Bakgrunn
Fra mange hold har det vært påpekt et behov for å sikre mer stabile rammebetingelser av vesentlig betydning for norsk næringsliv. Det er en økende forståelse for at større grad av forutsigbarhet er nødvendig for å legge til rette for langsiktige investeringer i Norge. I andre sammenhenger har det i debatten vært påpekt at en høyere grad av politisk stabilitet vil være av stor betydning både for den enkelte borger og for tilliten til det demokratiske styringssystemet i Norge.
I hvilken grad slike behov vil bli ivaretatt, kommer i første rekke an på den politiske vilje og evne til å fastholde politiske beslutninger uten hyppige skifter. Det henger også sammen med større politisk-konstitusjonelle spørsmål, slik som valget mellom proporsjonalitet og styringsdyktighet i utformingen av valgordningen og mulighetene for å få etablert stabile flertallskonstellasjoner. Men med ett unntak (plenarvedtak om såkalte "instrukser" fra Stortinget til regjeringen) vil slike spørsmål ikke bli tatt opp her. I stedet konsentrerer vi oss om behovet for konstitusjonelle redskaper for å sikre en viss langsiktighet i den grad den politiske viljen til dette er til stede på det enkelte område.
Spørsmålet blir dermed om det er behov for redskaper som gjør det mulig å låse politiske valg for noe lengre tid enn det som i dag er mulig gjennom vanlige flertallsvedtak i Stortinget (lov- eller plenarvedtak, f.eks. skattebeslutninger), og hvordan slike redskaper eventuelt bør utformes. En mulighet kan være å låse politiske kompromisser gjennom endringer i Grunnloven selv, slik som når det gjelder valgordningen. Men dette vil slett ikke alltid være ønskelig på f.eks. det økonomiske området, der forholdene kan endre seg raskere enn grunnlovsendringsprosedyren gjør det mulig å henge med. Dersom man vil ha en mulighet for større grad av rettslig binding av den politiske handlefrihet fra sak til sak, må den altså etableres gjennom andre slags konstitusjonelle grep.
I de siste år har ønsker om konstitusjonelle redskaper for å bidra til større langsiktighet kommet til syne i offentlige utredninger på flere områder. Spørsmål av denne karakter har bl.a. blitt reist i rapportene fra Andreassen-utvalget om bedre budsjettering i staten (NOU 2003:6) og Skauge-utvalget om nytt skattesystem (NOU 2003:9 med vedlegg).
Verdt å nevne er også en rekke bestemmelser i Stortingets forretningsorden som etter sin ordlyd gjennom krav om kvalifisert flertall, forslag fra stortingspresidenten eller annet for å vedta avvik – setter grenser for flertallets rett til å innrette Stortingets arbeid slik det selv vil. Slike regler må forstås som utslag av et ønske om å begrense Stortingets handlefrihet på de aktuelle punkter. Det samme gjelder reglene for budsjettbehandlingen i Stortinget, som nettopp forutsetter at Stortinget i senere faser av saksbehandlingen må holde seg innenfor de budsjettrammer som er fastsatt tidligere i løpet.
I Sverige – som flere hovedtrekk av budsjettreformen er hentet fra – er hovedreglene fastsatt i riksdagsordningen, som ikke kan endres eller fravikes av Riksdagen med simpelt flertall. I Norge blir Forretningsordenen derimot vedtatt med simpelt flertall. Dermed står den konstitusjonelle hovedregel – som samtidig ivaretar et grunnkrav i demokratiske styringssystemer – om at Stortingets vedtak kan oppheves eller endres i samme form som de selv er truffet, i veien for at nasjonalforsamlingen (rettslig sett) kan binde seg selv.
Det at Forretningsordenen ser ut til stort sett å fungere greit under normale forhold, er ikke nok til å skjule at et flertall i Stortinget når som helst kan endre eller fravike de bestemmelsene vi finner der. Dermed gir heller ikke den noe pålitelig redskap for å sikre større langsiktighet i politikken.
Spørsmålet blir altså om det er behov for nye former for politiske vedtak som kan bidra til å sikre større langsiktighet enn vedtak som er utmyntet i ordinær lov eller plenarvedtak, men som ikke har de ulemper når det gjelder muligheten for rask endring som kan følge av grunnlovsfesting.
