6. Statens petroleumsfond og folketrygdfondet
I meldingen punkt 3.5.1.1 omtales bakgrunnen for etableringen av Statens Petroleumsfond og hvordan midlene forvaltes.
Ved utgangen av 2001 utgjorde Petroleumsfondet 619,3 mrd. kroner. Avkastningen for totalfondet (inkl. Miljøfondet) for 2001 var -2,5 pst. målt i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Denne måten å måle avkastningen på viser utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Målt i norske kroner var avkastningen på -5,3 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene skyldes at den norske kronen styrket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv i løpet av perioden. Gjennomsnittlig årlig realavkastning, dvs. etter fradrag for forvaltningskostnader og prisstigning, var i perioden 1998-2001 på 3,6 pst.
Det var særlig den svake utviklingen i aksjemarkedene som gjorde at Petroleumsfondet i 2001 for første gang fikk en negativ avkastning. Avkastningen av den ordinære aksjeporteføljen (dvs. ekskl. Miljøfondet) var i 2001 på -14,6 pst. målt i referanseporteføljens valutakurv. Obligasjonsporteføljen hadde en positiv avkastning på 5,0 pst. i 2001 målt i valutakurven.
Fram til utgangen av 2001 hadde Miljøfondet en avkastning på -18,9 pst. siden etableringen 31. januar 2001 målt i referanseporteføljens valutakurv. Fondet kan investeres i selskaper som antas å ha liten negativ innflytelse på miljøet samt i selskaper som oppfyller gitte krav til miljørapportering og miljøstyringssystem. Miljøkravene er basert på analyser fra det britiske konsulentselskapet Ethical Investment Research Service (EIRIS). Avkastningen av Miljøfondet var vel 2 prosentpoeng lavere enn avkastningen av en sammenliknbar portefølje der ingen selskaper er tatt ut etter miljøkriterier. Dette skyldes i hovedsak at sektorene teknologi, media og telekommunikasjon, som har hatt en dårligere kursutvikling enn de tradisjonelle sektorene i perioden, utgjør en større andel av Miljøfondet.
Avkastningen av Petroleumsfondet avhenger i vesentlig grad av de retningslinjer for forvaltningen som fastsettes av Finansdepartementet. Norges Banks bidrag til avkastningen måles løpende ved at resultatet av fondet sammenliknes med referanseporteføljen som Finansdepartementet har definert. I 2001 var avkastningen av Petroleumsfondets ordinære portefølje (ekskl. Miljøfondet) 0,02 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens avkastning. Over den siste fireårsperioden har den gjennomsnittlige meravkastningen vært på 0,39 prosentpoeng. Transaksjons- og skattekostnader gjør at meravkastningen til Norges Banks portefølje blir noe undervurdert i forhold til referanseporteføljen, særlig i år med store tilførsler til fondet som i 2001.
Forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Petroleumsfondet fastsetter prinsippene for den godtgjøringen Norges Bank skal motta for forvaltningen av Petroleumsfondet. Honoraret for 2001 ble fastsatt i desember 2000, og baserte seg på budsjetterte kostnader ved forvaltningen. I tillegg ble Norges Bank i 2001 godtgjort for den del av honoraret til eksterne forvaltere som fulgte av oppnådd meravkastning.
Norges Banks godtgjøring i 2001 var på 0,101 pst. av den gjennomsnittlige verdien som i henhold til referanseporteføljen kunne plasseres i aksjer, og 0,046 pst. av verdien som kunne plasseres i rentebærende instrumenter. I tillegg fikk Norges Bank godtgjøring til å dekke honorarer til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Totalt mottok Norges Bank 372 mill. kroner som godtgjøring i 2001.
Godtgjøringsstrukturen til Norges Bank er fra og med 2002 endret, jf. omtale i St.meld. nr. 1 (2001-2002) Nasjonalbudsjettet 2002. Finansdepartementets godtgjøring skal i henhold til de nye retningslinjene dekke de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense, som for 2002 er satt til 0,10 pst. av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. I tillegg til kostnadsdekningen innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den del av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Den øvre grensen for godtgjøring er satt på grunnlag av informasjon om hva den type forvaltning Petroleumsfondet har, koster i pensjonsfond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) til å utarbeide analysene som ligger til grunn for kostnadssammenlikningene.
