5. Kap. 51/3051 Riksrevisjonen
- 5.1 Sammendrag
- 5.2 Komiteens merknader
- 5.3 Riksrevisjonens rett til dokumentinnsyn
- 5.4 Komiteens merknader
Riksrevisjonen ledes av et kollegium som består av fem riksrevisorer valgt av Stortinget for en periode på fire år. Riksrevisjonens oppgaver følger av Grunnloven § 75 k, lov om statens revisionsvæsen av 8. februar 1918 og Stortingets instrukser og vedtak. Den overordnede oppgaven er å føre kontroll med at statens inntekter blir innbetalt som forutsatt og at statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Riksrevisjonen har blant annet i oppgave å: revidere statsregnskapet og innstille til Stortinget om desisjon (avgjørelse), informere Stortinget om større prinsipielle saker som Riksrevisjonen har behandlet, revidere alle regnskaper avlagt av underordnede forvaltningsorganer, statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten (regnskapsrevisjon), gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon), kontrollere forvaltningen av statens interesser i selskaper, banker m.m. (selskapskontroll) samt veilede forvaltningen i spørsmål vedrørende regnskap og økonomi.
Det skjer betydelige endringer i forvaltningen med blant annet endrede tilknytningsformer for statlige oppgaver. Siden Riksrevisjonen primært har ansvaret for å revidere statlige regnskaper, det vil si regnskaper som inngår i statsregnskapet, medfører fristilling av statlige virksomheter at omfanget av Riksrevisjonens regnskapsrevisjon reduseres. Samtidig øker kontroll-omfanget knyttet til statens eierskapsforvaltning og etterspørselen etter forvaltningsrevisjon. I forbindelse med statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten har Stortinget bestemt at Riksrevisjonen skal utføre forvaltningsrevisjon i helseforetakene. Organisasjonsendringen per 1. juli 2002 innebærer at kontrollen med fristilte virksomheter (selskapskontrollen) organiseres sammen med forvaltningsrevisjonen. Riksrevisjonen er nå organisert i syv avdelinger, med fire regnskapsrevisjonsavdelinger, to forvaltningsrevisjonsavdelinger og en administrasjonsavdeling.
Riksrevisjonen har i 2001 oversendt: Dokument nr. 1 (2001-2002), antegnelser til statsregnskapet og enkelte andre saker, Dokument nr. 2 (2000-2001), melding om Riksrevisjonens virksomhet i 2000, samt 12 dokumenter i Dokument nr. 3-serien.
Omstillingen av offentlig sektor stiller andre og nye krav til revisjonsmetoder og revisjonsfokus. Nye reformer, en stadig raskere IKT-utvikling, mulig endrede budsjett- og regnskapsprinsipper samt et stadig mer komplekst trusselbilde med hensyn til økonomisk kriminalitet krever høy grad av revisjons- og kontrollfaglig profesjonalitet.
Det arbeides kontinuerlig med den revisjonsfaglige utviklingen. Det er satset på kompetanseutvikling og rekruttering av medarbeidere med høy faglig kompetanse. Andelen av medarbeidere med høyere utdanning har økt.
Riksrevisjonen utfører flere internasjonale revisjonsoppdrag.
Riksrevisjonens offentlige journal samt alle dokumenter som sendes Stortinget, administrative rapporter og annen informasjon om Riksrevisjonen er tilgjengelig på Internett.
Budsjettet tar utgangspunkt i full bemanning. På enkelte områder vil det være nødvendig å engasjere ekstern spisskompetanse.
Post 1 Driftsutgifter omfatter lønnsutgifter og kjøp av varer og tjenester. Nye oppgaver og satsing på kompetanse medfører økede lønnsutgifter. Utskifting av PC-er, økt bruk av nettjenester, reiser i forbindelse med revisjonsaktiviteter, Riksrevisjonens internasjonale engasjement, etablert hjemme-PC-ordning og flytting til Statens hus i Kristiansand medfører forslag til økning av budsjettet.
Riksrevisjonen vil motta refusjoner i forbindelse med inngått leieavtale med IDI-sekretariatet, og for oppdrag i utlandet.
Komiteen har merket seg at budsjettforslaget er i overensstemmelse med Presidentskapets opprinnelige forslag.
Komiteen har for øvrig ingen merknader og slutter seg til budsjettforslaget.
I St.prp. nr. 1 (2002-2003) kap. 7.3 omtales Riksrevisjonens rett til dokumentinnsyn. I Dokument nr. 3:2 (2000-2001) om Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementenes) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker mv. for 2000, avga Riksrevisjonen merknad til statsrådens forvaltning av Selskapet for industrivekst SF (SIVA). Merknaden gikk ut på at Riksrevisjonen ble nektet innsyn i et dokument som omhandler statsrådens forvaltning av statens eierinteresser i SIVA.
Kontroll- og konstitusjonskomiteens flertall anmodet i Innst. S. nr. 111 (2001-2002) Regjeringen om å redegjøre for i hvilke andre saker Riksrevisjonen er blitt nektet dokumentinnsyn, og begrunnelsen for disse avslag. Komiteens flertall pekte videre på at det vil være en fordel for alle parter å få klarhet i dagens praksis på dette feltet, før utkastet til ny lov for Riksrevisjonen legges frem for Stortinget.