I et overordnet konstitusjonelt perspektiv er "lov" og (bindende) "plenarvedtak" ett og det samme; det norske skillet på dette punkt må vesentlig forstås i lys av det nå antikverte skillet mellom vedtak i odelsting og lagting på den ene siden, og i Stortinget i plenum på den annen. Som vi allerede har vært inne på, blir vanlige lov- og plenarvedtak truffet med simpelt flertall og kan altså endres i samme form. Dertil kommer at slike vedtak i økende grad ser ut til å bli ansett som en måte å "nedfelle" den politiske flertallsviljen på slik den til enhver tid ser ut, snarere enn som utrykk for normer som skal ha en viss varighet og som – i denne forstand – forplikter også de som har truffet dem.
Selvsagt representerer ikke tanken om lover som politiske vedtak i seg selv noe galt. Det er heller ikke noe galt i at lovbestemmelser kan endres gjennom nye politiske vedtak. Det er tvert imot et kjernepunkt i demokratiske styringssystemer at maktforholdene skal kunne skifte over tid – utfallet av ett valg skal ikke bestemme over det neste, heller ikke skal et storting kunne binde det neste, osv. Problemet er bare at tanken om loven som noe (relativt) varig – at det forplikter for fremtiden at en lov sier A i stedet for B, og at det skal sterke grunner for etter kort tid å gå over fra A til B – på denne måten går tapende ut. Og når endringstakten er høy, gir det mindre mening å bruke lovbestemmelser som politisk redskap for å sikre en viss langsiktighet.
Det som nettopp er sagt om hvorfor lovformen ikke gir noe sterkt redskap for å sikre langsiktighet, gjelder tilsvarende for plenarvedtak. På den annen side møter vi her tidsbegrensningen for skattevedtak og systemet med ettårige budsjetterminer (om enn med mulighet for å stille midler til disposisjon for bruk også i senere budsjettår). Men dette reiser noen egne spørsmål som vi snart skal komme litt tilbake til.
Det eneste redskap som norsk rett i dag tilbyr dersom staten gjennom sine egne vedtak (avtaler med private mv. holder vi utenfor her) ønsker å binde seg sterkere, er vedtak i form av grunnlovsendringer. Slike vedtak er vanskeligere å treffe enn vanlige lov- og plenarvedtak (særlig frist for å fremme forslag, ventetid og kvalifisert flertall, se Grunnloven § 112). Nettopp denne "stivheten" kan gjøre Grunnloven særlig egnet som politisk redskap: Det som først er bestemt i denne form, er vanskeligere å endre enn andre typer av politiske vedtak.
Om Grunnloven faktisk får sterk gjennomslagskraft som redskap til å realisere politiske mål, kommer ikke an bare på vedtaksformen. 1 tillegg må vi se på bestemmelsenes innhold (er de klare og presise eller er det snarere tale om politiske deklarasjoner, slik som f.eks. i Grunnloven § 110?), hvor lett det er å omtolke dem slik at innholdet "passer" til det embetsverket eller andre ønsker seg til enhver tid, og håndhevingens effektivitet (i siste instans ved domstolene). Vedtak i grunnlovs form gir altså ikke i seg selv noen tilstrekkelig garanti for at det aktuelle mål vil bli oppnådd. Men denne vedtaksformen gir iallfall et utgangspunkt, og det er lite som taler for at Stortinget aktivt ønsker å sette seg utover det Grunnloven bestemmer; det blir snarere spørsmål om hva den betyr til enhver tid.
På denne bakgrunn bør det overveies om Grunnloven selv kan brukes til å sikre større langsiktighet i f.eks. rammevilkårene for norsk næringsliv. At tankegangen ikke uten videre kan avvises følger allerede av at en rekke bestemmelser om menneskerettigheter er av betydning også for næringsvirksomhet; dette gjelder bl.a. vernet mot retroaktiv (tilbakevirkende) lovgivning og for eiendomsrett (se nå Grunnloven §§ 97 og 105). Men nettopp disse bestemmelsene illustrerer samtidig at bestemmelser om materielt vern for økonomiske posisjoner må veies mot statens behov for kontroll med statsfinansene under hensyn til skiftende konjunkturer og syn på det politisk ønskelige. Mange eksempler (fra regler om forbud mot budsjettunderskudd til problemene med "stabilitetspakten" i Eurosonen) er egnet til å illustrere noen av de problemene som kan oppstå.
