6. Statens petroleumsfond
Ved utgangen av 1999 var den bokførte verdien av Statens petroleumsfond 220 892 mill. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (1999-2000) Statsrekneskapen medrekna folketrygda for 1999. Dette svarer til egenkapitalen i fondet. Det var i fondets balanse ved utgangen av 1999 en mellomregning på 1 386 mill. kroner mellom fondet og statskassen som skyldtes at fondet i 1999 ble tilført mer midler enn nettoavsetningen til Petroleumsfondet etter statsregnskapet skulle tilsi. Den bokførte verdien av fondets portefølje av utenlandske verdipapirer var derfor 1 386 mill. kroner høyere enn fondets egenkapital ved årsskiftet.
For nærmere omtale av forvaltningen av Statens petroleumsfond vises til St.meld. nr. 2 (1999-2000) avsnittene 3.5.1.1 og 3.5.1.2.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyrehar merket seg at Norges Bank "i noen grad" har startet egen aktiv aksjeforvaltning. Disse medlemmer mener at det ikke er hensiktsmessig at Norges Bank bruker ressurser på egen, aktiv forvaltning av aksjer, og at forvaltningen fortsatt bør baseres på å sette oppdragene ut på anbud.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen i Nasjonalbudsjettet for 2001 vurdere spørsmålet om Norges Banks forvaltning av Statens Petroleumsfond bør skje ved egen aktiv aksjeforvaltning, eller om forvaltningen fortsatt bør baseres på å sette oppdraget ut på anbud.»
Stortinget har gått inn for å opprette et miljøfond som en del av Statens petroleumsfond. Fondet skal ha en startkapital på 1 mrd. kroner, og framtidig avkastning og tap på denne kapitalen skal tilfalle eller belaste denne delen av fondet. Miljøfondet skal bare investeres i egenkapitalinstrumenter (aksjer). Det er forutsatt at størrelsen på Miljøfondet skal vurderes på nytt etter tre år med tanke på en eventuell utvidelse av den innskutte kapitalen. Før dette skal de økonomiske og miljømessige resultatene evalueres. Miljøfondet vil bli forvaltet på samme måte som Petroleumsfondet for øvrig. Miljøfondets investeringsmuligheter vil imidlertid være mer begrenset ettersom det bare skal kunne investeres i selskaper som oppfyller gitte miljøkriterier.
Det ble i Nasjonalbudsjettet 2000 lagt opp til å basere kriteriene for miljøvurdering av aktuelle investeringsobjekter på miljørapportering og miljøsertifisering. Det ble også vurdert å benytte kriterier basert på miljøeffektivitet, dvs. material- eller energiintensitet i forhold til omsetning eller verdiskapning. Det ble imidlertid pekt på at datagrunnlaget foreløpig er for svakt til at miljøeffektivitet kan benyttes nå. Det ble pekt på at det var grunn til å tro at datagrunnlaget gradvis ville kunne forbedres, slik at miljøeffektivitet eventuelt kan benyttes som kriterium senere. Stortinget hadde ikke merknader til dette.
Det ble i fjor høst avholdt en anbudskonkurranse som grunnlag for å velge et konsulentselskap som skal bistå i utformingen av miljøkriterier og å samle inn data til Miljøfondet. Det kom inn 10 anbud. Etter en samlet vurdering ble det britiske selskapet EIRIS (Ethical Investment Research Service) valgt som konsulent. Finansdepartementet vil, i tråd med EØS-reglementet, avholde en ny anbudskonkurranse om tre år.