Regjeringens praktisering av Riksrevisjonens rett til dokumentinnsyn er basert på lov 8. februar 1918 om statens revisionsvæsen og uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling i brev av 11. juli 1980. I lovavdelingens uttalelse forutsettes at forvaltningens interne dokumenter som inneholder fortrolige overveielser, vil kunne unntas fra Riksrevisjonens rett til dokumentinnsyn. Etter Regjeringens syn har Riksrevisjonens i sitt forslag til ny lov forutsatt en utvidelse av Riksrevisjonens innsynsrett sammenlignet med dagens rettstilstand.
En undersøkelse av departementenes praksis viser at de har fulgt de prinsipper som er trukket opp av Justisdepartementets lovavdeling. Med unntak av korrespondansen om SIVA som er omhandlet i Riksrevisjonens Dokument nr. 3:2 (2000-2001), foreligger ikke andre kjente tilfeller der Riksrevisjonen skriftlig har tatt opp avslag på innsyn i dokumenter som inneholder departementenes interne politiske overveielser.
I enkelte departementer er innsynsbegjæringer fra Riksrevisjonen blitt behandlet på samme måten som innsynsbegjæringer fra pressen, det vil si at Riksrevisjonen går gjennom postlistene og påfører hvilke dokumenter det ønskes innsyn i. Det har forekommet avslag på slike anmodninger med den begrunnelse at dokumentene inneholder interne politiske overveielser. Riksrevisjonen har ikke påklaget disse avslagene. Det er grunn til å anta at Riksrevisjonen muntlig har anmodet om dokumentinnsyn og muntlig fått avslag, men så lenge slike saker ikke er fulgt opp skriftlig fra Riksrevisjonen, er det ikke mulig å kartlegge dette i ettertid.
I Riksrevisjonens brev pekes på at man ikke er kjent med andre saker om nektelse av innsyn enn den som er omhandlet i Dokument nr. 3:2 (2000-2001), selv om det i enkelte tilfeller har vært en dialog om innsynsretten. Det er derfor Riksrevisjonens erfaring at det normalt gis innsyn i alle relevante interne dokumenter, også dokumenter som inneholder politiske overveielser og dokumenter med påtegning fra politisk ledelse. Riksrevisjonen har imidlertid i likhet med Justisdepartementets lovavdeling lagt til grunn at Riksrevisjonen ikke har innsyn i regjeringsnotater.
Etter en gjennomgang i Riksrevisjonen er det ikke mulig å fremskaffe eksempler på saker der Riksrevisjonen har fått avslag på begjæringer om dokumentinnsyn uten at sakene har vært fulgt opp, men det kan ikke ses bort fra at Riksrevisjonens medarbeidere i løpet av et oppdrag kan ha fått slikt avslag uten å ha gått videre med saken. I så fall må dette ha skjedd ut fra en vurdering av at det ikke forelå behov for innsyn i dokumentet. Riksrevisjonen kjenner ikke til slike saker. Riksrevisjonen har heller ikke vært kjent med at enkelte departementer likestiller henvendelser fra Stortingets kontrollorgan med innsynsbegjæringer fra pressen.
Ved gjennomføring av forvaltningsrevisjoner har Riksrevisjonen fått tilgang til alle de interne dokumenter det er bedt om. Riksrevisjonen er ikke kjent med at det har vært forsøkt tilbakeholdt informasjon i slike saker. Det ville ikke være mulig å belyse slike saker på en dekkende måte dersom departementene hadde nektet innsyn i interne dokumenter som også kan inneholde politiske overveielser. Uten tilgang til denne typen dokumenter ville det heller ikke vært mulig å klarlegge om Stortingets vedtak og forutsetninger er fulgt opp på en relevant måte eller hvorfor et saksforhold eventuelt har utviklet seg på en annen måte enn forutsatt. Innsyn i interne dokumenter er også en forutsetning for å gjennomføre undersøkelser rettet mot Stortingets beslutningsgrunnlag og i ettertid vurdere hvorvidt Regjeringen har overholdt sin opplysningsplikt.
Riksrevisjonens brev er vedlagt innstillingen.
I brevet vises til uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling av 11. juli 1980 og retningslinjer for håndtering av innsynsbegjæringer fra Riksrevisjonen fastsatt av henholdsvis Finansdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Justis- og politidepartementet, Barne- og familiedepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Landbruksdepartementet, Helsedepartementet, Sosialdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. Riksrevisjonen skal ha vært gjort kjent med innholdet i disse retningslinjene.
