4.1 Utvalgets overordnede vurdering av forholdet mellom offentleglova og Stortingets regler om innsyn

Offentleglova gir en utførlig regulering av retten til innsyn i dokumenter i offentlig virksomhet. Selv om loven regulerer dokumentinnsyn i forvaltningen og ikke omfatter Stortinget og Stortingets organer, anser utvalget i tråd med mandatet og gjeldende regler for Stortinget at offentleglovas regulering er et naturlig utgangspunkt også ved utforming av nye regler om dokumentinnsyn for Stortinget.

Dette omfatter utgangspunktet og hovedregelen om dokumentoffentlighet, der unntak fra offentlighet må være særskilt fastsatt. Offentleglova nedfeller videre en rekke grunnleggende bestemmelser som det er hensiktsmessig at også gjelder for Stortinget, som blant annet definisjonen av saksdokument, forbudet mot forskjellsbehandling og plikten til å utøve merinnsyn. Det samme gjelder for de ulike unntakene fra innsyn som følger av offentleglova.

Ved siden av at det som utgangspunkt anses ønskelig med samme grad av offentlighet for Stortinget som i forvaltningen, vil det også bidra til forutsigbarhet og redusere tolkningstvil at innholdet i relevante regler fra offentleglova også gjelder for Stortinget. Det foreligger etter hvert omfattende rettskilder knyttet til tolkningen av offentleglova, og ved å basere Stortingets regler på disse sikrer en også at Stortinget følger den rettsutviklingen som skjer i forvaltningen, med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes.

Samtidig må utformingen av reglene for Stortinget hensynta og tilpasses Stortingets konstitusjonelle rolle, virksomhet og organisering. Utvalgets vurderinger av behovet for unntak og tilpasninger for Stortinget omtales nærmere i tilknytningen til vurderingene av de enkelte regler i kapittel 10.

4.2 Regulering ved lov eller ordinært stortingsvedtak

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om reglene om innsyn i Stortingets dokumenter bør fastsettes i lov, og i så fall om disse bør inkorporeres i offentleglova eller fremgå av en egen lov om innsyn i Stortingets dokumenter.

Gjeldende regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter er fastsatt ved ordinært stortingsvedtak. Også Stortingets forretningsorden, som bl.a. regulerer møte- og dokumentoffentlighet i Stortinget, vedtas ved ordinært stortingsvedtak. Forretningsordenen er hjemlet i Grunnloven § 66, og Grunnloven § 84 fastsetter at Stortinget ved alminnelig plenarvedtak kan beslutte å holde møter for lukkede dører eller at dets forhandlinger ikke skal kunngjøres ved trykken, jf. nærmere omtale i punkt 5.1.1.

De generelle reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter er ikke forankret i tilsvarende grunnlovsbestemmelser. Når det gjelder regler om innsyn, fastsetter Grunnloven § 100 femte ledd at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og rett til å følge forhandlingene i folkevalgte organer. Bestemmelsen angir videre at det i lov kan fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende hensyn.

Lovskravet i Grunnloven har ikke vært ansett for å være til hinder for at Stortingets regler om dokumentinnsyn er fastsatt ved vanlig stortingsvedtak, jf. Innst. S. nr. 166 (2008–2009) side 3. Det må antas at domstolene vil legge betydelig vekt på Stortingets egen vurdering av forholdet til Grunnloven hvis spørsmålet om reglenes gyldighet skulle komme opp.

Krav til hjemmelsgrunnlag for begrensninger i offentlighetsprinsippet følger også av Norges folkerettslige forpliktelser etter EMK artikkel 10, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19 nr. 2 og Tromsø-konvensjonen. Her oppstilles krav om et grunnlag som er klart, forutsigbart og tilgjengelig for borgerne. Gjeldende regulering i form av stortingsvedtak må antas å oppfylle disse kravene.

Når det gjelder forholdet mellom de to vedtaksformene formelle lovvedtak og ordinære stortingsvedtak, er ulikheten ved stortingsbehandlingen blitt mindre etter at inndelingen i lagting og odelsting ble opphevet i 2009. Grunnloven krever at lover skal behandles av Stortinget to ganger med minst tre dagers mellomrom, og deretter sanksjoneres av Kongen for å bli bindende lov, jf. Grunnloven § 75 bokstav a og §§ 76-79. Andre stortingsvedtak enn lovvedtak treffes ved ett vedtak i plenum. Slike ordinære stortingsvedtak krever ikke kongelig sanksjon.

Lovs form innebærer en noe mer omstendelig prosedyre dersom reglene skal endres, men det vil i begge tilfellene ligge en skriftlig innstilling til Stortinget til grunn for behandlingen. Denne vil være gjort offentlig tilgjengelig i forkant, normalt i form av en innstilling fra Stortingets presidentskap. Det er i praksis liten forskjell på behandlingsmåtene. Ulikheten består primært i at en lovsak settes på dagsordenen på nytt i et senere stortingsmøte for annen gangs behandling.

Et formelt argument som tradisjonelt har blitt anført mot lovregulering av forhold som gjelder Stortingets interne anliggende, er at det vil være nødvendig med regjeringens medvirkning i form av kongelig sanksjon for at regelverket skal kunne tre i kraft. Samtidig er det i dag for alle praktiske formål utenkelig at regjeringen vil nekte å sanksjonere en lov vedtatt av Stortinget, og dette argumentet har ikke vært til hinder for at bestemmelser om representantenes økonomiske ordninger er gitt i lovs form.

Selv om begge typer vedtak treffes i plenum, kan formell lov likevel være nødvendig i noen tilfeller, for eksempel fordi krav om regulering ved lov følger av Grunnloven eller fordi reguleringen vil utgjøre inngrep overfor den enkelte, slik at legalitetsprinsippet krever lovregulering.

Når det gjelder spørsmålet om innsynsreglene og inngrep overfor borgerne, er pliktsubjektene etter regelverket Stortinget og Stortingets organer. Reglene gir allmennheten en rett til innsyn, men pålegger ikke enkeltindivider plikter eller griper inn i disses rettigheter. Dette må imidlertid nyanseres noe når det gjelder behandling av personopplysninger. Stortingets administrasjon mottar et stort antall innsynsbegjæringer i forbindelse med forvaltningen av økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene, og det bes også om innsyn i henvendelser fra enkeltpersoner. Samtidig er det slik at taushetsbelagte opplysninger skjermes. Likevel kan det i noen tilfeller kanskje oppleves som inngripende for den enkelte at visse personopplysninger utleveres. EUs personvernforordning (GDPR) krever et nasjonalt rettsgrunnlag ved behandling av personopplysninger, jf. GDPR artikkel 86. Men som det fremgår av fortalepunkt 41, kreves ikke nødvendigvis nasjonalt rettsgrunnlag i form av formell lov.

Utvalgets flertall, medlemmene Olve Grotle, Åslaug Sem-Jacobsen, Akhtar Chaudhry, Kristine Foss, Gard Oterholm og Maria Bakke, mener at Stortingets regler om dokumentoffentlighet bør fastsettes ved formell lov. Fastsettelse av Stortingets regler om innsyn i formell lov vil harmonere bedre med ordlyden i Grunnloven § 100 femte ledd og gi et sikrere grunnlag for utlevering av personopplysninger. Fastsettelse av reglene i formell lov fremfor stortingsvedtak vil dessuten gi reglene en høyere status, både rent formelt og i mer symbolsk forstand. Vedtakstypene lov og ordinære stortingsvedtak har ulik trinnhøyde i regelhierarkiet, og formell lov vil ved motstrid ha trinnhøyde over ordinære stortingsvedtak. I oppnevningen av dette utvalget fremhevet presidentskapet betydningen av åpenhet og offentlighet for tilliten til Stortinget som institusjon, og det påpekte at det er viktig at reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter har legitimitet hos borgerne og pressens organer. Derfor vil den symbolske betydningen av lovfesting være viktig.

For brukere av innsynsreglene, som vil være vant med bruk av reglene i offentleglova, kan det være uklart hva det innebærer at reglene for Stortinget er fastsatt ved ordinært stortingsvedtak. Det vil gi et tydelig signal om reglenes status at også reglene for Stortinget gis ved lov, på tilsvarende vis som reglene om offentlighet i forvaltningen. Lovfesting kan bidra til å øke tilliten og legitimiteten til innsynsreglene og gjøre loven mer robust mot skiftende politiske regimer.

Utvalget foreslår også at relevante deler av offentleglova bør gjelde for Stortinget, jf. nærmere omtale i punkt 9.4. Sammenhengen mellom reglene i offentleglova og reglene om innsyn i Stortingets dokumenter tilsier også at reglene gis samme trinnhøyde.

Utvalgets mindretall, medlemmene Svein Roald Hansen, Solveig Horne og Øyvind Andersen, viser til at Stortingets regler om innsyn fra starten har vært regulert gjennom ordinært stortingsvedtak. Dette er ansett tilstrekkelig for å oppfylle krav til reguleringen som følger av Grunnloven § 100 femte ledd og våre folkerettslige forpliktelser. I motsetning til lovvedtak trenger ikke ordinært stortingsvedtak noen kongelig sanksjon for å tre i kraft. Selv om det kan synes utenkelig at en regjering skal nekte å sanksjonere en lov om offentlighetsbestemmelser i Stortinget, mener disse medlemmer prinsipielt at Stortinget selv fullt ut bør fastsette og forvalte denne type regler, som bare gjelder for Stortinget selv.

Mindretallet vil understreke at dette spørsmålet kun går på hvilken form reglene skal vedtas som. Det er snakk om samme materielle regelverk, enten det vedtas i lovs form eller som ordinært stortingsvedtak. Det svekker dermed ikke den enkeltes rett til innsyn om reglene skulle bli vedtatt ved ordinært stortingsvedtak, slik det gjøres i dag.

Mindretallet viser også til at Stortingets forretningsorden inneholder relativt omfattende regler om offentlighet. Forretningsordenen fastsettes ved ordinært stortingsvedtak. Spørsmål knyttet til offentlighet i Stortinget er i noen tilfeller også regulert i andre ordinære stortingsvedtak.

Mindretallet merker seg i denne forbindelse at reglene i forretningsordenen og andre stortingsvedtak om offentlighet ved motstrid går foran Stortingets regler om dokumentoffentlighet. Dette er også kommet til uttrykk i utvalgets forslag til § 2 siste ledd, hvor det heter at loven ikke gjelder der spørsmål om offentlighet og innsyn er løst ved slike ordinære stortingsvedtak. Denne rangordningen og sammenhengen mellom reglene tilsier derfor at Stortingets regler om dokumentinnsyn fortsatt bør reguleres ved vanlig stortingsvedtak, og ikke ved lov. Regelteknisk kan det fremstå som uheldig at man gir et regelverk lovs form når det er lagt opp til at omfattende unntak fra regelverket kan besluttes ved ordinært stortingsvedtak.

Mindretallet viser i den forbindelse til at det er enighet i utvalget om at regler om møte- og dokumentoffentlighet i Stortingets parlamentariske virksomhet fremdeles bør reguleres i Stortingets forretningsorden. Det er snakk om to regelverk som skal regulere offentlighet i Stortinget side om side, og slik mindretallet ser det, bør begge vedtas som ordinære stortingsvedtak. Det vil gi et mer ryddig og sammenhengende regelverk, og begge deler gjelder Stortingets regulering av egen virksomhet.

Mindretallet mener også mer generelt at det er uheldig å gi slike regler hos Stortinget lovs form, når det viktigste regelverket (ut over Grunnloven) for det løpende arbeidet i Stortinget, nemlig forretningsordenen, vedtas som ordinært stortingsvedtak. Det er uheldig at slike særregler «løftes» opp på et nivå tilsynelatende over forretningsordenen, også sett hen til at begge regelverk omhandler Stortingets egen virksomhet.

4.3 Inkorporasjon i offentleglova eller egen lov om innsyn hos Stortinget

Lovteknisk kan reglene om innsyn i Stortingets dokumenter utformes på ulike måter. Reglene kan enten inkorporeres i offentleglova eller fremgå av en egen lov. Og en egen lov kan ha ulike grader av henvisninger til offentleglova eller utgjøre en helt selvstendig regulering som formelt er uavhengig av offentleglova.

En samling av reglene om innsyn ved inkorporering av Stortingets regler i offentleglova, for eksempel ved et nytt kapittel om innsyn i Stortinget, vil kunne gi en mer tilgjengelig regulering. Brukerne vil da kunne finne reglene for innsyn i både forvaltningen og Stortinget i en og samme lov, og det vil bli mer synlig for brukere av loven at den også omfatter Stortinget. Samtidig vil det bli nødvendig med forholdsvis omfattende særregulering av innsyn i Stortinget, blant annet om korrespondanse mellom de ulike «organer» i Stortinget og klageordningen for Stortinget. Dette vil føre til en ikke ubetydelig økning av lovteksten, og kan innebære at offentleglova likevel totalt sett blir mer uoversiktlig for brukerne.

Det er videre flere andre organer som har særregulering av dokumentinnsyn i egen lovgivning, herunder straffesaksdokumenter hos politiet og påtalemyndigheten, Sivilombudet og Riksrevisjonen, slik at offentleglova uansett ikke vil gi borgerne en fullstendig oversikt over hvilke innsynsregler som gjelder. Videre ligger forvaltningsansvaret for offentleglova i Justis- og beredskapsdepartementet, og konstitusjonelt sett kan det settes spørsmålstegn ved om regjeringen skal forvalte et regelverk som er såpass sentralt for Stortinget. Utvalget anser derfor at reglene om innsyn i Stortinget ikke bør inkorporeres i offentleglova, og at det heller bør fastsettes en egen lov om innsyn i Stortingets dokumenter. Samtidig mener utvalget det bør tas inn en henvisning til lov om innsyn i Stortingets dokumenter direkte i offentleglova for å opplyse folk om at denne finnes. Offentleglova er en lov som skal sikre befolkningen grunnleggende demokratiske rettigheter, og den bør utformes på en tilgjengelig og klar måte for alle brukere av loven.

