3. Retningslinjene for budsjettpolitikken
Et flertall i Stortinget sluttet seg våren 2001 til følgende retningslinjer for budsjettpolitikken:
– Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet.
– Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.
De budsjettpolitiske retningslinjene tar utgangspunkt i at budsjettpolitikken må være opprettholdbar over tid, samtidig som den skal bidra til en stabil økonomisk utvikling. I denne sammenheng gir de store overskuddene i statens samlede budsjetter et misvisende bilde av den budsjettpolitiske handlefriheten. Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men er for en vesentlig del en omplassering av olje- og gassressursene. Skal vi ha glede av olje- og gassinntektene på varig basis, må derfor bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det over tid bare er realavkastningen av fondet som brukes. På denne måten opprettholder staten en betydelig sparing i årene framover. Dette er helt nødvendig for å møte den framtidige økningen i pensjonsutgiftene og andre aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg.
Aldringen av befolkningen og modningen av pensjonssystemet innebærer et sterkt underliggende press i retning av økte utgifter i årene framover. Langsiktige framskrivninger av budsjettbalansen peker i retning av et inndekningsbehov som vil øke til drøyt 8 pst. av BNP for Fastlands-Norge fram mot 2050, dersom en skal greie å møte den anslåtte veksten i utgiftene til pensjoner og omsorg. Dette gjelder selv om bruken av petroleumsinntekter over tid holdes innenfor de grensene handlingsregelen trekker opp. Beregningene illustrerer behovet for å gjennomføre en pensjonsreform som reduserer veksten i de framtidige utbetalingene. Også på andre områder er det påkrevd å finne fram til strukturelle tiltak som reduserer den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter. Alternativt må inntektene økes betydelig.
Økt bruk av oljeinntekter vil over tid føre til omstillinger og overføring av ressurser fra konkurranseutsatte sektorer til skjermede næringer. Hensynet til en balansert utvikling i økonomien, der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang, tilsier også at en bør legge stor vekt på å unngå en for rask innfasing av oljeinntekter. Holden II-utvalget, som avga sin rapport rett før påske, advarte mot en systematisk sterkere økning i bruken av petroleumsinntekter enn det handlingsregelen legger opp til, fordi dette kan ha alvorlige konsekvenser for industrien og annen konkurranseutsatt virksomhet.
Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. En gradvis reduksjon i skatte- og avgiftsnivået kan bidra til å øke arbeidstilbudet og bedre utnyttelsen av landets samlede ressurser. Dette vil også dempe presset i retning av omstillinger som følge av en gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter. For å understøtte næringslivet er det i tillegg viktig å prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling. Moderniseringsarbeidet i offentlig forvaltning må ha som siktemål at produktiviteten øker, kvaliteten og brukervennligheten bedres og ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst.
Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at budsjettpolitikken har fått en mellomlangsiktig forankring. Samtidig har pengepolitikken fått en mer framtredende rolle i å stabilisere norsk økonomi. Kapittel 2 i St.meld. nr. 2 (2002-2003) inneholder anslag for utviklingen i norsk økonomi gjennom 2003 og 2004. For de to årene sett under ett ligger det an til en vekst i aktiviteten i fastlandsøkonomien klart i underkant av trendveksten. Arbeidsledigheten ventes å øke noe inneværende år, for deretter å stabilisere seg i 2004.
Den svake veksten i deler av fastlandsøkonomien må ses i sammenheng med utviklingen i lønnsomheten i industrien og andre konkurranseutsatte næringer. Høy vekst i lønnskostnadene og en sterk krone har bidratt til en markert svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen.
Skal vi sikre langsiktig balanse i norsk økonomi og unngå en kostnadsbestemt og mer langvarig økning i arbeidsledigheten, må lønnsveksten komme ned på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. I tillegg må den økonomiske politikken innrettes slik at kronekursen vender tilbake til et nivå som sikrer en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Budsjettpolitikken må understøtte en slik utvikling.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre slutter seg til Regjeringens vurderinger ovenfor og viser til sine merknader under kapittel 2.2 og 4.2 i denne innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sine merknader under kapittel 2.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet viser til at disse medlemmer var mot de retningslinjer for budsjettpolitikken som et flertall ga sin tilslutning til våren 2001. Disse medlemmer viser til sine merknader i den forbindelse.