EIRIS vurderer miljørapporter etter 10 kriterier og rangerer dem etter et karaktersystem med fire nivåer. Selskapene skal gjøre rede for grunnleggende miljøpolitikk, hvordan selskapet påvirker miljøet, kvantitative data som for eksempel energibruk, materialbruk, vannbruk, utslipp osv., og i hvilken grad selskapet oppfyller sine miljømålsettinger. I tillegg blir rapportene vurdert etter kriterier om miljøstyringssystemet, overtredelser (miljøbøter, ulykker osv.), økonomiske konsekvenser av miljøpolitikken som f.eks. opprydningskostnader, verifisering av miljørapportene, forholdet til interessegrupper og dekning av bærekraftig utvikling. EIRIS må utøve et visst skjønn for å bestemme om et selskap skal kunne sies å ha oppfylt informasjonsplikten på det enkelte området. Likevel er kravene til miljørapportene tilstrekkelig konkrete og målbare til at hensynet til objektivitet og etterprøvbarhet synes ivaretatt i tilstrekkelig grad. Oppfyllelsen av disse kriteriene danner grunnlaget for hvilken karakter selskapene får i EIRIS" karaktersystem. Selskapene tildeles karakterene "utmerket", "god", "moderat" eller "svak".
EIRIS har tilsvarende karaktersystem for miljøsertifisering. I tillegg til de offisielle sertifiseringssystemene ISO 14001, utviklet av The International Standards Organisation og EMAS (European Eco-Management & Audit Scheme), vurderer EIRIS selskapers egendefinerte miljøstyringssystemer. ISO 14001 og EMAS i regi av EU er sertifikater som dokumenterer tilfredsstillende miljøstyringssystemer. Selv om det finnes retningslinjer for hva et egendefinert system skal inneholde, vil dette i noen grad være opp til EIRIS" skjønn.
Vurderingen knyttet til miljørapportering og miljøsertifisering av det enkelte selskaps miljøpolitikk vil altså i noen grad bli tillagt EIRIS. Det vil imidlertid være opp til norske myndigheter å bestemme hvilken karakter som skal kreves for at et selskap skal inkluderes i Miljøfondet. Finansdepartementet vil komme tilbake i Nasjonalbudsjettet 2001 med en vurdering av hvilke krav som bør stilles til miljørapporter og -sertifikater.
I Nasjonalbudsjettet 2000 ble utgangen av 2. kvartal i år antydet som et mulig oppstartstidspunkt for Miljøfondet. Arbeidet med å fastsette miljøkriterier og å samle inn miljødata om enkeltselskaper har imidlertid vist seg mer tidkrevende enn forventet. Den tidsplanen som ble skissert i Nasjonalbudsjettet vil derfor gi for liten tid til kvalitetskontroll av de innsamlede data. Regjeringen legger derfor opp til å tilføre fondet kapital ved utgangen av inneværende år.
Begrensningen i antall selskaper Miljøfondet kan investeres i, vil innebære økt risiko for fondet. Dette skyldes at man begrenser mulighetene til å redusere risiko ved å spre aksjeinvesteringene. Fondets risiko må derfor være et viktig hensyn i vurderingen av miljøkriteriene for fondet.
Investeringsmulighetene for Miljøfondet bør ligge mest mulig fast i treårsperioden fram til fondet skal evalueres. Dette innebærer at verken miljøkriteriene eller landene som skal inngå i fondet, bør endres i denne perioden. I motsatt fall vil evalueringen av fondet kunne bli vanskelig og forvaltningskostnadene øke. Miljøfondet bør heller ikke utvides ut over 1 mrd. kroner før fondet er evaluert etter den første treårsperioden.
I Nasjonalbudsjettet 2000 het det at bare selskaper i bransjer der miljøproblemene er størst, skal underlegges miljøkriterier. Denne vurderingen står ved lag. Dette har sammenheng med at det er viktigst å bidra til økt fokus på miljø i de næringer der miljøproblemene er størst. I tillegg kommer at miljørapportering og miljøsertifisering ikke er særlig utbredt i enkelte næringer (som for eksempel tjenesteytende næringer). Disse næringene ville følgelig ha fått en lav andel i Miljøfondet siden det ville ha vært få bedrifter som hadde passert kriteriene. Det legges derfor opp til at miljøkriteriene bare skal anvendes i de næringene hvor miljøproblemene antas å være størst, mens selskapene i de andre næringene inkluderes i Miljøfondet. Ifølge EIRIS vil dette innebære at om lag 30 pst. av selskapene i Petroleumsfondets referanseportefølje (FTSE-indeksen) blir underlagt miljøsiling.
