4. Retningsliner for Statens petroleumsfond
4.1 Samandrag frå St.meld. nr. 1 (1997-1998)
Et flertall i Stortingets finanskomite, bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, representanten Bråthen, Kristelig Folkeparti og Venstre sluttet seg til hovedprinsippene for nye retningslinjer for forvaltning av Statens petroleumsfond ved behandlingen av B.innst.S.nr.IV (1996-1997).
Norges Bank har i et brev av 22. august til Finansdepartementet gitt sine tilrådninger til nye retningslinjer. Bankens brev følger som trykt vedlegg til meldingen.
Finansdepartementet har i samsvar med omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 1997 og Stortingets syn, og etter å ha vurdert Norges Banks brev av 22. august, endret retningslinjene for forvaltning av Statens petroleumsfond, jf. boks 3.2 i meldingen. De nye retningslinjene trer i kraft 1. januar 1998, men oppbyggingen av fondets aksjebeholdning vil bli spredt over tid for å unngå at petroleumsfondets disposisjoner påvirker kursene i de markedene fondet skal investeres. En tar imidlertid sikte på å nå den planlagte aksjeandelen i løpet av 1998.
Det legges stor vekt på åpenhet rundt forvaltningen av Statens petroleumsfond. Som nevnt i Revidert nasjonalbudsjett 1997, vil fondets årsregnskap bli presentert i statsregnskapet. En legger da opp til at det samtidig vil bli presentert en fullstendig oversikt over alle fondets eiendeler. I tillegg vil halvårsresultatet bli kort omtalt i Nasjonalbudsjettet.
I Revidert nasjonalbudsjett 1997 var den foreløpige vurderingen at aksjeandelen i petroleumsfondet i denne omgang burde ligge i området 30-50 %. En holder fast ved denne vurderingen. Det er viktig at aksjeandelen tillates å variere noe over tid. Det har bl.a. sammenheng med at endringer i markedsverdiene til aksjene og obligasjonene automatisk vil endre aksjeandelen i den samlede porteføljen. Retningslinjene forutsetter nå at 30-50 % av fondet skal være investert i aksjer og 50-70 % investert i obligasjoner, jf. forskriftens § 5.
I prinsippet kan valg av valutafordeling og valg av markedsfordeling være to uavhengige beslutninger. Ved å benytte valutaterminmarkedet kan man oppnå en ønsket valutafordeling, uavhengig av hvilke markeder fondet er plassert i. Norges Bank anbefaler i sitt brev at det ikke innføres et permanent skille mellom valuta- og markedsfordelingen:
| « Dette har blant annet sammenheng med at fondets lange investeringshorisont gjør det vanskelig å avdekke den reelle valutaeksponeringen i fondet, fordi valutakursendringer på sikt ofte kan bli motsvart av rentedifferanser og inflasjonsforskjeller. Et vesentlig skille mellom valuta- og markedsfordelingen over tid ville dessuten innebære at en stadig måtte fornye kortsiktige kontrakter (valutaswapper) med betydelig beløp, noe som ville gitt store transaksjonskostnader og økt motpartsrisiko. I retningslinjene og i referanseporteføljen for Petroleumsfondet bør en derfor velge samme valuta- og markedsfordeling. » |
Departementet slutter seg til Norges Banks konklusjon på dette punktet. Det er lagt opp til at fondet skal ha samme markedsfordeling og valutafordeling.
Norges Bank foreslår at en ved fastleggelsen av den regionale valutafordelingen legger mest vekt på BNP-vekter, men at også hensynet til Norges importmønster tillegges en viss vekt. Banken foreslår følgende regionfordeling: Amerika 20-40 %, Europa og Afrika 40-60 %, Asia og Oceania 10-30 %.
Om fordelingen innen regionene uttaler Norges Bank følgende:
| « Den regionale fordelingen bør være lik for aksjer og obligasjoner. Norges Bank mener imidlertid at aksjer og obligasjoner ikke trenger å ha den samme valuta- og markedsfordeling innenfor de ulike regionene. For aksjer kan både hensynet til transaksjonskostnader og hensynet til å unngå store eierandeler i enkeltselskaper tilsi at markedskapitaliseringsvekter bør brukes. Men disse vektene er ikke noe godt alternativ for obligasjoner siden det kan innebære at investeringene automatisk økes i land med voksende gjeld. Det taler for at en bør bruke BNP-vekter som utgangspunkt når obligasjonsinvesteringene skal spres innenfor regionene. » |
Departementet slutter seg til Norges Banks vurderinger. I forskriften heter det nå at fondets investeringer skal fordeles med 20-40 % i Amerika, 40-60 % i Europa, og 10-30 % i Asia og Oceania. Siden ingen av finansmarkedene i de afrikanske landene for tiden anses tilstrekkelig velutviklet til å oppfylle de kriteriene som er lagt til grunn for fondets plasseringer, har en ikke nå inkludert Afrika i regioninndelingen. For tiden vurderer en det slik at det heller ikke er aktuelt å investere i Mellom- og Sør-Amerika. Regionen Amerika vil derfor inntil videre bare inkludere Canada og USA.
