1.1 Bakgrunn og formål med omorganisering av matforvaltningen

Under behandlingen av St.prp. nr. 63 (2001-2002) la Stortinget i Innst. S nr. 255 til grunn at Regjeringen skal fremme sak for Stortinget om ett, felles mattilsyn for sjømat og landbasert matproduksjon på egnet måte. Regjeringen vil med foreliggende proposisjon gjøre rede for sin oppfølging av Stortingets forutsetninger om ett mattilsyn og de konsekvenser som følger av dette. Regjeringen vil slå sammen Statens dyrehelsetilsyn, Statens næringsmiddeltilsyn og Statens landbrukstilsyn til én organisasjon - Mattilsynet. Samtidig skal de kommunale tilsynsfunksjonene i de kommunale og interkommunale næringsmiddeltilsynene statliggjøres og bli en integrert del av Mattilsynet. Det tilsyn med sjømat som i dag utføres av Fiskeridirektoratet, skal overføres til Mattilsynet. Med dette etableres et organ som tar opp i seg de samlede tilsynsoppgaver langs hele matkjeden både på land og i sjø.

Opprettelsen av Mattilsynet og endringer som for øvrig må gjennomføres i matforvaltningen, vil innebære betydelige omstillinger både hva angår tilsynets personell og organisasjon, lokalisering av de ulike tilsynsenheter og til dels også tilsynets materielle innhold. Regjeringen gjør i proposisjonen rede for utfordringene knyttet til det forestående omstillings-arbeidet, og legger fram forslag til bevilgning for 2003. Under henvisning til Stortingets uttrykte ønske om å holde tempoet i prosessen, la Landbruksdepartementet etter samråd med Helsedepartementet og Fiskeridepartementet fram forslag til en kongelig resolusjon om enkelte organisatoriske forhold vedrørende det nye Mattilsynet. På denne bakgrunn fastsatte Kongen i statsråd 16. august 2002 regioninndelingen for Mattilsynet.

Regjeringens intensjon med reformen er å skape en framtidsrettet og effektiv forvaltning som er i stand til å møte de nye utfordringene på matområdet. Hovedformålet er å sikre fortsatt god mattrygghet for norske forbrukere. Den viktigste tilnærmingen er å legge økt vekt på helkjedeperspektivet og etablere en helhetlig forvaltning fra jord/fjord til bord. En matforvaltning som bidrar til å fremme redelig frambud og kvalitet på matvarer og som er profesjonell og forutsigbar, vil bidra til økt verdiskapning og bedret konkurranseevne for norsk mat. Reformen vil også bidra til å skape et bedre og mer kostnadseffektivt mattilsyn, og er således et viktig bidrag til det omfattende arbeidet som pågår med å modernisere, forenkle og effektivisere offentlig sektor.

Så vel regelverk som organisering av tilsynet fra departementsnivå og nedover er i dag fragmentert. Fire lover med tilhørende forskriftsverk regulerer sluttproduktene. I tillegg kommer åtte lover med tilhørende forskriftsverk som regulerer primærproduksjonen og innsatsvareområdet. Ansvaret for tilsyn med mat, unntatt sjømat til eksport, er delt mellom Statens næringsmiddeltilsyn og kommunene. Fiskeridirektoratet har ansvaret for tilsynet med landing av fisk og tilsyn med sjømat til eksport. Ansvaret for det øvrige tilsynet tilligger Statens landbrukstilsyn, som i hovedsak fører tilsyn med innsatsvareområdet, og Statens dyrehelsetilsyn, som i hovedsak fører tilsyn med dyrehelse og dyrevern hos både ville og domestiserte dyr.

Mangelen på helhetlig styring gjør systemet sårbart med hensyn til å kunne håndtere alvorlige uønskede hendelser hvor det kreves innsats på et bredere felt langs matkjeden. Det samme vil være tilfellet når det gjelder å innhente informasjon som grunnlag for en samlet dokumentasjon av ulike produkter. Videre er mulighetene for å gjøre tilsynet mer risikobasert, det vil si å kanalisere flest tilsynsressurser til de områder i matvareproduksjonen hvor uønskede hendelser har de største konsekvensene for folkehelsa eller for andre vitale samfunnsmessige interesser, betydelig mer begrenset enn ønskelig.