Når det gjelder utformingen av en egen lov om innsyn, kan denne gjøre relevante deler av offentleglova gjeldende for Stortinget, slik dagens regulering gjør. Alternativt kan den utformes som en selvstendig og uttømmende regulering for Stortinget, som er basert på, men er uavhengig av offentleglova.

Utvalget mener som nevnt at innholdet i en rekke av offentleglovas bestemmelser også bør gjelde for Stortinget, og at unntak fra dette bør være begrunnet i særtrekk ved Stortinget. Dette utgangspunktet var også klart forutsatt i mandatet. Dersom alle slike bestemmelser fra offentleglova skulle gjengis i en egen lov om innsyn hos Stortinget, vil denne bli temmelig omfangsrik. Loven vil dessuten måtte endres hver gang det skulle skje endringer i tilsvarende bestemmelser i offentleglova. Utvalget anser det derfor ikke som hensiktsmessig at reglene om innsyn i Stortinget fremgår av slik en selvstendig og uttømmende lov, men at relevante deler av offentleglova bør gjelde for Stortinget med nødvendige tilpasninger. Fordelen med en slik reguleringsmåte er at eventuelle endringer i offentleglova også blir gjeldende for Stortinget, med mindre Stortinget har fastsatt uttrykkelige unntak og tilpasninger. Det er også en fordel at praksis knyttet til de aktuelle bestemmelsene i offentleglova blir relevant for Stortingets praktisering av reglene.

Gjeldende regler om innsyn i Stortingets dokumenter er basert på en reguleringsteknikk av sistnevnte type. De gjeldende reglene for Stortinget er imidlertid kortfattede, og det fremgår ikke konkret hvilke av offentleglovas regler som også gjelder for Stortinget. Reguleringen av innsyn i Stortinget, som i realiteten gjør mesteparten av offentleglova gjeldende for Stortinget, er heller ikke gjenspeilet i offentleglova. Tvert imot fremgår det av offentleglova § 2 at loven ikke gjelder for «Stortinget, Riksrevisjonen, Sivilombodet og andre organ for Stortinget». Med dagens regulering kan det være krevende for brukerne å finne frem til og å få oversikt over innholdet i de gjeldende reglene om innsyn i Stortinget.

For å tydeliggjøre innholdet i reglene mener utvalget at Stortingets regler bør bygges ut slik at det tydeligere fremkommer hvilke konkrete deler av offentleglova som også skal gjelde for Stortinget. Det er samtidig ønskelig at det i offentleglova fremgår uttrykkelig at innsyn i Stortinget er regulert ved egen lov. Utvalget har merket seg at regjeringen i sin høringsuttalelse 15. mars 2024 til Dokument 19 (2023–2024) har tatt til orde for at offentleglova § 2 endres slik at den lyder:

«Lova gjeld ikkje for Stortinget, Sivilombodet og andre organer for Stortinget, så fremt anna ikkje er bestemt ved lov.»

Alternativt kan det angis at loven gjelder for Stortinget så langt det følger av lov om rett til innsyn i Stortingets dokumenter. Dette vil gi en lettere tilgjengelig og mer oversiktlig regulering, enten brukerne tar utgangspunkt i offentleglova eller i Stortingets regler om innsyn.

4.4 Regler i offentleglova som bør gjelde for Stortinget

Som det fremgår av punkt 9.2, er utvalget delt i et flertall og et mindretall i spørsmålet om hvorvidt regler om dokumentinnsyn i Stortinget bør fastsettes ved lov eller plenarvedtak. Med unntak av de punkter nedenfor hvor det fremgår særskilte dissenser, stiller et samlet utvalg seg bak forslagene til hvilke regler i offentleglova som bør gjelde for Stortinget. Dersom det ikke skulle være ønskelig å gå videre med flertallets forslag om at regler om dokumentinnsyn skal fastsettes i lovs form, vil utvalgets lovutkast kunne danne grunnlag for et nytt regelverk fastsatt ved plenarvedtak.

Ved siden av innledningsdelen med formål og virkeområde består offentleglova av tre hoveddeler: hovedreglene om innsyn i kapittel 2, unntakene fra innsynsretten i kapittel 3 og reguleringen av saksbehandling og klage i kapittel 4.

Utvalget mener offentleglovas hovedregler i lovens kapittel 2 bør gjelde for Stortinget. Ved siden av å gjengi formålet med reglene og hovedregelen om åpenhet ved innsyn i Stortingets regler, bør det i Stortingets regulering tydeligere og mer konkret henvises til de enkelte hovedreglene i offentleglova, slik at Stortingets regler blir mer brukervennlige og mer presist innrettet mot hva som faktisk kan eller skal unntas.

Det foreslås noen presiseringer når det gjelder plikten til å føre journal og tilgjengeliggjøre journal på internett. For det første foreslår utvalget at det trekkes opp en grensedragning mot dokumenter som inngår i den parlamentariske sakshandlingen og som publiseres på Stortingets internettsider, for eksempel innstillinger som avgis fra en komité til Stortingets plenum, referater fra stortingsforhandlingene mv. Hovedtyngden av disse dokumentene journalføres i dag ikke i Stortingets elektroniske journal som er tilgjengelig på internett, men hensynet til innsyn, transparens, enkel gjenfinnbarhet og rask tilgjengeliggjøring av informasjon av offentlig interesse er ivaretatt gjennom publiseringsløsningen stortinget.no, hvor tekster publiseres i fulltekst (i tillegg gjøres slik informasjon tilgjengelig gjennom trykkede stortingforhandlinger, en ordning som i dag riktignok har fått mindre praktisk betydning for brukerne). Det er denne løsningen publikum og presse i praksis i all hovedsak benytter seg av for innsyn i slike dokumenter, og ikke innsynsbegjæringer med grunnlag i postjournal. For å unngå ineffektiv ressursbruk gjennom forvaltning av doble registreringssystemer foreslås det derfor at det presiseres at plikt til å føre journal etter arkivlovens bestemmelser ikke skal gjelde for dokumenter som inngår i Stortingets parlamentariske saksbehandling, der hensynet til offentlig innsyn ivaretas gjennom tilgjengeliggjøring av dokumenter for allmennheten på Stortingets internettsider. Dette er imidlertid ikke til hinder for at slike dokumenter etter en hensiktsmessighetsvurdering i tillegg kan journalføres og fremgå av Stortingets elektroniske journal. For det andre foreslår utvalget en egen regel for dokumenter som utveksles med Stortingets utredningsseksjon, jf. nærmere omtale under punkt 10.4.

Utvalget mener tilsvarende at de fleste av unntakene i offentleglovas kapittel 3 bør gjelde for Stortinget. Blant offentleglovas unntak er det bare enkelte bestemmelser hvor dette ikke er hensiktsmessig og hvor utvalget foreslår en egen regulering. Dette gjelder offentleglova § 13 om taushetsplikt, § 22 om unntak i budsjettsaker og § 27 om forskriftshjemmel. Også unntaksadgangen etter offentleglova § 15 tredje ledd om møtereferat mv. er i liten grad overførbar til Stortingets virksomhet og organisering. Utvalget foreslår her videreføring av unntaksadgangen for møteprotokoller for de kollegiale organer.

Et utvalg nedsatt av Stortingets presidentskap i juni 2024 til å gjennomgå Stortingets forretningsorden, med representanter for samtlige partier, har som en del av sitt mandat å vurdere behandlingen av saker som gjelder samiske interesser. I lys av utfallet av dette arbeidet må det vurderes om offentleglova § 19 skal gjelde direkte, eller om det er behov for en bestemmelse som er særskilt tilpasset Stortingets saksbehandling.

I lys av at stortingsrepresentantene og gruppesekretariatene er unntatt fra reglenes virkeområde og på grunn av Stortingets særegne organisering, hvor virksomheten er inndelt i flere organer, er det også behov for å videreføre og presisere særregler for den samhandlingen som skjer som en del av saksforberedelsen i Stortinget. I noen tilfeller er det nærliggende å behandle slike dokumenter som interne på samme måte som offentleglova § 14. Se i denne forbindelse nærmere omtale av forslag om tilsvarende, men mer spesifikke, unntak i Stortingets regler i kapittel 10. De øvrige unntakene i offentleglovas kapittel 3 bør gjelde for Stortinget, også her ved en tydeligere og konkret henvisning i Stortingets regler til de enkelte bestemmelser i offentleglova.

Offentleglova kapittel 4 regulerer saksbehandling og klage. Utvalget foreslår en egen regulering av både klageinstans og saksbehandlingen av klager i Stortingets regler, slik at reglene om dette i offentleglova ikke skal gjelde for Stortinget.

5.1 Tilpasningsbehov begrunnet i Stortingets konstitusjonelle rolle, virksomhet og organisering

Offentleglova gjelder og er utformet for å regulere dokumentinnsyn i forvaltningen, og er følgelig basert på forvaltningens oppgaver, organisering og særpreg. Stortinget har både andre oppgaver og en annen organisering enn forvaltningen. Dette innebærer at den regulering som følger av offentleglova, på noen områder ikke er egnet for regulering av innsyn i Stortinget, og at det er behov for noen unntak og tilpasninger.

De sentrale kompetansereglene for Stortinget som lovgivende, bevilgende og kontrollerende makt følger av Grunnloven § 75. Kontrollen med regjering og forvaltning utøves dels av Stortinget selv og dels ved Stortingets eksterne organer Riksrevisjonen, Sivilombudet, Ombudsnemnda for Forsvaret, EOS-utvalget og NIM. Kontrolloppgavene kan gi behov for noen særlige regler om hvem krav om innsyn skal rettes mot for å legge til rette for best mulig informasjonstilgang. Det kan også være behov for enkelte regler knyttet til Stortingets oppfølgning av sine eksterne organer.

Stortingets organisering avviker også fra forvaltningen på områder som får betydning for innsynsreglenes anvendelse. Stortinget har ikke en tilsvarende hierarkisk organisering som forvaltningen. Dette får betydning for hvordan en klageordning kan og bør utformes. Stortinget i plenum, presidentskapet, fagkomiteene og partigruppene er heller ikke sammenlignbare med organiseringen av for eksempel sentralforvaltningen. I gjeldende regler om innsyn er «Stortinget» regulert som flere organer, hvor følgende er definert som ulike organer i SDO § 1:

• Stortinget som kollegialt organ

• stortingskomiteene

• presidentskapet

• Stortingets internasjonale delegasjoner

• andre kollegiale organer som har sekretariat i Stortingets administrasjon

• Stortingets administrasjon

Denne reguleringen av «Stortinget» som en rekke ulike organer innebærer som utgangspunkt betydelig mer åpenhet enn det som følger av organiseringen i forvaltningen og adgangen til bruk av unntak for organinterne dokumenter etter offentleglova. I sentralforvaltningen er for eksempel et departement ansett som ett og samme organ. Som følge av dette kan politisk ledelse i et departement innhente faglige innspill fra de administrativt ansatte i embetsverket som interne dokumenter som kan unntas etter offentleglova § 14. Denne adgangen til å unnta organinterne dokumenter er særlig begrunnet i et ønske om å legge til rette for en åpen og fri dialog for å få frem ulike vurderinger og meninger under saksbehandlingen, og ønske om å unngå å gi forventninger om et bestemt resultat, slik at best mulig utfall av saksbehandlingen sikres, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 6.4.1. Samtidig er det i offentleglova tatt inn noen begrensninger i hva som kan unntas som internt, som dokumenter som inneholder den endelige avgjørelsen til organet, generelle retningslinjer for saksbehandlingen mv. Dette for å unngå at unntaket strekker seg lenger enn behovet for unntak tilsier, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) kap. 6.4.1.

Også for Stortinget kan man se for seg en annen regulering av hva som utgjør ett og samme organ. For eksempel kunne det vært lagt opp til at politisk valgte eller oppnevnte «organer» innenfor Stortinget ikke ble definert som ulike, men ble ansett for å høre inn under ett og samme organ, dvs. at man behandlet Stortinget på samme måte som et departement når det gjelder innsynsreglene. Man kunne også vurdert om Stortingets administrasjon burde defineres på tilsvarende vis som embetsverket i sentralforvaltningen og ikke anses som et eget separat organ, men snarere som del av de ulike organer som er sammensatt av de valgte representantene.

Slike endringer kunne medført at reguleringen av innsyn i Stortinget i større grad ville tilsvare ordningen i sentralforvaltningen, særlig når det gjelder adgangen til å unnta interne dokumenter innenfor det som regnes som ett og samme organ. Dette ville redusert behovet for en særlig regulering av korrespondanse mellom ulike organer i Stortinget, som i dag følger av SDO § 4. Imidlertid vil en utvidelse av hva som innenfor Stortinget skal anses som ett og samme organ, kunne medføre betydelig mindre offentlighet omkring Stortingets virksomhet, ved at mer korrespondanse da vil foregå innenfor samme organ, og ikke som i dag utveksles mellom de ulike organer.

Utvalget går derfor ikke inn for å endre gjeldende definisjon av hva som skal utgjøre «organer» innenfor Stortinget. Men ved å videreføre gjeldende definisjon, videreføres også behovet for enkelte unntak, særlig for dokumenter av saksforberedende karakter.

