12. Retningslinjer for regulering av folketrygdens grunnbeløp
Ved behandlingen av St.prp. nr. 72 (2001-2002) om trygdeoppgjøret for 2002 fattet Stortinget 20. juni 2002 følgende vedtak:
"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak om retningslinjene for trygdeoppgjøret. Saken legges frem slik at Stortinget kan vedta eventuelle nye retningslinjer i forkant av trygdeoppgjøret 2003."
Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 (2002-2003) om statsbudsjettet for 2003 fattet Stortinget 11. desember 2002 følgende to vedtak:
"Stortinget ber Regjeringen ta igjen etterslepet fra pensjonistoppgjøret i juni 2002 før trygdeoppgjøret i 2003."
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden minst reguleres i tråd med lønnsutviklingen for yrkesaktive."
De nåværende retningslinjene, som ble vedtatt av Stortinget i 1999, har følgende ordlyd:
"Etter drøftingar på førehand med organisasjonar for pensjonistane gjer Regjeringa framlegg for Stortinget om regulering av grunnbeløpet i folketrygda. Reguleringa av grunnbeløpet skjer normalt 1. mai kvart år. Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med utviklinga for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles. Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir 2002 fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for offentlege tilsette og LO/NHO-oppgjeret. Det skal følgje med eit bakgrunnsmateriale som viser kva tala for venta inntektsutvikling for yrkesaktive er basert på og andre tilhøve som har hatt innverknad på fastlegginga av grunnbeløpet. Materialet skal også vise korleis inntektsutviklinga har vore for yrkesaktive og pensjonistar i dei seinare åra. Oversikt over utviklinga for yrkesaktive i LO/NHO-området og for offentlege tilsette og for gruppa lønnstakarar i alt baserast mellom anna på materiale om lønnsutviklinga frå Det tekniske berekningsutvalet for inntektsoppgjera."
Retningslinjene som ble vedtatt var i samsvar med Regjeringens forslag, jf. St.meld. nr. 1 (1999-2000) og Budsjett-innst. S. nr. 11 (1999-2000). Retningslinjene har lagt rammen for Regjeringens årlige forslag for Stortinget om regulering av grunnbeløpet, og for de forutgående drøftingene mellom Regjeringen og organisasjonene.
Grunnbeløpet i folketrygden økte i perioden 2000-2002 med i gjennomsnitt 4,7 pst. pr. år. Det er 0,1 prosentpoeng mindre pr. år enn sammenlikningsgruppen og 0,2 prosentpoeng mindre pr. år enn for lønnstakere i alt, når de særskilte lønnstilleggene for lærerne holdes utenom. Disse lønnstilleggene, som delvis har en motpost i økt undervisningstid, har bidratt til å øke årslønnsveksten for alle lønnstakere med til sammen nesten 0,5 prosentpoeng over årene 2000-2002.
Både yrkesaktive og pensjonister har inntekter fra andre kilder enn lønnsarbeid og folketrygdpensjon. Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrås inntektsstatistikk utgjorde folketrygdpensjon i gjennomsnitt knapt 2/3 av samlet inntekt for alderspensjonister i 2000. De samlede pensjonsinntektene medregnet tjenestepensjon utgjorde om lag 82 pst. av bruttoinntekten, mens kapitalinntektene sto for vel 12 pst. For lønnstakere utgjorde lønn vel 90 pst. og kapitalinntekter om lag 6 pst. av samlet inntekt for gruppen under ett. Kapitalinntektene er særlig påvirket av renteutviklingen og kan derfor variere betydelig over tid.
Utgiftene under folketrygden vil øke meget kraftig framover. Dette skyldes dels at ytelsene pr. pensjonist øker, blant annet fordi stadig flere får rett til tilleggspensjon. Samtidig øker antall eldre kraftig i forhold til antall yrkesaktive. Aldringen av befolkningen er på ingen måte noe særnorsk fenomen. Veksten i folketrygdens pensjonsutgifter er likevel nesten tre ganger sterkere i Norge enn i gjennomsnittet for OECD-land. Dette skyldes blant annet at andre land har foretatt endringer i sine pensjonssystemer fordi det har vært klart at de ikke har vært økonomisk bærekraftige. I årene framover ser det ut til at veksten i kjøpekraften for pensjonistene i Norge som gruppe blir vesentlig sterkere enn veksten i kjøpekraften for lønnstakerne, siden stadig flere får tilleggspensjon.
