8. Om fullmakt til å ta opp innenlandske og utenlandske statslån
Statsbudsjettet for 2001, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001), syner eit overskot på 177,0 mrd. kroner for statsbudsjettet og Statens petroleumsfond samla, jf. tabell 1.1 i St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 11 (2000-2001). Det er foreslått å setje av heile dette beløpet i Petroleumsfondet. Ein netto auke i utlån til statsbankane, kjøp/sal av aksjar og utlån til andre m.v. på 16,1 mrd. kroner, saman med avdrag på langsiktig gjeld på 44,4 mrd. kroner, gjer at staten ut frå forslaget i St.prp. nr. 1 (2000-2001) har eit brutto finansieringsbehov på i overkant av 60 mrd. kroner i 2001. Lånebehovet vil i hovudsak bli dekka ved nye låneopptak.
Nivået på bruttogjelda i statskassa har sidan 1993 vore om lag uendra i nominelle storleikar. Ved utgangen av 1999 utgjorde statsgjelda i alt om lag 260 mrd. kroner, medan fordringane utanom kapitalinnskot i forretningsdrifta, forskot og mellomrekneskap med ordinære rekneskapsførarar og andre utgjorde vel 560 mrd. kroner. Målt på denne måten hadde statskassa netto finansielle fordringar på 300 mrd. kroner ved utgangen av 1999. Når ein reknar med kapitalinnskot i forretningsdrifta m.v. og gjeld og avsetningar i statskassa utanom statsgjelda, utgjorde netto finansielle fordringar ved utgangen av 1999 om lag 450 mrd. kroner.
Tabell 1.2 i proposisjonen gjev eit oversyn over utviklinga i statens gjeld og utviklinga i statens kontantbehaldning og utlån til statsbankane. Lån som i utgangspunktet bind staten for ein periode på meir enn eitt år, blir rekna som langsiktige lån, medan lån med løpetid på inntil eitt år blir rekna som kortsiktige lån.
Statens kontantbehaldning var 57,0 mrd. kroner ved årsskiftet 1999-2000, mot 47,9 mrd. kroner eitt år tidlegare. Ved utgangen av september 2000 var kontantbehaldninga på 28,1 mrd. kroner.
Det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet blir finansiert ved overføring frå Statens petroleumsfond, medan lånetransaksjonane blir finansierte ved låneopptak eller trekk på statens kontantbehaldning. Som nemnt ovanfor, er lånebehovet for 2001 på om lag 60 mrd. kroner hovudsakleg tenkt dekka ved opptak av nye lån. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 drøfta ein samanhengen mellom Statens petroleumsfond og statens opplåning (avsnitt 3.4.3.). Utgangspunktet var at finanskomiteen i si innstilling til lånefullmakts-proposisjonen for 1997, Innst. S. nr. 54 (1996-1997), etterlyste ei vurdering av om ein viss del av netto finansieringsbehov kunne dekkjast ved trekk på Petroleumsfondet. Det er for 2001 budsjettert med eit netto finansieringsbehov på 16 mrd. kroner. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 viste ein til at statens opplåning ikkje nødvendigvis kunne reduserast om heile eller delar av netto finansieringsbehov blei dekka ved trekk på Petroleumsfondet. Ein viste til at dersom behovet for netto likviditetsinndraging i den norske pengemarknaden skulle dekkjast med statspapir, kunne nivået på statsopplåninga under visse føresetnader bli lite påverka av om netto finansieringsbehov heilt eller delvis blei dekka av Petroleumsfondet. Ein konkluderte med at ein burde vidareføre praksisen med at dei årlege overføringane frå fondet svara til det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet, og at netto finansieringsbehov blei dekka med låneopptak. Eit fleirtal i finanskomiteen tok denne konklusjonen til etterretning. Det har ikkje skjedd vesentlege endringar i dei forholda som låg til grunn for den konklusjonen som blei trekt i 1997, og Regjeringa har derfor lagt dette til grunn for opplegget i budsjettet også i denne proposisjonen.
Eit tilbod av norske statsobligasjonar og statskassevekslar kan ha positive samfunnsøkonomiske verknader. Ved å tilby statsobligasjonar og statssertifikat/statskassevekslar, sørgjer staten for ei kredittrisikofri avkastningskurve for plasseringar med frå 1 månad til om lag 10 års løpetid. Eit anna viktig moment med statspapir er at dei bidrar til likviditet i den norske kapitalmarknaden, som allereie i dag er prega av å vere mindre likvid enn tilsvarande marknader i andre land. Utan tilførsel av statspapir vil marknaden bli mindre effektiv. Andre lån og låneinstrument blir prisa i forhold til dei statlege, og på den måten medverkar dei statlege låna til ein oversiktleg norsk verdipapirmarknad.