For å evaluere Norges Banks forvaltning av Petroleumsfondet benytter Finansdepartementet konsulentselskapet Bacon & Woodrow. Det utarbeides kvartalsvise rapporter om forvaltningen av fondet. For 2001 er avkastningsmålingene i disse rapportene i samsvar med avkastningsmålingen utført av Norges Bank.
Petroleumsfondets kapital anslås i denne meldingen å vokse til 776 mrd. kroner ved utgangen av 2002. En har i dette anslaget lagt til grunn referanseporteføljens avkastning i 1. kvartal 2002, samt en forutsetning om 4 pst. realavkastning den resterende av året. Samlet netto overføringer fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av året er anslått til 143,8 mrd. kroner, jf. punkt 3.1 i meldingen. Det vises for øvrig til punkt 2.2 i meldingen for en nærmere omtale av forutsetninger om oljepris og statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kystpartiet, tar dette til orientering.
Komiteens medlem fra Kystpartiet mener at man skal være kritisk til å plassere og investere statsformuen utenriks mens det fremdeles er investeringsoppgaver som skulle ha vært løst i vårt eget land, og disse investeringene kan gjørest uten at det blir skapt for stor etterspørsel i økonomien.
Dette medlem mener at inflasjons-momentet ikke er det viktigste, da "oljefondet" etter planen skal føres tilbake til den norske økonomien om 20 år. Dette medlem mener at det på dette tidspunktet, fra om lag 2020 og utetter, vil være større fare for inflasjon enn om man investerer oljeformuen i infrastruktur og tilrettelegging av næringsutvikling i dagens samfunn.
Dette medlem viser til forslagene sine i Innst. S. nr. 255 (2001-2002) om omprioriteringer i statsbudsjettet for 2002, og til dette medlems satsninger innenfor skolesektoren, helsesektoren og overfor politiet og domstolene. Dette medlem vil også peke på at man via Oljefondet kunne ha overtatt en del av både de offentlige og private innlånene fra utlandet, og således redusert valutarisikoen til mange kommuner – uten at dette har påvirket inflasjonsnivået.
Formålet med retningslinjene og forvaltningen av Petroleumsfondet er å plassere midlene slik at fondets internasjonale kjøpekraft ivaretas best mulig. Petroleumsfondet har en lang investeringshorisont. Valg av regionfordelingen for fondet bør derfor baseres på vurderinger av fondets avkastning og risiko på lang sikt.
Opprinnelig gjenspeilte valuta- og markedsfordelingen på denne bakgrunn sammensetningen av norsk import. En fordeling i tråd med importvektene vil redusere den risikoen som er knyttet til at det finner sted endringer mellom de valutakursene fondet er investert i.
I Nasjonalbudsjettet 1998 ble det imidlertid også vist til hensyn som tilsier at en ikke utelukkende bør legge importvekter til grunn for landfordelingen. Enkelte forhold trekker i retning av at valutakursrisikoen knyttet til Norges import blir mindre viktig når investeringshorisonten øker. For det første er det rimelig å forutsette at varer som handles internasjonalt, over tid vil ha omtrent samme prisutvikling regnet i felles valuta. For det andre vil risikoen knyttet til eventuelle avvik fra kjøpekraftsparitet begrenses ved at importen kan vris mot de varene som har hatt den gunstigste prisutviklingen. Dette innebærer at en i valg av valuta- og markedsfordeling for Petroleumsfondet kan legge mindre vekt på importvekter.
Det er også viktig at Petroleumsfondets valuta- og markedsfordeling gir en tilstrekkelig spredning av den risikoen som skyldes at aksje- og obligasjonskurser endres. Dette kan gjøres ved å spre investeringene på land hvor kursendringene i liten grad samvarierer. Slik samvariasjon er ofte sterkere mellom land i samme region enn mellom land i ulike regioner, noe som taler for å spre investeringene på ulike regioner i større grad enn det rene importvekter tilsier. Fondets lange investeringshorisont innebærer i tillegg at en bør legge en viss vekt på risiko knyttet til hendelser som naturkatastrofer, teknologiske gjennombrudd, kriger og andre politiske begivenheter. Det er vanskelig å tallfeste sannsynligheter for slike begivenheter, men det er likevel viktig å forholde seg til at slike hendelser kan forekomme. Dette tilsier også at en bør spre investeringene på ulike regioner.