1.2 De enkelte elementer i reformen

Ny matlov

Arbeidet med ny matlov ledes av Helsedepartementet og hadde opprinnelig som hovedmandat å utarbeide en ny lov som tar opp i seg de fem særlovene omtalt i NOU 1996:10, EUs nye "Food Law", samt gi en ramme for eventuelle fremtidige endringer som følge av EØS-avtalen. Regjeringen legger nå til grunn at det skal utarbeides en ny matlov som vil få et utvidet virkeområde i forhold til det som opprinnelig ble forutsatt. Det tas sikte på å lage en samlet lov om matproduksjon og kontroll av mat basert på et helkjedeperspektiv. I tillegg til de fem særlovene nevnt i NOU 1996:10, vil det være aktuelt å innlemme sentrale reguleringer av primærproduksjon og innsatsvareområdet i den nye matloven. Det er også aktuelt å vurdere om dyrevernloven og plantehelseloven skal inkluderes. Det ses på som viktig at den nye matloven er på plass når det nye Mattilsynet trer i funksjon 1. januar 2004.

Restrukturering av departementsansvar

Regjeringen har i kgl.res. av 16. august 2002 lagt til grunn at Fiskeridepartementet, Helsedepartementet og Landbruksdepartementet skal ha delt ansvar når det gjelder faglig instruksjonsmyndighet overfor Mattilsynet. Det administrative ansvaret for tilsynet legges til Landbruksdepartementet.

Det konstitusjonelle ansvaret skal deles mellom departementene etter et vertikalt prinsipp der grensesnittene går langs de ulike ledd i matkjeden og ikke etter hvilke hensyn som skal ivaretas. Hver minister blir konstitusjonelt ansvarlig for sin delegerte del av loven som regulerer en avgrenset del av produksjonen. Dette medfører at fiskeriministeren og landbruksministeren vil ha konstitusjonelt ansvar og forskriftskompetanse på tidlige trinn i kjeden, også når det gjelder å ivareta folkehelse og forbrukerhensyn. Helseministeren vil ha det konstitusjonelle ansvaret for produksjon i de senere ledd og ved frambud av næringsmidler. En nærmere konkretisering av prinsipper for ansvarsdelingen på dette området vil bli presentert for Stortinget som en del av lovproposisjonen om ny matlov.

Fordelingen av ansvar for regelverksutvikling og tilsyn på fiskesykdomsområdet har vært gjenstand for betydelig diskusjon. Tilsynet med sykdommer og dyrevern hos sjøpattedyr og andre akvatiske organismer hører nå naturlig hjemme som en integrert del av det nye Mattilsynets oppgavespekter. Konstitusjonelt ansvar og dermed ansvar for nærmere utforming av forskrifter for sykdommer, mattrygghet, matkvalitet og dyrevern knyttet til viltlevende og domestiserte akvatiske organismer inklusive sjøpattedyr er det Regjeringens oppfatning at dette, i tråd med prinsippet om et vertikalt grensesnitt langs ulike ledd i matkjeden, bør legges til Fiskeridepartementet.

Organisering av det nye mattilsynet

Gjennom kgl.res. av 16. august 2002 fastsatte Regjeringen regioninndelingen for Mattilsynet. Her går det fram at tilsynets hovedkontor bør lokaliseres i tilknytning til veterinærvitenskapelige institusjoner og helsefaglige miljøer i Oslo, og at det nye mattilsynet skal inndeles i følgende regioner og med følgende lokalisering for regionkontorene:

• – Troms og Finnmark: Kautokeino

• – Nordland: Sortland

• – Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal: Steinkjer

• – Sogn og Fjordane og Hordaland: Bergen

• – Rogaland, Vest-Agder og Aust-Agder: Sandnes

• – Telemark, Vestfold og Buskerud: Bø i Telemark

• – Hedmark og Oppland: Ringsaker

• – Oslo, Akershus og Østfold: Ås

Inndelingen av de lokale enhetene og lokalisering av lokalkontorene er en oppgave som bør løses innenfor det nye tilsynet. Den konkrete lokaliseringen tar en således ikke sikte på å legge fram for Stortinget. Det vises videre til at en i St.prp. nr. 63 (2001-2002) har anslått at antallet lokale enheter vil bli i størrelsesorden 50-65, og at disse bør ha en minimumsbemanning på 10-12 personer for å være i stand til å løse sine oppgaver.