Departementet mener at det er ønskelig at det legges entydige og objektive kriterier til grunn ved fastsettelse av hvor petroleumsfondet kan investeres. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det understreket at fondet skal investeres i land med velfungerende og likvide finansmarkeder med betryggende selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. I lys av at de store investeringsbankenes markedsindekser er konstruert etter samme type kriterier som er relevante for petroleumsfondet, kan dette synes som et egnet utgangspunkt for å definere hvilke land fondet kan investeres i. En global aksjeindeks består av delindekser for ulike land. De enkelte delindeksene er i sin tur satt sammen av enkeltaksjer på en måte som gjør at indeksen skal reflektere verdiutviklingen i aksjemarkedet.
Det er i meldingen gitt nærmere begrunnelser for følgende liste:
| - | Amerika: Canada og USA. |
| - | Europa: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Italia, Irland, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og Østerrike. |
| - | Asia og Oceania: Australia, Hong Kong, Japan, New Zealand og Singapore. |
Dette betyr bl.a. at EØS-land som f.eks. Island og Hellas eller land i Afrika og Latin-Amerika ikke er med siden deres finansmarkeder i dag ikke er ansett som tilstrekkelig velutviklede, store og likvide. Denne landlisten kan imidlertid endre seg over tid.
Norges Bank anbefaler at deler av kapitalen i Statens petroleumsfond også plasseres i såkalte framvoksende markeder.
Plasseringer i framvoksende markeder kan være et interessant investeringsalternativ for petroleumsfondet. En må da blant annet vurdere nøye spørsmålet om risikostyring av investeringene i slike markeder som ikke er like velutviklede. Departementet vil vise til Norges Banks påpekning om at oppbygging av kompetanse på dette området må vurderes opp mot andre prioriterte oppgaver. Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at en i denne omgang ikke vil åpne for investeringer i framvoksende markeder.
I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det lagt til grunn at fondets plasseringer skal være slik at de gir en avkastning på linje med bredt sammensatte porteføljer av verdipapirer. I utgangspunktet er det derfor naturlig at fondets plasseringer i stor grad gjenspeiler de aksjeindeksene og obligasjonsindeksene som inngår i referanseporteføljen.
Transaksjonskostnader gjør imidlertid at det ikke alltid vil være ønskelig å kjøpe alle verdipapirene som inngår i indeksene. I tillegg er det aktuelt å åpne for at en mindre del av fondet kan forvaltes etter en mer aktiv strategi, som også gjør at fondet vil få en sammensetning som avviker fra de nevnte indeksene i referanseporteføljen. Det understrekes at det også for slike forvaltningsmandater vil bli tatt utgangspunkt i bestemte indekser som referanse for investeringene, men det kan være snakk om en noe høyere grense for relativ volatilitet for disse mandatene enn for andre. I en periode hvor det er store netto overføringer til fondet og endringer i aktivafordelingen, kan det også være nødvendig med en noe større toleranse for avvik fra referanseporteføljen og dermed høyere grense for relativ volatilitet.
Ut fra disse hensynene vil departementet fastsette en grense for relativ volatilitet på 1,5 %. En vil senere vurdere grensen for relativ volatilitet i lys av de erfaringer man gjør, og i lys av at senere perioder med lavere vekst i fondets plasseringer trekker i retning av at det ikke er nødvendig å ha like stor toleranse for avvik fra referanseporteføljen som nå. Under visse forutsetninger om de statistiske egenskapene til dataene, kan en relativ volatilitet på 1,5 % tolkes som at fondets avkastning med 95 % sannsynlighet vil ligge mellom +/- 3 prosentpoeng av referanseporteføljens avkastning (forutsatt lik forventet avkastning for fondet og referanseporteføljen).