Mesteparten av Norges nasjonalformue består av realkapital og menneskelig kapital, men også olje- og gassressursene i Nordsjøen og våre fordringer på utlandet gjennom Petroleumsfondet er deler av vår nasjonalformue. En bør se forvaltningen av de ulike delene av denne formuen i sammenheng. I praksis kan det være vanskelig å gjøre dette på en konsistent måte. En bør likevel søke å forvalte Petroleumsfondet slik at avkastningen til fondet ikke samvarierer sterkt med avkastningen til de andre formueskomponentene. Siden de europeiske landene både ligger geografisk nær oss og er lik oss i økonomisk struktur, vil avkastningen på disse investeringene være sterkt korrelert med avkastningen på andre deler av vår nasjonalformue. Det kan tilsi at en større andel av Petroleumsfondet bør plasseres utenfor Europa enn hva tilfellet ville være med en fordeling basert på rene importvekter.
En landfordeling basert på rene importvekter ville videre kunne innebære at fondet ville bli en for dominerende aktør i små markeder som Norge importerer mye fra, særlig i Europa (f.eks. Sverige og Danmark). Aksjeinvesteringene i disse markedene ville kunne føre til at fondet ble sittende med store eierandeler i enkeltbedrifter, noe som ville være i strid med intensjonen om at fondet skal være en finansiell investor. En annen ulempe med å ha store markedsandeler er at markedskursene kan påvirkes dersom en skal kjøpe eller selge betydelige beløp.
På denne bakgrunn ble i 1998 fondets fordeling mellom Europa, Amerika og Asia fastsatt som en kombinasjon mellom importvekter og globale BNP-vekter. I forhold til rene importvekter, fikk Europa en lavere vekt, mens Amerika og Asia ble vektet opp. I forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet ble regionvektene fastsatt som 40-60 pst. i Europa, 30-50 pst. i Amerika og 10-30 pst. i Asia. Referanseporteføljens regionvekter ble samtidig fastsatt til midtpunktene i intervallene, dvs. til hhv. 50 pst. for Europa, 30 pst. for Amerika og 20 pst. for Asia.
Innen de enkelte regionene ble aksjeporteføljen fordelt mellom land etter størrelsen på aksjemarkedene i landene, mens obligasjonsporteføljen ble fordelt etter størrelsen på landenes økonomier (BNP-vekter). Grunnen til at ikke landfordelingen også på obligasjonssiden fulgte størrelsen på obligasjonsmarkedene, var at en ville unngå at fondet automatisk skulle få en økende eksponering mot land med en økende statsgjeld. Når en har inkludert ikkestatsgaranterte obligasjoner i fondets referanseportefølje, veier dette hensynet mindre. Landvektene for obligasjoner bestemmes derfor nå på bakgrunn av obligasjonenes markedskapitaliseringsvekter.
Disse regionvektene for Petroleumsfondet innebar at Petroleumsfondet fikk en høy eksponering mot enkeltutstedere, og særlig mot japanske statsobligasjoner. Det skyldes bl.a. at Japan utgjør nær hele Asia-regionen. Retningslinjer for kredittrisiko i Petroleumsfondet baserer seg på vurderinger fra kredittvurderingsselskapene Moody’s og Standard & Poor’s. Disse selskapene har nedgradert kredittvurderingen av japansk statsgjeld flere ganger den senere tiden. Japanske statsobligasjoner vurderes imidlertid fortsatt å ha høy kredittverdighet.
Finansdepartementet bestemte i brev til Norges Bank av 9. januar 2002 å redusere vekten til Asia i fondets referanseportefølje for obligasjonsinvesteringene fra 20 til 10 pst., mens vekten til Amerika og Europa ble justert opp til henholdsvis 35 pst. og 55 pst. Disse justeringene ble foretatt innenfor forskriften.
Etter denne justeringen av vektene og etter at innfasingen av ikkestatsgaranterte obligasjoner er fullført, vil den amerikanske stat være den største enkeltutsteder med en andel på i overkant av 13 pst. Deretter følger den tyske, franske, italienske og japanske stat, hver med rundt seks-syv pst.
Finansdepartementet varslet i brevet av 9. januar 2002 til Norges Bank at en tar sikte på å ha en bred gjennomgang av regionvektene for Petroleumsfondet i Revidert nasjonalbudsjett 2002. I brevet het det videre at en i denne gjennomgangen vil vurdere om en bør supplere retningslinjene for kredittrisiko ved for eksempel å sette grenser for eksponering mot enkeltutstedere. I en drøfting av regionvektene på bred basis må en også legge stor vekt på hensynet til fondets markedsrisiko, dvs. valutakursrisiko og risiko for endringer i aksje- og obligasjonskurser. Finansdepartementet ba Norges Bank om innspill til dette arbeidet.