Organisering av tilsynets støttefunksjoner

Det skal etableres en ny vitenskapskomité for å betjene matforvaltningens behov for vitenskapelig baserte risikovurderinger. Vitenskapskomiteen skal organiseres uavhengig av Mattilsynet og være administrativt underlagt Helsedepartementet. Komiteen skal organiseres som en hovedkomité med 8 spesialiserte undergrupper og få eget sekretariat. Formålet med å opprette en vitenskapskomité er å sikre uavhengige vitenskapelige vurderinger for Mattilsynet. Risikoanalysen forutsetter et nært samarbeid mellom de som skal vurdere og de som skal håndtere risiko. Helsedepartementet skal oppnevne vitenskapskomiteens leder og medlemmer. Plassering av vitenskapskomiteens sekretariat avgjøres senere.

Framtidig organisering av laboratorietjenestene

I St.prp. nr. 63 (2001-2002) ble det lagt til grunn at de framtidige laboratorietjenestene for Mattilsynet skulle organiseres uavhengig av tilsynet. Det ble her også redegjort for hvilke prinsipper for statlig ansvar som bør legges til grunn. I Innst. S. nr. 255 (2001-2002) sa Stortingets flertall seg enig i disse vurderingene. Departementet er nå i ferd med å gjennomføre nærmere utredninger på dette punktet. Konklusjonene forventes å foreligge i november/desember 2002, og vil sammen med en foreløpig vurdering fra de tre matdepartementenes side bli lagt ut på høring rundt årsskiftet 2002/2003. Saken vil bli lagt fram for Stortinget våren 2003.

1.3 Grensesnitt mot annen offentlig virksomhet

Grensesnitt mot Fiskeridirektoratet

Regjeringen oppretter nå ett samlet tilsyn med produksjon av mat både i vann og på land. Dette vil innebære at tilsynsoppgaver på sjømatområdet som i dag utføres av Fiskeridirektoratet, blir overført til Mattilsynet. Personellet i Fiskeridirektoratet som utfører disse oppgavene, er i dag også tillagt andre oppgaver. Når tilsynsoppgavene på området mattrygghet og matkvalitet skal overføres til Mattilsynet og deler av Fiskeridirektoratets tilsynspersonell skal følge disse oppgavene, foreligger en risiko for at Fiskeridirektoratets øvrige tilsynsoppgaver, og da først og fremst ressurskontrollen, kan bli skadelidende. Ut fra en samlet vurdering går Regjeringen inn for en rendyrking av tilsyns- og kontrolloppgavene for de respektive tilsynene. For å sikre en mest mulig effektiv utnyttelse av statlig personell mener Regjeringen at Mattilsynet, i alle fall i en overgangsperiode, bør kunne kjøpe tilsynstjenester fra Fiskeridirektoratet og at det gis opplæring fra Fiskeridirektoratet inntil Mattilsynet får bygget opp nødvendig kompetanse på sjømatområdet.

Grensesnitt mot kommunenes miljørettede helsevern

Kommunenes oppgaver innen næringsmiddeltilsyn overføres til det nye statlige mattilsynet, noe som gjør forholdene usikre for de kommunene som har valgt å legge miljørettet helsevernoppgaver til sitt KNT. Helsedepartementet vil vurdere arbeidsgruppens anbefalinger om organisering av miljørettet helsevern i en melding til Stortinget om folkehelsearbeidet som forventes forelagt Stortinget i nærmeste fremtid.

Drikkevannsforvaltningen

Regjeringen ønsker å opprettholde en godkjenningsordning for drikkevann. Regjeringen mener at godkjenningsordningen skal gjøres statlig og at Mattilsynet skal stå for godkjenningen. Vann er vårt viktigste næringsmiddel, og det er derfor viktig at vann godkjennes av samme organ som forestår den øvrige godkjenningen av matvarer. Godkjenningen skal i utgangspunktet foretas av Mattilsynets lokale enheter.