5.2 Korrespondanse mellom Stortingets «organer»

5.2.1 Innledning

Hovedregelen om at dokumenter og journaler er åpne for innsyn følger i dag av SDO § 4 første punktum. Bestemmelsen fastsetter deretter at dokumenter utvekslet mellom Stortingets organer kan unntas i følgende tilfeller:

• dokumenter som er utarbeidet av sekretariatet for en stortingskomité, Stortingets presidentskap, en av Stortingets internasjonale delegasjoner eller et annet kollegialt organ som har sekretariat i Stortingets administrasjon til bruk for organet

• dersom et organ ber et annet organ om uttalelse, kan både brevet der det bes om uttalelse, og uttalelsen unntas fra innsyn

• dokumenter som utveksles mellom Stortingets presidentskap eller Stortingets administrasjon og en tilsatt i administrasjonen.

Bakgrunnen for disse unntakene er som nevnt reguleringen av «Stortinget» som en rekke ulike organer i reglene om innsyn, og særlig behov for unntak for dokumenter som inngår i saksforberedende arbeid.

5.2.2 Om forholdet mellom et organ og dets sekretariat

Når det gjelder unntaksadgang for dokumenter utarbeidet av et sekretariat, er dette i tråd med reguleringen som følger av offentleglova i forvaltningen. Personer eller enheter som på permanent basis utfører sekretariatsfunksjoner for et organ, skal normalt regnes som en del av dette organet, slik at unntaksadgangen følger av offentleglova § 14 om interne dokumenter. Dette gjelder også dersom sekretariatet i visse saker har fått myndighet til å fatte avgjørelser, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 131.

Utvalget anser at unntaket for sekretariatsfunksjoner for Stortingets organer er godt begrunnet og bør videreføres. I gjeldende regulering om innsyn i Stortingets dokumenter er det i noen tilfeller uklart om sekretariatsfunksjonen fra administrasjonen, som eksempelvis komitérådenes bistand til de ulike komiteer, er en integrert del av vedkommende organ eller tilhører administrasjonen. Dette bør gjøres tydeligere i nye regler. Gjeldende regler omfatter etter sin ordlyd dessuten bare dokumenter utarbeidet av sekretariatet til organet og ikke dokumenter som sendes fra organets medlemmer til sekretariatet.

Utvalget anser at reguleringen av sekretariatsfunksjoner for Stortingets organer bør tilsvare reguleringen som følger av offentleglova i forvaltningen. Det innebærer at sekretariatene bør anses for å være del av det organ sekretariatet bistår. Der eksempelvis en komitéråd utøver løpende sekretariatsbistand til en komité, skal komitéråden dermed regnes som del av stortingskomiteen. Korrespondansen mellom komiteen og sekretariatet vil da anses som komiteens interne dokumenter.

Når sekretariatet anses som del av organet det bistår, er det ikke lenger behov for et særlig unntak for korrespondanse mellom sekretariatet og organet, og utvalget foreslår at unntaket ikke videreføres i loven. Utvalget foreslår at forholdet mellom et organ og dets sekretariat klargjøres i den innledende bestemmelse om Stortingets organer, i ny § 2.

5.2.3 Administrasjonens bistand til Stortingets presidentskap

Administrasjonens bistand til Stortinget presidentskap adskiller seg fra sekretariatsfunksjonen for eksempelvis en komité, en internasjonal delegasjon eller et utvalg. Det følger av forretningsordenen § 9 a at presidentskapet har et overordnet ansvar for administrative saker, at administrative saker av særlig viktighet skal drøftes med partigruppene, og at presidentskapet kan delegere myndighet til Stortingets direktør i administrative saker. Av forretningsordenen § 9 b følger at Stortingets direktør er sekretær for Stortingets presidentskap, og at viktige administrative saker alltid skal forelegges presidentskapet.

Direktøren og andre deler av administrasjonen bistår presidentskapet med et bredt spekter av sakstyper. Mange dokumenter og saker har direkte tilknytning til parlamentariske prosesser, for eksempel administrasjonens bistand til å utforme innstillinger til Stortinget fra presidentskapet (f.eks. om endringer i Stortingets forretningsorden, endringer av stortingsgodtgjørelsesloven osv.). I slike tilfeller kan presidentskapet på mange måter likestilles med Stortingets fagkomiteer.

Dette gjelder særlig i de tilfeller hvor presidentskapet har fått oversendt en sak fra Stortinget, for eksempel et representantforslag (Dok. 8-forslag) som gjelder administrative forhold (f.eks. forslag om endring i adgangsreglementet eller økonomiske ordninger for representantene), men også der presidentskapet fremmer saker av eget initiativ. I slike saker utarbeider administrasjonen, som sekretariat for presidentskapet, saksdokumenter med grunnlag i politiske føringer eller konkrete tekstinnspill fra presidentskapets medlemmer, eventuelt etter at presidentskapets medlemmer har konsultert lederne for partigruppene på Stortinget.

Et annet eksempel er utarbeidelse av utkast til svar fra presidentskapet på søknader fra komiteene etter ulike bestemmelser i Stortingets forretningsorden (søknad om utsatte frister for avgivelse av saker, søknader om omfordeling av saker mellom komiteer, søknader om at ansatte i gruppesekretariatene skal få tilgang til gradert informasjon i saker som komiteene har til behandling osv.).

På bakgrunn av reguleringen i Stortingets forretningsorden med tilknyttet bistand til presidentskapet fra administrasjonen foreslår utvalget at det i reglene om innsyn opprettholdes en unntaksadgang for korrespondanse mellom Stortingets administrasjon og Stortingets presidentskap.

5.2.4 Unntak for korrespondanse mellom organer

Utvalget anser at det også kan være et behov for å kunne unnta korrespondanse mellom Stortingets ulike organer, særlig knyttet til saksforberedende arbeid. I gjeldende regler er det unntaksadgang for korrespondanse der et organ ber et annet organ om uttalelse. Unntaket vil eksempelvis kunne omfatte situasjonen der en stortingskomité ber utredningsseksjonen om en utredning eller de tilfeller hvor en komité ber en annen komité om en uttalelse til et utkast til komitéinnstilling.

Til sammenligning gir offentleglova i en del situasjoner unntaksadgang for saksforberedende korrespondanse, men reguleringen er ikke direkte overførbar til Stortinget. Blant annet regnes regjeringen som kollegium som ett organ, med alle departementene som ett felles sekretariat. I saker som blir behandlet på regjeringsnivå, vil dermed saksforberedende regjeringsnotater og utkast til slike notater kunne unntas fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd, også der flere departementer har vært involvert i arbeidet. Og offentleglova § 15 første ledd gir adgang til å unnta et dokument som et departement har innhentet fra et annet departement til bruk i den interne saksforberedelsen, men her stilles krav om at unntak er «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar». Det er altså strengere krav til unntak for denne type dokumenter.

På tilsvarende måte som sentralforvaltningen har Stortinget og de ulike organer innenfor Stortinget et behov for å kunne unnta dokumenter av saksforberedende art. Utvalget anser at gjeldende unntaksadgang for korrespondanse der et organ ber et annet organ om uttalelse, ivaretar dette og bør videreføres. Som for andre regler om adgang til å unnta vil det i mange tilfeller likevel være grunn til å gi innsyn, for eksempel bør det normalt gis innsyn i en utredning bestilt av en komité etter at en sak er fremmet for Stortinget. Det er fast praksis for at andre komiteers uttalelser til et utkast til en komitéinnstilling tas inn i den endelige innstillingen til Stortinget. Dette har også sammenheng med reglene i fo. § 31 siste ledd om at det ikke er tillatt å offentliggjøre en innstilling før den er endelig avgitt. Det vil her altså i praksis oftest være snakk om utsatt offentlighet frem til en innstilling er avgitt, og det vil bare forekomme unntaksvis at anmodninger til et annet organ om uttalelser eller uttalelser unntas fra offentlighet over tid. For å understreke at det skal være en viss terskel for å kunne unnta korrespondanse mellom ulike organer i Stortinget foreslås det at det i loven tas inn et vilkår om at unntak er nødvendig av hensyn til en forsvarlig saksbehandling.

5.2.5 Unntak for korrespondanse mellom en tilsatt i Stortingets administrasjon og Stortingets presidentskap eller Stortingets administrasjon

Gjeldende regler gir også adgang til å unnta et dokument som utveksles mellom en tilsatt i Stortingets administrasjon og Stortingets presidentskap eller Stortingets administrasjon. Bakgrunnen for unntaket synes å være sammenhengen med at korrespondanse mellom stortingsrepresentantene og administrasjonen tidligere var unntatt fra offentlighet, jf. Innst. S. nr. 234 (1999–2000) punkt 2.5.2:

«Etter offentlighetsloven er brevveksling mellom en tjenestemann og det forvaltningsorgan vedkommende er ansatt i, som hovedregel offentlig når tjenestemannen opptrer på egne vegne i en sak som gjelder selve tjenesteforholdet. Dette kan for eksempel være aktuelt ved søknad om permisjon eller en høyere stilling eller innlevering av en reiseregning. Brevveksling mellom tilsatte i Stortinget og Stortingets administrasjon har hittil ikke vært offentlig (unntatt søkerliste i tilsettingssaker). Dersom brevveksling mellom stortingsrepresentantene og administrasjonen skal være unntatt fra offentlighet, bør det samme gjelde brevveksling mellom de tilsatte og administrasjonen, jf. § 4 siste punktum.»

Unntaket for korrespondanse mellom representantene/gruppene og presidentskapet/Stortingets administrasjon i tidligere § 2 ble opphevet ved vedtakelsen av de gjeldende reglene i 2009. Det tilsvarende unntak for tilsatte i administrasjonen ble imidlertid ikke opphevet.

Gjeldende regler for Stortingets tilsatte gir en bredere unntaksadgang enn det som gjelder for tilsatte i forvaltningen etter offentleglova. Etter opphevelsen av det tilsvarende unntak for representantene og partigruppene anser ikke utvalget at en slik ulikhet er velbegrunnet, og foreslår at unntaket oppheves. Det vil innebære at området vil reguleres av de relevante unntaksreglene i offentleglova, som bl.a. unntaket for tilsettingssaker og lønnsoppgaver i § 25, samt regler om unntak for opplysninger om taushetsplikt om personlige forhold.

5.3 Unntak for dokumenter som utveksles som ledd i konsultasjoner mellom Stortingets presidentskap og partigruppene

Gjeldende regler gir i SDO § 4 siste punktum adgang til å unnta dokumenter som utveksles som ledd i konsultasjoner mellom Stortingets presidentskap og partigruppene. Unntaket ble innført i 2018, på bakgrunn av at presidentskapets ansvar for administrative saker ble formalisert i forretningsordenen § 9 a. Etter § 9 a andre punktum skal presidentskapet drøfte administrative saker av særlig viktighet med partigruppene.

Begrunnelsen for unntaksadgangen er presidentskapets behov for foreløpige drøftelser med partigruppene, jf. Innst. 406 S (2017–2018) punkt 3.9:

«For å kunne legge til rette for et effektivt samarbeid mellom de politiske partiene, og for å gi muligheter for forhandlinger, kompromiss og brede løsninger, kan presidentskapet ha behov for å kunne drøfte foreløpige forslag med partigruppene uten at disse dermed blir offentlige. Til sammenligning er det ikke tillatt å offentliggjøre en komitéinnstilling før den er endelig avgitt, jf. Stortingets forretningsorden § 31 syvende ledd.»

Utvalget anser at dette unntaket er velbegrunnet og knyttet til reguleringen i forretningsordenen, og mener det bør videreføres.

5.4 Korrespondanse mellom representanter mv. og Stortingets utredningsseksjon

Utredningsseksjonen ble opprettet av presidentskapet fra 1. oktober 1999, på bakgrunn av en innstilling fra et utvalg oppnevnt av presidentskapet høsten 1996.²⁶

Helt fra utredningsseksjonens opprettelse har det vært et grunnprinsipp at dialogen mellom seksjonen og oppdragsgiverne er fortrolig, og at et avlevert notat er konfidensielt inntil oppdragsgiver selv bestemmer noe annet. Dette er i dag regulert i SDO § 2, hvor det fremgår at Stortingets regler om dokumentinnsyn ikke gjelder for dokumenter som utveksles mellom Stortingets utredningsseksjon og stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene.

Bakgrunnen for unntaket ble omtalt under plenumsbehandlingen av de gjeldende reglene om dokumentinnsyn for Stortinget i 2009. Unntaket for utredningsseksjonen hadde ved en feil falt ut ved vedtakelsen av de nye reglene i mars 2009. Dette ble rettet opp ved Innst. 32 S (2009–2010) fra Stortingets presidentskap. Følgende ble da uttalt om unntaket og bakgrunnen for dette:

«Helt fra utredningsseksjonen ble opprettet i 1999 og frem til i dag har det vært fast praksis at et avlevert notat er oppdragsgivers eiendom. Det samme gjelder praksisen om at utredningsseksjonen ikke røper hvilke oppdragsgivere som har spurt om hva. Fortrolig behandling er klart kommunisert til oppdragsgiverne. Bakgrunnen for å gi oppdragsgiverne fortrolig behandling, er å gi rom for å kunne arbeide med politiske initiativ uten at det blir kjent for politiske motstandere. Gjennom brukerundersøkelser og i dialogen med ulike oppdragsgivere har utredningsseksjonen fått inntrykk av at dette også er et klart ønske fra de aller fleste. Dette omfatter både oppdrag fra den enkelte oppdragsgiver og besvarelsene som gis i form av notater eller svar på e-post.»