På denne bakgrunn er det ikke bestemmelser av denne karakter som vil bli foreslått her. Det finnes tungtveiende argumenter mot en såpass vidtgående løsning på områder der det også kan være behov for en viss fleksibilitet (slik som når det gjelder sentrale deler av økonomien). Dessuten gir Grunnlovens status og den måte som den har vært brukt på gjennom mange år (bortsett fra når det gjelder valgordningen), liten grunn til å tro at dette alternativet vil bli brukt svært aktivt.
En annen mulighet er å vedta grunnlovsbestemmelser om tidsgrenser, dvs. regler om at visse typer av vedtak ikke kan treffes med virkning for mindre eller mer enn et nærmere angitt tidsrom. I dag gir Grunnloven ett eksempel av denne typen, nemlig § 75 bokstav a om at vedtak om "Skatter, Afgifter, Told og andre offentlige Byrder" ikke gjelder "ud-over 31 December i det næst paafølgende Aar, medmindre de af et nyt Storthing udtrykkelig fornyes". I sin tur har dette konsekvenser for avgrensingen av det ordinære budsjettåret.
Ut fra behovet for langsiktighet kan man tenke seg å endre den sistnevnte bestemmelsen med sikte på å utvide maksimaltiden (jf. NOU 2003:6 kap. 8.7 og vedlegg 2) eller (eventuelt) for å innføre en minste virketid. Men de hensyn som bærer dagens regler om tidsbegrensning taler samtidig mot en slik reform, iallfall når det gjelder skattevedtak. Dessuten er det jo alt i dag adgang til å gi bevilgningsvedtak rettslig virkning utover vedkommende budsjettår (i form av fullmakt til å bruke pengene i et senere år).
Det viktigste her er likevel at adgang til å treffe vedtak som etter sitt innhold skal gjelde for mer enn ett år, ikke avskjærer Stortinget fra senere å ombestemme seg. Her gjelder fortsatt det sikre utgangspunkt at et vedtak gjelder inntil det blir endret eller opphevet gjennom nytt vedtak i samme fonn. Dette gir en skrøpelig garanti for langsiktighet. Slik de mange "planer" for forsvar, vei osv. illustrerer, er det intet i veien for at Stortinget ombestemmer seg underveis i planperioden (så langt staten ikke har bundet seg i forhold til tredjemenn, f.eks. private entreprenører). Dette gjelder selv om vedtaket skulle være fonnet som en "bevilgning" for en lengre periode enn ett år (noe som bare unntaksvis er tilfellet).
Den mekanisme som ligger i å ha ulike fonner for vedtak, kan imidlertid brukes til å sikre større langsiktighet. Det som peker seg ut, er konstitusjonelle bestemmelser om en annen vedtaksprosess enn de Grunnloven i dag gir anvisning på. Tiden er inne til å diskutere behovet for et mellomnivå mellom grunnlov og lov.
Mange andre land kjenner et slikt nivå: Det er altså tale om vedtak som står over og binder ordinær lov, men som samtidig er underordnet Grunnloven og derfor må holde seg innenfor de grenser som settes der. En slik plassering nær toppen av rettssystemet gjør det rimelig å betegne en slik vedtakskategori som semikonstitusjonell.
Det som skiller grunnlovsformen fra vanlig lov, er de særlige krav som gjelder til saksbehandlingen. På samme måte vil skillet i forhold til vanlige lov- eller plenarvedtak måtte trekkes på grunnlag av ulikhetene i kravene til saksbehandlingen. For et nytt semikonstitusjonelt nivå er det mulig å tenke seg en lang rekke varianter av slike krav (kvalifisert flertall, en viss ventetid, særlige krav til saksforberedelsen ...). I norsk sammenheng er det mest nærliggende å tenke på krav om kvalifisert flertall (f.eks. 2/3), men uten krav om ventetid, slik som for grunnlovsendringer.
Grunnlovsbestemmelser som åpner for vedtak av semikonstitusjonell karakter kan brukes til ulike formål (fastsettelse av hovedregler i skattesystemet, særlig viktige regler for Stortingets saksbehandling osv.). Mer generelt kan formen brukes hvis man ønsker å gi et vedtak muligheten til et lengre liv enn det som sikres gjennom vedtak etter hovedregelen om at simpelt flertall er nok.