1.4 Økonomiske forhold vedrørende overføring av ansvar fra kommunene til staten

Hovedelementene i det økonomiske oppgjøret mellom staten og kommunene vil være overføring av personell og eiendeler som kan henføres til oppgavene som blir overført fra kommunene til staten, samt utgifter til drift. Departementet vil anvende reglene for virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljølovens § 73 for overføring av personell. Staten skal ha rett og plikt til å overta de formuesposisjoner som er anskaffet for å løse de oppgaver som staten skal overta, og tilhørende forpliktelser. For bygninger og lokaler bør det imidlertid gjøres konkrete vurderinger slik at disse bare tas over hvor dette anses hensiktsmessig for den enkelte kommune og staten. Det legges ikke opp til at det skal gis vederlag for de formuesposisjoner som overføres.

Kommunene vil få redusert sine utgifter som følge av at staten overtar oppgaver fra kommunene. Det gjennomføres derfor et trekk i kommunenes rammetilskudd innenfor inntektssystemet, og det samlede uttrekket beregnes med basis i kommunenes faktiske utgifter til næringsmiddeltilsyn.

Reformen innebærer at kommunene for framtiden må finne andre organisatoriske løsninger for de deler av virksomheten i KNT som fortsatt skal være et kommunalt ansvar. Omorganiseringen vil i en overgangsfase kunne bidra til å svekke kompetansemiljøer i kommunene og redusere effektiviteten i kommunenes oppgaveløsning. Dette gjelder først og fremst forhold vedrørende organiseringen av laboratorievirksomheten til kommunenes videre arbeid innen miljørettet helsevern.

1.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

De viktigste konsekvensene er knyttet til etablering og avvikling av statlige og kommunale virksomheter, forenkling og modernisering av lovverket langs hele matkjeden og endringer i ansvarsfordelingen mellom departementene.

I pkt. 8.2 i proposisjonen redegjøres det for de økonomiske konsekvensene av reformen. Omorganiseringen av matforvaltningen vil innebære en vesentlig effektivisering, modernisering og forenkling av matforvaltningen gjennom omfattende endringer av lovverk og forvaltning. Regjeringen legger til grunn at reformen samlet sett skal gi en effektiviseringsgevinst på minimum 10 pst. Hovedtyngden av potensialet bør kunne tas ut i løpet av 2006. Omstillingsarbeidet vil være omfattende og krevende og pågå over flere år, og inkludere etablering av Mattilsynet, avvikling av nåværende tilsynsvirksomheter, flytting og samlokalisering, kjøp av utstyr, samordning av systemer og rutiner samt personalpolitiske og organisatoriske tiltak. En interimsorganisasjon vil lede arbeidet med å etablere det nye mattilsynet i nært samarbeid med nåværende tilsyn og andre berørte parter. Det tas sikte på at den framtidige lederen for Mattilsynet vil være på plass ved årsskiftet og lede interimsorganisasjonens arbeid. For å sikre nødvendig framdrift er det lagt opp til at regiondirektørene skal være på plass seinvinteren/våren 2003, i første omgang som del av interimsorganisasjonen. Dette er en viktig forutsetning for at det i andre halvår av 2003 kan etableres og gjennomføres hensiktsmessige prosesser når det gjelder spørsmål vedrørende organisering, lokalisering og bemanning av Mattilsynet.

1.6 Organiseringen av det nye mattilsynet

Det er Regjeringens oppfatning at prinsippet om et slankt hovedkontor fortsatt skal stå ved lag og at den framtidige bemanningen, med en viss justering som følge av at det nå skal opprettes ett tilsyn for all matproduksjon, bør ligge på det nivå som ble beskrevet i St.prp. nr. 63 (2001-2002), anslagsvis (100-120 personer).

Det lokale leddet vil utgjøre grunnpilaren i tilsynets utøvende virksomhet. De fleste forvaltningsmessige avgjørelser som fattes i første instans innenfor Mattilsynet blir tatt av de lokale enhetene. Lokalkontorene skal videre være selvstendige administrative enheter med budsjett- og resultatansvar.