I stortingsbehandlingen av innstilingen redegjorde også stortingspresidenten for presidentskapets diskusjoner om konfidensialitet, hvor det ble trukket paralleller til den unntaksadgang regjeringen har for sin interne saksforberedelse:

«Presidentskapets diskusjon om dette kan jeg dele med Stortinget. [...] Det som vi først og fremst har vært opptatt av, er å ivareta opposisjonens mulighet til å kunne utrede, analysere og stille spørsmål om saker de eventuelt vurderer å foreslå, eller, for den saks skyld, ønsker argumentasjon i forhold til det som regjeringen har foreslått, uten at det skal komme til offentligheten før representanten selv velger å offentliggjøre det. Hensikten med det er selvfølgelig å styrke opposisjonens mulighet til å jobbe i forhold til posisjonen, som har noe av den samme muligheten som en statsråd har til å be sitt embetsverk om utredninger i form av interne notater som ikke blir offentliggjort. Man kan på den måten få analysert saker uten at man nødvendigvis konkluderer med at det skal ende opp i et konkret forslag. Det er viktig for demokratiet at opposisjonen også har den arbeidsmuligheten og kan styrke grunnlaget for sine forslag gjennom innhenting av analyser, utredninger, fra et utredningssekretariat. [...] det er faktisk sånn at i offentlighetsloven er det unntak for intern forberedelse i et departement før en sak legges fram. En statsråd har en rekke dokumenter som ikke er offentlige. På samme måte ønsker vi at opposisjonen skal ha mulighet til å utrede saker uten at man er forpliktet til å offentliggjøre dem.»

Selv om alle oppdrag i utgangspunktet blir behandlet fortrolig, både internt i Stortinget og overfor eksterne miljøer, kan oppdragsgiver velge offentliggjøring av oppdrag. Unntak gjelder ikke lenger hvis en oppdragsgiver offentliggjør et notat, samtykker til offentliggjøring eller refererer innhold og kilde offentlig. Da anses oppdragsgiver å ha gitt avkall på konfidensialiteten, og notatet blir normalt publisert på stortinget.no.²⁷

I brukerundersøkelser har utredningsseksjonen innhentet partienes synspunkter på regelen om fortrolighet. Slike undersøkelser ble bl.a. gjennomført i 2009, 2013 og 2017. Partiene har i undersøkelsene uttrykt ønske om beholde regelen om fortrolighet. I undersøkelsen i 2017 ble det også gitt uttrykk for at nytteverdien av utredningsseksjonen ville bli redusert eller falle helt bort dersom alle fikk kjennskap til alle spørsmål og svar. Tilsvarende tilbakemeldinger er fremkommet i brukermøter med gruppesekretariatene i 2022 og 2023.

Partienes faktiske bruk av utredningsseksjonen fremgår av seksjonens årsmeldinger.²⁸ I 2023 mottok seksjonen 264 oppdrag fra partigruppene. Seksjonen fikk flest oppdrag fra Høyre med 55 oppdrag, etterfulgt av Fremskrittspartiet og Miljøpartiet De Grønne med henholdsvis 39 og 37 oppdrag. Hvordan utredningsseksjonen blir brukt av henholdsvis partier i regjering og opposisjon, fremgår av oppdragsoversikten for 2018 til 2023. Et gjennomgående trekk er at partiene i opposisjon bruker utredningsseksjonen mer enn partiene i regjeringsposisjon, noe som illustreres ved partienes ulike bruk av seksjonen før og etter 2021. Dette har trolig sammenheng med at partiene ved regjeringsskifter henholdsvis får eller mister tilgang til bruk av utredningsressursene som ligger i embetsverket i departementene.

Også sammenlignbare land har en praksis for konfidensialitet for oppdrag som besvares av utredningstjenester. En europeisk undersøkelse fra 2015 om offentlighet i utredningstjenestene i parlamentenes administrasjoner viste at nordiske parlamenter med utredningstjenester hadde en tilsvarende praksis for konfidensialitet.²⁹ Den interparlamentariske union (IPU) og International Federation of Library Associations and Institutions (IFLA) har utarbeidet retningslinjer for hvordan parlamentene bør organisere sine utredningstjenester for best å imøtekomme representantenes behov, og omtaler også hvordan utredningstjenestene må balansere hensynet til konfidensialitet mot hensynet til offentlighet. I «Guidelines for Parliamentary Research Services» fremgår følgende om samarbeidet mellom representanter og utredningstjenesten, og behovet for konfidensialitet:³⁰

«The research service should be a safe haven where parliamentarians feel comfortable asking questions without fear of being judged for the extent they understand (or do not) a public policy issue. Confidentiality of their interactions with the research service will be an important consideration.»

Utvalgets flertall, medlemmene Svein Roald Hansen, Olve Grotle, Åslaug Sem-Jacobsen, Solveig Horne, Øyvind Andersen og Maria Bakke, anser at stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene fortsatt har behov for en utredningstjeneste, og at bruken av tjenesten fortsatt bør kunne foregå innenfor konfidensielle rammer når det er ønsket av oppdragsgiver. Dette vil i størst mulig grad legge til rette for bruk av utredningstjenesten i en forberedende fase av politikkutforming.

Dersom det skulle være full offentlighet om alle oppdrag bestilt fra utredningsseksjonen, vil trolig omfanget av bestilte utredninger reduseres betydelig, jf. brukerundersøkelser om temaet. Dette vil svekke grunnlaget for forberedelse og utredning av politiske initiativ. Særlig gjelder dette utredning av tema som kan fremstå som politisk vanskelige og kontroversielle. Til tider vil det kunne være ønskelig å få utredet også kontroversielle tema, uten at en representant nødvendigvis ser for seg å gjennomføre en politikk i samme retning.

Flertallet anser at det kan ha en betydelig verdi at representanter kan få en faglig og objektiv utredning av slike tema. Dette legger bl.a. til rette for at også motforestillinger mot egen ønsket politikk blir løftet frem, og bidrar til god saksopplysning. I praksis blir også utredningsseksjonen i størst grad brukt av partier og representanter i en opposisjonsrolle på Stortinget, og offentlighet med tilhørende redusert bruk av utredningsseksjonen vil særlig gå ut over opposisjonens mulighet til utredning av faglige spørsmål.

Offentlighet om alle utredninger vil kunne medføre at representantene i større utstrekning benytter interne ressurser i sitt gruppesekretariat. Også hensynet til mindre partier med begrensede egne utredningsressurser tilsier at dagens ordning med konfidensialitet opprettholdes.

Flertallet har også vurdert om alle oppdrag bør offentliggjøres etter noe tid, for eksempel etter et visst antall måneder. Slik utsatt offentlighet vil i en del tilfeller trolig være uproblematisk for oppdragsgivere. Likevel vil også utsatt offentlighet trolig ha en nedkjølende effekt på omfanget av og innholdet i oppdrag som bestilles. Særlig gjelder dette mer kontroversielle temaer som det er ønskelig at blir utredet.

Flertallet mener derfor at det fortsatt skal være opp til oppdragsgiverne om et oppdrag skal bli offentlig tilgjengelig på et eller annet tidspunkt. For å bidra til at oppdrag ikke unntas fra offentlighet uten at det er velbegrunnet, mener flertallet at det kan være grunn til å justere rutinene ved bestilling og levering av oppdrag, for eksempel ved at oppdragsgiver aktivt må ta stilling til om oppdraget skal unntas fra offentlighet, både ved bestilling, levering og eventuelt også etter at en viss tid har gått, når begrunnelsen for konfidensialitet kanskje ikke lenger foreligger. Dette vil kunne øke offentlighet rundt oppdrag som det egentlig ikke er behov for å holde konfidensielle.

Når det gjelder utforming av unntaket for utredningsseksjonen, er dette i gjeldende regulering utformet ved at korrespondansen med seksjonen er holdt utenfor reglene. I og med at utredningsseksjonen er del av Stortingets administrasjon, som ellers omfattes av reglene om innsyn, mener utvalget unntaket for korrespondanse med utredningsseksjonen bør reguleres blant unntakene fra innsyn og ikke anses for å ligge utenfor reglenes virkeområde. Dette vil innebære at korrespondansen i utgangspunktet omfattes av både innsynsreglene og reglene om journalføring. For å videreføre dagens praksis foreslår flertallet en formulering om at «dokumenter utvekslet mellom Stortingets utredningsseksjon og stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene er unntatt fra innsyn.» Flertallet mener også det bør være unntak fra journalføringsplikten for slike dokumenter. I tillegg til at dokumentene unntas fra innsyn, innebærer dette at også oppdragsgiver og oppdragets tema skal unntas fra offentlighet, slik at konfidensialiteten rundt utredningsseksjonens oppdrag videreføres som i dag, med mindre oppdragsgiver samtykker til noe annet.

Utvalgets mindretall, medlemmene Akhtar Chaudhry, Kristine Foss og Gard Oterholm, mener at utredningsseksjonen på Stortinget utreder spørsmål som kan ha stor offentlig interesse. Denne informasjonen kan og bør komme velgerne til gode. Også samfunnsøkonomiske hensyn taler for dette.

Det er viktig å huske at velgerne finansierer både utredningsarbeidet og vervet som stortingsrepresentant, og dermed er de reelle «oppdragsgivere» og har krav på å vite hvordan skattepengene deres blir brukt.

Vervet som stortingsrepresentant er et tillitsverv gitt av velgerne. Alt politisk arbeid utført av stortingsrepresentantene skjer på vegne av og for å ivareta velgernes interesser. Kjennskap til utredninger på Stortinget mellom valgene vil gi velgeren økt innsyn i det politiske arbeid, og slik styrke demokratiet.

Mindretallet påpeker at det ikke er logisk å sammenligne interne utredninger utført for regjeringsmedlemmer med utredninger bestilt av stortingsrepresentanter. Regjeringsmedlemmer har tilgang til fortrolig informasjon og mandat og mulighet til å binde landet til forpliktende avtaler eller utforme politikk som kan inneholde nasjonale hemmeligheter. På den annen side er en utredningsbestilling fra en stortingsrepresentant i en tidlig fase, en hypotese eller tanke, og hensikten er å skaffe mest mulig kunnskap om saken, inkludert dens fordeler, ulemper og eventuelle kostnader.

Mindretallet har forståelse for ønsket om å ivareta utredningsseksjonen som et politisk verksted for partiene på Stortinget. Mindretallet mener dette kan gjennomføres med tiltak som utsatt innsyn i seks måneder og eventuelt anonymisering av den aktuelle representanten som har stilt spørsmålet.

Mindretallet erkjenner at noen stortingsrepresentanter kan være engstelige for at velgerne får innsikt i hvilken politikk de ber om å få utredet, spesielt hvis saken har sensitiv karakter. Likevel mener mindretallet at åpenhet om utredningsarbeidet vil ha en «oppdragende» effekt på velgerne over tid. Velgerne vil etter hvert forstå at ikke alle utredninger nødvendigvis fører til konkret politikk, men heller er en tankeprosess som gir representantene mer kunnskap. En utredningsbestilling kan enten resultere i konkrete politiske tiltak eller bli lagt til side. Dersom representanten velger å bruke utredningen for å fremme konkret politikk, må representanten eie og begrunne den overfor velgerne uansett.

5.5 Bistand til representanter mv. fra andre deler av administrasjonen til bruk for intern saksforberedelse av parlamentarisk arbeid

Også andre deler av administrasjonen enn utredningsseksjonen yter faglig bistand til representanter, partigrupper, komiteer og presidentskapet mv. I administrasjonens årsrapport for 2023 er administrasjonens bistand bl.a. omtalt som følger på side 11:

«Administrasjonen gir også råd om forståelsen av forretningsordenen eller andre spørsmål knyttet til behandlingen av saker i Stortinget. Videre gis det bistand til Stortingets presidentskap, lovteknisk gjennomgang av lovforslag og juridisk bistand til utforming av representantforslag og grunnlovsforslag.»

Denne typen bistand til understøttelse av det parlamentariske arbeidet er typisk av saksforberedende karakter, og kan langt på vei sammenlignes med embetsverkets saksforberedende arbeid for politisk ledelse i et departement. Som følge av økt kompleksitet og tilhørende styrking av bemanning og kompetanse i administrasjonen har også omfanget av administrasjonens faglige bistand til representantene økt sammenholdt med situasjonen i 2009.

Faglig bistand fra administrasjonen og styrking av den juridiske kompetansen og kapasiteten i Stortingets administrasjon ble omtalt ved behandlingen av representantforslag om å opprette en egen lovavdeling på Stortinget.³¹ I innstillingen fra presidentskapet ble det blant annet vist til viktigheten av at lovforslag og grunnlovsforslag som blir fremsatt av stortingsrepresentantene, blir gjennomgått og kvalitetssikret av faglig kompetente instanser, både når det gjelder det lovtekniske forhold og forholdet til Grunnloven og andre rettsregler. Det ble videre uttalt at presidentskapet vil utrede behovet for en styrking av den juridiske kompetansen og kapasiteten i Stortingets administrasjon, noe som senere er fulgt opp, jf. omtale i punkt 4.4.1. Også andre deler av administrasjonen bistår stortingsrepresentantene og gruppesekretariatene med faglig rådgiving, for eksempel i tilknytning til fremsettelse av representantforslag.

I gjeldende regler for Stortinget kan korrespondanse knyttet til bistand fra utredningsseksjonen til stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene unntas fra innsyn etter SDO § 2. For «organer» i Stortinget som er omfattet av reglene om innsyn er det unntaksadgang både for bistand fra utredningsseksjonen og også for saksforberedende bistand fra andre deler av administrasjonen. Dette følger av adgangen til å unnta korrespondanse der et «organ ber et annet organ om uttalelse» i SDO § 4.