I Nasjonalbudsjettet 2000 het det videre at flest mulig land bør inkluderes i Miljøfondet, og at Europa og Nord-Amerika anses som en minimumsløsning. EIRIS vil med sikkerhet kunne skaffe tilstrekkelige data for miljørapportering og miljøsertifisering i Europa og Nord-Amerika innen utgangen av 2000. Datagrunnlaget er foreløpig tynt i Asia og Oseania, og det er fortsatt usikkerhet knyttet til hvordan datatilgangen i Asia og Oseania vil være ved utgangen av året. Dette vil bli nærmere avklart før Nasjonalbudsjettet 2001.
Et flertall på Stortinget, som besto av Arbeiderpartiet og Høyre, hadde følgende merknad i innstillingen til Revidert nasjonalbudsjett 1999:
«Disse medlemmer mener at det ved utvelgelsen av bedriftene også skal legges til grunn en årvåkenhet med hensyn til at grunnleggende arbeidstakerrettigheter er oppfylt i de aktuelle bedriftene.»
Hensynet til arbeidstakerrettigheter kan bare ivaretas ved å utelukke selskaper som ikke tilfredsstiller gitte krav systematisert i en database. Datatilgangen er dårligere for arbeidstakerrettigheter enn for miljøspørsmål. EIRIS er i ferd med å innhente data om arbeidstakerrettigheter for de europeiske selskapene som inngår i Petroleumsfondets referanseportefølje. Kriteriene relaterer seg til SA 8000-standarden, som er utarbeidet av Council on Economic Priorities, og bygger på ILO-konvensjonene. Databasen vil imidlertid være ny og kvalitetskontrollen således begrenset. Databasen vil heller ikke omfatte Nord-Amerika og Asia. Bruk av slike kriterier ville begrense investeringsmulighetene for fondet betydelig, og således øke fondets risiko. Dette har bl.a. sammenheng med at de selskapene som evt. ville bli utelukket etter kriterier om arbeidstakerrettigheter kan være helt andre enn de som utelukkes etter miljøkriterier. Regjeringen går på denne bakgrunn ikke inn for å benytte kriterier for arbeidstakerrettigheter i prøveperioden. Det vil imidlertid være naturlig å komme tilbake til dette spørsmålet etter at prøveperioden er over.
Norges Bank har i brev av 29. mars 2000 til Finansdepartementet kommet med vurderinger vedrørende retningslinjer for forvaltningen av Miljøfondet. Retningslinjene for Miljøfondet må bl.a. definere et investeringsunivers, en referanseportefølje samt grenser for avvik fra referanseporteføljen. I tillegg må det lages regler for hvordan investeringsuniverset skal oppdateres over tid. Norges Banks brev følger som trykt vedlegg til meldingen.
Også Norges Bank legger vekt på at en i prøveperioden, av hensyn til å få en mest mulig ryddig evaluering av fondet, ikke endrer valget av miljøkriterier og hvilke land som skal inngå i fondet.
Referanseporteføljen har viktige funksjoner i forvaltningen av Miljøfondet. I tillegg til å reflektere investeringsstrategien, skal referanseporteføljen også brukes til å vurdere hvordan forvaltningen gjennomføres. Det er derfor viktig at denne porteføljen fastsettes ut fra klare og objektive kriterier. En må bl.a. definere hvilke regionvekter som skal brukes, hvordan landfordelingen skal være innenfor hver region, hvordan fordelingen på bedrifter skal være innenfor hvert land og hvor ofte referanseporteføljen skal oppdateres. Norges Bank drøfter disse spørsmålene i brevet.
Norges Bank drøfter også hvilken grense for relativ volatilitet, definert som standardavviket til differansen mellom avkastningen på Miljøfondet og avkastningen på referanseporteføljen, som bør settes. Desto lavere en setter grensen for relativ volatilitet, desto mindre kan de faktiske plasseringene avvike fra referanseporteføljen. Norges Bank tilrår at det settes en grense for relativ volatilitet på 1 pst. for Miljøfondet.