I brev til Finansdepartementet av 10. april 2002 har Norges Bank vurdert regionvektene for Petroleumsfondet.
Norges Bank gir i dette brevet uttrykk for at obligasjonsporteføljens referanseportefølje har en hensiktsmessig regionfordeling etter den justeringen som ble foretatt i januar i år. Denne regionfordelingen synes å gi en god diversifikasjon av både markedsrisiko og kredittrisiko. I lys av den kraftige veksten i fondet bør det imidlertid etableres retningslinjer for kredittrisiko som hindrer at eksponeringen mot enkeltutstedere blir for stor.
For aksjer peker Norges Bank på at størrelsen til fondet gjør at det kan være grunner for å legge større vekt på markedsverdivektene ved fastsettelsen av regionvektene. Norges Bank foreslår at vekten i referanseporteføljen for aksjer på 50 pst. for Europa bør videreføres. Norges Bank foreslår videre at man ikke lenger har faste regionvekter mellom Asia og Amerika, men at fordelingen følger markedsverdivektene i disse regionene samlet.
Ved siden av aktivasammensetningen for Petroleumsfondet, er spørsmålet om regionfordeling blant de mest sentrale, strategiske investeringsretningslinjene fondet har. Norges Bank foreslår forholdsvis betydelige endringer i regionfordelingen for Petroleumsfondet. Norges Banks analyse danner et godt grunnlag for departementets vurderinger av spørsmålet. Problemstillingen er imidlertid omfattende, og departementet ønsker å bruke mer tid for å vurdere spørsmålet. Finansdepartementet vil komme tilbake til dette.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kystpartiet, tar dette til orientering.
Komiteens medlem fra Kystpartiet viser til sin merknad under kapittel 6.1.1. Dette medlem mener Oljefondet ikke skal investere i utlandet før alle samfunnsnyttige investeringer innenlands er gjort. Utover dette tar dette medlem punktet om regionvekter for Oljefondet i St.meld. nr. 2 (2001-2002) til orientering.
Det ble i fjor etablert en uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet, slik at Finansdepartementet kan utelukke investeringsmuligheter fra fondet hvis slike investeringer kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Norges folkerettslige forpliktelser følger blant annet av konvensjoner Norge er part i. Det ble opprettet et råd som etter anmodning fra Finansdepartementet skal vurdere om fondets plasseringsmuligheter i finansielle instrumenter kan innebære brudd på disse forpliktelsene.
Rådet har vurdert om investeringer i selskapet Singapore Technologies Engineering, som kan være involvert i produksjon av antipersonell landminer, kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Rådet mener at dette kan være tilfelle. Finansdepartementet har på denne bakgrunn utelukket dette selskapet fra fondets investeringsunivers. Finansdepartementet vil undersøke om Petroleumsfondet kan ha eierandeler også i andre selskaper som produserer antipersonell landminer. Bestemmelsene i konvensjonene om kjemiske og biologiske våpen kan tilsi at også eventuelle investeringer i slike virksomheter vil kunne innebære brudd på folkeretten. Så langt det er mulig vil det bli lagt opp til å undersøke systematisk om Petroleumsfondet er investert i selskaper som produserer slike våpen.
Rådet har også fått i oppdrag å vurdere om investeringer i regi av Petroleumsfondet kan innebære brudd på våre folkerettslige forpliktelser når det gjelder menneskerettigheter. Brev av 22. mars 2002 fra rådet er vedlagt meldingen. Rådet mener investeringer av Petroleumsfondet i utenlandske bedrifter i utgangspunktet ikke vil utgjøre et brudd på forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjoner.