En konsekvens av at reglene ikke gjelder for stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene, er imidlertid at disse heller ikke omfattes av unntaksadgangen som gjelder for «organene» i SDO § 4. Utvalget mener det er gode grunner til at reguleringen som hovedregel skal legge til rette for offentlighet om korrespondanse mellom disse og administrasjonen. Da reglene ble endret i 2009, slik at dokumenter utvekslet mellom representantene/gruppene og presidentskapet/Stortingets administrasjon ble omfattet av Stortingets innsynsregler, var begrunnelsen nettopp at det er betydelig offentlig interesse i slike dokumenter og opplysninger, jf. Innst. S. nr. 166 (2008–2009) fra Stortingets presidentskap. I innstillingen ble vurderingene av økt offentlighet knyttet til korrespondanse om tildeling av pendlerbolig, søknader om utgiftsdekning og andre økonomiske ordninger for representantene. Korrespondanse om faglige spørsmål av saksforberedende art som ledd i parlamentarisk arbeid synes derimot ikke å ha vært vurdert i innstillingen. Unntaket for utredningsseksjonen som ble uteglemt ved en feil, ble som nevnt ovenfor rettet opp ved Innst. 32 S (2009–2010) fra Stortingets presidentskap.

Utvalget mener det fortsatt bør være offentlighet rundt korrespondanse mellom representantene/gruppene og Stortingets administrasjon om økonomiske ordninger mv., og foreslår ikke endringer her. Når det gjelder korrespondanse av saksforberedende art, mener utvalget det kan være behov for en unntaksadgang. Dette behovet gjør seg særlig gjeldende for faglig, saksforberedende bistand fra administrasjonen. Dette vil for eksempel omfatte korrespondanse om lovteknisk gjennomgang av lovforslag og juridisk bistand til utforming av representantforslag og grunnlovsforslag.

Utvalget foreslår her en ny hjemmel som gir unntaksadgang for korrespondanse mellom stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene og administrasjonen til bruk for intern saksforberedelse av parlamentarisk arbeid. Dette vil bidra til at innholdet i reglene for Stortinget i større grad samsvarer med reglene i departementene, der det er adgang til å unnta saksforberedende korrespondanse mellom politikere og administrativt ansatte som interne dokumenter.

5.6 Dokumenter som også finnes hos et organ som offentleglova gjelder for

Etter gjeldende SDO § 2 gjelder ikke reglene for dokumenter som i original eller kopi også finnes hos et organ som offentleglova gjelder for, bortsett fra brev til eller fra Stortinget. Dette er begrunnet i at Stortinget får oversendt kopi av mange brev som er adressert til eller sendt fra et forvaltningsorgan, og at det ikke vil være hensiktsmessig om de som ønsker innsyn i forvaltningens saksdokumenter, kan velge å rette krav om innsyn til Stortinget i stedet for å rette det til forvaltningsorganet.

Tilsvarende regulering gjelder også for Stortingets eksterne organer etter forsvarsombudsloven § 14, sivilombudsloven § 26 og instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 13.

SDO § 6 inneholder en beslektet regel og fastsetter at når et forvaltningsorgan har påført et dokument påtegning om at det er unntatt fra offentlighet etter offentleglova, kan det i Stortinget uten videre unntas fra offentlighet. Denne regelen er begrunnet med at det ikke vil være rimelig at et dokument som forvaltningen har unntatt fra offentlighet, skal kunne kreves utlevert fra Stortinget, og at det heller ikke kan være nødvendig at det i Stortinget foretas en ny vurdering av spørsmålet om offentlighet når forvaltningen allerede har tatt stilling til det. Reglene i § 2 tredje ledd og § 6 innebærer ikke noe forbud mot at Stortinget kan gi innsyn, dersom Stortinget ønsker det.

Den gjeldende regulering innebærer i praksis at krav om innsyn i forvaltningens dokumenter skal rettes mot avsenderorganet og ikke Stortinget. Disse reglene avviker fra hovedregelen i forvaltningen, der hvert organ selv er ansvarlig for å vurdere innsynskrav i dokumenter som er kommet inn til organet.

Utvalgets flertall, medlemmene Svein Roald Hansen, Olve Grotle, Åslaug Sem-Jacobsen, Solveig Horne, Øyvind Andersen og Maria Bakke, mener den gjeldende reguleringen for Stortinget og Stortingets organer har gode grunner for seg, og viser særlig til at kontrollvirksomheten taler for å ha et rammeverk som legger til rette for best mulig informasjonstilgang fra forvaltningen. En sentral del av Stortingets oppgaver er kontroll med forvaltningen, som blant annet utøves gjennom kontroll- og konstitusjonskomiteens virksomhet. Forvaltningen oversender en rekke dokumenter som forvaltningen har unntatt innsyn, og som kan være oversendt under forutsetning om fortsatt unntak fra innsyn. At Stortinget har anledning til uten videre å unnta slike dokumenter fra innsyn, gir et rammeverk som legger til rette for at Stortinget får oversendt all relevant informasjon i sin kontrollvirksomhet. Dersom Stortinget hadde plikt til å foreta en selvstendig vurdering av et dokument som er unntatt offentlighet fra forvaltningen, kunne dette i praksis medført at Stortinget nærmest fungerte som en klageinstans for innsyn i slike dokumenter, på tvers av klageordningen i offentleglova. Et sentralt moment er også at dette unntaket i praksis har størst betydning for dokumenter som Stortinget har fått oversendt som et ledd i den parlamentariske virksomheten, og kun i begrenset utstrekning administrasjonens dokumenter. Hvorvidt det skal gis innsyn i et dokument som et medlem av regjeringen har oversendt en stortingskomité i en kontrollsak, vil for eksempel kunne ha stor partipolitisk betydning. Det vil være lite ønskelig at Stortingets administrasjon eller Stortingets presidentskap skal avgjøre denne typen spørsmål. Det vises også til at Sivilombudet, i egenskap av Stortingets uavhengige kontrollorgan, er gitt kompetanse til å kontrollere forvaltningens vurderinger i innsynsspørsmål.

Flertallet vektlegger også at reguleringen ikke innebærer at dokumenter i større grad unntas fra innsyn, men at krav om innsyn alltid vil kunne rettes til avsenderorganet som er underlagt offentleglova, fremfor til Stortinget. Gjeldende formuleringer kan gi inntrykk av at allmenhetens innsynsrett er innsnevret. Dette kan med fordel tydeliggjøres i reguleringen, og det foreslås derfor at det ved avslag i medhold av disse bestemmelsene uttrykkelig skal informeres om at krav om innsyn kan rettes til avsenderorganet. Det er også grunn til å samle reguleringen som nå ligger i § 2 og § 6, i én bestemmelse.

Rett til innsyn i egne personopplysninger følger av personvernforordningen § 15 nr. 3 og vil i utgangspunktet omfatte dokumenter som i kopi oversendes Stortinget i kontrollsaker. Riksrevisjonsutvalget har foreslått at gjeldende regulering av behandling av innsyn i forvaltningens dokumenter opprettholdes, og at også krav om kopi av personopplysninger i dokumenter skal rettes mot virksomheten dokumentet er mottatt fra, jf. forslag til ny § 7-3 andre ledd og omtale på side 262 i Dokument 19 (2023–2024). Riksrevisjonsutvalget har bl.a. vist til at Riksrevisjonen får oversendt informasjon som ikke er offentlig, og at en forutsetning for informasjonstilgangen er tillit til at slik informasjon ikke videreformidles. Tilsvarende regulering av hvem krav om innsyn i personopplysninger skal rettes mot, følger i dag også av sivilombudsloven § 27 andre ledd.

Flertallet anser at tilsvarende hensyn også gjør seg gjeldende for Stortinget, og foreslår en begrensning av hvem krav om innsyn i personopplysninger skal rettes mot. Etter personvernforordningens artikkel 23 må en begrensning i den registrertes rettigheter etter forordningens artikkel 15 nr. 3 fastsettes med lovgivningsmessige tiltak, overholde grunnleggende rettigheter og være et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å ivareta formål som oppregnet i forordningens artikkel 23 nr. 1 bokstav a–j. Etter utvalgets vurdering er unntaket nødvendig for å sikre Stortingets informasjonstilgang, som er et «mål av generell allmenn interesse», jf. personvernforordningens artikkel 23 nr. 1 bokstav e. Den registrertes rett til å kreve kopi av personopplysninger vil være i behold, men kravet må rettes mot organet informasjonen er mottatt fra. Flertallet anser det for hensiktsmessig at reguleringen innholdsmessig tilsvarer sivilombudsloven § 27 andre ledd.

Utvalgets mindretall, medlemmene Akhtar Chaudhry, Kristine Foss og Gard Oterholm, ønsker ikke å fravike hovedregelen om at det organet som mottar innsynskrav, skal vurdere innsyn. Dette er et grunnleggende prinsipp som gjelder ellers i forvaltningen. Mindretallet foreslår en snevrere unntaksregel der det fremgår at dokumenter som oversendes til Stortinget som ledd i Stortingets kontrollvirksomhet, fortsatt kan unntas som interne dokumenter, slik at ikke selve oversendelsen medfører at dokumentet mister sin status som internt. Dette kan eventuelt kombineres med en snever unntaksadgang for dokumenter som er oversendt under forutsetning av at de ikke offentliggjøres, når dokumentet/opplysningene er unntatt etter offentleglova. Dette vil beskytte Stortingets informasjonstilgang og kontrollvirksomhet, og samtidig tilrettelegge for at dokumentinnsyn på Stortinget legges så tett opp mot de regler som gjelder for dokumentinnsyn i forvaltningen, som mulig.

5.7 Korrespondanse om budsjett og intern administrasjon for Stortingets eksterne organer

Gjeldende SDO § 3 første ledd gir adgang til å unnta dokumenter utvekslet mellom Stortinget og Stortingets eksterne organer om deres interne administrasjon og budsjett. Andre ledd gir adgang til å unnta dokumenter om budsjett for Stortinget og Stortingets eksterne organer utvekslet mellom Stortinget og et forvaltningsorgan. Bakgrunnen for unntakene er at reglene om taushetsplikt ikke var ansett tilstrekkelige, og tilsvarende regler om departementenes adgang til å unnta budsjettdokument som er utarbeidet av et departement etter daværende offentlighetslov, jf. Innst. S. nr. 234 (1999–2000) punkt 2.6. og 2.9.

Stortingets eksterne organer har i sine regler tilsvarende unntaksadgang for dokumenter om organets budsjett og interne administrasjon, jf. sivilombudsloven § 26 andre ledd, instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 13 andre ledd, NIM-loven § 11 første ledd og forsvarsombudsloven § 14 første ledd bokstav a.

Fordi offentleglova er utformet ut ifra sentralforvaltningens organisering, er deler av denne ikke direkte overførbare til Stortinget og Stortingets eksterne organer. Bl.a. gir offentleglova § 15 første ledd første punktum adgang til å unnta dokumenter som et departement har innhentet fra et underordnet organ til bruk i den interne saksforberedelsen, og offentleglova § 22 om budsjettsaker er heller ikke direkte overførbar til Stortinget og Stortingets organer.

Utvalget anser at det er behov for en særlig regulering av forholdet mellom Stortinget og Stortingets eksterne organer. De eksterne organene utøver sin faglige virksomhet uavhengig av Stortinget, og dokumenter om faglige spørsmål bør ikke kunne unntas fra offentlighet med mindre det foreligger særlige forhold, for eksempel der dokumentene omtaler taushetsbelagt informasjon. Når det gjelder dokumenter som gjelder administrative forhold, er det imidlertid behov for unntak som tilsvarer reguleringen i forvaltningen. Dokumenter om intern administrasjon i Stortingets eksterne organer er typisk av intern karakter, og utvalget anser at unntaksadgangen bør videreføres av hensyn til Stortingets oppfølgning av sine eksterne organer. Når det gjelder unntak for budsjettdokumenter, anser utvalget at unntaksadgangen er for vidtgående ut ifra behovet og sammenholdt med offentleglova § 22.

Utvalget viser her til vurderingene av og forslaget til regulering av offentlighet for budsjettdokumenter fra Riksrevisjonsutvalget, i Dokument 19 (2023–2024) punkt 28.3.5. Riksrevisjonsutvalget viser her til at det har betydelig offentlig interesse hvilke ressursbehov Riksrevisjonen melder inn, og å kunne sammenligne dette med resultatet etter at budsjettprosessen er ferdig. Det vises også til at de hensyn som ligger til grunn for unntakene fra innsyn, ikke gjør seg like sterkt gjeldende etter at budsjettprosessen er avsluttet. Riksrevisjonsutvalget foreslår derfor i § 7-4 f at det skal gis innsyn i Riksrevisjonens forslag til budsjett etter at Stortinget har fastsatt budsjettet.

Utvalget mener tilsvarende vurderinger gjør seg gjeldene for budsjettforslagene til Stortinget og dets eksterne organer. Utvalget foreslår at budsjettdokumenter bare skal kunne unntas frem til det tidspunkt hvor Stortinget har fastsatt budsjettet. Ved innføring av regler om utsatt offentlighet om budsjettdokumenter i Stortingets regler bør det gjøres tilvarende endringer i reguleringen av innsyn hos Stortingets eksterne organer.

5.8 Opplysninger underlagt taushetsplikt m.m.

Gjeldende regler om innsyn hos Stortinget fastslår i § 7 at opplysninger som er undergitt taushetsplikt i henhold til instruks for tilsatte i Stortingets administrasjon, er unntatt fra innsyn. Denne taushetsplikten kommer i tillegg til lovbestemt taushetsplikt, som følger av SDO § 1 og offentleglova § 13. Stortinget vedtok i desember 2018 at sikkerhetsloven skal gjelde for Stortingets administrasjon med enkelte unntak og tilpasninger. Det innebærer at taushetsplikt etter sikkerhetsloven for ansatte i administrasjonen følger av denne loven.