Departementet mener at begrensningen om en maksimal durasjon på 5 i dagens retningslinjer blir erstattet med en ramme for durasjon på mellom 3 og 7. Den faktiske durasjonen i fondet med de nye retningslinjene vil ventelig ligge rundt 5. I dag er durasjonen for fondets obligasjonsplasseringer rundt 3 1/2. En legger altså opp til en viss økning av durasjonen i fondets portefølje.
I dagens retningslinjer for forvaltning av Statens petroleumsfond er fondets kredittrisiko regulert ved et krav om at utstedere av verdipapirer skal være nasjonalstater, foretak med statsgaranti eller internasjonale organisasjoner med høy kredittverdighet. Norges Bank påpeker i sitt brev at når det gis adgang til å investere i aksjer, bør en også vurdere å gi fondet anledning til å investere i obligasjoner utstedt av private bedrifter.
Ut fra hensynet til en langsiktig kapitalforvaltning er det ønskelig å åpne for investeringer også i private obligasjoner. Departementet forutsetter at nye investeringsalternativer ikke tas i bruk før en har opparbeidet god kompetanse på området og har gode risikostyringssystemer på plass.
Norges Bank foreslår at retningslinjene ikke bør spesifisere alle de instrumenter som det er anledning til å benytte i forvaltningen av fondet.
Departementet kan se at det er hensiktsmessig at forskriften ikke spesifiserer i detalj hvilke instrumenter det er anledning for Norges Bank å benytte i forvaltningen av petroleumsfondet. De nye retningslinjene har derfor nå en generell bestemmelse om at det skal være etablert betryggende risikosystemer og kontrollrutiner. Departementet skal være orientert om de instrumenter Norges Bank anvender.
I sitt brev tar Norges Bank også opp spørsmålet om særlige krav til investeringenes likviditet.
Departementet slutter seg til Norges Banks vurderinger, og har ikke satt særlige krav til investeringenes likviditet.
Det er lagt stor vekt på at petroleumsfondet skal være en såkalt finansiell investor med små aksjeposter i de enkelte selskapene.
Departementet ønsker å understreke at fondets eierandeler i de enkelte selskapene skal være små. Etter departementets vurdering er det i denne omgang tilstrekkelig med en grense for eierandel i enkeltselskaper på 1 %. Når fondet er blitt større, vil det kunne bli aktuelt å heve denne grensen. En vil også senere kunne vurdere om grensen skal settes for den enkelte forvalters eierandel, og ikke for fondets samlede investeringer som nå, jf. at investeringsbeslutningene innenfor de overordnede retningslinjene vil bli tatt av den enkelte forvalter. Det vil uansett ligge fast at fondet ikke skal være et redskap for strategisk eierskap og at investeringene skal være spredt på et stort antall selskaper med en liten eierandel i hvert selskap.
I tillegg til en grense for eierandel, har departementet vurdert å sette en grense for fondets samlede eksponering overfor et enkelt selskap. Det viser seg at det er vanskelig i praksis å formulere og kontrollere en slik grense for eksponering overfor et enkelt selskap. Departementet forutsetter imidlertid at Norges Bank jevnlig vurderer eksponeringen overfor enkeltselskaper slik at fondet ikke får en uønsket høy eksponering overfor et enkelt selskap, jf. forskriftens § 9.
Departementet la i Revidert nasjonalsbudsjett 1997 til grunn at Norges Bank har et overordnet ansvar for den operative forvaltningen av fondets midler, og at banken setter ut deler av porteføljen til andre forvaltere.
Mens Norges Bank i dag forvalter petroleumsfondets obligasjonsportefølje selv, vil banken bruke eksterne forvaltere for aksjeporteføljen.
I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det lagt til grunn at petroleumsfondets aksjeportefølje skal være plassert på anerkjente børser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. Slik de nye retningslinjene nå legges opp, vil midlene være investert i land som Norge for en stor del har svært nære politiske og økonomiske bånd til. Dette er land som et stort antall norske bedrifter investerer i og som Norge importerer fra og eksporterer til.
Det vil være full åpenhet om fondets plasseringer ved at oversikter over eierandeler mv. framlegges med de årlige regnskapene for fondet. Norges Bank vil velge forvaltere som er anerkjente og som driver sin virksomhet under offentlig tilsyn i sine respektive hjemland. I retningslinjene stilles det krav om at de forvalterne som får i oppdrag å forvalte deler av petroleumsfondet har utarbeidet betryggende interne etiske retningslinjer for sin egen virksomhet. Det vil på denne måten bli satt en like høy standard for åpenhet, skikkelighet og forsvarlighet for fondets plasseringer som for annen statlig og privat virksomhet i Norge.