Rådet konkluderer med at investeringer av Petroleumsfondet i utenlandske bedrifter i utgangspunktet ikke vil utgjøre brudd på forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjoner. Enkelte konvensjoner inneholder særskilte regler om aktivitetsplikt i internasjonalt samarbeid for å fremme konvensjonens formål. Rådet skriver at det finnes få holdepunkter for å anta at investeringer i utenlandske selskaper som medvirker til konvensjonsstridige formål vil kunne komme til å bli klassifisert som brudd på aktivitetsplikten. Imidlertid kan det ikke utelukkes at f.eks. internasjonale overvåkningsorganer i særlige tilfeller vil kunne komme til en slik konklusjon. Regjeringen vil følge opp dette. Finansdepartementet vil så langt det er mulig undersøke systematisk om det finnes selskaper i Petrolumsfondet med virksomhet som er i strid med de menneskerettighetskonvensjonene folkerettsrådet har påpekt som pålegger statene en særskilt aktivitetsplikt. Selskaper som eventuelt vil bli identifisert, vil bli behandlet innenfor de etablerte prosedyrene for uttrekksmekanismen. Finansdepartementet vil vurdere hvert enkelt selskap, bl.a. basert på en vurdering fra det folkerettslige rådet for Petroleumsfondet.
Uttrekksmekanismen er juridisk forankret i folkeretten. Stortingsrepresentant Øystein Djupedal foreslo i brev av 12. april 2002 til statsministeren å endre forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond slik at Finansdepartementet også kan endre fondets investeringsmuligheter ved å utelukke selskaper med virksomhet som "kan være i strid med offisiell norsk utenrikspolitikk". Stortingsrepresentant Djupedal viste spesielt til selskaper som produserer klasebomber i denne sammenhengen. Regjeringen støtter aktivt internasjonalt arbeid som kan lede fram til et forbud mot klasebomber i tråd med Stortingets vedtak. Utenriksministeren gjorde 4. mars 2002 rede for status for dette arbeidet for Stortinget.
Det er ingen internasjonal konvensjon om klasebomber. Stortingsrepresentant Djupedals forslag innebærer således at en beveger seg bort fra den juridiske forankringen for uttrekksmekanismen. Det å knytte uttrekksmekanismen til norsk utenrikspolitikk ville ikke gi en klar avgrensing og være svært vanskelig å praktisere. Innføring av slike retningslinjer har blitt drøftet og avvist flere ganger i Stortinget. Det er da blant annet blitt lagt vekt på:
– Fondet plasseres i land og selskaper Norge har omfattende samhandel med, og er underlagt de generelle retningslinjene utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen. På samme måte som statens øvrige økonomiske samkvem med andre land, bygger Petroleumsfondets investeringer på at selskaper forholder seg til hjemlandets lover og regler.
– Statens petroleumsfond er et finanspolitisk styringsredskap for å synliggjøre bruken av petroleumsinntektene og å sette til side en stor del av de løpende inntektene for å dekke framtidige utgifter. Siktemålet med fondets plasseringer er å oppnå høy avkastning med moderat risiko. En bør være varsom med å anvende Statens petroleumsfond som et aktivt virkemiddel til å fremme andre mål enn å sikre statens og fellesskapets finansielle sparing.
– Staten er en betydelig eier i norsk næringsliv, enten direkte eller gjennom bl.a. Folketrygdfondet. Det bør være konsistens i praktiseringen av etiske retningslinjer på alle statens områder. Det bør således være like standarder for statens eierskap innenlands og utenlands gjennom Petroleumsfondet. Dersom det gjaldt andre retningslinjer for Petroleumsfondet, ville en kunne oppleve at staten kjøper varer og tjenester fra selskap som ville være utestengt fra Petroleumsfondets portefølje, eller at norske selskaper med statlig eierandel ville være involvert med selskaper som Petroleumsfondet ikke kunne investere i.
– Det ville være vanskelig å finne en egnet avgrensning for hvilke aktiviteter som eventuelt skulle omfattes av regler som på forhånd begrenser fondets investeringsmuligheter. Selv om en velger ett eller flere kriterier, vil det likevel kunne trekkes fram kritikkverdige forhold om enkeltbedrifter. Videre ville det være vanskelig å komme fram til kriterier som er objektive og behandler alle selskaper likt. Virksomheter i ulike deler av næringslivet er sterkt innvevd i hverandre.
