InstruksjonsrettenHer: Stortingets rett til å instruere Regjeringen. og grensen for instruksjonsretten har vært omstridt i juridiske og politiske kretser. Instruksjonsretten er etablert som konstitusjonell sedvane og har således Grunnlovs rang.Se bl.a. Innst. S. nr. 277 (1976–1977). Spørsmålet er ikke omstridt i juridisk teori. Det er stadig færre som argumenterer mot at instruksjonsretten er blitt konstitusjonell sedvanerett. Stortingets utenriks- og konstitusjonskomité skriver i Innst. S. nr. 277 (1976–1977) om Stortingets instruksjonsrett, foruten på prerogativenes områder:

"Etter at det parlamentariske system har trengt igjennom i norsk statsliv og blitt en del av vår konstitusjonelle virkelighet, har Stortinget i vid utstrekning ansett seg berettiget til å gripe inn på forvaltningens område med lover og plenumsvedtak uten hinder av Grunnlovens § 3. Utviklingen må sies å ha stadfestet at Regjeringen er rettslig forpliktet til å følge de bestemmelser Stortinget fatter."

I tradisjonell juridisk teori har prerogativene vært ansett for å sette skranker for instruksjonsretten. Prerogativ er en førsterett eller særrett til å styre eller fatte beslutning. Prerogativene i denne sammenheng er bestemmelser i Grunnloven som legger konkrete og spesifiserte oppgaver inn under KongenI dagens statsskikk er Kongen i statsråd unntatt for de personlige prerogativene., og som gir Kongen slik særrett eller førsterett til å fatte beslutning. Det er lagt til grunn at Stortinget ikke kan fatte rettslig bindende vedtak på prerogativenes område. Prerogativenes stilling i norsk statsrett er sterkt svekket og mange vil hevde at de i stor grad har mistet sin konstitusjonelle kraft etter innføringen av parlamentarismen.

Prerogativene var alle opprinnelig Kongens personlige. Det preger innretningen på dem. I dag skilles det mellom de resterende personlige prerogativene og prerogativene tillagt Kongen i statsråd. De personlige prerogativene finnes i Grunnloven § 23 om tildeling av kongelig orden, § 24 om tilsetting og avsetting av det kongelige hoff og § 36 om retten til å samtykke til arveberettiget prins eller prinsesses ekteskap. Kongens personlige prerogativer omfattes ikke at dette grunnlovsforslaget.

Prerogativene for øvrig er nedfelt i Grunnloven slik:

• § 12 første ledd (oppnevning av statsrådets medlemmer)

• § 12 tredje ledd (opprettelse og nedleggelse av departementer, samt saksfordelingen mellom dem)

• § 16 (om kirkelige anordninger)

• § 18 (retten til innkreving av skatter og avgifter pålagt av Stortinget)

• § 19 (ansvar for forvaltning av statens eiendommer mv.)

• § 20 første ledd (benådning av forbrytere)

• § 21 (utnevning av embetsmenn)

• § 22 (retten til avskjedigelse av embetsmenn, statsråder og statssekretærer)

• § 25 første ledd (beordringsretten over militære mannskaper)

• § 26 første ledd (utenrikspolitikken)

Det er klart at Kongen i statsråd og statsrådets medlemmer er rettslig forpliktet til å følge vedtak fattet av Stortinget. Det innebærer at regjeringens medlemmer som ikke følger Stortingets vedtak kan bli utsatt for rettslig forfølgning gjennom påtale og dom i Riksrett. Et spørsmål er om statsrådets medlemmer fritt kan se bort fra Stortingets vedtak på prerogativenes område, uten å pådra seg straffeansvar eller om en kan tenke seg at instruksjonsretten på enkelte områder er så utviklet at det kan sette eksisterende prerogativer til side. Et annet spørsmål er om en i det hele tatt er tjent med denne typen ansvarsform i et parlamentarisk system, eller om hensikten med og bakgrunnen for prerogativene og Grunnlovens beskyttelse av Kongens myndighet er anakronismer som ikke hører til vår statsskikk i dag.

Formålet med dette grunnlovsforslaget er å bidra til en mulig opprydding i forholdet til prerogativene på en slik måte at de prerogativene Stortinget mener skal være bestemte skranker for egen instruksjon bør opprettholdes, mens prerogativer som tilhører fortiden og er erstattet av det parlamentariske styringssystem foreslås fjernet. En slik opprydding vil ha betydning for den fremtidige maktbalansen mellom Storting og regjering. Gjennomgangen i forslaget er relativt kortfattet i forhold til de problemstillingene som trekkes opp, men det foretas noen henvisninger til aktuell litteratur i begrunnelsene.

En kan argumentere for at alle prerogativene bør fjernes fordi Stortingets instruksjonsrett i vårt parlamentariske system har gjort Sverdrups ord mer sanne enn han kunne forestille seg da ordene om samling av all makt i Stortingets sal, falt. På den annen side kan enkelte av prerogativene fremstå som en fornuftig arbeidsdeling mellom Storting og regjering slik at enkelte av dem bør bli stående.

Siden parlamentarismen ble innført i Norge har det blitt stilt spørsmålstegn ved prerogativenes plass i forholdet mellom Storting og regjering. I tiden rundt 1960–1970-tallet var flere ledende juristerJohs Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 4. utg. 1976, s. 276. av den oppfatning at prerogativenes rettslige rolle i stor grad var bortfalt og at Stortinget kunne gi regjeringen rettslig bindende instruks også på prerogativenes område.

Under Stortingets behandling av Innst. S. nr. 227 (1976–1977) gav imidlertid Stortingets flertallAlle partier unntatt Sosialistisk Venstreparti. støtte til den tradisjonelle prerogativlæren. Det medførte at den generelle oppfatningen av prerogativlæren endret seg fordi Stortingets egen oppfatning av prerogativenes rettslige betydning nødvendigvis må tillegges vesentlig vekt.

Det er likevel grunn til å tro at Stortinget under denne behandlingen i for liten grad foretok en reell vurdering av forholdet, i det omtalen av spørsmålet er særdeles kort og som del i en langt større innstilling med et svært bredt saksfelt.

I det følgende vil forslagsstillerne kort gjennomgå de ulike prerogativene. Forslagsstillernes fremstilling er kort, men ment som bidrag til å skape debatt om prerogativenes rolle i norsk forfatningsrett i dag. På denne måten kan Stortinget foreta den gjennomgangen av problemstillingen helhetlig og grundig.