Det man ikke kan oppnå ved bruk av semikonstitusjonelle teknikker, er absolutt sikkerhet for økt langsiktighet. Også slike vedtak vil bare gjelde inntil de blir endret eller opphevet gjennom nye vedtak i minst like krevende fonn (eller inntil formålet er realisert). Hvor lenge et vedtak blir stående, vil også her komme an på den politiske vilje (og den politiske kultur) og dessuten på faren for uthuling gjennom kreativ tolkning og svak kontroll. Men bruk av en vedtaksfonn som gjør det vanskeligere å få til endring vil i det minste øke sannsynligheten for økt stabilitet. Vi fremmer forslag i samsvar med dette.
Forslagene på dette punkt gjelder grunnlovsendringer som åpner veien for å bruke en semikonstitusjonell vedtaksfonn der endringer bare er mulig etter en mer krevende prosedyre enn den som gjelder for vanlige lov- og plenarvedtak. Forslagene bør innpasses i Grunnloven § 75, som opplister Stortingets særlige kompetanser. Siden forholdet til lovgivningsprosedyren reiser særlige problemer, er de begrenset til visse spørsmål som blir avgjort av Stortinget i plenum, nemlig skattevedtak, bevilgninger mv. (virkeområdet er i størst mulig grad angitt ved hjelp av ord og uttrykk som allerede finnes i § 75). Men dette er samtidig spørsmål av stor betydning for de formål vi her forfølger, ikke minst for å sikre en større langsiktighet i rammene for næringsvirksomhet.
Den første gruppen av alternative vedtaksforslag gjelder en ny bestemmelse i Grunnloven § 75 b (eventuelt b–c eller b–d). Men for å gi Stortinget valgmuligheter på dette punkt, fremmes det også forslag om å ta tilsvarende formuleringer inn i § 75 f (eventuelt f–g eller f–h).
Formuleringene om hva slike semikonstitusjonelle bestemmelser kan gjelde, er hentet fra § 75 a. Hvis denne vedtaksformen benyttes, vil f.eks. et bevilgnings- eller skattevedtak gjelde for den tid som følger av vedtakets innhold (utover det enkelte budsjettår) dersom ikke Stortinget senere bestemmer noe annet med tilsvarende, kvalifisert flertall. Et krav om 2/3 flertall fremstår som passende strengt i forhold til utgangspunktet om at Stortinget treffer sine vedtak med simpelt flertall. Vedtaksformen avviker fra de krav som gjelder for grunnlovsendringer fordi det ikke er nødvendig å vente til etter neste valg, og det foreslås ikke andre regler om minste deltagelse i avstemningen (quorum) enn det som følger av Grunnloven § 73 for vanlige lov- og plenarvedtak.
1 dette alternativet er en "solnedgangsbestemmelse" lagt til det som ellers følger av alternativ 1. Den innebærer at vedtaket kan utstyres med en tidsbegrensning (f.eks. åtte år) og at nytt vedtak må til dersom bestemmelsens innhold skal bli videreført etter tidsgrensens utløp. Hvis bestemmelsen blir utstyrt med en slik tidsbegrensning, reduseres faren for at den binding som ligger i kravet om 2/3 flertall skal gi uønskede resultater etter noen år. Samtidig vil uttrykkelig angivelse av en slik grense skape en rimelig grad av sikkerhet for at vedtakets realinnhold vil bli stående til utløpet av tidsbegrensningen. Næringslivet og andre vil kunne innrette seg i samsvar med dette.
Alternativet tilsvarer alternativ 1, men slik at området for vedtak av semikonstitusjonell karakter er utvidet til også å gjelde de deler av Stortingets forretningsorden som er av en slik karakter at det er behov for å binde stortingsflertallet (ordet "Orden" er hentet fra Grunnloven § 66). Slike bestemmelser i dagens forretningsorden som krever f.eks. kvalifisert flertall eller andre særlige prosedyrer for endring (se ovenfor), bør finne sin plass her. Det samme gjelder de deler av reglene om budsjettprosedyren som tar sikte på å binde Stortinget til vedtak om budsjettrammer mv. som er truffet tidligere i samme sesjon.
Alternativet tilsvarer alternativ 2, men med tillegg av bestemmelsen om Stortingets forretningsorden.