Regjeringen mener på denne bakgrunn at man må være varsom med å etablere regler om å utelukke selskaper fra Petroleumsfondet løsrevet fra folkeretten. Slike retningslinjer vil være svært vanskelig å praktisere. Det vil ikke være mulig å finne klart avgrensede og objektive kriterier, og eventuelle beslutninger ville i stor grad måtte baseres på skjønn. Slike regler ville videre lett medføre inkonsistens i forhold til annen statlig virksomhet. Uansett hva slags kriterier man skulle velge, vil det kunne trekkes fram kritikkverdige forhold som angår enkeltbedrifter i fondets portefølje. Regjeringen vil på dette grunnlag holde fast på at uttrekksmekanismen for Petroleumsfondet skal være forankret i våre folkerettslige forpliktelser.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil vise til at regjeringen Stoltenberg etablerte en såkalt uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet, slik at fondet nå pålegges å trekke seg ut av selskaper som for eksempel produserer antipersonell-landminer. Disse medlemmer mener det er svært positivt at denne ordningen ble etablert i fjor, slik at det nå undersøkes systematisk om Petroleumsfondet er investert i selskaper som produserer kjemiske og biologiske våpen, eller virksomheter som bryter menneskerettighetskonvensjoner. Disse medlemmer legger til grunn at Finansdepartementet i slike tilfeller straks iverksetter tiltak for å trekke Petroleumsfondet ut av slike investeringer. Disse medlemmer mener at dette arbeidet må intensiveres.
Disse medlemmer viser til at etableringen av uttrekksmekanismen på bakgrunn av redegjørelsen i Revidert nasjonalbudsjett 2002 framstår som nødvendig og vellykket. Disse medlemmer legger til grunn at erfaringene nå danner et godt grunnlag for videre arbeid på dette området, og mener Regjeringen bør igangsette utredning om hvordan ytterligere sikkerhetsmekanismer mot klart uheldige investeringer kan opprettes.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det er etablert en uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet, og at Regjeringen vil undersøke systematisk om det finnes selskaper i fondet med virksomhet som bryter med Norges folkerettslige forpliktelser, og utelukke disse. Disse medlemmer slutter seg til dette. Disse medlemmer vil videre be Petroleumsfondets folkerettsråd foreta en løpende vurdering av om de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet kan utvikles ytterligere.
Disse medlemmer tar for øvrig Regjeringens redegjørelse til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet viser til at Petroleumsfondet stadig blir utsatt for kritikk på grunn av måten investeringene foretas. Blant annet fremkommer det beskyldninger om at det investeres i selskaper som er involvert i produksjon av landminer, slavearbeid osv. Etter disse medlemmers oppfatning må Regjeringen forsikre Stortinget om at Petroleumsfondets investeringer ikke kommer i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Stortinget og Regjeringen har uttrykt skepsis til å innføre etiske retningslinjer for fondet. Disse medlemmer vil vise til "Rapport nr. 1/2 - Verdiløse penger?- Oljefondet – veien mot etiske retningslinjer" som er utarbeidet av Framtiden i våre henders forskningsinstitutt. Uten at disse medlemmer har tatt stilling til innholdet i denne rapporten, mener disse medlemmer at Regjeringen bør foreta en ny vurdering av problemstillingen blant annet gjennom å vurdere denne rapporten.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti har merket seg Regjeringens konklusjoner på bakgrunn av Petroleumsfondets folkerettslige råd. Spesielt har disse medlemmer merket seg at Regjeringen mener at man må være varsom med å etablere regler om å utelukke selskaper fra Petroleumsfondet løsrevet fra folkeretten. Argumentet er at slike retningslinjer vil være vanskelig å praktisere; det vil ikke være mulig å finne klart avgrensede og objektive kriterier, og eventuelle beslutninger ville i stor grad måtte baseres på skjønn. Uansett hva slags kriterier man skulle velge, vil det kunne trekkes fram kritikkverdige forhold som angår enkeltbedrifter i fondets portefølje. Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen derfor ønsker uttrekksmekanismen for Petroleumsfondet forankret i våre folkerettslige forpliktelser.
Disse medlemmer har også merket seg den siste tids avsløringer av hva fondet er investert i, og de kommentarer disse avsløringene har avfødt i offentligheten. Etter disse medlemmers mening er det meget problematisk når det dokumenteres at Norge investerer sitt overskudd på statsbudsjettet i bedrifter med en historie som i flere tilfelle er i strid med målene for offisiell norsk utenrikspolitikk. Et eksempel på dette er investeringene i General Dynamics. Denne bedriften produserer komponenter til klasebomber, en våpentype Norge arbeider for å forby internasjonalt. Blant annet med bakgrunn i dette eksempelet mener disse medlemmer at å begrense uttrekksmekanismen til våre folkerettslige forpliktelser vil være for snevert.