Etter instruksen for tilsatte omfatter taushetsplikten forhold som er omhandlet i forvaltningsloven § 13, det vil si noens personlige forhold og tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Instruksen for tilsatte angir også at taushetsplikten omfatter innholdet i dokumenter som er gradert etter beskyttelsesinstruksen, forhold som etter Stortingets forretningsorden er underlagt taushetsplikt, og andre forhold dersom det vil kunne være til betydelig skade for offentlige interesser at forholdet blir kjent for uvedkommende.

Dagens regel, der unntaket for opplysninger undergitt taushetsplikt henviser til instruksen for tilsatte, gir en lite tilgjengelig regulering. Utvalget mener innholdet i unntaket for taushetsbelagte opplysninger bør fremgå uttrykkelig i Stortingets regler om dokumentoffentlighet. Fremfor å henvise til en administrativt fastsatt instruks bør de relevante delene av innholdet i instruksen om taushetsplikt inntas i lovens unntaksbestemmelse.

Unntaket for taushetsplikt bør for det første omfatte opplysninger som er underlagt taushetsplikt i eller i medhold av lov, Stortingets forretningsorden eller annet særskilt stortingsvedtak. Taushetsplikt ved lov vil blant annet omfatte nevnte taushetsplikt etter sikkerhetsloven. Når det gjelder taushetsplikt etter reglene i Stortingets forretningsorden, vil dette gjelde de forhold som omfattes av taushetsplikten til representanter og ansatte i gruppesekretariatene etter § 75 og § 75 b i forretningsordenen, herunder saker som behandles for lukkede dører i Stortinget og i komiteene, forhold av den art som er omhandlet i forvaltningsloven § 13, og forhold som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. Dette vil i tillegg omfatte forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité samt innkalling og dagsorden til slike møter, jf. Stortingets forretningsorden § 16 og ikke-offentlige referater fra Europautvalget, jf. Stortingets forretningsorden § 17.

Stortingets administrasjon er ikke omfattet av virkeområdet til forvaltningsloven. Taushetsplikten bør derfor også omfatte forhold av den art som er omhandlet i forvaltningsloven § 13, det vil si opplysninger om noens personlige forhold eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår. Her bør det videre angis at reglene i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f gjelder tilsvarende så langt de passer. Når det gjelder parlamentariske dokumenter som ansatte får tilgang til i forbindelse med bistand til representantene i utøvelsen av deres verv, vil taushetsplikt for slike opplysninger allerede følge av henvisningen til taushetspliktsbestemmelsene i Stortingets forretningsorden, jf. omtale ovenfor. En uttrykkelig henvisning til bestemmelsene i forvaltningsloven vil imidlertid ha selvstendig betydning for ikke-parlamentariske dokumenter som behandles av Stortingets administrasjon, for eksempel dokumenter i personalsaker, anskaffelsesaker, forvaltning av økonomiske ytelser til representantene, henvendelser fra enkeltpersoner som besvares administrativt, og lignende.

Utvalget foreslår også at innholdet i gjeldende instruks om taushetsplikt for dokumenter gradert etter beskyttelsesinstruksen blir videreført i unntaket for opplysninger underlagt taushetsplikt m.m. I likhet med taushetsplikt etter forvaltningsloven vil en uttrykkelig henvisning til instruksen i loven bare ha selvstendig betydning for ikke-parlamentariske dokumenter. Ettersom det er et vilkår for gradering etter beskyttelsesinstruksen at det allerede foreligger en unntaksadgang etter reglene om dokumentoffentlighet, vil dette unntaket i praksis ikke utgjøre et selvstendig grunnlag for å unnta dokumenter fra offentlighet. Ved krav om innsyn i administrasjonens ikke-parlamentariske dokumenter gradert etter beskyttelsesinstruksen, forutsettes det dessuten at administrasjonen vurderer avgradering, jf. beskyttelsesinstruksen § 5 nr. 4 a. For parlamentariske dokumenter er det gitt egne bestemmelser i fo. § 75 a og reglement fastsatt i medhold av denne, jf. omtale av ordningen for avgradering i punkt 5.1.3

Unntaket fra instruksen om andre forhold som det vil kunne være til betydelig skade for offentlige interesser at blir kjent for uvedkommende, foreslås ikke inntatt i ny bestemmelse om taushetsplikt. Dette fremstår som et unntak med et noe uklart innhold. Vilkåret «betydelig skade for offentlig interesser» sammenfaller dessuten med ordlyden i vilkåret for å kunne gradere dokumenter «Strengt fortrolig» etter beskyttelsesinstruksen, jf. instruksen § 4 annet ledd.

Utvalget antar at de alminnelige unntakene i dokumentinnsynsreglene som gjøres gjeldende for Stortinget, samt unntak som følger av forretningsordenen, annet stortingsvedtak og adgangen til gradering etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen, vil ivareta Stortingets behov for unntak i konkrete tilfeller. Dersom det skulle være behov for en unntakshjemmel ut over slike tilfeller er det ønskelig at denne i så fall utformes mer presist, og at vilkår for unntaksadgangen tydeliggjøres.

5.9 Forskrifter til offentleglova og hjemmel til å fravike disse

Gjeldende regler gjør i § 1 første ledd både offentleglova og forskrift gitt med hjemmel i offentleglova gjeldende for Stortinget. Det er samtidig angitt at presidentskapet kan beslutte at forskrift til offentleglova likevel ikke skal gjelde for Stortinget.

Bakgrunnen for at presidentskapet er gitt denne adgangen, er særlig hensyn til forskrifter som måtte bli gitt senere, hvor det ble ansett ønskelig at presidentskapet kan bestemme at visse forskriftsregler ikke skal gjelde, og eventuelt at andre regler skal gjelde i stedet, jf. Innst. S. nr. 166 (2008–2009) side 3. Adgangen til å fravike forskrift til offentleglova har så langt ikke vært benyttet av presidentskapet.

Dersom det i forvaltningen vedtas endringer i forskrift til offentleglova som ikke hensyntar at reglene også skal gjelde for Stortinget, vil det kunne oppstå behov for tilpasninger eller avvikende regler. Utvalget mener en forskriftshjemmel bør videreføres. I og med at det typisk vil kunne dreie seg som tilpasninger av mer teknisk art, er det hensiktsmessig at kompetansen til å avvike fra forskrift fortsatt bør ligge i presidentskapet. Dersom det er snakk om mer prinsipielle spørsmål om offentleglovas virkeområde, anser utvalget det som ønskelig at presidentskapet drøfter spørsmålet med partiene på Stortinget eller vurderer å bringe en sak om spørsmålet inn for Stortinget.

5.10 Unntaksadgang for varsler om kritikkverdige forhold

Offentleglova gir i § 24 andre ledd adgang til å unnta melding, tips eller lignende dokument om lovbrudd fra private. Beskyldninger om lovbrudd og klanderverdig adferd kan etter omstendighetene også være taushetsbelagt som «personlig forhold» etter forvaltningsloven § 13.

Unntaksadgangen etter disse reglene gjelder også der Stortinget mottar opplysninger og dokumenter.

På bakgrunn av ansvaret for kontrollen med forvaltningen mottar Stortinget, og særlig kontroll- og konstitusjonskomiteen, en del henvendelser av denne art. I noen tilfeller inneholder henvendelsene opplysninger av sensitiv karakter, samtidig som det kan være usikkert om en henvendelse gjelder lovbrudd, og om opplysningene er underlagt taushetsplikt.

Dette reiser spørsmål ved om det er hensiktsmessig med en unntaksadgang ut over det som følger av offentleglova § 24 og reglene om taushetsplikt. Utvalget har merket seg at Riksrevisjonsutvalget har foreslått en særlig hjemmel for unntak om varsler om kritikkverdige forhold, som lyder slik i forslag til ny § 7-4 e:

«Riksrevisjonen kan også unnta fra innsyn(…)

• e. henvendelser fra enkeltpersoner om kritikkverdige forhold i reviderte virksomheter, og Riksrevisjonens svar på slike henvendelser».

Begrunnelsen for forslaget er at offentleglovas unntak ikke nødvendigvis omfatter tips om kritikkverdige forhold som ikke gjelder lovbrudd, som for eksempel uetisk adferd eller dårlig styring av en virksomhet, og en uttrykkelig unntaksbestemmelse vil sikre at informasjonstilgangen til Riksrevisjonen ikke hemmes av usikkerhet eller uklarhet, jf. Dokument 19 (2023–2024) punkt 28.3.3.

Sivilombudet har også i dag en adgang til å unnta dokumenter og opplysninger fra offentlighet hvis særlige grunner tilsier det, jf. sivilombudsloven § 26 tredje ledd. Denne unntaksbestemmelsen brukes i praksis særlig for å unnta dokumenter og opplysninger der opplysningene ikke er så sensitive at de er underlagt taushetsplikt, men likevel fremstår som «følsomme», for eksempel klager på offentlige ansettelser fra søkere som mener seg forbigått.

Utvalgets flertall, medlemmene Svein Roald Hansen, Solveig Horne, Øyvind Andersen, Olve Grotle og Åslaug Sem-Jacobsen, mener det også kan være behov for en noe utvidet unntaksadgang for Stortinget knyttet til Stortingets kontrollvirksomhet. Dette vil legge til rette for at Stortinget i sin kontrollvirksomhet i størst mulig grad vil kunne motta informasjon om kritikkverdige forhold som kan være av sensitiv karakter, uten at opplysningene nødvendigvis gjelder lovbrudd eller er taushetsbelagte. Samtidig har opplysninger om mulig kritikkverdige forhold ofte stor offentlig interesse, og en utvidelse av adgangen vil innebære et inngrep i retten til informasjon som ikke bør gå lenger enn det som er nødvendig av hensyn til kontrollvirksomheten. Unntaket bør derfor avgrenses til henvendelser mottatt i Stortingets kontrollvirksomhet og til situasjoner der det er nødvendig å unnta dokumentet av hensyn til Stortingets kontrollfunksjon. Selv om unntaket nok i praksis vil være aktuelt for dokumenter som sendes til kontroll- og konstitusjonskomiteen, kan det ikke utelukkes at det unntaksvis også kan være aktuelt for andre organer for Stortinget i den utstrekning de utøver kontrollvirksomhet. Det vises for eksempel til at Stortingets reglement for komitéhøringer gjelder for andre komiteer når en høring har som formål å klarlegge eller vurdere et faktisk begivenhetsforløp, jf. reglementet § 1. Unntak etter den foreslåtte bestemmelsen kan for eksempel omfatte oversendelser i mer «følsomme» saker som grenser opp mot taushetsbelagte opplysninger om personlige forhold, der innsyn vil kunne medføre at personer vil kunne bli mer tilbakeholdne med å oversende informasjon til Stortinget i lignende saker.

Utvalgets mindretall, medlemmene Akhtar Chaudhry, Kristine Foss og Gard Oterholm, mener de gjeldende unntaksreglene i offentleglova og unntaksadgangen for taushetsbelagte opplysninger er tilstrekkelige også for Stortinget. Mindretallet viser til at taushetsplikt og øvrige unntak i offentleglova utgjør et inngrep i retten til informasjon, og at dette krever tungtveiende grunner. Det skal gjøres en avveining mellom behovet for innsyn og behovet for å beskytte opplysningene. Denne avveiningen har lovgiver gjort i offentleglova § 24 og landet på at det er forholdsmessig å unnta opplysninger om lovbrudd. Mindretallet kan ikke se at det finnes gode nok grunner til å utvide dette unntaket i de særlige reglene for Stortinget sammenlignet med hva som gjelder ellers i forvaltningen. Tvert imot kan det være opplysninger om mulige kritikkverdige forhold som er relevante og av offentlig interesse. Også forvaltningen trenger at folk tør å tipse om mulige kritikkverdige forhold. Dette, kombinert med at opplysninger om kritikkverdige forhold anses som mindre sensitive og private enn kritikkverdige, gjør at mindretallet mener de samme reglene som følger av offentleglova, bør gjelde for Stortingets virksomhet. Mindretallet støtter derfor ikke å innføre et tilsvarende unntak som i sivilombudsloven § 26 tredje ledd.

6.1 Innledning

Utvalget har i punkt kap. 5.2 gjort nærmere rede for gjeldende klageordning. Oppsummert innebærer gjeldende ordning at direktøren er klageinstans hvis en avgjørelse er truffet av en underordnet ansatt. Hvis avgjørelsen er truffet av direktøren som første instans, er presidentskapet klageinstans. Klageinstansens avgjørelse er i begge tilfeller endelig og kan ikke påklages videre.

Dagens klageordning i Stortinget har visse likhetstrekk med ordningen i forvaltningen ved at klager går til et overordnet nivå, og ved at klageorganet (direktøren eller presidentskapet) fullt ut kan prøve alle sider ved saken, herunder spørsmålet om det skal utøves merinnsyn. Ved siden av å legge til rette for full overprøving av avslag muliggjør den gjeldende ordning med «klagebehandling i linje» i Stortinget også rask saksbehandling i klagesaker. Selv om enkelte klager av prinsipiell betydning i dag drøftes med eller avgjøres av presidentskapet, blir imidlertid de aller fleste klagesaker avgjort av direktøren etter saksforberedelse i administrasjonen, det vil si av samme organ som ga det opprinnelig avslaget. Med andre ord behandles de aller fleste klagene uten involvering av presidentskapet som overordnet organ. Dette er ikke i samsvar med normalordningen i forvaltningen med klage til overordnet organ. Selv om gjeldende ordning vil kunne forbedres ved organisatoriske tiltak, anser utvalget at det er ønskelig å endre dagens ordning, og at direktøren ikke lenger skal være klageinstans.