Det har vært stilt spørsmål ved om det i tillegg til dette bør settes særskilte, ytterligere begrensninger for petroleumsfondets investeringer. En slik type begrensning kunne være å utelukke investeringer i selskaper som driver virksomhet i strid med nærmere definerte kriterier. En annen type begrensning kunne være å investere bare i de selskaper som driver virksomhet som oppfyller nærmere definerte kriterier.
Regjeringen har vurdert om det er ønskelig å fastsette særskilte retningslinjer for Statens petroleumsfond for å begrense investeringsvalgene utover det som følger av de regler som allerede er gitt, og har kommet til at en ikke vil gå inn for dette.
I petroleumsfondloven § 2 heter det at fondets avkastning tillegges fondet. Departementet legger opp til at utgiftene til forvaltning av petroleumsfondet ikke vil bli belastet statsbudsjettet, men vil komme til fratrekk ved beregning av fondets avkastning. Når fondets regnskap presenteres i statsregnskapet, vil det være en oversikt over utgiftene til forvaltning av fondet. Forvaltningsutgiftene vil da framgå som et eget element av fondets avkastning (renteinntekter + utbytte + omvurderinger - forvaltningskostnader).
I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det lagt opp til at petroleumsfondet utelukkende skal opptre som en finansiell investor, slik at eierandelene i de enkelte selskapene er små. De utenlandske verdipapirene vil være investert i Norges Banks eget navn, jf. forskriftens § 2. Ut fra fondets rolle som finansiell investor legger departementet til grunn at banken ikke skal utøve eierrettigheter knyttet til fondets investeringer med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser.
Hensynet til en mest mulig til petroleumsfondet effektiv kapitalforvaltning tilsier at overføringene fordeles i mindre porsjoner i løpet av året. Departementet vil derfor ta sikte på kvartalsvise overføringer til petroleumsfondet i de nærmeste årene når fondsoppbyggingen er stor.
En omlegging til kvartalsvise overføringer bør trolig innføres kun delvis i 1998 og fullt ut først i 1999.
Omleggingen vil innebære enkelte budsjettmessige konsekvenser. I dag er systemet at statens sparing avleirer seg på statens foliokonto gjennom året, og at overføringen til petroleumsfondet finner sted 31. desember. Hyppigere overføringer til fondet gjør at foliokontoen i gjennomsnitt vil ha en lavere saldo og lavere renteinntekter. Samtidig vil fondet få en høyere avkastning når midlene overføres tidligere i året. Det økte oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet som følge av lavere renteinntekter, vil motsvares av at det vil bli en større overføring fra petroleumsfondet. Den samlede virkningen av omleggingen vil kun knytte seg til den forskjell i avkastning den aktuelle overføringen oppnår ved å være investert i henhold til petroleumsfondets retningslinjer i løpet av året framfor å være plassert på foliokontoen.
4.2 Merknader frå komiteen
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemen frå Sosialistisk Venstreparti, sluttar seg til dei endra retningslinene for forvalting av Statens petroleumsfond som det er gjort greie for i St.meld. nr. 1(1997-1998) Nasjonalbudsjettet 1998.
Eit fleirtal i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Tverrpolitisk Folkevalde, konstaterer at Finansdepartementet i samsvar med Revidert nasjonalbudsjett 1997 og Stortinget sitt syn, og etter å ha vurdert Norges Banks brev av 22. august 1997, har endra retningslinene for forvalting av Statens petroleumsfond til også å omfatte plassering i internasjonale aksjemarknader. Retningslinene legg opp til at petroleumsfondet kan investere i eigenkapitalinstrument og føreset no at 30-50 % av fondet skal vere investert i aksjar og 50-70 % investert i obligasjonar, jf. forskrifta § 5.
Fleirtalet har merka seg at departementet meiner det er ønskeleg at det vert lagt eintydige og objektive kriterium til grunn ved fastsetjing av kvar petroleumsfondet kan investerast. Fleirtalet er samd i at Norges Bank har eit overordna ansvar for den operative forvaltinga av midla i fondet, og at banken set ut delar av portefølgjen til andre forvaltarar. Fleirtalet vil vidare understreka kor viktig det er at aksjeportefølgjen i petroleumsfondet vert plassert på kjende børsar i land med velutvikla selskaps-, børs- og verdipapirlovgjeving og i land som Noreg har nære politiske og økonomiske band til. Fleirtalet har merka seg at det skal vere fullt kjennskap til plasseringa fondet gjer, og at det vert stilt krav om at dei forvaltarane som får i oppdrag å forvalte delar av petroleumsfondet har utarbeidd trygge interne etiske retningsliner for si eiga verksemd.