Som alternativene 1–4, men slik at bestemmelsene er foreslått innpasset i § 75 litra f (for å komme etter reglene om bevilgningsmyndighet i dagens § 75 litra d og e).
Innholdsmessig tilnærmet identisk med alternativ 3. Men bestemmelsene om skatt, toll osv. og om Stortingets forretningsorden er fordelt på to bokstaver, og hele Stortingets "Orden" tatt med, ikke bare de deler av Forretningsordenen som ikke skal kunne endres med simpelt flertall. Men intet vil hindre Stortinget i å vedta de sentrale bestemmelsene i denne form, og overlate ("delegere") det til Stortinget med simpelt flertall å fastsette regelverket for øvrig.
Innholdsmessig tilnærmet identisk med alternativ 4, men slik at bestemmelsene om skatt, toll osv. og om Stortingets forretningsorden er fordelt på to bokstaver (om det siste, se nærmere i kommentarene til alternativ 9). Dessuten er bestemmelsen om adgang til å fastsette en maksimal virketid i dette alternativ begrenset til å gjelde for bestemmelsene om skatt, toll osv.
Som alternativ 9–10, men slik at bokstavnummeret er justert (se om alternativene 5–8).
Stortingets rett til å vedta henstillinger e.l. til regjeringen eksisterer allerede i kraft av det klare utgangspunkt at Stortinget rettslig sett kan vedta alt som ikke står i strid med regler av overordnet karakter (konstitusjonelle regler eller – for vanlige plenarvedtak – regler i lovgivningen). Den følger også av langvarig praksis.
Det er ikke tvilsomt at slike vedtak etter omstendighetene kan ha storpolitisk betydning. Men det har lenge vært noe uklart i hvilken grad de er rettslig bindende for regjeringen (såkalte "instrukser"). Av flere grunner er spørsmålet av liten praktisk betydning, og det er i beste fall uklart hvilke andre følger enn de politisk parlamentariske det kan ha om regjeringen klart skulle bryte med slike pålegg. Dessuten reiser en slik lære en rekke spørsmål om hvordan stortingsvedtak rettet til regjeringen skal utformes og tolkes. En rekke av disse spørsmålene får liten eller ingen praktisk betydning dersom behovet for å skille mellom vedtak som er "rettslig" bindende og rene "henstillinger" e.l. tenkes bort.
Usikkerheten på dette punkt bidrar til å skape usikkerhet om det rettslige rammeverk som regjeringen arbeider innenfor – og dermed også for næringslivet og andre som er avhengig av konsesjoner osv. I manges øyne blir usikkerheten forsterket av de tendenser til "stortingsregjereri" som mindretallsparlamentarismen åpner for og den mulighet for usikkerhet om politikkens innhold (uavhengig av hvem som sitter i regjering) som ligger i dette.
På denne bakgrunn foreslår vi å ta en bestemmelse om Stortingets adgang til å vedta "anmodninger", "henstillinger" eller "resolusjoner" inn i Grunnloven § 75. For adgangen i seg selv vil ikke dette representere noe nytt (men det vil være en fordel at også denne delen av Stortingets oppgaver kommer til uttrykk i Grunnlovens tekst). Men en slik bestemmelse vil gjøre det klart at det er tale om nettopp "anmodninger", "henstillinger" eller "resolusjoner". Dermed vil det bli avklart at vedtakene ikke er rettslig bindende og altså ikke påvirker det rettslige rammeverket for næringsvirksomhet mv. I stedet må politisk uenighet om regjeringen har tatt tilstrekkelig hensyn til Stortingets syn avklares i den politiske sfære der slike spørsmål i alle tilfelle hører hjemme, nemlig i og omkring Stortinget selv.
De tre alternative forslag som er fremlagt på dette punkt, avviker utelukkende fra hverandre ved ordvalget (enten "anmodninger", "henstillinger" eller "resolusjoner"). Ellers er det tale om valg mellom ulike bokstaver innenfor § 75 selv: § 75 b kan velges dersom ingen av forslagene om bestemmelser av semikonstitusjonell karakter under samme bokstav ikke skulle føre frem (se ovenfor), hvis en slik bestemmelse blir tatt inn som § 75 b, kan bestemmelsen om "anmodninger", "henstillinger" eller "resolusjoner" vedtas som § 75 c, osv. På denne måten oppgår summen av formelt avvikende alternativer til 15.