De regionale enhetene skal ha en bemanning som betinger at det lokale apparatet kan ytes nødvendig faglig, forvaltningsmessig og administrativ støtte. Regionkontorene skal tillegges det samlede resultats- og driftsansvar for virksomheten i sin region og skal som en hovedregel være klageinstans for de førsteinstans forvaltningsvedtak som fattes av de lokale enhetene. Det kan være aktuelt med spesialisering av regionkontorene.

Høringsinstansenes syn - organisatorisk struktur

Et overveiende flertall av høringinstansene er opptatt av at de lokale enhetene må bli så sterke og handlingsdyktige som mulig. Etablering av for mange og tunge regionale enheter vil kunne legge beslag på en uforholdsmessig stor del av ressursene. Herved svekkes det lokale, utøvende tilsynet. Et flertall er likevel enig i at en tredelt løsning i tråd med det som er skissert i St.prp. nr. 63 (2001-2002) vil være den mest hensiktsmessige organisatoriske løsningen for Mattilsynet. Flere ønsker imidlertid et noe større antall lokale enheter enn det som Regjeringen har lagt til grunn. 80-90 enheter er det tallet som hyppigst nevnes.

Den sentrale enheten bør være sterk og i stand til å håndtere ledelsesoppgavene på en tilfredsstillende måte, og internasjonal aktivitet må skje med basis i hovedkontoret. Med utgangspunkt i dette stilles det spørsmålstegn ved om foreslått bemanningsramme vil være tilstrekkelig til å sikre nødvendig slagkraft.

Det er sprik i synet på spørsmålet om å legge nasjonale oppgaver til de regionale enhetene. Størst oppmerksomhet vies imidlertid plasseringen av regionkontorene. Det er et gjennomgående syn at det synes å være lite samsvar mellom hensynet til å bevare de gode fagmiljøene som i dag finnes innenfor matforvaltningen og resultatet av de valg som Regjeringen har foretatt. Dette gjelder særlig valget av Kautokeino, men også Sortland og Steinkjer trekkes av flere fram som løsninger som er vanskelig å akseptere.

Særlig de kommunale og interkommunale næringsmiddeltilsynene gir uttrykk for et ønske om å beholde laboratoriene innenfor Mattilsynet. Flere mener at staten må ta et betydelig ansvar på dette området selv om tjenestene i framtida skal organiseres uavhengig av tilsynet. Dette gjelder så vel ansvar for referanseanalyser og vitenskapelig basert forvaltnings­-støtte som mer rutinepregede analyser. Særlig er Veterinærinstituttet og Havforskningsinstituttet opptatt av at offentlige laboratorier som skal yte forvaltningsstøtte, opprettholdes på minst samme nivå som i dag.

Virksomhet i KNT som overføres til staten ved opprettelsen av Mattilsynet

Følgende oppgaver overføres fra kommunene til staten ved opprettelsen av Mattilsynet:

• – næringsmiddeltilsyn som i dag er et kommunalt ansvar, herunder tilsyn med drikkevann

• – næringsmiddeltilsyn og kjøttkontroll som i dag er et statlig ansvar, men som utføres av KNT etter delegert fullmakt fra SNT.

Disse oppgavene anslås å utgjøre om lag 600 årsverk, inkl. andelen administrative årsverk knyttet til oppgavene. Dette tilsvarer 63 pst. av den samlede virksomheten i KNT. Oppgavene som tilføres Mattilsynet fra kommunene vil utgjøre om lag halvparten av den samlede virksomheten i Mattilsynet. Laboratorietjenestene forutsettes organisert uavhengig av det nye mattilsynet. Denne virksomheten utgjør ca. 250-300 årsverk og vil ikke bli omfattet av statliggjøringen. Det totale antall årsverk som overføres til staten ved opprettelsen av Mattilsynet skal i utgangspunktet være sammenfallende med årsverkantallet som samlet utføres innen disse arbeidsoppgavene og tilhørende administrative støttefunksjoner i kommunene på overføringstidspunktet. Det er lagt til grunn at staten overtar oppgaver, personell og ressurser fra KNT 1. januar 2004. Det forutsettes at nødvendige lovhjemler er på plass samtidig.