I den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen antydes det at det bør legges opp til en innstramming i folketrygdens pensjonsutgifter på lang sikt tilsvarende 2-3 pst. av BNP. Etter at Pensjonskommisjonen la fram sin foreløpige rapport har imidlertid oppdaterte befolkningsframskrivinger bidratt til at innstrammingsbehovet er økt ytterligere.
Pensjonskommisjonen har i sin foreløpige rapport blant annet vurdert et system med en todeling av grunnbeløpet i en opptjeningsdel og en utbetalingsdel. I et slikt system har pensjonskommisjonen vurdert en ordning der opptjeningsdelen indekseres i forhold til lønnsutviklingen i økonomien og utbetalingsdelen reguleres i form av en pris- eller lønnsindeks eller en kombinasjon av disse.
Pensjonskommisjonens rapport vil foreligge høsten 2003. Det vil være nødvendig med en ny vurdering av retningslinjene for regulering av grunnbeløpet i folketrygden når pensjonskommisjonens rapport skal følges opp.
Etter en samlet vurdering legger Regjeringen ikke opp til en særskilt regulering av folketrygdens grunnbeløp i forkant av årets trygdeoppgjør. På bakgrunn av Stortingets vedtak og gjennomgangen over vil imidlertid Regjeringen nå foreslå at det gjøres følgende tillegg til retningslinjene:
"Til grunn for reguleringa skal ligge venta inntektsutvikling i reguleringsåret, saman med ei vurdering av inntektsutviklinga dei seinaste åra."
For øvrig vil Regjeringen komme tilbake til disse spørsmålene i proposisjonen om trygdeoppgjøret. Med dette tillegget blir retningslinjene som følger:
"Etter drøftingar på førehand med organisasjonar for pensjonistane gjer Regjeringa framlegg for Stortinget om regulering av grunnbeløpet i folketrygda.
Reguleringa av grunnbeløpet skjer normalt 1. mai kvart år.
Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med utviklinga for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles. Til grunn for reguleringa skal ligge venta inntektsutvikling i reguleringsåret, saman med ei vurdering av inntektsutviklinga dei seinaste åra.
Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for offentlege tilsette og LO/NHO-oppgjeret. Det skal følgje med eit bakgrunnsmateriale som viser kva tala for venta inntektsutvikling for yrkesaktive er basert på og andre tilhøve som har hatt innverknad på fastlegginga av grunnbeløpet. Materialet skal også vise korleis inntektsutviklinga har vore for yrkesaktive og pensjonistar i dei seinare åra. Oversikt over utviklinga for yrkesaktive i LO/NHO-området og for offentlege tilsette og for gruppa lønnstakarar i alt baserast mellom anna på materiale om lønnsutviklinga frå Det tekniske berekningsutvalet for inntektsoppgjera."
Det legges opp til at de foreslåtte retningslinjene legges til grunn for gjennomføring av årets trygdeoppgjør.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til behandlingen av St.meld. nr. 32 (2002-2003) om retningslinjene for trygdeoppgjøret, der følgende vedtak for retningslinjene ble fattet av Stortinget den 28. mai 2003:
"Nr. 447
Retningslinjene for trygdeoppgjøret endres slik at de lyder:
Etter drøftingar på førehand med organisasjonar for pensjonistane gjer Regjeringa framlegg for Stortinget om regulering av grunnbeløpet i folketrygda.
Reguleringa av grunnbeløpet skjer normalt 1. mai kvart år.
Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling minst på linje med utviklinga for yrkesaktive, korrigert for særlege tilhøve, og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles. Til grunn for reguleringa skal liggje venta inntektsutvikling for lønnstakarar i alt i reguleringsåret etter justering av grunnbeløpet for avvik mellom venta og reell lønnsauke siste år.
Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for lønnstakarar i alt. Det skal følgje med eit bakgrunnsmateriale som viser kva tala for venta inntektsutvikling for yrkesaktive er basert på og andre tilhøve som har hatt innverknad på fastlegginga av grunnbeløpet. Materialet skal også vise korleis inntektsutviklinga har vore for yrkesaktive og pensjonistar siste år og i dei seinere åra. Oversikt over utviklinga for yrkesaktive i alt baserast på materiale om lønnsutviklinga frå Det tekniske berekningsutvalet for inntektsoppgjera.
Nr. 448
Stortinget ber Regjeringen ved trygdeoppgjøret 2003 legge til grunn retningslinjene slik de er endret ved behandlingen av St.meld. nr. 32 (2002-2003) jf. Innst. S. nr. 223 (2002-2003)."
Flertallet vil påpeke at et flertall bestående av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet hadde følgende merknader til hvordan de nye retningslinjene skulle forstås:
"Flertallet fastholder at lønnsutviklingen for pensjonister skal være minst på linje med utviklingen for yrkesaktive, og at retningslinjene skal presisere dette.
Flertallet mener at en underregulering best kan unngås ved at drøftingene tar utgangspunkt i et justert grunnbeløp der siste års differanse mellom forventet og reell lønnsutvikling er etterregulert. Til grunn for beregningen av etterreguleringen legges Det tekniske beregningsutvalgets årlige rapport om grunnlaget for inntektsoppgjøret. Ved drøftingene legges forventet lønnsvekst for alle grupper ("lønnstakere i alt") kommende år til grunn, slik det framkommer i Regjeringens forslag til Revidert nasjonalbudsjett 2003.
Flertallet vektlegger at det er lønnsutviklingen for alle grupper ("lønnstakere i alt") som skal legges til grunn for beregningen, fordi det finnes pensjonister fra alle lønnstakergrupper. Lønnstakere samlet vil også etter flertallets syn bedre speile forventet og reell lønnsutvikling enn om en selektert gruppe velges som sammenligningsgruppe.
Flertallet mener imidlertid at spesielle forhold skal hensyntas. Med "spesielle forhold" menes her en lønnsutvikling for enkeltgrupper som ikke bare skyldes et rent lønnstillegg, men også endrede oppgaver eller endret arbeidstid, og som dermed medfører at en sammenligning av lønnsutviklingen mellom de årene der forutsetningene ble endret, får redusert relevans.
Ved at etterslepet tas inn ved oppstart av drøftingene, vil det i ettertid ikke kunne reises tvil om hvilken del av reguleringen av grunnbeløpet som skyldes etterregulering, og hvilken del som skyldes regulering basert på forventet lønnsvekst."
Flertallet vil påpeke at det i flertallets kommentarer til forslaget til nye retningslinjer, som Stortinget vedtok den 28. mai 2003, og som Stortinget også vedtok at skulle legges til grunn ved årets oppgjør, er presisert at:
"Ved drøftingene legges forventet lønnsvekst for alle grupper ("lønnstakere i alt") kommende år til grunn, slik det framkommer i Regjeringens forslag til Revidert nasjonalbudsjett 2003."
Flertallet vil påpeke at forventet lønnsvekst i henhold til revidert nasjonalbudsjett er 4,5 pst., mens Regjeringens tilbud til organisasjonene var 4,0 pst. Selv om tilbudet korrigeres for "spesielle tilhøve", slik de vedtatte retningslinjene åpner for, mener flertallet at et tilbud på 4,0 pst. er så langt fra forventet lønnsvekst at det bryter med Stortingets vedtatte retningslinjer. Flertallet vil derfor stemme mot at Regjeringens tilbud til organisasjonene ved årets oppgjør godkjennes.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til Innst. S. nr. 223 (2002-2003), jf. St.meld. nr. 32 (2002-2003). Forskjellen mellom regjeringspartiene og opposisjonens forslag til retningslinjer for trygdeoppgjøret er knyttet til begrepet "minst på linje med" og beskrivelsen av hvordan etterslepet skal beregnes. Disse medlemmer mener at begrepet "minst på linje med" vil skape en forventing om at inntektsutviklingen for pensjonistene skal ligge over inntektsutviklingen for lønnstakere i alt. Dette ble bekreftet i forbindelse med årets forhandlinger. Å skape denne type forventinger mener disse medlemmer er uansvarlig i en periode der det er bred politisk enighet om de utfordringene dagens pensjonssystem representerer for samfunnet i fremtiden. Dette er en utfordring Norge deler med resten av Europa. Om lag hver fjerde krone av statsbudsjettets utgifter er knyttet til reguleringen av grunnbeløpet. Når det gjelder beskrivelsen av hvordan etterslepet skal beregnes mener disse medlemmer at regjeringspartienes forslag til retningslinjer er mer presise da disse er knyttet opp til faktisk utvikling, mens opposisjonens forslag tar utgangspunkt i "forventet lønnsvekst".