Om deler av statens lånebehov blir dekt ved overføringar frå Petroleumsfondet, vil både statens passiva- og aktivaside bli redusert. Kostnadene ved opplåning vil då bli mindre, men samtidig vil inntektene på plasseringa gå ned. Utrekningar kan tyde på at kostnadene ved opplåning, under visse føresetnader, er lågare enn marginalavkastninga på statens aktiva. Staten kan med andre ord oppleve at nettoinntektene til staten ikkje aukar om ein vel å redusere opplåninga.
Med bakgrunn i momenta ovanfor rår Finansdepartementet til at ein opprettheld statleg opplåning i den norske marknaden.
I den pengepolitiske styringa tar ein normalt det utgangspunktet at statens inn- og utbetalingar (medrekna lånetransaksjonar) skal vere i balanse, dvs. vere nøytrale i høve til likviditeten i pengemarknaden. Overskotet på statsbudsjettet vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden.
Overskotet blir overført til Petroleumsfondet, som i sin heilskap blir investert i utlandet. Noregs Bank kjøper dagleg valuta i marknaden, og tilfører dermed norske kroner til valutamarknaden. Desse valutatransaksjonane nøytraliserer inndragingseffekten av overskotet på statsbudsjettet. Nokre postar på statsbudsjettet, som til dømes overføringar frå Noregs Bank og renter på statens utanlandslån, påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden direkte. Desse transaksjonane påverkar likevel storleiken på statsbudsjettet og dermed avsetninga i Statens petroleumsfond. Basert på overslaga i Statsbudsjettet for 2001 styrkjer slike postar budsjettbalansen netto med om lag 15 mrd. kroner. For å få eit likviditetsnøytralt opplegg vil ein såleis måtte låne ekstra i år 2001, slik at ein nøytraliserer den likviditeten Noregs Bank tilfører marknaden gjennom banken sine valutakjøp til Petroleumsfondet.
Utviklinga har vist at det er ønskjeleg å ha rommelege fullmakter slik at ein kan tilpasse statens låneprogram til skiftande forhold gjennom året. På denne bakgrunn ber ein om, på linje med opplegget for inneverande og tidlegare år, fullmakt til å ta opp langsiktige innanlandske lån som er større enn brutto finansieringsbehov. Samtidig ber ein om rommelege fullmakter for samla uteståande i kortsiktige lån. Fullmakta for nye lån i utanlandsk valuta blir foreslått halden uendra for å framleis ta høgde for eit eventuelt lån i euro.
Tabellen nedanfor gjev ein samla oversikt over lånefullmaktene i 1999 og 2000 saman med forslag til fullmakter for 2001. Fullmakta for opptak av nye langsiktige innanlandske og utanlandske statslån blir foreslått sett til 90 000 mill. kroner og 20 000 mill. kroner, høvesvis. Auken i fullmakta for langsiktige lån i 2001 i høve til 2000 må sjåast i samanheng med den store auken i nedbetalinga av gamle lån. Fullmakta for uteståande lån i form av kortsiktige marknadspapir, medrekna statskassevekslar, blir foreslått halden uendra på 100 000 mill. kroner, og fullmakta for samla uteståande i andre kortsiktige lån blir foreslått auka til 100 000 mill. kroner. Det blir ikkje bede om fullmakt til å utferde grunnkjøpsobligasjonar.
Fullmakter for opptak av statslån i 1999 og 2000. Forslag til fullmakter for år 2001. Mill. kroner
Fullmakt for 1999 | Utnytta pr. 31. desember 1999 | Gjeldande fullmakt for 2000 | Utnytta pr. 30. september 2000 | Forslag til fullmakt for 2001 | |
Langsiktige innanlandske lån1), nye lån | 50 000 | 27 400 | 40 000 | 25 950 | 90 000 |
Lån i utlandet, nye lån | 10 000 | 0 | 20 000 | 0 | 20 000 |
Kortsiktige lån, samla uteståande: | |||||
- kortsiktige marknadspapir 2) | 150 000 | 43 020 | 100 000 | 27 500 | 100 000 |
- andre kortsiktige lån | 90 000 | 29 135 | 90 000 | 41 448 | 100 000 |
1) Medrekna langsiktige kontolån frå Folketrygdfondet.
2) Medrekna kortsiktige kontolån frå Folketrygdfondet.
Det er i avsnitt 1.4 og 1.5 i proposisjonen gjort greie for mål og resultat for statens gjeldsforvaltning og om instrumentbruk og eventuelle nye instrument.
I kapittel 3 i proposisjonen er det gjort greie for etaten sine lån i utlandet og samordninga av statens utanlandsgjeld og Noregs Bank sine valutareservar. Kapittel 4 i proposisjonen gjeld kredittavtaler mellom Noregs Bank og sentralbankane i andre land.
Komiteen slutter seg til forslagene I-IV i proposisjonen om fullmakter til å ta opp innenlandske og utenlandske statslån i 2001 jf. forslag C VI nr. 1-4 under kap. 10 Komiteens tilråding.