Statsministerens kontor er ikke kjent med at Riksrevisjonen skriftlig har tatt opp avslag på dokumentinnsyn utenom den saken som er omhandlet i Dokument nr. 3:2 (2000-2001). I motsetning til innsynsbegjæringer fra pressen som vurderes etter offentlighetsloven, skal forespørsler fra Riksrevisjonen om dokumentinnsyn vurderes etter lov om statens revisionsvæsen § 2, som gir langt videre rett til innsyn enn offentlighetsloven. I forståelse med Riksrevisjonen oversender enkelte departementer regelmessig sin løpende journal til revisjonen, slik at Riksrevisjonen lett skal kunne identifisere dokumenter som de ønsker kopi av.
Riksrevisjonens anmodninger om dokumentinnsyn har vært avslått i tilfeller der dokumentet gjelder utkast til regjeringsnotater, korrespondanse mellom fagdepartement og Finansdepartementet om utarbeidelsen av neste års budsjett og innspill til statsråders taler. Selv om departementene har avslått anmodning om dokumentinnsyn, har Riksrevisjonen fått muntlig eller skriftlig redegjørelse om de forhold som er tatt opp av revisjonen. Det er ikke kjent at Riksrevisjonen har påklaget avslag på forespørsler om innsyn gjort med utgangspunkt i postlister.
Det er grunn til å anta at det har forekommet at Riksrevisjonen muntlig har bedt om og muntlig har fått avslag på innsyn i departementenes interne dokumenter som inneholder politiske overveielser. Så lenge slike anmodninger om innsyn ikke er fulgt opp skriftlig fra Riksrevisjonens side, er det imidlertid ikke mulig å gi en oversikt over slike saker.
Statsministerens brev er vedlagt innstillingen.
Komiteen viser til at Regjeringen i Gul Bok under kap. 7.3 om Ny lov og instruks for Riksrevisjonen - Riksrevisjonens rett til dokumentinnsyn, uttaler følgende:
"I enkelte departementer har innsynsbegjæringer fra Riksrevisjonen blitt behandlet på samme måte som innsynsbegjæringer fra pressen, det vil si ved at Riksrevisjonen går gjennom departementenes postlister og påfører hvilke dokumenter de ønsker innsyn i. Det har i denne forbindelse ikke vært uvanlig at departementene har gitt avslag på begjæringer om innsyn i konkrete dokumenter. Disse avslagene har vært begrunnet med at de aktuelle dokumenter inneholdt interne politiske overveielser. Riksrevisjonen har ikke påklaget disse avslagene."
Komiteen har merket seg at denne uttalelsen står i sterk kontrast til opplysningene i Riksrevisjonens brev til Stortinget av 14. oktober 2002 (vedlagt innstillingen) med kommentarer til uttalelsene i Gul bok. Her uttaler Riksrevisjonen følgende:
"Riksrevisjonen er ikke kjent med hvilke saker det siktes til. Etter en intern gjennomgang i Riksrevisjonen har det heller ikke vært mulig å fremskaffe eksempler på slike saker."
Komiteen har også merket seg at SMK i brev til Fremskrittspartiets stortingsgruppe av 5. november 2002 (vedlagt innstillingen) ikke dokumenterer hvilke konkrete eksempler som Regjeringen legger til grunn for gjeldende praksis. Komiteen er av den oppfatning at det først er når en sak skriftlig er satt på spissen, at det kan være tale om formelle krav om eller avslag på innsynsbegjæring. Komiteen viser i denne sammenheng til at SIVA-saken er det eneste eksempel på at Riksrevisjonen skriftlig har tatt opp avslag på innsyn. Komiteen er derfor av den oppfatning at Regjeringens udokumenterte eksempler på praksis ikke kan legges til grunn ved behandlingen av ny Lov og instruks for Riksrevisjonen.
Komiteen viser videre til at det i Gul bok og i svaret fra SMK til Fremskrittspartiets gruppe redegjøres for at ulike departementer har ulike retningslinjer om Riksrevisjonens kontrollmyndighet og departementenes opplysningsplikt, jf. opplistingen i brevet. Komiteen ser det som viktig at det foreligger enhetlige retningslinjer for alle departementer i denne type spørsmål. I den grad det ikke er gjort anmoder komiteen Regjeringen om at enhetlige retningslinjer utarbeides så snart som mulig.
Komiteen har merket seg at Regjeringen i Gul Bok viste til at noen departementer behandlet innsynsbegjæringer fra Stortingets kontrollorgan Riksrevisjonen på samme måte som innsynsbegjæringer fra pressen. Denne beskrivelsen var egnet til å skape den misforståelsen at rammene for pressens innsynsrett etter offentlighetsloven også ble lagt til grunn overfor Stortingets kontrollorgan. Komiteen har merket seg at Regjeringen i ettertid har oppklart denne uklarhet og legger til grunn at Lov om Statens revisionsvæsen § 2 gir langt videre rett til innsyn enn offentlighetsloven. For øvrig vil komiteen komme tilbake til spørsmålet om Riksrevisjonens innsynsrett i sin innstilling om Dokument nr. 14 (2002-2003) Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon og ved selve behandlingen av ny Lov og instruks for Riksrevisjonen. Komiteen viser til at man her skal behandle Riksrevisjonens oppgaver, organisering mv. og at spørsmålet om Riksrevisjonens rett til innsyn i dokumenter vil bli avklart ved en lovfesting.