Disse medlemmer viser til at Regjeringen i forbindelse med forhandlingene for 2003 la til grunn de vedtatte retningslinjene for trygdeoppgjøret, jf. Innst. S. nr. 223 (2002-2003). Anslaget for lønnsvekst for lønnstakere i alt i henhold til revidert nasjonalbudsjett er 4,5 pst., korrigert for lærerpakken i 2003 (-0,1) og etterslep for grupper av lønnstakere (-0,2), vil da gi et anslag for lønnsveksten korrigert for "særlige høve" på 4,2 pst. Statens tilbud i årsreguleringen (eks. etterslepskompensasjon) var på 4,0 pst., pluss sikringsbestemmelser om etterregulering. Til dette må en ta høyde for en overregulering av etterslepet i 2002 på 0,13 pst. og en virkning på inntektsveksten fra 2002 til 2003 av økningen i grunnpensjonen fra 1. mai 2003 på 0,5 pst. Disse medlemmer viser til at dette innebærer en økning i grunnbeløpet med 2 374 kroner. Dette gir en gjennomsnittlig økning i grunnbeløpet fra 2002 til 2003 på 4,73 pst., inkludert etterregulering fra 2001 på 0,6 pst. og fra 2002 på 0,5 pst. For minstepensjonistektepar er økningen på hele 12 984 kroner til 180 192, blant annet som følge av vedtaket om å øke grunnpensjonen til ektefeller og samboere. Dette forslaget vil gjøre pensjonistene til årets inntektsvinnere. På bakgrunn av dette, mener disse medlemmer at Regjeringen har fulgt opp Stortingets retningslinjer for trygdeoppgjøret.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil peke på at Fremskrittspartiet allerede i Innst. S. nr. 243 (1997-1998) foreslo endringer i retningslinjene for regulering av Folketrygdens grunnbeløp med bakgrunn i den underregulering som stadig skjedde. Disse medlemmer vil også vise til Innst. S. nr. 235 (1998-1999) der Fremskrittspartiet fremmet forslag om endringer i retningslinjene i tråd med de endringer som flertallet går inn for i Innst. S. nr. 223 (2002-2003). Det har alltid vært Fremskrittspartiets intensjon at landets pensjonister skal ha en inntektsutvikling på linje med de yrkesaktives, og disse medlemmer har siden midten av 1980-tallet årlig fremmet forslag til økninger av grunnbeløpet som ville hindret det store etterslepet og underreguleringen som norske pensjonister må leve med. Disse medlemmer er derfor fornøyde med at stortingsflertallet i 2003 sørger for at retningslinjene for regulering av grunnbeløpet nå blir i tråd med de forslag Fremskrittspartiet har fremmet gjennom alle disse år.
Disse medlemmer er også fornøyd med at retningslinjene nå inneholder følgende setning:
"Til grunn for reguleringa skal liggje venta inntektsutvikling for lønnstakarar i alt i reguleringsåret etter justering av grunnbeløpet for avvik mellom venta og reell lønnsauke siste år".
Dette vil etter disse medlemmers mening gi bedre muligheter for en reell vurdering av inntektsutviklingen i forhold til utviklingen av grunnbeløpet.