Disse medlemmer har merket seg at Petroleumsfondets folkerettslige råd systematisk skal gjennomgå fondets investeringer for å se om det finnes selskaper med virksomhet som er i strid med de menneskerettighetskonvensjonene rådet har påpekt, noe som pålegger statene en særskilt aktivitetsplikt. Disse medlemmer synes dette er positivt. Disse medlemmer ønsker imidlertid at denne gjennomgangen også skal inkludere søk etter, og ekskludering av, bedrifter etter et bredere sett av kriterier, først og fremst i forhold til menneskerettigheter, arbeidsrettigheter og miljøødeleggende virksomhet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen nedsette et utvalg som skal ha som mandat å fremme forslag om et sett av etiske retningslinjer for petroleumsfondet og legge frem sak våren 2004. Utvalget skal bestå av personer med folkerettslig kompetanse, i tillegg til kunnskap om etiske investeringer, samt faglig kompetanse innen miljø- og menneskerettsområdet."
I meldingen punkt 3.5.2 omtales bakgrunnen for organiseringen av Folketrygdfondet.
Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, som kontolån til statskassen og som bankinnskudd. Aksjeplasseringer kan utgjøre inntil 20 pst. av fondets samlede kapital, og inntil fem pst. av rammen for aksjeplasseringer kan gjøres på børser i Danmark, Finland og Sverige.
Folketrygdfondets kapital utgjorde 133,7 mrd. kroner målt til markedsverdi ved utgangen av 2001. Av dette utgjorde plasseringer i egenkapitalinstrumenter 24 mrd. kroner, som tilsvarer 18,5 pst. av markedsverdien av de samlede plasseringene. I overkant av 60 pst. av fondets verdipapirportefølje er plassert i stats- og statsgaranterte instrumenter, og av dette utgjør kontolån til staten det meste.
Folketrygdfondet oppnådde en avkastningsrate på 4,1 pst. i 2001. Avkastningen for fondets egenkapitalplasseringer var på -9,6 pst., mens renteplasseringene hadde en avkastning på 6,7 pst. Over de siste fire årene har fondet hatt en gjennomsnittlig årlig, nominell avkastning på totalkapitalen på 4,7 pst. Det vil bli gitt en nærmere omtale av resultatene for Folketrygdfondet i Kredittmeldinga 2001 som legges fram til høsten.
For 2002 har Finansdepartementet fastsatt en øvre ramme på 1,5 mrd. kroner for Folketrygdfondets samlede beholdningsøkning av private og kommunale obligasjoner og sertifikater (uten statsgaranti), bankinnskudd og aksjer mv. Øvrig plasseringsøkning skal skje i stats- og statsgaranterte papirer eller som kontolån til statskassen.
I forbindelse med refinansieringen av Kværner ASA høsten 2001 ble det satt som betingelse for å få tilført ny egenkapital at selskapets eksisterende gjeld ble restrukturert. Dette innebar at Kværners eksisterende gjeld på om lag 8,6 mrd. kroner ble delt i et ordinært lån på ca. 4,1 mrd. kroner og et ansvarlig lån på ca. 4,5 mrd. kroner. Begge lånene er i ettertid blitt børsnotert. Deler av Folketrygdfondets lån til Kværner ble i denne forbindelse omgjort til et ansvarlig lån pålydende ca. 390 mill. kroner. Folketrygdfondets reglement gir ikke eksplisitt anledning til å investere i ansvarlige lån. På denne bakgrunn ba Folketrygdfondet i brev av 2. januar 2002 om en midlertidig dispensasjon fra nevnte reglement. Folketrygdfondets reglement vedtas av Stortinget, og Finansdepartementet har ikke myndighet til å gi slik midlertidig dispensasjon. Finansdepartementet har på denne bakgrunn fremmet forslag om at § 9 i reglementet for Folketrygdfondet endres slik at Kongen gis myndighet til å dispensere fra reglementets § 5 i særlige tilfeller, jf. St.prp. nr. 52 (2001-2002).