6.2 Stortingets klageordning og Tromsø-konvensjonens krav

Det vises til omtale under punkt 2.3 av Tromsø-konvensjonen. Artikkel 8 nr. 1 forutsetter at den som har begjært innsyn i et offentlig dokument, og som helt eller delvis, uttrykkelig eller underforstått, har fått avslag på sin begjæring, skal ha adgang til overprøving ved en domstol eller et annet uavhengig og upartisk organ etablert ved lov.

Utvalget legger til grunn at den som har begjært innsyn i et dokument i Stortingets administrasjon som gjelder «utøvelse av forvaltningsoppgaver etter nasjonal lovgivning», jf. konvensjonens virkeområde for lovgivende forsamlinger, ikke vil være avskåret fra å få overprøvd avslaget i domstolene. Det er i flere saker for Oslo tingrett om administrative saksforhold blitt lagt til grunn at Stortinget har både partsevne og prosessuell handleevne, selv om ikke dette følger uttrykkelig av tvistelovens ordlyd. Utvalget anser dermed at det foreligger en overprøvingsadgang etter artikkel 8 nr. 1 for de saksforhold som er omfattet av konvensjonen.

Når det gjelder artikkel 8 nr. 2, forstår utvalget bestemmelsens ordlyd «review procedure, involving either reconsideration by a public authority» slik at det er krav om at det skal finnes en kostnadsfri og rask overprøvingsprosedyre i regi av en offentlig myndighet, men ikke slik at det er et uttrykkelig krav om at denne prosedyren nødvendigvis skal gjennomføres i regi av en annen organisatorisk enhet.

I Explanaratory Report til konvensjonen er det i tilknytning til artikkel 8 nr. 2 omtalt at enkelte nasjonale rettssystemer har ordninger med bruk av «internal review» som vilkår for søksmål eller klage til uavhengig organ, jf. rapportens side 11:

«Paragraph 2 states that the applicant shall always have access to an expeditious and inexpensive review procedure. In some national systems, an internal review procedure is a compulsory intermediary step before a court of appeal or other independent complaints. In some Parties to the Convention, it is also possible to complain about refusals or malpractice in this field to an ombudsman or a mediation body.»

Dette tilsier at også en «internal review» kan oppfylle kravene i artikkel 8 nr 2. Etter de gjeldende regler om dokumentinnsyn er det gjennom et vedtak i Stortingets plenum formalisert en kostnadsfri klageordning, noe som tilsier at gjeldende ordning oppfyller kravet i artikkel 8 nr. 2. En endring av klageordningen ved at klager løftes til Stortingets presidentskap eller en egen klagenemnd, vil bidra til å fjerne eventuell mulig tvil om dette spørsmålet.

6.3 Alternative klageordninger utvalget har vurdert

I utvalgets mandat heter det at «utvalget skal vurdere hvordan saksbehandlingen i innsynssaker bør innrettes, herunder hvilket organ som skal behandle klager på avslag om innsyn i Stortingets dokumenter. Dersom det foreslås opprettet et nytt organ, skal det vurderes hvordan et slikt organ bør organiseres».

Ved siden av å beholde dagens klageordning har utvalget vurdert tre alternative modeller for utforming av en ny klageordning. Utvalget har i tillegg vurdert om Sivilombudet kan gis en rolle i klagebehandlingen overfor Stortinget. Utvalget har vurdert følgende hovedalternativer:

• 1. Presidentskapet som eneste klageorgan, kombinert med organisatoriske tiltak i administrasjonen.

• 2. Presidentskapet som eneste klageorgan, kombinert med et nytt uavhengig organ som avgir rådgivende uttalelser under saksforberedelsen, og

• 3. Etablering av et nytt uavhengig klageorgan/klagenemnd som med bindende virkning avgjør klager.

Alternativ 1 legger til grunn at avgjørelsesmyndigheten i klager over avslag på innsyn fortsatt skal ligge i Stortinget. Dette er begrunnet i hensynet til Stortingets selvstendighet og posisjon som landets øverste myndighet og konstitusjonelle hensyn, der et annet organ enn Stortinget ikke bør kunne avgjøre om Stortingets dokumenter skal offentliggjøres, potensielt mot stortingsflertallets vilje. Alternativet innebærer at direktøren ikke lenger skal kunne avslå klager i innsynssaker, og at avgjørelsesmyndigheten i alle klagesaker legges til Stortingets presidentskap. Ved å legge avgjørelsesmyndigheten i klagesaker til presidentskapet forankres ansvaret for klagebehandlingen direkte hos folkets valgte representanter. Det vises her til at presidentskapet innenfor de rammer som er vedtatt av Stortinget, har et overordnet ansvar for administrative saker. Presidentskapet skal drøfte administrative saker av særlig viktighet med partigruppene og må også vurdere hvilke saker som skal forankres i plenum, ettersom det er plenum som fastsetter rammene for presidentskapets fullmakter. En slik endring vil bringe klageordningen i Stortinget mer på linje med normalordningen i forvaltningen.

Alternativ 1 innebærer også at saksforberedelsen i klagesaker fortsatt foretas innenfor Stortingets administrasjon. Dette sikrer god kjennskap til fagområdet, hensiktsmessig saksforberedelse av bl.a. merinnsynsvurderinger og rask behandling. Organisatoriske tiltak i administrasjonen, der saksforberedelsen i klagesaker legges til en enhet som ikke tidligere har vært involvert i vurdering av innsynsbegjæringen, kan bidra til en mer uhildet forberedelse av saken. Ved klager skal direktøren foreta en fornyet vurdering av saken og kan omgjøre avslag og gi innsyn. I så fall involveres ikke presidentskapet. Men i de saker der direktøren opprettholder et avslag på innsyn eller er i tvil, for eksempel fordi saken reiser prinsipielle spørsmål, skal klagen bringes inn for presidentskapet til avgjørelse.

Alternativ 2 innebærer i likhet med alternativ 1 at avgjørelsesmyndigheten i klager over innsyn fortsatt skal ligge i Stortinget, og at presidentskapet skal være eneste klageorgan i Stortinget (direktøren skal ikke lenger avgjøre klager, alle avslag går til overordnet organ). Men fremfor at saksforberedelsen av klagen skal foretas innenfor administrasjonen, innebærer dette alternativet at saksforberedelsen legges til et nytt eksternt organ som skal avgi en rådgivende uttalelse til presidentskapet.

En slik ordning med et rådgivende organ er ikke i samsvar med normalordningen for klagebehandling i staten. Men ordningen vil ha noen likhetstrekk med eksisterende ordninger i Stortinget. Ved avgradering av parlamentariske dokumenter i Stortinget i dag er det et utvalg som gir en tilråding til Stortingets presidentskap (Stortingets avgraderingsutvalg), jf. nærmere omtale under punkt 5.3. Dette gjelder også ved søknader om innsyn. Også innstillinger fra Stortingets godtgjøringsutvalg til Stortinget er rådgivende.

Presidentskapet som klageorgan vil ha full kompetanse og kan prøve både lovligheten av et avslag og spørsmålet om det skal gis merinnsyn. Det vil være spørsmål om et rådgivende organ skal ha tilsvarende kompetanse, eller om organet skal begrense seg til å vurdere om Stortinget har hjemmel for å unnta et dokument eller en opplysning. At organet ikke vil inngå i samme ansvarslinje som Stortinget, tilsier at dette ikke fullt ut skal kunne vurdere spørsmålet om merinnsyn. Krav om innsyn vil også kunne gjelde dokumenter som er knyttet til den parlamentariske saksgangen og vil kunne gjelde politiske prosesser.

På den annen side kan det at uttalelsene bare er rådgivende, gjøre det mindre betenkelig at organet også kan uttale seg om merinnsyn. En variant av alternativ 2 kan være at organet i en viss utstrekning kan uttale seg om merinnsyn etter modell av det som gjelder for Sivilombudets rådgivende uttalelser til forvaltningen. Som det fremgår under punkt 2.4., kan Sivilombudet gi en vurdering av om det er foretatt en tilstrekkelig merinnsynsvurdering, og anbefale at merinnsyn vurderes på nytt, men ombudet kan i begrenset utstrekning overprøve konkrete vurderinger.

For å avlaste presidentskapet og bidra til rask saksbehandling kan alternativ 2 med en rådgivende ordning tenkes innrettet slik at administrasjonen, dersom et avslag ikke omgjøres, innhenter en uttalelse fra organet. Dersom direktøren etter å ha vurdert rådet omgjør sin avgjørelse, involveres ikke presidentskapet. Men i de saker der direktøren opprettholder et avslag på innsyn eller er i tvil, for eksempel fordi saken reiser prinsipielle spørsmål, skal klagen bringes inn for presidentskapet til avgjørelse. Alternativet legger opp til at de rådgivende uttalelsene fra organet til Stortinget, med forslag til avgjørelser av klagesaker, vil bli offentliggjort.

Alternativ 3 innebærer at myndigheten til å avgjøre klager over innsyn flyttes ut av Stortinget og legges til en ny klagenemnd. Klager over avslag på innsyn vil her avgjøres med bindende virkning av klagenemnda og ikke av Stortinget (presidentskapet eller direktøren). Hensynet til allmennhetens tillit til en uavhengig og uhildet klagebehandling kan tilsi at det opprettes et nytt klageorgan utenfor Stortinget. Et slikt alternativ, som legger bindende avgjørelsesmyndighet til et organ utenfor Stortinget, reiser imidlertid en rekke konstitusjonelle problemstillinger. Dette gjelder spesielt spørsmål som gjelder innsyn i parlamentariske dokumenter.

Også innenfor dette alternativet er det et særlig spørsmål om klagenemnda også skal kunne overprøve merinnsynsvurderinger eller helt eller delvis ha sitt mandat avgrenset til en lovlighetskontroll, på tilsvarende måte som under alternativ 2 omtalt ovenfor.

Ved mottak av klage vil saksbehandlingen under alternativ 3 være at Stortinget skal vurdere omgjøring av avslaget. Dersom avslaget ikke omgjøres, vil saken oversendes klagenemnda for behandling og avgjørelse. Når avgjørelsen foreligger, vil Stortinget være forpliktet til å følge nemndas avgjørelse. Klagenemndas avgjørelser vil bli offentliggjort.

Utvalget har i tillegg vurdert, men ikke gått videre med, et alternativ som innebærer å gi Sivilombudet en rolle i klagebehandlingen overfor Stortinget, enten i form av rådgivende uttalelser, tilsvarende rollen overfor forvaltningen, eller i form av bindende avgjørelser. Utvalgets standpunkt er begrunnet i hensynet til Sivilombudets uavhengighet og oppgave som kontrollinstans overfor forvaltningen, hvor ombudet fører en rettslig kontroll og avgir rådgivende uttalelser uten å ha «beslutningsmakt». I praksis er ombudets faktiske autoritet avgjørende for å kunne kontrollere forvaltningen. Denne følger langt på vei av å ha «Stortinget i ryggen» og er viktig bl.a. der ombudet skulle rette kritikk mot departementers eller regjeringens avgjørelser.

Hvis Sivilombudet også skulle utøve kontroll med Stortinget, er det i prinsippet fare for at ombudets autoritet blir svekket dersom Stortinget i noen tilfeller ikke skulle velge å følge Sivilombudets uttalelser. Selv om det bare skulle forekomme helt unntaksvis, vil terskelen for at forvaltningen ikke respekterer ombudets avgjørelse, kunne bli lavere.

Sivilombudet er også i hovedsak en kontrollinstitusjon, og en oppgave med å skulle avgjøre klagesaker med bindende virking ville innebære en helt annen rolle enn den Sivilombudet ellers har. Dersom Sivilombudet, som et av Stortingets eksterne organer, skulle kunne avgjøre klager med virkning overfor Stortinget, ville dette også være i strid med ordningen ellers, der det er overordnede organer som er klageinstans. I likhet med alternativ 3 ovenfor vil det kunne reise konstitusjonelle problemstillinger å legge bindende avgjørelsesmyndighet til et organ utenfor Stortinget.

6.4 Utvalgets vurderinger av avgjørelsesmyndighet og saksbehandling i klagesaker

Utvalgets medlemmer er enige om at målsettingen med en endring av klageordningen er å legge til rette for en mer uavhengig klagebehandling og styrke tilliten til at dette skjer. Utvalget mener avgjørelsesmyndigheten fortsatt bør ligge i Stortinget, men at det er grunn til å endre kompetansen til å behandle klagesaker innenfor Stortinget, slik at klager blir behandlet av Stortingets presidentskap.

Utvalget viser til at presidentskapet er et kollegium bestående av seks stortingsrepresentanter som årlig velges av Stortingets plenum. Presidentskapet har innenfor de rammer som er vedtatt av Stortinget, et overordnet ansvar for administrative saker etter forretningsordenen § 9 a. Denne ansvarslinjen har igjen sammenheng med at det er presidentskapet som, i samsvar med Grunnlovens forutsetninger og Stortingets forretningsorden, er ansvarlig for planlegging og tilrettelegging av Stortingets arbeid.

Presidentskapet kan delegere myndighet til direktøren, men direktøren skal alltid forelegge viktige administrative saker for presidentskapet, og presidentskapet bør igjen drøfte administrative saker av særlig viktighet med partigruppene, jf. fo. §§ 9 a og 9 b.