Fleirtalet er samd i dei retningslinene som er fastsett av regjeringa Jagland.
Medlemene i komiteen frå Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til at det i det politiske grunnlaget for ei Sentrumsregjering klart er slått fast at det skal utarbeidast retningsliner for plassering av oljefondet i utlandet som sikrar at omsynet til menneskerettar og miljø vert lagt til grunn for investeringsval.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er i alle hovedtrekk enig i hovedprinsippene for forvaltning av Statens petroleumsfond. Disse medlemmer mener dog at fondet bør ha anledning til å ha eierandeler i enkeltselskaper på over 1 %, men det legges til grunn at fondet ikke skal være et redskap for strategisk eierskap.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener retningslinjene for Statens petroleumsfond bryter med fundamentale moralske og etiske retningslinjer. Fondet blir i årene framover en stadig mer betydningsfull investor i verdensmålestokk. Dette betyr at den investeringsprofilen fondet legger seg på vil signalisere om Norge setter profitt foran moral, etikk og miljø. Å legge rent forretningsmessige kriterier til grunn ved forvaltningen av petroleumsfondet betyr at vi signaliserer at avkastning er viktigere enn fundamentale etiske hensyn. Dette medlem viser til hva miljødirektør Carlos Joly i Storebrand og førsteamanuensis Tore Lindholm ved Institutt for Menneskerettigheter skrev i en kronikk i Aftenposten i juni:
| « ... det er etisk strutsepolitikk å late som om det er mulig å gjennomføre en anstendig global fondsforvaltning uten å skulle hanskes med det løpende etiske vurderingsansvar for hver foretatt investering. » |
Dette medlem mener det som et minimum er helt nødvendig å bygge inn hensyn til miljø og menneskerettigheter i forvaltningen av Statens petroleumsfond. Dette medlem vil peke på at med de retningslinjene det legges opp til for petroleumsfondet, så vil staten opptre som en hvilken som helst aksjespekulant i det internasjonale finansmarkedet. Dette er en praksis som dette medlem finner umoralsk.
Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen utforme retningslinjer for Statens petroleumsfond som tar et overordnet hensyn til menneskerettigheter, miljø og faglige rettigheter i de land og virksomheter hvor fondet investerer. »
Dette medlem viser til Sosialistisk Venstrepartis merknader i B.innst.S.nr.IV (1996-1997).
Komiteens medlem fra Tverrpolitisk Folkevalgte mener at oljefondet skal sikre fremtiden for Norges kommende generasjoner. Plassering av fondet i utenlandske aksjer er en høyst usikker investering og spesielt når det investeres i utenlandsk valuta.
De utenlandske børsene kan falle sammen og alle plasseringer kan gå tapt.
Ved hjemføring av eventuelle overskudd for å styrke norsk økonomi må vi kjøpe store mengder norske kroner, og det vil påvirke kronekursen som vil stige og dette vil bryte med den faste kurspolitikken som er vedtatt ført.
Dette medlem mener midlene i større grad bør plasseres i folketrygdfondet og i øvrige fond i Norge. Dette medlem foreslår:
| - | Kjøp av gull som blir oppbevart i Norges Bank eller andre sikre steder |
| - | Investering i fast eiendom innenlands, så vel som i utlandet, og investeringer i u-land med avkastningskrav |
| - | Kjøp av statsgaranterte obligasjoner i utlandet |
| - | Investering i infrastruktur i Norge |
| - | Sikring av varige arbeidsplasser i distriktene basert på fornybare ressurser ved lån og tilskudd, få i gang en skikkelig flåtefornying og opprusting på land |
| - | Få i stand en skikkelig overvåking og kontroll av uttaket av fornybare ressurser i havet |
| - | Styrke forskningen på de fornybare naturressursene. Og kartlegging og sikring av havområdene og farledene |
| - | Sikre en skikkelig infrastruktur slik at verdiskaping basert på høsting av naturressurser kan foregå rasjonelt og effektivt, jf. post, vei, jernbane, båt og bil |
| - | Drive utlån gjennom Norges Bank til utlandet mot betaling av renter i norske kroner og mot sikre garantier. |
Ved investeringer i u-land der avkastning og vekst er målet, kan dette medlem slutte seg til en del av Sosialistisk Venstreparti sin merknad om moral og etikk.