Hvis forslaget til endring av reglementet får tilslutning i Stortinget, tas det sikte på å gi Folketrygdfondet midlertidig dispensasjon til å beholde det ansvarlige lånet til Kværner. Folketrygdfondet får ikke en utvidet plasseringsadgang med den foreslåtte endringen i reglementet, men Kongen gis mulighet for å dispensere i særlige tilfeller. Omstendighetene rundt den aktuelle saken gjorde at fondet ba om en dispensasjon etter at det ansvarlige lånet var gitt. Folketrygdfondet skrev i brevet av 2. januar 2002 at dersom obligasjonseierne ikke aksepterte den foreslåtte refinansieringspakken, ville selskapet melde oppbud. Det framstod derfor som lite aktuelt for fondet å gå i mot forslaget. Finansdepartementet er innforstått med dette. Det forutsettes imidlertid at dette var et unntakstilfelle. Dersom det senere skulle oppstå behov for dispensasjon fra reglementet, legger departementet til grunn at Folketrygdfondet ber om dette på forhånd. Finansdepartementet vil behandle eventuelle forespørsler fra sak til sak.
Folketrygdfondet skal ut fra retningslinjer fastsatt av Stortinget opptre som en finansiell investor, og investere på bakgrunn av forventet avkastning og risiko. Ved behandlingen av St.prp. nr. 61 (1999-2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000 vedtok Stortinget følgende tilføyelse til § 5 første ledd i reglementet for Folketrygdfondet:
"Styret skal påse at det er etablert et betryggende risikostyringssystem for fondets forvaltning."
Reglementet for Folketrygdfondet angir at øvre grense for eierandel i enkeltselskaper er 15 pst. av selskapskapitalen. Reglementet inneholder ikke eksplisitte krav til øvre grense for fondets samlede engasjement i enkeltselskaper der også obligasjoner er medregnet. Det kan være vanskelig å definere en slik øvre grense for samlet eksponering i enkeltselskaper, ettersom det er vanskelig å veie sammen ulike plasseringstyper på en enkel måte. I omtalen av risikostyringssystemet for fondet er det i budsjettdokumenter bl.a. blitt pekt på behov for å etablere referanseporteføljer for fondets plasseringer og risikorammer for avvik fra referanseporteføljene. Finansdepartementet legger til grunn at også retningslinjer om kredittrisiko og diversifisering omfattes av den generelle bestemmelsen i reglementet om at det er etablert et betryggende risikostyringssystem for fondets forvaltning. Finansdepartementet har tatt dette opp med fondet. Folketrygdfondet er i ferd med å revidere interne retningslinjer på området, og vil komme tilbake til Finans-departementet om dette senere.
Folketrygdfondet har i brev til Finansdepartementet av 17. januar 2002 bedt om utvidet plasseringsadgang på enkelte områder. Fondet ber om at adgangen til å investere i Danmark, Finland og Sverige utvides til å kunne utgjøre inntil 5 pst. av fondets samlede kapital. Fondet kan i dag plassere inntil 1 pst. av samlet kapital i aksjer i disse landene. Folketrygdfondet ber i denne sammenhengen også om at øvre grense for eierandel i enkeltselskaper utvides fra 0,5 til 5 pst. av selskapskapitalen i disse landene. Fondet ber videre om å få adgang til å plassere i unoterte norske selskaper innenfor en ramme på 2,5 pst. av fondets kapital.
I behandlingen av Folketrygdfondets brev er det behov for mer informasjon fra fondet på enkelte punkter. Finansdepartementet er i dialog med fondet om dette. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering av de problemstillinger som Folketrygdfondet tar opp.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil understreke viktigheten av at Folketrygdfondet nettopp skal foreta sikre investeringer og spre risiko, at styret på forretningsmessig og selvstendig grunnlag skal avgjøre hvilke investeringer som skal foretas, og at Folketrygdfondet ikke skal brukes til redningsoperasjoner, men tvert imot der de ser det som formålstjenlig å investere for å få en størst mulig avkastning.
Disse medlemmer viser til budsjettavtalen som er inngått mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet, og viser samtidig til Innst. S. nr. 255 (2001-2002) i kapittel 20 hvor flertallet går inn for å utvide Folketrygdfondets plasseringsadgang i Norden fra 5 til 20 pst. samt at Regjeringen bes komme tilbake med spørsmålet om å utvide den øvre grense for eierandeler i enkeltselskaper.
Komiteen viser til at finanskomiteen i Innst. S. nr. 173 (2001-2002) gikk inn for å gi Kongen slik dispensasjonshjemmel som foreslått i St.prp. nr. 52 (2001-2002), og at dette ble vedtatt av Stortinget 4. juni 2002.