Finansdepartementet vil legge vekt på Norges Banks tilråding i fastsettelsen av referanseportefølje og risikomål for Miljøfondet. Før referanseporteføljen fastsettes, vil det imidlertid være behov for en nærmere avklaring mht. bl.a. hvilke regioner som skal inngå i fondet, og hvilke karakterer som skal benyttes i utvelgelsen av bedrifter. En vil komme tilbake i Nasjonalbudsjettet 2001 med en nærmere orientering om referanseportefølje og risikomål. Departementet vil ha løpende kontakt med Norges Bank framover om dette.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sin merknad i Budsjett-innst. S. II (1998-1999) der dette medlem la frem et omfattende forslag til hvordan fondet kan underlegges miljøkriterier med tre elementer, hvorav sertifisering etter ISO 14 001 var ett av elementene. Dette medlem er tilfreds med at Finansdepartementet nå vurderer dette miljøsertifiseringssystemet, men er kritisk til at det tar så lang tid. Ambisjonsnivået til flertallet er meget lavt, kun 1 mrd. kroner eller under 0,3 pst. av fondets verdi skal underlegges helt elementære miljøkriterier, men likevel bruker en måneder og år på å komme i gang. Dette medlem mener det er viktigere å komme i gang, og heller justere systemet underveis, enn å vente helt til alle motforestillinger har blitt løst med å iverksette miljøfondet.
Dette medlem foreslår følgende:
«Miljøfondet skal begynne å fungere fra 1. januar 2001.»
Dette medlem ønsker primært å underlegge hele Petroleumsfondet miljøkrav, slik kunne Petroleumsfondets store verdier vært en brekkstang for å fremme miljøkrav internasjonalt. Det bør i alle fall være mulig å heve miljøfondet til 10 mrd. kroner, slik at Miljøfondet får økt tyngde både internt i Norges Bank og eksternt ute i markedene.
Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:
«Miljøfondets startkapital utvides til 10 mrd. kroner.»
Dette medlem mener det er praktisk mulig å underlegge hele Statens Petroleumsfond noen enkle kjøreregler allerede nå. Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:
«Statens Petroleumsfond skal ikke investere i bedrifter som er involvert i tobakksselskaper og våpenindustri.»
Finansdepartementet har i forskriften for Statens petroleumsfond fastsatt en øvre grense for fondets eierandel i enkeltselskaper til 1 pst. av selskapskapitalen.
I Nasjonalbudsjettet 1998, da forskriften for bl.a. eierandelsbegrensningen ble fastsatt, heter det:
«Departementet ønsker å understreke at fondets eierandel i de enkelte selskapene skal være små. Etter departementets vurdering er det i denne omgang tilstrekkelig med en grense for eierandel i enkeltselskaper på 1 pst. Når fondet blir større vil det kunne bli aktuelt å heve denne grensen. »
Norges Bank har i brev av 25. april 2000 til Finansdepartementet anmodet om at grensen blir hevet til 3 pst. Norges Banks brev følger som trykt vedlegg til denne meldingen.
Det er viktig å fastholde at Petroleumsfondet skal være en finansiell investor, og ikke et redskap for strategisk eierskap. Det er flere grunner til at dette er viktig. For det første vil det sikre en god spredning av fondets investeringer, noe som vil ivareta hensynet til sikkerhet for statens midler og ønsket om en høyest mulig avkastning for gitt risiko. For det andre vil investeringene være likvide og dermed lette å realisere dersom det blir behov for å trekke på fondet. For det tredje vil det bli enklere å evaluere forvaltningen av Petroleumsfondet ved at avkastningen på fondet kan sammenliknes med avkastningen på anerkjente referanseporteføljer og med avkastningen som andre finansielle investorer oppnår. I tillegg vil det kunne være en politisk risiko knyttet til strategisk eierskap for staten. Det forhold at Petroleumsfondet er en finansiell investor, har ført til at fondet for tiden er investert i mer enn 2000 selskaper i 21 forskjellige land.