Videre vil disse medlemmer gjenta sin uenighet med disse retningslinjene og viser for øvrig til sine øvrige merknader i denne innstilling.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader til Innst. S. nr. 229 (2000-2001), der disse medlemmer sa seg enig i at budsjettpolitikken må være bærekraftig på lang sikt. Disse medlemmer advarte imidlertid mot en firkantet forståelse av handlingsregelen, fordi det vil være et hinder for å bruke finanspolitikken til nødvendige aktivitetskorrigeringer av økonomien.
Disse medlemmer viser til sine øvrige merknader til denne innstillingen.
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet viser til retningslinene for budsjettpolitikken som eit fleirtal i Stortinget slutta seg til våren 2001, der det også vart lagt vekt på å sikre god kapasitetsutnytting og låg arbeidsløyse. Denne medlemen vil peike på at Regjeringas politikk på desse felta knappast kan seiast å vere tilfredsstillande. Til dømes viser tal frå Statistisk sentralbyrå - publisert i Økonomiske analyser 1/2003 - at kapasitetsutnyttinga i industrien har falle markert, og låg ved utgangen av 2002 på kring 78 pst. Den økonomiske veksten stoppa opp i andre halvår 2002, noko som også viser seg ved at arbeidsløysa aukar til dels dramatisk. Denne medlemen meiner at budsjettpolitikken aktivt, handfast og raskt må motvirke denne negative utviklinga ved å auke offentleg konsum og offentlege investeringar.
Regjeringa har over tid haussa opp skattelette som det virkemiddelet som er best eigna til å skape auka økonomisk aktivitet. Analysar som har vorte gjennomførte med Statistisk sentralbyrås MODAG-modell, indikerer at effekten av ei slik budsjettsvekking på auken i BNP for Fastland-Noreg er om lag ti gonger svakare samanlikna med ei tilsvarande auke i offentleg konsum og investeringar. Det er to hovudgrunnar til at ein auke i offentlege utgifter og skattelette på kort sikt utviser forskjellig aktivitetseffekt: Dels er konsum og investeringar i offentleg forvaltning meir arbeidsintensiv, dels vil hushalda typisk spare ein del av skattelettene. Dermed får dei ikkje tilsvarande ekspansiv verknad. Eit anna moment som SSB omtaler i Økonomiske analyser 1/2003, er at auka offentlege utgifter og skattelette fungerer forskjellig også gjennom dei automatiske stabilisatorane: Medan kring 50 pst. av ein utgiftsvekst kjem attende til det offentlege gjennom skattar og reduserte overføringar til arbeidslause, vert berre 20 pst. av skattelettene attendeførte på tilsvarande vis. Denne medlemen må dermed konkludere med at Regjeringa sine finanspolitiske preferansar - ei insistering på bruk av skattelette som viktigaste budsjettpolitiske virkemiddel - lyt setjast på konto for politisk ideologi. Dei over 100 000 utan arbeid i Noreg hadde derimot fortent ein meir pragmatisk budsjettpolitikk og målretta næringspolitikk frå Regjeringa si side.
Senterpartiet støttar tankegangen bak handlingsregelen for finanspolitikken, og ser på denne som ein fornuftig spareplan for petroleumsformuen. Denne medlemen vil likevel presisere at denne regelen ikkje bør nyttast mekanisk, jf. Dokument nr. 8: 4 (2002-2003). Spesielt viktig er dette når Noregs Bank - som i 2002 - sannsynlegvis fastset foliorenta på eit vis som gjer at kronekursen styrkar seg for mykje, for raskt. Dette gjer i sin tur at Petroleumsfondet - målt i norske kroner - isolert sett minskar, noko som etter handlingsregelen tilseier eit lågare strukturelt, oljekorrigert underskot på statsbudsjettet. Ein slavisk bruk av handlingsregelen vil i så fall innebere ei kombinert pengepolitisk og finanspolitisk innstramming.