemanning som kan sette spørsmålet om ventelønn på spissen, kan gjøre seg gjeldende uavhengig av om nedbemanning skjer i tilknytning til at Statskonsult omdannes til aksjeselskap.
Et mulig grunnlag for at Grunnloven § 97 skulle gi beskyttelse for retten til ventelønn, kunne være at det forelå en etablert rettighet eller rettsposisjon som vernet mot visse negative økonomiske følger av selve omorganiseringen av statlig virksomhet, herunder tap av retten til ventelønn, og at den nye loven grep inn i den etablerte rettigheten eller rettsposisjonen. En slik generelt utformet rettighet eller rettsposisjon som eventuelt skulle nyte beskyttelse etter Grunnloven § 97, er det ikke grunnlag for, verken i tjenestemannsloven eller avtaleverket.
På den bakgrunn mener Lovavdelingen at det foreliggende lovforslaget ikke griper inn i ordningen med ventelønn etter tjenestemannsloven i strid med Grunnloven § 97. Heller ikke andre rettigheter berøres på en slik måte at det foreliggende lovforslaget på noe punkt er i strid med Grunnloven § 97.
Det kan reises spørsmål om tilbud om arbeid i Statskonsult AS utgjør "annet høvelig arbeid" dersom det er nærliggende at Statskonsult AS må gjennomgå omfattende nedbemanninger meget kort tid etter omorganiseringen. Vi finner ikke grunn til å ta stilling til spørsmålet, idet vårt syn på forståelsen av Grunnloven § 97 gjelder uavhengig av tolkingen av tjenestemannsloven § 13 nr. 6 på dette punktet.
Avslutningsvis vil vi bemerke at Stortinget har en betydelig rolle å spille når det nærmere innholdet av Grunnloven § 97 skal fastlegges på området for økonomiske rettigheter. Etter Høyesteretts praksis vil domstolene, dersom Stortinget klart har vurdert og bygd på at en vedtatt lov ikke kommer i strid med Grunnlovens bestemmelser til vern om økonomiske rettigheter, etter omstendighetene legge stor vekt på Stortingets vurdering. Bare dersom det er hevet over rimelig tvil at loven fører til resultater som står i strid med Grunnloven, vil domstolene overprøve Stortingets vurdering av lovens forhold til Grunnloven, jf. Rt. 1976 s. 1 på s. 6.