Etter at den gjeldende eierandelsbegrensningen på 1 pst. ble vedtatt, har fondets størrelse økt betydelig, og det forventes å øke ytterligere i årene som kommer. I tillegg har Norges Bank utpekt flere eksterne forvaltere for fondets aksjeportefølje. Dagens eierandelsbegrensning innebærer at Norges Bank for hver av disse forvalterne må sette svært lave grenser for eierandel i enkeltselskaper, slik at summen ikke vil overstige den grensen som gjelder for fondet samlet. Eierandelsbegrensningen legger, ifølge Norges Bank, bindinger på forvalternes handlefrihet. Dette gjelder først og fremst investeringene i de minste selskapene, og en heving av eierandelsbegrensningen vil derfor kunne føre til større eierandeler i disse. Siden de små selskapene uansett utgjør en liten andel av fondets aksjeportefølje, vil det ifølge Norges Bank bare bli en helt marginal økning i fondets risiko dersom eierandelsgrensen blir hevet.
Norges Bank skriver også at når Petroleumsfondets eksterne forvaltere gjør transaksjoner i aksjemarkedet, er det viktig at fondet blir likebehandlet med andre kunder som disse forvalterne har. Men siden eierandelsbegrensningen til fondet i mange tilfeller er mer bindende enn den begrensningen andre kunder opererer med, kan det i praksis bli vanskelig å få til en likebehandling. Norges Bank skriver at det på denne bakgrunn er naturlig å vurdere eierandelsbegrensningen i Petroleumsfondet på ny.
Det er ikke åpenbart hvor grensen for strategisk eierskap går. Norges Bank viser i brevet til at en mulig innfallsvinkel kan være å se på hvilke krav som stilles i de enkelte land til hvor stor eierandelen kan være før den antas å være av interesse for andre investorer (såkalt flaggingsregel). Denne grensen er i de fleste land på mellom 5 og 10 pst. En maksimumsgrense for Petroleumsfondet som settes lavere enn grensen som normalt krever flagging av eierandelene, er etter Norges Banks oppfatning forenlig med at fondet bare skal være en finansiell investor.
Norges Bank tilrår at grensen for eierandel skal gjelde både for den samlede aksjekapitalen (som i dag) og for de aksjene som gir stemmerett. Departementet viser i denne sammenhengen til at § 10 i forskriften for Petroleumsfondet slår fast at Norges Bank ikke skal utøve eierrettigheter knyttet til aksjer, med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser. Dette ligger fast.
Etter hvert som Petroleumsfondet vokser, vil det være et tidsspørsmål når det vil bli nødvendig å heve grensen for maksimal eierandel fra dagens nivå på 1 pst. Finansdepartementet deler Norges Banks vurderinger, og går inn for at eierandelsbegrensningen i enkeltselskaper for Petroleumsfondet heves fra 1 til 3 pst. nå. Selv om det er lite trolig at en grense på 3 pst. vil bli en effektiv begrensning den nærmeste tiden, er det hensiktsmessig at grensen heves så mye at den vil være robust en tid framover etter hvert som Petroleumsfondet vil vokse. En grense på 3 pst. er mindre enn det som vil kunne innebære strategisk eierskap, og ikke høyere enn at hensynet til risikospredning m.v. fortsatt vil bli ivaretatt. Finansdepartementet har 12. mai 2000, dvs. samme dag som denne meldingen legges fram, på denne bakgrunn endret forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond i samsvar med Norges Banks tilråding.
Komiteen tar dette til etterretning.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti støtter utvidelsen av øvre eierandel i enkeltselskaper. Dette er også i tråd med dette medlems syn om at Petroleumsfondet over tid bør ha mulighet for å kunne opptre som en strategisk eier for å fremme miljø og menneskerettigheter. Dette medlem vil også komme tilbake med forslag om å utvide antall land Petroleumsfondet kan investere i.