Presidentskapet må også vurdere hvilke saker som skal forankres i plenum, ettersom det er plenum som fastsetter rammene for presidentskapets fullmakter. Ved å legge avgjørelsesmyndighet i alle klagesaker til presidentskapet forankres dermed ansvaret for klagebehandlingen direkte hos folkets valgte representanter.

En endring der direktøren ikke lenger er klageinstans i saker om innsyn, vil kunne medføre at presidentskapets arbeidsmengde vil øke noe, på bekostning av arbeid med og oppmerksomhet om andre saker under presidentskapets ansvarsområde. Hittil har antallet klagesaker vært relativt beskjedent (mellom 12 og 21 saker i året), men dette kan endres over tid.

Presidentskapet møtes i dag som hovedregel bare fysisk når Stortinget er samlet, typisk før slutten av juni og etter slutten av september. Etter Stortingets forretningsorden § 5 kan stortingspresidenten når Stortinget ikke er samlet, treffe avgjørelser som ellers tilligger presidentskapet, selv om det forekommer at viktige saker behandles per skriftlig prosedyre av kollegiet eller i digitale møter. En effektiv behandling av innsynsklager vil forutsette at det legges til rette for at presidentskapet som kollegium kan behandle slike saker også når Stortinget ikke er samlet.

Når det gjelder hvorvidt det i tillegg bør opprettes et eksternt rådgivende utvalg (alternativ 2), har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall.

Utvalgets flertall, medlemmene Akhtar Chaudhry, Åslaug Sem-Jacobsen, Maria Bakke, Gard Oterholm og Kristine Foss, anbefaler at det opprettes et eksternt organ i form av et innsynsutvalg som skal behandle klager over avslag på innsyn. Innsynsutvalget skal kun avgi rådgivende uttalelser til presidentskapet, som fatter den endelige avgjørelsen i klagesaker.

Flertallet viser til at åpenhet og offentlighet har stor betydning for tilliten til Stortinget som institusjon. Dette er også fremhevet i innstillingen fra Stortingets presidentskap til utvalgets mandat (Innst. 476 S (2022–2023)). Selv om Stortinget består av flere enheter som i noen henseender opererer uavhengig av hverandre, fremstår Stortinget utenfra som ett og samme organ. Uansett hvor uavhengig man forsøker å organisere en klagesaksforberedelse i Stortinget der klagen avgjøres av presidentskapet, vil det samlede inntrykket utenfra kunne være at klager over innsyn ikke får en reell klagebehandling.

Stortinget er også i en særstilling. Som landets øverste og lovgivende organ behandler Stortinget både administrative og parlamentariske saker. Selv om innsynsreglene ikke gjelder alle parlamentariske dokumenter, kan det oppstå konstitusjonelle utfordringer dersom et klageorgan skal avgjøre spørsmål om innsyn i slike dokumenter. For å unngå slike konstitusjonelle problemer mener flertallet det er fornuftig med et rådgivende organ.

Et rådgivende organ vil bidra til å skape større avstand mellom førsteinstansen og klageinstansen og styrke tilliten til at prosessen for behandling av innsynsklager er tilstrekkelig uavhengig og reell, samtidig som at Stortinget ikke fraskriver seg myndighet og ansvar som er lagt til Stortinget. Det er i dag flere ordninger for Stortinget som omfatter innhenting av rådgivende uttalelser, eksempelvis Stortingets godtgjøringsutvalg, som gir en innstilling som vedtas av presidentskapet. Dette utvalget ble opprettet nettopp for å skape avstand mellom storting og fastsettelse av godtgjørelse. Andre sammenlignbare ordninger er adgangen til å innhente betenkninger fra Høyesterett etter Grunnloven § 83 og oppdraget til Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) om å gi råd og veiledning til Stortinget om gjennomføringen av menneskerettighetene i Norge.

Tromsø-konvensjonen er behandlet ovenfor i kapittel 11.2. Velger man å beholde klagebehandlingen på Stortinget, må klager enten betale for en dyr domstolsbehandling eller nøye seg med at en innsynssak både avgjøres, forberedes og klagebehandles internt på Stortinget. Uavhengig av om konvensjonen stiller et konkret krav om en uavhengig klageinstans, utover domstolsbehandling, også for Stortinget, er det ingen tvil om at en større grad av uavhengig klagebehandling vil være mest i tråd med konvensjonens formål og intensjon.

Flertallet mener innsynsutvalget bør kunne prøve alle sider av saken, inkludert merinnsynsvurderingen. Avveiningen av hensyn som taler for og mot innsyn for opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt, er en viktig del av innsynsvurderingen, og det vil kunne styrke tilliten til saksbehandlingen dersom det rådgivende organet også får mulighet til å uttale seg om dette.

Ettersom innsynsutvalgets vurderinger kun er rådgivende, er dette ikke problematisk opp mot Stortingets selvstendighet. Presidentskapet vil ha mulighet til å la være å praktisere merinnsyn selv om det rådgivende organet konkluderer med at det skulle ha vært praktisert, for eksempel hvis presidentskapet mener innsyn vil skade pågående politiske prosesser.

Innsynsutvalget bør ha tre medlemmer og settes sammen slik at det har både juridisk kompetanse til å foreta de nødvendige vurderingene av innsynsspørsmålene, kunnskap om Stortingets virksomhet og innsikt i pressefaglige spørsmål. Utvalget bør oppnevnes av Stortinget etter innstilling fra presidentskapet. Ett medlem skal ha juridisk kompetanse med god kompetanse i offentlighetsregelverk, ett medlem skal ha god kjennskap til Stortingets virksomhet, og ett medlem oppnevnes etter forslag fra pressens organer. Det bør stilles krav om egnet erfaring og bakgrunn for å styrke tilliten til at medlemmene har tilstrekkelig faglig autoritet og distanse til Stortinget.

Når det gjelder oppnevningsperiode, viser flertallet til at Stortinget som en oppfølging av Harberg-utvalget nå har etablert en praksis hvor kollegiale organer som oppnevnes av Stortinget, normalt oppnevnes for inntil fire år og med mulighet til gjenoppnevning én gang. Dette bør også gjelde Stortingets innsynsutvalg. Utskifting bør foregå på en slik måte at kontinuiteten sikres.

Utvalget skal ha en leder og to medlemmer, alle med personlig oppnevnte varamedlemmer. Utvalgets uttalelser bør avgis av et samlet utvalg med alminnelig flertall der eventuelle dissenser kan bli synliggjort.

Utvalgets rådgivende uttalelser skal være offentlige. Der spørsmålene som vurderes, omhandler for eksempel taushetsbelagt informasjon, bør dermed utvalget utforme sin begrunnelse og vurdering på en slik måte at uttalelsen likevel kan offentliggjøres.

For å legge til rette for oversendelse av også taushetsbelagt informasjon bør utvalget og dets sekretariat underlegges lovbestemt taushetsplikt. Utvalget og dets sekretariat bør også være sikkerhetsklarert.

Arbeidet med vurdering av et avslag på innsyn vil innebære at utvalget må få oversendt sakens dokumenter fra Stortingets administrasjon. Det anses ikke hensiktsmessig at utvalget skal måtte vurdere spørsmål om innsyn i slike dokumenter. Flertallet foreslår her en regulering som tilsvarer reguleringen av dokumentoffentlighet hos Sivilombudet, jf. sivilombudsloven § 26 første ledd bokstav b. Utvalget foreslår at dokumenter innhentet for utvalgets saksbehandling ikke er offentlige hos utvalget. I samsvar med praksis for oversendelse av dokumenter til klageorganer og granskingsutvalg mv. legger flertallet også til grunn at organinterne dokumenter som oversendes, fortsatt vil kunne anses som interne.³²

Et velfungerende organ vil både kunne avgjøre enkeltsaker og utvikle tolkningen av reglene gjennom sin praksis. Innsynsutvalget må kunne behandle klagesakene raskt og ha en viss kapasitet. Av samfunnsøkonomiske grunner bør ordningen heller ikke være mer ressurskrevende enn nødvendig.

Innsynsutvalget bør ha et eget sekretariat som forbereder klagesaken. For å sikre den nødvendige avstanden bør sekretariatet som forbereder saken, ligge utenfor Stortingets administrasjon. Dersom dette av praktiske eller ressursmessige årsaker ikke er mulig, slik at stortingsadministrasjonen må benyttes til denne funksjonen, må det foreligge et instruksjonsforbud når sekretariatsmedlemmene jobber for klageorganet. For å tydeliggjøre uavhengigheten til utvalget foreslår flertallet at det uttrykkelig fastslås i loven at hverken innsynsutvalget eller dets sekretariat kan instrueres av Stortinget.

Et nytt rådgivende organ vil medføre utgifter til drift og honorering av medlemmer og et sekretariat. Det må også tas høyde for at saksmengden kan øke som følge av at det blir mer kjent at man kan be om innsyn i Stortingets dokumenter. Møtene i det rådgivende organet vil likevel ved behov kunne gjennomføres digitalt, noe som kan føre til at organet blir mer effektivt og i større grad vil kunne behandle klager «uten ugrunnet opphold». Med tre utvalgsmedlemmer, et lite sekretariat og mulighet til å gjennomføre digitale møter vil ikke dette forslaget medføre vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige. Flertallet foreslår at Stortingets presidentskap fastsetter godtgjørelse for utvalgets medlemmer.

Flertallet forutsetter at spørsmålet om utforming av klageordning i Stortinget tas opp til ny vurdering dersom det skjer endringer i klageordningen etter offentleglova.

Utvalgets mindretall, medlemmene Svein Roald Hansen, Olve Grotle, Solveig Horne og Øyvind Andersen, viser til at involvering av et eksternt rådgivende organ ved saksforberedelsen av klagesaker vil avvike fra normalordningen ved klageforberedelse i forvaltningen, der underordnet organ saksforbereder klagesaken for klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 og offentleglova § 32. At Stortingets regler om innsyn så langt det er hensiktsmessig bør tilsvare reglene i offentleglova, taler mot at Stortinget etablerer en avvikende ordning med rådgivende organ i klagesaker. I departementene er til sammenligning ordningen at det departement som har avslått en begjæring om dokumentinnsyn, forbereder klagesaken for Kongen i statsråd.

Den begrensede saksmengden for klagesaker taler også mot å opprette et nytt organ, selv om dette bare er rådgivende. Involvering av et eksternt organ i klagesaksbehandlingen vil trolig også kunne medføre økt saksbehandlingstid sammenlignet med ordningen der underinstansen forbereder klagesaken.

At et eksternt rådgivende organ ikke inngår i ansvarslinjen til Stortinget taler også klart mot at organet skal gis kompetanse til å uttale seg om merinnsynsvurderinger. Spørsmål om merinnsyn vil kunne bero på vurderinger av skadevirkninger offentlighet kan ha for pågående politiske prosesser, eksempelvis i en forberedende fase preget av forhandlinger om politiske løsninger. Det er hverken hensiktsmessig eller ønskelig at vurderinger av merinnsyn i slike saker legges til et organ utenfor Stortinget.

Det vil kunne være mindre problematisk om bare administrative dokumenter skulle omfattes av ansvarsområdet til et nytt organ, slik at parlamentariske dokumenter holdes utenfor. Men selv om det i en del tilfeller er enkelt å skille mellom parlamentariske saker og saker som hører under administrasjonens virksomhet, er det også mange situasjoner der det vil være vanskelig håndterbart å operere med et slikt skille. Det er videre slik at alle administrative saker på et tidspunkt også kan få politisk karakter, slik det har vært flere eksempler på de senere år.

Selv om et eksternt organ bare er rådgivende, vil det skapes forventninger om at presidentskapet vil følge organets forslag til avgjørelse, også i vurderingen av om det skal gis merinnsyn. Det vil innebære at avgjørelsesmyndigheten i klagesaker om innsyn i praksis langt på vei flyttes ut av Stortinget, i strid med intensjonen om å forankre avgjørelsen av klagesaker hos folkets valgte representanter.

Mindretallet mener derfor at saksforberedelsen i klagesaker bør foretas innenfor Stortingets administrasjon. På lignende vis som i forvaltningen og for Stortingets eksterne organer vil «saksbehandling i linje» i Stortinget sikre god kjennskap til fagområdet, hensiktsmessig saksforberedelse av bl.a. merinnsynsvurderinger og raskest mulig saksbehandling.

Mindretallet har som et ytterligere tiltak for å styrke tilliten til klagesaksbehandlingen vurdert hvordan saksforberedelsen i klagesaker kan styrkes for å sikre en ny og uavhengig gjennomgang av administrasjonens vurderinger. Dette kan gjennomføres ved organisatoriske tiltak i administrasjonen, der saksforberedelsen legges til en seksjon eller enhet som ikke har vært involvert i den opprinnelige vurdering av innsynsbegjæringen.

Sekretærfunksjonen for presidentskapet i klagesaker bør fortsatt ligge hos direktøren, i tråd med Stortingets forretningsorden § 9 b. Ved saksforberedelse av en klagesak i administrasjonen vil direktøren få en ny mulighet til å vurdere omgjøring. Dersom direktøren omgjør avgjørelsen, involveres ikke presidentskapet, eventuelt kan det orienteres om beslutningen i ettertid. Men i de saker der direktøren ikke finner grunn til å slutte seg til et forslag om omgjøring eller er i tvil, for eksempel fordi uttalelsen reiser prinsipielle spørsmål, skal klagen bringes inn for presidentskapet til avgjørelse. Og dersom direktøren ved klageforberedelsen helt eller delvis opprettholder et avslag, skal klagen bringes inn for presidentskapet, som avgjør klagen.