Oppgaver i KNT som ikke blir overført til staten ved opprettelsen av Mattilsynet

Kommunenes Sentralforbund og flere andre høringsinstanser i kommunesektoren mener labora­torietjenestene er en integrert del av næringsmiddeltilsynet i kommunene og derfor bør overføres til staten ved etableringen av Mattilsynet. Flere hørings-instanser i kommunesektoren er også av den oppfatning at kommunene bør ha fortrinnsrett til formuesgjenstandene som benyttes av KNT, og at staten må dekke kommunenes transaksjonsutgifter i forbindelse med reformen.

1.7 Ny struktur og omstillingsbehov i Fiskeri­direktoratet

Overføringen av Fiskeridirektoratets tilsyn med sjømat til Mattilsynet vil få konsekvenser for måten Fiskeridirektoratet bør organiseres på for å sikre en optimal ressursutnyttelse tilpasset etatens framtidige oppgaver. I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 11 (2002-2003) redegjør Regjeringen for den vedtatte omorganiseringen av Fiskeridirektoratet sentralt og regionalt, herunder nødvendige omstillingsbehov i forbindelse med omorganiseringen av regionkontorstrukturen. Kostnadene knyttet til overføring av oppgaver til Mattilsynet, skal dekkes av fremtidig effektiviseringsgevinst ved etablering av Mattilsynet. Fiskeridirektoratets samlede tilsynsinnsats relatert til sjømat utgjør i størrelsesorden 70-75 årsverk. Om lag 20 årsverk anvendes ved Fiskeridirektoratets hovedkontor i Bergen til arbeid med nasjonale og internasjonale oppgaver knyttet til mat­trygghet og matkvalitet. De øvrige årsverk utføres av ansatte i Fiskeridirektoratets regioner.

Fiskeridirektoratets ernæringsinstitutt skal fra 1. januar 2003 skilles ut fra direktoratet og etableres som egen institusjon. Dette vil, sammen med overføring av kvalitetskontroll av sjømat til et felles mattilsyn, innebære en stor endring i Fiskeridirektoratets portefølje. For å sikre optimal ressursutnyttelse og god tilpasning til samarbeidet med det nye mattilsynet er det nødvendig å foreta en omorganisering av direktoratet sentralt og regionalt. Målet er en mer effektiv og brukervennlig etat. Direktoratet sentralt skal deles inn i tre fagavdelinger, to støtteavdelinger og en stabsfunksjon. Den nye avdelingsstrukturen skal etableres tidlig i 2003.

Regjeringen ga 4. juli 2002 sin tilslutning til at Fiskeridirektoratets regioner skulle reduseres fra ni til fem. Dette ble fastsatt ved kgl.res. 16. august 2002. Regioninndelingen samsvarer med Mattilsynets kystregioner, med unntak av en region som dekker kysten Rogaland - svenskegrensen. Fiskeridirektoratets framtidige regionkontor vil være:

Overgangen fra ni til fem regioner skal sluttføres senest fra 1. januar 2004, dvs. samtidig med at Mattilsynets åtte regionkontorer etableres.

Fiskeridirektoratets lokale fiskerikontor er vedtatt redusert fra 50 til 19 kontorer. Når sjømattilsyn nå blir en del av det felles mattilsynet, vil deler av denne strukturen måtte vurderes på nytt fordi Fiskeridirektoratet mister en av sine tre tilsynsoppgaver.

Fiskeridepartementet mener ovennevnte omorganiseringer og tiltak vil resultere i en mer målrettet etat med fokus på det som fremover vil være Fiskeridirektoratets oppgaver. Færre regionkontor og lokale fiskerikontor vil være mer kostnadseffektivt, blant annet ved at administrative oppgaver samles. Samtidig innebærer omorganiseringen at næringen gjennomgående får større enheter å forholde seg til. Dette bør gi et bedre og mer allsidig servicetilbud gjennom tverrfaglig kompetanse, mer stabile og fleksible kontorer med bedre tilgjengelighet. Utviklingen innenfor blant annet IKT reduserer betydningen av geografiske avstander.

1.8 Budsjettmessige konsekvenser i 2003

Det er bevilget 90 mill. kroner på nytt kap. 1115 til arbeidet med å forberede opprettelsen av Mattilsynet og 3,5 mill. kroner på kap. 1030 til omstillingskostnader i Fiskeridirektoratet, jf. Budsjett-innst. S. nr. 8 (2002-2003).